RESUMO: A temática ambiental gira em torno da utilização e preservação dos recursos naturais, sendo comum identificar-se nos trabalhos de especialistas ambientais o estudo dos problemas relacionados à utilização da água potável, à preservação das áreas verdes, à diminuição das fontes poluidoras e outras proposições estritamente ligadas à natureza. Nesse cenário, emergem do texto constitucional vigente as competências da União, Estados e Municípios no que se refere à função legislativa, bem como administrativa em matéria ambiental. A Constituição brasileira consagra o sistema federalista, tendo adotado em 1988 a forma tripartite, com a inserção dos Municípios como entes federativos autônomos, ao lado dos Estados e Distrito Federal e da União.

PALAVRAS-CHAVE: Competências; Função; Meio Ambiente

INTRODUÇÃO

O sistema federalista é consagrado na Constituição brasileira, tendo adotado em 1988 a forma tripartite, com a inserção dos Municípios como entes federativos autônomos, ao lado dos Estados e Distrito Federal e da União.

As incongruências resultantes da repartição de poderes, contudo, não foi dissipada pela longa tradição federalista brasileira. Se, vivenciou-se uma fase de descentralização, com a transferência da execução das políticas públicas para os Municípios, não se pode falar propriamente em redução de poder da União.

Conforme fora promulgado, o texto da Constituição previu o aumento de competências dos entes locais que se fez acompanhar de uma modificação no sistema tributário para aumentar a arrecadação dos Municípios. Entretanto, desde então, as várias emendas constitucionais foram bastante eficazes no sentido de garantir o incremento da arrecadação da União, sem que disso resultasse qualquer redistribuição de verbas aos demais entes federativos, ou implicasse a redução dos serviços a serem prestados pelos entes subnacionais.

Os contrassensos do sistema federativo brasileiro se fazem sentir também na enorme dificuldade em se delimitar, com a devida clareza, os espaços de atuação da União, dos Estados e dos Municípios, na defesa do meio ambiente equilibrado e da sadia qualidade de vida da sociedade.

Com o intuito de sistematizar as competências legislativas e administrativas constitucionalmente distribuídas, foram delineadas as áreas de atuação da União, Estados e Municípios em matéria ambiental.

No dia 8 de dezembro de 2011 foi editada a Lei Complementar 140, que regulamentou os incisos III, VI e VII do artigo 23 da Constituição Federal, disciplinando a competência comum nessa seara. Essa lei foi inspirada em parte na Resolução 237/97 do Conama, e em parte foi fruto de inovações ou de adaptação de outros textos normativos.

RESULTADOS E DISCUSSÕES

A temática ambiental quase sempre gira em torno da utilização e preservação dos recursos naturais, sendo comum identificar-se nos trabalhos de especialistas ambientais o estudo dos problemas relacionados à utilização da água potável, à preservação das áreas verdes, à diminuição das fontes poluidoras e outras proposições estritamente ligadas à natureza.

A Constituição de 1988 é considerada uma das mais avançadas no que respeita ao tratamento conferido ao meio ambiente, com artigos que se referem objetivamente ao direito ambiental e, ainda, com alusões ao direito urbanístico.

Nesse cenário, emergem do texto constitucional vigente as competências da União, Estados e Municípios no que se refere à função legislativa, bem como administrativa em matéria ambiental.

A crítica do texto constitucional se impõe por ser a fonte originária das competências dos entes federados. Todavia, o pouco apuro técnico do constituinte resultou em normas pouco precisas, que exige ao aplicador da legislação que proceda a sua interpretação sistemática pautada no espírito federalista que inspirou a organização do Estado brasileiro.

O rol constitucional de competências legislativas concorrentes deferidas à União e aos Estados versa sobre direito urbanístico, florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, responsabilidade por dano ao meio ambiente e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Por fim, em tema de competência legislativa apresenta-se a competência exclusiva dos Municípios para legislarem sobre assunto de interesse local, aí incluídos todos os matizes da questão urbano-ambiental.

Pela primeira vez a Constituição Federal de 1988 atribuiu separadamente competências administrativas que antes eram automaticamente derivadas das competências legislativas correspondentes. Assim, o art. 23 regulamenta a competência material que abrange a prestação de serviços referentes àquelas matérias, bem como à tomada de providências para sua realização.

A dificuldade em definir os limites de exercício da competência administrativa comum dos entes federados tentou ser evitada pelo Constituinte quando, no parágrafo único do art. 23, previu a edição de lei complementar para fixar as normas de cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Em janeiro de 2007, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional Projeto de Lei que fixa normas de cooperação nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, previstas no art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituição.

