EDSON FÁBIO PAVIANI
(Orientador)
Resumo: Este trabalho aborda os aspectos de um dos setores mais amplos e pouco explorados da construção civil: as obras públicas. Trata das premissas inerentes a execução de uma obra pública, a etapa anterior a sua instauração: o processo de licitação de uma obra de engenharia. Com o objetivo de esclarecer o procedimento aos engenheiros, que costumeiramente saem da graduação sem contato com o assunto, este artigo faz um levantamento desde a explicação básica sobre o que é um processo de licitação e a lei que o rege, até as especificações sobre as modalidades cabíveis a licitação de uma obra pública, sendo elas: a carta convite, a tomada de preços e a concorrência pública. Logo após, faz uma breve explanação sobre os seus tipos, que são: o de menor preço, melhor técnica e melhor técnica e preço. Não deixando de citar, além disso, os regimes aplicáveis no caso em questão, que são: o de empreitada por preço global, empreitada integral e empreitada por preços unitários, cada um com suas caracteristicas. Por conseguinte, o artigo discorre, de maneira sucinta, sobre a documentação que o engenheiro da obra deve fornecer de forma a viabilizar a firmação do contrato, mencionando, de forma abreviada, as situações que permitem alteração das cláusulas contratuais. Por fim, o artigo traz a noção do regime diferencial de contratação, que surgiu como sugestão descomplicada em relação aos métodos padrões utilizados para concorrência de uma obra pública.
Palavras chave: Licitação. Obra. Premissas. Processos. Pública.
Abstract: This work addresses aspects of one of the broadest and least explored sectors of civil construction: public works. It addresses the premises inherent to the execution of a public work, the stage prior to its establishment: the bidding process for an engineering work. In order to clarify the procedure to engineers, who usually leave the undergraduate course without contact with the subject, this article surveys from the basic explanation of what a bidding process is and the law that governs it, to the specifications on the modalities applicable to the bidding for a public work, which are: the invitation letter, price-taking and public competition. Soon after, he makes a brief explanation about its types, which are: the lowest price, the best technique and the best technique and price. Not to mention, in addition, the regimes applicable in the case in question, which are: the contract for global price, full contract and contract for unit prices, each with its own characteristics. Therefore, the article discusses, in a succinct way, the documentation that the construction engineer must provide in order to make the contract possible, mentioning, in an abbreviated way, the situations that allow alteration of the contractual clauses. Finally, the article brings the notion of the differential contracting regime, which emerged as an uncomplicated suggestion in relation to the standard methods used for the competition of a public work.
Keywords: Public. Bidding. Work. Process. Premises.
O setor de construção civil tem uma vasta amplitude. Englobando, com intensidade, tanto a esfera pública quanto a privada. A engenharia civil é um serviço de necessidade básica, impreterível à existência de qualquer órgão, uma vez que é a área que viabiliza, inclusive, a fundação de um local para instalações e desenvolvimento.
Este trabalho tem a intenção de explicar as funcionalidades e quesitos pertinentes à atuação de um engenheiro civil perante o domínio público. Quando uma obra pública é requisitada, até que se possa iniciar sua execução legalmente, é necessário uma série de fases de concorrência entre empresas de construção, que é o processo denominado como licitação pública.
A licitação pública se originou da necessidade de delimitar e instaurar aos atos administrativos, bem como às contratações, os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além de tornar idônea a possibilidade de participação a todos que possuírem a devida qualificação exigida, garantindo assim, o principio da isonomia, como explicitado na Lei nº 12.349, de 15 de dezembro de 2010.
Toda obra pública passa pelo processo licitatório, que é um processo com abundancia de exigências e fases fundamentadas por legislações específicas. Aqui, será considerada principalmente a Lei 8.666 de 1993, como alicerce para explicar os tipos, as modalidades e exigências dos processos de licitação de obras públicas.
1.1 Objetivo
A precisão de se estabeler uma obra pública, independente da sua finalidade, gera a instauração, concomitantemente, de uma licitação, dado que, à administração pública é vedado utilizar o seu dinheiro sem a realização de uma concorrência que proporcione a participação de variadas empresas do ramo.
