1. INTRODUÇÃO

A Procuradoria-Geral do Estado é uma instituição permanente essencial à Justiça, tendo por finalidade a preservação dos interesses públicos e o resguardo da legalidade e da moralidade administrativa, possuindo a missão institucional de exercer a representação judicial e extrajudicial do Estado, desenvolver as atividades de consultoria jurídica ao chefe do Executivo e junto aos órgãos da administração direta, zelar pela defesa do patrimônio público estadual imobiliário,  exercer o controle interno da legalidade dos atos administrativos e executar outras atribuições que lhe forem confiadas, desde que compatíveis com sua finalidade institucional.

O cargo de Procurador de Estado dispõe envergadura constitucional, tendo a missão de preservação dos interesses públicos, o resguardo e o controle da legalidade, da moralidade, da impessoalidade e demais princípios da Administração Pública e o exercício da advocacia pública do Estado.

Se é verdade que o cargo de Procurador de Estado, para cumprir sua missão e desempenhar com autonomia suas atribuições, possui um leque de prerrogativas, inclusive de não ser o Procurador constrangido, por qualquer modo ou forma, a agir em desconformidade com a sua consciência ético-profissional, também é verdade que, na mesma proporção das prerrogativas, estão as obrigações e responsabilidades da função. A outra face das prerrogativas são as responsabilidades.

O Procurador de Estado, como qualquer outro servidor público, possui deveres e obrigações, submetendo-se a um regime disciplinar, onde há a previsão do procedimento e sanções disciplinares aplicáveis em razão do exercício irregular de suas atribuições, podendo decorrer de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo.

Todavia, como abaixo se demostrará, na fase prévia à instauração da sindicância ou processo administrativo disciplinar, há alguns procedimentos especiais que não existem para os demais servidores públicos.

2. As particularidades do regime disciplinar aplícável ao Procurador de Estado de Alagoas

O regime disciplinar dos servidores públicos constitui o conjunto de normas jurídicas que regem as condutas, as sanções e o procedimento sancionatório aplicável diante do exercício irregular das funções públicas pelo servidor. Neste quesito, é preciso observar que, embora exista uma grande similitude normativa, não há um único regime disciplinar aplicável a todos os servidores públicos. Não obstante o regime jurídico disciplinar previsto para os servidores da União, nos moldes da Lei 8.112/90, tenha sido replicado em outros regimes jurídicos estatutários, cada Ente Federativo possui autonomia normativa para instituir o regime jurídico funcional e disciplinar de seus servidores.

Assim, de início, é necessário esclarecer que a abordagem que será feita neste trabalho volta-se especificamente para o regime jurídico aplicável aos integrantes da carreira de Procurador do Estado de Alagoas. Embora, em linhas gerais, haja uma replicação normativa dentre os diversos regimes, é necessário que cada um deles seja analisado isoladamente em função de sua própria conjuntura normativa.  

Neste trilhar, no âmbito da Estado de Alagoas, a carreia de Procurador de Estado é regida pela Complementar Estadual nº 7, de 18 de julho de 1991, que institui a Lei Orgânica da Advocacia Pública de Alagoas. Então, nesta lei reside a principal fonte normativa no que se reporta aos deveres funcionais e regime disciplinar desta categoria. Como adiante se demostrará, pelas faltas que praticar no exercício do cargo, o Procurador de Estado fica sujeito às penalidades disciplinares previstas no Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado, ressalvando algumas particularidades expressamente previstas em referida lei complementar.

Neste contexto, inicialmente, é preciso fazer algumas considerações acerca do regime disciplinar aplicável ao Procurador de Estado e da atuação do Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado em processos direcionados para abertura de sindicância ou processo administrativo disciplinar em face de Procurador de Estado.

Neste propósito, a Lei Complementar Estadual nº 07/1991 estabelece que o Procurador de Estado fica sujeito às penalidades disciplinares previstas no Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado, pelas faltas que praticar no exercício do cargo, cabendo ao Procurador-Geral a aplicação das penalidades previstas na lei, exceto aquelas de competência exclusiva do Governador do Estado, mediante processo administrativo disciplinar, a ser conduzido por comissão designada pelo Procurador-Geral do Estado.

Em outro viés, o mesmo diploma legal estabelece que o Corregedor-Geral, apurando preliminarmente a procedência de queixa contra Procurador de Estado, deve encaminhar suas conclusões Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, nos seguintes termos:

Art. 20. São atribuições do Corregedor-Geral:

(...)