A LC 140/2011 procurou regulamentar a possibilidade de delegação de atribuições e de ações administrativas entre os entes federativos, tendo em vista o cumprimento dos objetivos da lei. É por isso que o inciso V do artigo 3º classifica essa delegação como um instrumento de cooperação institucional.

Mediante convênio, o ente federativo poderá delegar a execução de ações administrativas a ele atribuídas na lei, desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente.

A lei complementar optou pelo critério da localização da atividade a ser licenciada, não sendo mais relevante a extensão geográfica dos seus impactos ambientais diretos. Como o lugar de localização é onde se situa a atividade, cabe explicar que o lugar de desenvolvimento é aquele que é essencial à implementação ou operação da mesma, embora nele ela não se situe.

É possível verificar o desrespeito ao federalismo cooperativo instituído pelo artigo 23 e pelo caput do artigo 225 da Constituição da República no dispositivo da LC 140/2011, que permite na prática a possibilidade de avocação de competências licenciatórias por parte da União em prejuízo dos estados e dos municípios.

É clara a inconstitucionalidade do dispositivo, que afronta a autonomia administrativa dos estados, do Distrito Federal e dos municípios prevista no artigo 18 e no artigo 60 da Constituição, já que na prática isso acaba criando uma hierarquia e estabelecendo uma superioridade entre a União e os demais entes federativos.

É conhecido que o parágrafo 3º do artigo 17 da LC 140 abre margem para que qualquer ente federativo possa fiscalizar e aplicar sanções administrativas. Contudo, o mesmo dispositivo determina que deverá prevalecer a sanção administrativa aplicada pelo ente federativo responsável pelo licenciamento ambiental.

A LC 140/2011 estabeleceu a tríplice divisão da competência administrativa em matéria ambiental, visto que a responsabilidade para fiscalizar, para sancionar e para licenciar passaram a seguir regimes jurídicos distintos.

Em tese, isso significa que os entes federativos só poderiam fiscalizar e aplicar sanções nas atividades de sua competência licenciatória. Entretanto, a própria lei complementar no parágrafo 3º do artigo 17 aponta um caminho diferente ao determinar que todos podem fiscalizar e impor sanções administrativas, embora a sanção administrativa ou o entendimento do ente licenciador é que deva prevalecer.

Foi em regra delegada aos conselhos estaduais de Meio Ambiente a definição da competência licenciatória municipal. Com efeito, inexistem garantias de que o Poder Executivo estadual não caia na tentação de estadualizar ou de não municipalizar atribuições de interesse local com o intuito de facilitar ou de dificultar o controle ambiental ou de simplesmente concentrar poder.

Em relação a regulamentação da atuação subsidiária, a Lei classifica essa atuação como a “ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar”

Somente o Ibama era distinguido com esse tipo de competência. A Lei conceitua a atuação supletiva como a “ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei Complementar”

A LC 140/2011 atribuiu à CTN a condição de instrumento de cooperação institucional. A lei em questão atribuiu à CTN o poder de propor tipologias para deslocar ao âmbito federal casos de licenciamento ambiental de competência estadual.

CONCLUSÕES

O meio ambiente sadio e equilibrado é condição essencial à sobrevivência da espécie humana, inconteste, pois, sua qualidade de direito fundamental insuscetível de apropriação individual, posto que é de todos, independentemente do grupo social a que pertença.

As questões ambientais não respeitam limites territoriais, ao contrário são transfronteiriças. A atuação isolada nem sempre produz resultados eficazes. Por outro lado, eventualmente, pode ser necessário agir de forma pontual para evitar danos ou recuperar áreas degradadas.

De conseguinte, deve-se estabelecer um sistema integrado com ações locais, regionais, nacionais e mesmo mundiais para se atingir o objetivo maior, que é a própria preservação do planeta de modo compatível com a existência humana.

A Constituição Federal, seguindo a tendência mundial, optou por descentralizar a execução das políticas públicas aos Municípios, inclusive a ambiental, posto que o poder local está mais próximo do cidadão e pode com maior facilidade atingir diretamente o foco pretendido.

Justamente nos Municípios, onde o contato com o poder público é mais direto e as relações mais intensas, surgem e se sedimentam comportamentos, culturas e costumes peculiares.

Merece destaque a Lei Complementar 140, onde fixa normas, para a cooperação entre União, Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum.

REFERÊNCIAS

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