Assim sendo, o cenário licitatório torna-se extremamente importante tanto a engenheiros que visam atuar no setor público, quanto aos que pretendem desempenhar suas funções nas empresas privadas. Uma vez que, os dois âmbitos podem carecer de conhecimentos deste domínio, seja para auxiliar na elaboração de um edital ou para cumprir as exigências do mesmo, dependendo da parte contratual que se encontrar.
O objetivo do trabalho é expor, de forma sucinta, as características básicas dos principais tipos de licitação pública aplicados nas situações de obras e serviços de engenharia inerentes à existência do serviço público, e, consequentemente expor as conclusões obtidas no decorrer das pesquisas, de maneira a proporcionar uma base teórica cabível de consulta futuramente.
A escolha deste tema se deu por dois principais motivos. O primeiro, é que, constantemente, a administração pública carece de realizar algum serviço de engenharia: seja para construir novos prédios públicos, para reformar prédios públicos em situação precária, para fazer manutenção das construções de forma a garantir a segurança dos que a usam, e, imensuráveis possibilidades.
Devido ao fato da engenharia civil possuir uma atuação contínua no cenário público, torna-se necessário a abordagem e exposição dos procedimentos inerentes a sua concretização, no caso, um dos principais, o tema a ser tratado neste artigo: a licitação de obras públicas.
O segundo pretexto, trata-se de, por mais que seja um tema extremamente relevante e corriqueiro na vida profissional de um engenheiro civil, não é tão abordado no decorrer do curso de graduação.
Então, por essas premissas, é nítida a necessidade de esclarecer a funcionalidade básica de uma licitação voltada à execução de uma obra pública.
A licitação é um processo obrigatório para todos os órgãos públicos pertencentes a toda e qualquer uma das três esferas: a federal, a estadual e a municipal. Ela trata da compra e da contratação de obras, serviços, equipamentos ou qualquer tipo de aquisição feita com a receita pública. É, segundo a conclusão do doutrinador Marçal Justen Filho:
Um procedimento administrativo formal, realizado sob o regime de direito público, prévio a uma contratação, pelo qual a Administração seleciona com quem contrata e define as condições de direito e de fato que regularão essa relação jurídica futura. (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 40 ed. São Paulo: Dialética,1999).
Tudo que precisar ser adiquirido ou construído pelos órgãos públicos através do dinheiro público, é preciso que seja decidido por um processo de licitação, que, baseado em regras e legislações tem sua aplicabilidade específica para cada serviço em questão. Há, atualmente, várias modalidades de licitações públicas, e cada uma delas com determinações e delimitações para ser recorrida.
As especificações que determinam o uso de cada modalidade de licitação são estabelecidas no artigo 23 da Lei n° 8.666/93 de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e foi alterado pelo decreto 9.412 de 2018, que passou a dar as seguintes providências:
Art. 23. As modalidades de licitação serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
I - para obras e serviços de engenharia:
a) convite - até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais);
b) tomada de preços - até R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais);
c) concorrência: acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais); (BRASIL, 1993, Art. 23).
Todas as regras direcionadas a execução dos processos são impostas para que o dinheiro público seja bem empregado e para que haja transparência referente aos gastos com o dinheiro público, e, para que isto aconteça é determinação constitucional que os procedimentos licitatórios sigam alguns princípios:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (BRASIL, 1988, Art. 37).
A licitação é um procedimento que foi regulamentado no decorrer do tempo, de acordo com as necessidades inerentes às suas etapas de realização. É imposto à administração pública com a finalidade de alcançar uma padronização, além de restringir as possibilidades de corrupção associadas às praticas de compras públicas, contratação de obras públicas e todo e qualquer tipo de aquisição por parte dos órgãos públicos. Trata-se de um procedimento formal, com regimento sob as diretrizes do direito administrativo, pelo qual o ente público contrata e define as condições necessárias.
É uma conduta usada pelos entes públicos diretos e indiretos para estabelecer os termos contratuais de forma a possibilitar a participação de empresas – sejam estas públicas ou privadas - que se enquadrem nas exigências necessárias ao fornecimento de um determinado bem ou serviço solicitado.
Para que a administração pública subsista, é imprescindível a realização de tarefas e serviços e visando o êxito da sua efetuação, e, é essencial que suas etapas e regras sejam amparadas por legislação específica, e que sejam, sempre públicadas em veículos de informação, de forma a garantir o acesso ao que se faz e demanda, conforme consta na Lei n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999, publicada pela presidência da república.