V – receber e processar queixas contra Procuradores de Estado, Procuradores Autárquicos e Advogados Fundacionais, apurar-lhes preliminarmente a procedência e encaminhar as conclusões ao Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado.

Então, constatando o possível cometimento de falta funcional por Procurador de Estado, seja em decorrência de correição, ordinária ou extraordinário, ou ainda em razão de notícia que lhe seja encaminhada, o Corregedor-Geral deve proceder a abertura de procedimento para apuração dos fatos, garantindo-se o contraditório ao interessado.

Assim, é preciso observar que a Corregedoria Geral da Procuradoria não dispõe de poder sancionatório, cumprindo-lhe apenas a análise preliminar dos atos que tomar conhecimento, encaminhando suas conclusões ao Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, acaso haja indicativo de possível cometimento de falta funcional.

Neste contexto, o artigo 7º, IV, da Lei Complementar Estadual nº 07/1991, dispõe que compete ao Conselho Superior da PGE deliberar sobre a instauração de sindicância e processos administrativos disciplinares no âmbito da Procuradoria Geral do Estado, in verbis:

Art. 7º São atribuições do Conselho Superior:

IV – deliberar sobre a instauração de sindicâncias e processos administrativos disciplinares, no âmbito da Procuradoria Geral do Estado

Antes, porém, há previsão no Regimento Interno da Corregedoria para que o Procurador suspeito de cometer falta funcional firme junto à Corregedoria Geral do órgão Termo de Ajustamento de Conduta, assumindo, dentre outros, o compromisso de observância dos deveres e proibições legais com redobrado zelo e diligência, empreendendo melhorias na qualidade do serviço desempenhado, de modo a evitar o recebimento de medida correicional ou sansão disciplinar por falta posterior à celebração do ajuste.

Todavia, a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta limita-se apenas às infrações funcionais de menor gravidade, onde não reste configurado dolo ou má-fé na conduta do Procurador e quando não haja dano ao serviço ou ao Erário. Vejamos, então, o que estabelece o Regimento Interno da Corregedoria Geral da PGE de Alagoas acerca dos requisitos para celebração do TAC:

Art. 37. O ajustamento de conduta poderá ser adotado no curso do Procedimento Prévio ou do Procedimento Correicional, observados, cumulativamente, os seguintes pressupostos:

I – a ocorrência de falta funcional leve ou média, desde que a autoria e a materialidade estejam delineadas e esclarecidos os fatos;

II – a inexistência de dolo ou má-fé na conduta do Procurador;

III – a ausência de efetivo dano patrimonial ao erário;

A ausência de dano relevante ao serviço;

V – que o Procurador não esteja respondendo a Processo Administrativo Disciplinar e não tenha gozado do benefício previsto neste dispositivo nos últimos dois anos;

VI – que o Procurador não possua registro válido de penalidade disciplinar em seus assentamentos funcionais.

Paragrafo único. Será observado o limite de celebração de 05 (cinco) Termos de Ajustamento de Conduta – TAC nos últimos 05 (cinco) anos;

Nesta seara, uma vez atendidos os requisitos para celebração do TAC e vindo este a ser firmado, o procedimento disciplinar prévio ficará suspenso pelo período de acompanhamento do TAC, que será de até seis meses, conforme a natureza, gravidade da falta e circunstâncias que envolvam os fatos.

Uma vez cumpridas as condições do TAC, o procedimento prévio será definitivamente arquivado, ressalvando a existência do limite de celebração de 05 (cinco) Termos de Ajustamento de Conduta – TAC nos últimos 05 (cinco) anos.

Entretanto, acaso o ajustamento venha a ser descumprido, o procedimento prévio deverá retomar seu curso regular, seguindo, se for o caso, ao Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, nos termos do artigo 7º, IV, da Lei Complementar Estadual nº 07/1991, sem prejuízo da apuração relativa à inobservância das obrigações previstas no ajustamento de conduta.

Nesta perspectiva, não sendo o caso de celebração de TAC ou vindo este a ser descumprido, acaso haja indicativo para instauração de processo administrativo disciplinar, os autos do procedimento prévio deverão ser submetidos ao Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, que exercerá juízo de cognição sumária com a finalidade a aferir a admissibilidade do procedimento disciplinar em face do Procurador de Estado.