. Posto isso, pode-se afirmar que a licitação é o conjunto de conceitos e princípios impostos por lei para que os órgãos públicos possam legitimar a veracidade e a legalidade dos atos inerentes a este trâmite.
2.2 Modalidades de licitações direcionadas à execução de uma obra pública
Embora exista uma padronização, há diferentes modos de se realizar um processo de licitação, cada um contendo suas especificações e objetividades. Segundo a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, as modalidades de licitações são: Concorrência, Tomada de Preços, Carta Convite, Concurso e Leilão. Todavia, no presente trabalho serão abordadas apenas as modalidades cabíveis à execução de uma obra ou serviço de Engenharia, conforme previsto na Lei n° 8.666 de 1993, alterada pelo decreto n° 9.412, de 2018.
2.2.1 Carta convite como licitação de uma obra pública
A Carta Convite é a modalidade que deverá ser utilizada nos casos em que a execução de uma obra para reparo, reforma adaptação, construção civil ou quaisquer serviços de engenharia civil destinado a um órgão público for pré-orçado a um valor inferior a R$330.000,00 (trezentos e trinta mil reais), visto que este é o custo máximo de uma contratação sob este modo atualmente. No caso desta modalidade ser cabível à execução do serviço de engenharia, deverá ser enviado um instrumento convocatório à pelo menos três empresas do ramo que estejam interessadas e possuam qualificação para a realização da obra em questão.
2.2.2 Tomada de preços como licitação de uma obra pública
Em regra, a tomada de preços aplica-se às empresas que atendam às condições exigidas para prestarem o serviço de engenharia solicitado, e que, estejam oficialmente cadastradas no ente público solicitante ou que manifestem interesse até o terceiro dia anterior à data marcada para o recebimento da proposta (realizada pelas empresas que atendam aos requisitos impostos). É uma modalidade aplicada nos casos em que as obras de construção civil tenham um orçamento de até R$3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais).
2.2.3 Concorrência pública como licitação de uma obra pública
Concorrência é a modalidade mais ampla de licitação existente, uma vez que permite a participação de qualquer licitante interessado na realização de obras e serviços e na aquisição de qualquer tipo de produto. Justamente por esta permição, esta abordagem possui requisitos mais rígidos para a etapa de avaliação da qualificação. O procedimento do modo concorrência é indispensável para as situações em que as obras e serviços de Engenharia acima de R$3.300.000,00. A presente modalidade visa contratações de quaisquer valores, devendo os procedimentos licitatórios serem tratados com as cautelas previstas na legislação.
2.3 Tipos de licitações
O Tipo de Licitação tem um sentido diferente da modalidade de licitação. Tipo é a forma usada pela Administração para comparar e então selecionar a melhor proposta, em outros termos, e neste caso, é o critério usado pelo ente público para estabelecer a melhor oferta do serviço ou obra de engenharia em questão. Neste trabalho serão considerados os tipos de licitação mais utilizados para obras e serviços de engenharia.
É a metodologia de seleção que considera exclusivamente os preços propostos para analisar as propostas e selecionar, desta forma, a que apresenta o menor valor como a mais vantajosa para a Administração pública. As licitações deste tipo são as mais comuns, principalmente considerando que o fator determinante para a classificação da proposta é o valor mais baixo. Deste modo, desde que as exigências de qualificação presentes no edital estejam atendidas, a decisão dar-se-á pelo menor valor ofertado.
Ainda que os regulamentos orientem a utilização do “menor preço” meramente para assistir as licitações de objetos e serviços comuns, ela ainda é aplicada para o julgamento de propostas com maiores complexidades técnicas, até mesmo nos quadros de obras de engenharia. Então, diante deste conflito, é imprescindível que o edital publicado pelo órgão público estipule de maneira clara e objetiva todas as condições fundamentais, bem como os parâmetros de qualidade, rendimento, garantia e prazos de entrega/execução para a efetivação do serviço demandado pela Administração pública.