Assim, após a apuração dos fatos no âmbito da Corregedoria, acaso existam elementos indicativos do cometimento de infração disciplinar, os autos devem ser remetidos ao Conselho Superior da Procuradoria, que detém a competência para deliberar sobre a instauração de sindicâncias e processos administrativos disciplinares em face de Procurador de Estado.

Nesta fase, a apreciação a ser feita pelo Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado volta-se para uma análise sumária acerca da viabilidade dos fatos apresentados, com a finalidade de aferir se, em tese, há elementos que indiquem a possibilidade de cometimento de eventual falta funcional por parte de Procurador de Estado. O Conselho Superior da PGE exerce, neste momento, um Juízo pro societate, onde, na dúvida, os fatos devem ser apurados através de sindicância ou processo administrativo disciplinar. 

Então, percebe-se que a atuação que cabe ao Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado não pode se confundir com os trabalhos da comissão processante instaurada no âmbito de sindicâncias ou processos administrativos disciplinares. Enquanto à comissão processante compete a minuciosa apuração dos fatos e apresentação das conclusões acerca da prática ou não de infração disciplinar, a atuação do Conselho Superior volta-se para uma análise preliminar e sumária no que tange à existência ou não de elementos mínimos que indiquem a possibilidade da prática de uma possível falta funcional por Procurador de Estado.

Assim, o juízo a ser exercido pelo Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado deve ser de caráter sumário, com a finalidade de verificar se, em tese, existe ou não a possibilidade de cometimento de eventual falta funcional por Procurador de Estado. A atuação do Conselho Superior da PGE deve servir como filtro para que denúncias manifestamente infundadas não sigam adiante.

Ressalte que, nesta fase, embora presente o direito de defesa e contraditório, estas garantidas também devem ser exercidas em conformidade com a fase procedimental em questão, onde não cabe a dilação probatória, que, se for o caso, deve ser exercida durante o processo admirativo disciplinar.

Assim, o Conselho Superior da PGE deve verificar se existe ou não, ainda que em tese, a possibilidade de cometimento de eventual falta funcional por Procurador de Estado, sendo que a certeza quando o efetivo cometimento ou não da infração disciplinar é tarefa afeta às atribuições da comissão processante.

Então, o Conselho Superior da PGE deve aferir se existem nos autos elementos mínimos que indiquem, ainda que em tese, o eventual cometimento de falta funcional por Procurador de Estado, hipótese em que deverá autorizar o prosseguimento do feito com instauração de sindicância ou PAD, cabendo, todavia, o arquivamento dos autos apenas quando, manifestamente, não se verificar a existência de fatos que apontem para o cometimento de falta funcional.

Desta forma, abre-se, a priori, três possibilidades de posicionamento do Conselho Superior da PGE: 1 - pelo arquivamento, quando manifestamente não se verificar a possibilidade de cometimento de falta funcional por Procurador de Estado; 2 – pela abertura de sindicância, quando, embora haja indicativo de cometimento de falta funcional por Procurador, inexista certeza ou forte probabilidade de sua ocorrência ou não haja segurança quanto à autoria; 3 – pela direta abertura de Processo Administrativo Disciplinar.

Uma vez ultrapassado o juízo de admissibilidade mediante autorização do Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, caberá ao Procurador Geral do Estado designar a comissão processante ou sindicante, conforme o caso.

Será procedida a instauração de sindicância administrativa, na esfera do serviço público estadual, sempre que, havendo notícia de ato ou fato que represente irregularidade de certa ou ponderável gravidade, inexista certeza ou forte probabilidade de sua ocorrência ou não haja segurança quanto à autoria.

Nas situações envolvendo Procuradores de Estado, a sindicância administrativa é de pouca utilidade, considerando que, na maioria das situações, a autoria já é previamente delimitada no procedimento instaurado perante à Corregedoria do órgão, todavia, em tese, é possível sua utilização.

Então, na quase totalidade das situações, não sendo o caso de arquivamento sumário, o procedimento sai do Conselho Superior da PGE já com indicação para abertura de Processo Administrativo Disciplinar, sendo encaminhado ao Procurador Geral do Estado para instauração do procedimento disciplinar, com a edição da portaria designando a comissão processante.

Neste contexto, é necessário observar que o processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido, sendo conduzido por comissão composta de 03 (três) Procuradores, designados pelo Procurador Geral do Estado, que também indicará, dentre eles, o seu presidente.