2.3.2 Melhor técnica
É o tipo de licitação que toma como referência de julgamento as técnicas de execução prospostas, para assim, selecionar o projeto mais favorável à Administração pública. O parâmetro de comparação é, unicamente, a técnica utilizada pela empresa concorrente para executar a obra ou serviço a ser prestado. O tipo “melhor técnica” é indicado principalmente nas situações em que o serviço licitado tem características predominantes intelectuais, como, por exemplo, na elaboração de cálculos, projetos, gerenciamento, fiscalização e supervisão de obras de engenharia, e, em especial, para elaboração de estudos técnicos e projetos básicos e projetos executivos. Na averiguação da melhor tecnica aplicável no sentido de desempenhar o serviço pautado, verifica-se a possibilidade de uma negociação, na tentativa de que a empresa que obteve este título diminua o valor da sua cotação até aproximar-se do menor preço ofertado na situação, contudo, não cabe uma imposição, e sim uma averiguação da possibilidade.
2.3.3 Técnica e preço
Este é o tipo de licitação também indicado para os casos em que o serviço demandado tem caráter intelectual. Os critérios utilizados para selecionar a melhor proposta para a Administração é tanto o preço, como a técnica ofertada. O julgamento acontece a partir de uma média ponderada feita com as notas obtidas, em ambos os quesitos apresentados, por cada empresa participante.
2.4 Regimes de licitações com enfoque nas contratações de obras públicas
2.4.1 Empreitada por preços unitários
O regime de empreitada por preço unitário, como o própio nome indica, é apropriado quando for viável a Administração adquirir os serviços pautados por unidade, conforme surja a demanda. É predominantemente viável em situações em que não é possível determinar com extrema precisão os quantitativos estimados para o decurso da execução do contrato.
Isto posto, a contratação de uma obra ou serviço de engenharia se dá por este regimento toda e qualquer vez que houver extrema precisão dos aspectos qualitativos, mas não dos aspectos quantitativos.
Com o preço da unidade definido para cada material previsto em projeto ou serviço de engenharia contratado, o órgão público exercerá os pagamentos conforme usufruir dos objetos contratados, dado que estes terão valores unitários exatamente determinados. Diante disso, mantem-se compreensível para ambas as partes presentes no contrato (Administração e contratado), que o compromisso fundamentado, inclusive para remuneração é a unidade solicitada conforme demandada, e não o todo.
2.4.2 Empreitada por preço global
Neste regime, intitulado empreitada por preço global, interessa ao ente público a determinação dos valores da totalidade a ser contratada, e não das unidades que integram o contrato (como no regime anteriormente explicado), desta maneira, o ente público contrata a execução do objeto que foi especificado como um todo, por preço delimitado.
A planilha de orçamento, neste regime, é aberta meramente para possibilitar o pagamento referente às etapas concluídas. A medição das parcelas a que são cabíveis o pagamento, neste caso, é feita com ênfase na etapa do cronograma cumprida, e não às unidades utilizadas para tal cumprimento. O primordial, neste quadro, é ter o conhecimento de quantas fases foram concluídas e não em quantos itens foram utilizados, dado que, a licitação sob este regimento é baseada no cronograma a ser cumprido como um todo e, não somente no quantitativo de materiais, aqui, esta verificação se torna responsabilidade exclusiva da parte contratada pelo órgão público.
Eis aqui a principal diferença entre os dois regimes anteriormente considerados: ao passo que no primeiro regime a Administração quer justamente a negociação sob cada unidade constante no contrato firmado, em contrapartida, no segundo regime, somente interessa a prestação totalitária, a conclusão de cada etapa até que seja cumprido o todo.
Dentre os regimes citados, é o mais polêmico, já que há determinações que a considerem apenas uma espécie provinda da empreitada por preço global, uma vez que se trata de uma variação da mesma.
Pela definição, este regimento é conveniente em situações que demandam obras de maior complexidade, nos casos que possuem uma correlação, de modo que interessa a administração o seu funcionamento, e não a sua mera construção e entrega. A empreitada integral é essencialmente indicada no sentido de programar projetos complexos, que requerem os conhecimentos e as tecnologias interdependentes, que não se complementam dentro de uma única empresa. O gestor público, nesta especificidade de caso, realiza a contratação do objeto mediante um projeto global com uma empresa que se responsabilize pela integração inerente a obtenção do projeto concluído, pronto para funcionamento.
Neste regime, o objeto especificado pela licitação, deixa a critério da empresa com qual foi pactuado o contrato, tanto as responsabilidades como o planejamento, e demais premissas a que serão recorridas para a execução da construção da obra constante no objeto licitado. É um caso em que, inevitavelmente, transferem-se mais riscos para o contratado em comparação aos regimes anteriormente citados, em razão da autonomia e responsabilidade que lhe é destinada ao cumprimento da obra.
2.5 Fornecimento de documentos e dados técnicos as partes interessadas na firmação do contrato
Para que o órgão da administração possa realizar um processo de abertura de licitação de uma obra pública de maneira legal, devem ser respeitadas exigências básicas previstas e legitimadas pela Lei 8.666/93, e, algumas destas especificações são validadas pelos dispositivos do artigo 7°, e seus respectivos incisos e parágrafos, para que, a empresa licitante de um objeto de engenharia possa firmar os dados da elaboração do orçamento e formalização da sua proposta.
Repare o previsto no Artigo 7°, I, II, III e §1°e §2°:
Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
§ 1o A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela Administração.
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; (BRASIL, 1993, Art. 7).
É explicitado neste trecho da Lei de regimento dos processos de licitações no Brasil, premissas importantes a serem cumpridas, e, para que isto seja possível, é necessário objetividade e clareza ao fornecimento de dados durante todo o procedimento licitatório, de maneira que o processo se torne legítimo e viável à todas as partes interessadas pela realização da obra, inclusive, intentando evitar atrasos de entrega, uma vez que é inadmissível o retardamento das entregas das obras, exceto em casos justificados conforme a Lei 8883, de 1994.
2.6 Possibilidade de aditar um termo contratual de obra pública
A palavra aditar, na administração, sujere alteração. Embora todos os contratos celebrados pela administração pública tenham um regime jurídico próprio, com uma exorbitante quantidade de especificações, determinações, há, todavia, algumas possibilidades de excessões.
Por mais que a firmação de um contrato contenha suas delimitações e regras, há ainda, uma possibilidade de alteração pós-firmamento do contrato em casos de excepicionais necessidades e, bem como, em situações que a concretização da obra de engenharia e o bem estar público dependa desta alteração. Quanto a isto, a Lei 8.666/93 é bem clara:
Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado; (BRASIL, 1993, Art. 58).
Ainda, a cerca da possibilidade de alteração de um contrato, fez-se necessário estipular mais determinações. A administração pública, para que cumpra fielmente o seu papel, precisa, em todas as vertentes que lhe couber, limitar a propabilidade de eventuais divergências, inclusive no aspecto contratual. Então, o Art, 65 do Estatuto Licitatório, prescreveu alguns comandos para alicerçar esta tese:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I – unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por essa lei”(...)
§1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos. (BRASIL, 1993, Art. 65).
Por ser uma linha sujeita a gerar problemáticas, o Tribunal de contas da União (órgão responsável pela fiscalização dos gastos públicos), também ponderou sobre o tema, dado que, as alterações de cláusulas contratuais é uma vertente que exige bastante cautela. Na decisão 215/99 do Tribunal de Contas da União, publicada no Diário Oficial da União, consta a possibilidade de alteração nos aspectos quantitativos e qualitativos, desde que seja preservado o limite máximo de remodelação de 25%, tal como, a observação e permanência dos princípios de finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, e, não menos importante, que os motivos para tal modificação tenham fundamentos plausíveis:
I – não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório;
II – não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico-financeira do contratado;
III – decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial;
IV- não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diverso;
V – ser necessárias à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes;
VI – demonstrar-se – na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados (...) que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja, gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência. (BRASIL, 1999, Decisão 215).
Sobre o tema pautado, com fundamentação nas Leis que regem as licitações no Brasil, é passível de entendimento que, há uma limitação explícita (de 25%) sobre a possibilidade de alterações contratuais no âmbito quantitativo, e, no âmbito qualitativo, não houve, até o presente momento, nenhuma delimitação. Todavia, ambos os formatos cabíveis à serem aditados, só são legitimados nos casos de extrema necessidade e depêndencia de alteração para que se concretize o bem estar do interesse público.
2.7 A instituição do Regime Diferenciado de Contratação – RDC
O termo Regime Diferenciado de Contratação, surgiu da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, que regulamentou o Regime Diferenciado de Contratações Públicas.