O processo disciplinar compreenderá as fases de instauração, com publicação do ato que constituir a comissão, de inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório final e conclusivo, e, por fim, de julgamento.

O inquérito administrativo obedecerá ao princípio do contraditório, assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos admitidos em direito, sendo assegurado ao Procurador o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de advogado constituído, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e ainda formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.

Após a conclusão da fase de instrução, o processo disciplinar, com relatório final da comissão, será remetido à autoridade que determinou a sua instauração, para julgamento, cabendo, desta forma, ao Procurador Geral a aplicação das penalidades previstas na lei, exceto aquelas de competência exclusiva do Governador do Estado.

Então, é possível perceber que o procedimento disciplinar aplicável ao Procurador de Estado, com a ressalva do procedimento prévio de admissibilidade a cargo do Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado e da previsão acerca da possiblidade de celebração de Termos de Ajustamento de Contudo perante à Corregedoria do órgão, é o mesmo aplicável aos demais servidores estatutários.

Por fim, é importante mencionar que o Procurador de Estado, como advogado que é, também se encontra submetido às obrigações estabelecidas no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil. Guardadas as particularidades de ser um advogado público, o Procurador de Estado não deixa de ser um advogado, que tem como “cliente” os Entes Públicos. Assim, ao lado das obrigações estatutárias de seu regime jurídico funcional, o Procurador também se submete aos deveres profissionais aplicáveis aos demais advogados.

Nesse ponto, é preciso destacar que, embora hoje predomine o entendimento de que o Procurador de Estado, assim como os demais advogados públicos, precisa estar inscrito nos quadros da Ordem dos Advogados do Brasil, há discussão no âmbito do Supremo Tribunal Federal aceca dessa obrigatoriedade, inclusive com repercussão geral já reconhecida, em relação à exigência de inscrição de advogado público nos quadros da Ordem dos Advogados do Brasil para o exercício de suas funções públicas (Tema 936), conforme se vê da ementa abaixo transcrita:

Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. ADMINISTRATIVO. ADVOCACIA PÚBLICA. OBRIGATORIEDADE DE INSCRIÇÃO NA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. RELEVÂNCIA DO PONTO DE VISTA JURÍDICO. I - A questão referente à exigência de inscrição de advogado público na OAB para o exercício de suas funções públicas alcança toda a advocacia pública nacional, transcendendo, portanto, o interesse das partes. II - Repercussão geral reconhecida.

(RE 609517 RG, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 02/03/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-050 DIVULG 15-03-2017 PUBLIC 16-03-2017)

Nesta linha, enquanto não sobrevier nova posição jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal em sentido diverso, o Procurador de Estado, ao lado de seus deveres funcionais na qualidade de servidor público que é, também deve se submeter ao regime ético e disciplinar perante a ordem dos Advogados do Brasil.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nestes termos, em conclusão, é possível perceber que o Procurador do Estado de Alagoas, como servidor público que é, encontra-se sujeito aos deveres funcionais próprios da carreira, além daqueles previstos para os demais servidores públicos, submetendo-se ao regime disciplinar comum previsto no Estatuto dos Servidores de Alagoas, com a particularidade da previsão de procedimento prévio de admissibilidade a cargo do Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado e da previsão acerca da possiblidade de celebração de Termo de Ajustamento de Conduta perante à Corregedoria do órgão, nos termos acima exposto.

Outrossim, a par da pendência de definição da questão pelo Supremo Tribunal Federal, há ainda a possibilidade do Procurador de Estado responder a procedimento disciplinar na forma prevista no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, considerando a natureza advocatícia da atividade desempenhada pelo Procurador.

Assim, como não poderia deixar de ser, o Procurador de Estado, como qualquer outro servidor público, possui um grande leque de obrigações e responsabilidades, estando, em consequência, sujeito ao regime disciplinar aplicável aos demais servidores, com as ressalvas acima pontuadas. 

4. REFERÊNCIAS

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. Ed. 3ª. São Paulo: ED. Método, 2009.

ATALIBA: Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6º ed. São Paulo: ED. Malheiros, 2005.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário, ed 24ª. São Paulo: ED. Saraiva, 2012

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed., São Paulo: Ed. Malheiros, 2004.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed., São Paulo: Malheiros, 2004.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 18ª ed., São Paulo: Ed. Atlas, 2005.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23ª ed., São Paulo: Ed. Malheiros, 2004.