O RDC se originou na fase de planejamento dos estádios esportívos demandados para os futuros eventos previstos a serem sediados pelo Brasil: a Copa do Mundo, a Copa das Confederações e as Olimpíadas. Emergiu para a administração como uma alternativa mais prática e eficiente à solucionar a contratação das construtoras responsáveis pelas referidas obras.
Contudo, por se mostrar uma opção menos burocrática e, ainda assim, transparente, competente e eficaz durante o trâmite dos processos licitatórios, o RDC sofreu alterações que tornaram amplas a sua aplicabilidade como opção de contratação das obras públicas:
Art. 1º É instituído o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização:
III - de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais referidos nos incisos I e II.
IV - das ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)
V - das obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS.
VI - das obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e reforma e administração de estabelecimentos penais e de unidades de atendimento socioeducativo;
VII - das ações no âmbito da segurança pública
VIII - das obras e serviços de engenharia, relacionadas a melhorias na mobilidade urbana ou ampliação de infraestrutura logística;
X - das ações em órgãos e entidades dedicados à ciência, à tecnologia e à inovação.
§ 1º O RDC tem por objetivos:
I - ampliar a eficiência nas contratações públicas e a competitividade entre os licitantes;
II - promover a troca de experiências e tecnologias em busca da melhor relação entre custos e benefícios para o setor público;
III - incentivar a inovação tecnológica; e
IV - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa para a administração pública. (BRASIL, 2011, Art. 1°).
O objetivo da instituição do Regime Diferenciado de Contratação é proporcionar mais agilidade aos processos licitatórios de obras públicas, e, é clara a economia de tempo gerada pelo RDC no decorrer das licitações, bem como a diminuição dos gastos gerados pela exigência burocrática nos demais tipos de licitação, podendo ainda, segundo pesquisas, obter um alcance maior de participação de empresas do ramo da construção civil, o que é positivamente viável à ambas as partes: o setor privado, uma vez que aumenta suas chances de participação e o setor público, já que, com maior participação a disputa é paralela e isso pode gerar menores preços de contratação de obras.
Os materiais utilizados para exposição dos fatos foram totalmente teóricos e observacionais. Houve um período extenso de pesquisas fundamentadas em materiais sobre o tema, uma leitura e interpratação minuciosa da legislação vigente que regulamenta a aplicação legal da licitação no Brasil, auxiliada por consultas às pessoas atuantes na área do direito administrativo.
4. Resultados
Em análise as principais premissas inerentes aos processos licitatórios de uma obra pública, é evidente a importância da burocracia, que é necessária para a garantia de uma boa aplicação do dinheiro público, mas que, todavia, pode gerar atrasos, principalmente em situações que exijam alterações.
Por isso, é primordial, tanto ao engenheiro que auxilia na elaboração do edital quanto ao engenheiro que exerce função na empresa concorrente do processo licitatório, atenção aos detalhes e as demandas. Porque, uma vez que se atenta ao que é requerido, diminui a probabilidade de futuras correções (que aumentam o tempo, principalmente em decorrência da burocracia).
A utilização de projetos estabelecidos como padrão, por parte das empresas atuantes na área da construção civil, faz com que estas, ao utilizá-lo para a concorrência de um processo de licitação, ao vencê-lo, se deparem com situações que se tornam problemáticas, uma vez que não foram previstas durante a fase de planejamento da obra, tornando então, necessária a adaptação de várias normas e preceitos que foram estabelecidos tanto nos projetos básicos como nos projetos executivos, o que gera, inevitavelmente, um aumento exorbitante do tempo gasto, em questão da necessidade de correção.
Desse modo, quando uma empresa de construção civil opta por participar de um processo de licitação de uma obra pública, ela tem acesso ao edital (que fornece especificações e exigências a serem cumpridas) fornecido pela administração pública, e, cabe a ela e aos seus engenheiros responsáveis, a partir disto, uma pré-análise ao local determinado para a execução da obra, antes mesmo de vencer a licitação, de modo a viabilizar uma estimativa de possíveis adversidades e empecilhos que possam surgir durante o trâmite da construção, bem como as inconsistências já pertencentes e consideráveis suficientes ao ponto de gerar prejuízos a sua efetuação. E, neste contexto, caso a empresa de construção participante do processo de licitação não concorde com os termos, tem fundamentos para tentar uma embargação do processo licitatório, tornando assim, o cabível acesso ao laudo para todos projetistas atuantes nas empresas concorrentes do mesmo processo, e após, uma averiguação da necessidade de alteração ou não dos itens inconsistentes.
Entretanto, nos casos em que as equipes de engenharia civil começam a realizar embargações das obras públicas, gera-se a impossibilidade de fazer novas licitações para o mesmo projeto, uma vez que, no Brasil, a prática constante deste ato inviabiliza a possibilidade de licitação sobre uma obra pública. Propiciando, a partir daí, um desgaste entre as empresas, os projetistas, e o poder público, principalmente o município e suas autoridades, visto que muitas vezes os responsáveis pelo poder executivo não estão interessados em saber se o projeto condiz ou não com a realidade, eles querem mostrar trabalho e eficiência para a população, e, no Brasil, um dos principais feitos de trabalho de um mandato político é a realização de obras públicas, na maioria das vezes, inclusive, originadas de promessas de campanha. E, com o embargo das empresas sobra a obra em objeto licitatório, esta acaba por ficar só no planejamento, sem sair do papél, ocasionando, a insatisfação popular, que é um dos principais fatores que o gestor público destina-se a evitar. No mais, em situações as quais a empresa de engenharia tenta embargar sobre a obra em objeto e depois ganha a oportunidade de executá-la através do mesmo processo licitatório, a contratada pode vir a sofrer retaliações por parte das autoridades fiscais, originando, neste caso, possiveis dificuldades para concluir o seu trabalho.
Analisando relatos de execução de obras pelo mundo, é notório que as fases de elaboração dos projetos de engenharia sejam extremamente extensas, em razão de se considerar todas as possíves inconstâncias e possibilidades de problemas de um projeto, e, esta minúcia de atenção aos detalhes, torna a execução mais rápida, uma vez que o surgimento dos possíveis obstáculos já foram previamente considerádos. No entanto, aqui no Brasil, a ordem dos fatores se dá com atenção contrária: leva-se um tempo curto para o planejamento e projeção de uma obra, posto que, na grande maioria das vezes, há pressa para se iniciar a execução do projeto, o que, torna a fase de execução mais extensa, por falta de destinar devida atenção ao surgimento de possíveis problemas.
No Brasil, há na maioria dos cenários públicos existentes uma quantidade estimada de burocracia diante da concretização dos procedimentos oferecidos pelos órgãos públicos, como ficou evidente no decorrer deste trabalho, o que torna o processo da concorrência pela empreitada mais demorada.
Em busca da adaptação da burocracia referente à economia de tempo, para os serviços de engenharia civil, o Regime Diferencial de Contratação tem se mostrado como uma excelente alternativa. Uma vez que, consegue encaixar todos os princípios legais e necessários em um menor período temporal.
Então, embora haja muito que rever perante as leis que viabilizam os pactos contratuais das contratações de obras públicas, há, uma questão individual cabível à todos os engenheiros interessados neste tipo de execução: o atentamento aos regulamentos e medidas já estabelicidos, uma vez que isto gera uma economia de tempo, e evita, consequentemente, a instauração de etapas não convencionais.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Dísponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.
_______. Decisão 215/1999 – Tribunal de Contas da União - Plenário. Disponível em: < http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc%5CSIDOC%5CgeradoSIDOC_DC02151899P.pdf>.
_______. Decreto n. 9.412, de 18 de Junho de 2018. Atualiza os valores das modalidades de licitação de que trata o art. 23 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/D9412.htm>.
_______. Lei n° 8.666, de 21 de Junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>.
_______. Lei n. 8.883, de 8 de junho de 1994. Altera dispositivos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8883.htm>.
_______. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=1368371D4AEEDD45C42CBDA5D7732772.node1?codteor=594091&filename=LegislacaoCitada+-PL+3931/2008>.
_______. Lei n. 12.349, de 15 de dezembro de 2010.
Altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.958, de 20 de dezembro de 1994, e 10.973, de 2 de dezembro de 2004; e revoga o § 1o do art. 2o da Lei no 11.273, de 6 de fevereiro de 2006. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12349.htm>.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 40. ed. São Paulo: Dialética, 1999.
_______. Curso de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
_______. SILVA, Marco Aurélio de Barcelos. Direito da Infraestrutura: estudos de temas relevantes. 1. Reimpr. Belo Horizonte: Fórum.
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