BARBARA HELENA CARVALHO DE MEDEIROS SOUZA

(coautora)

EDUARDO RODRIGUES DE MELO SOUSA

(orientador)

Resumo: O artigo apresenta as razões que levaram a Taxa de Incêndio instituída pela Lei nº.14.938/2003 no Estado de Minas Gerais, a ser declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Partindo de premissas gerais, como o conceito de tributo; suas espécies; características e requisitos, passando por análises jurisprudenciais e tributárias, até adentrar nas mais específicas, o estudo e exposição da Lei além os motivos que levaram ao entendimento do Supremo. Traçando todo o processo para que, dessa forma, o leitor possa compreender as razões da Ação Direta de Inconstitucionalidade interposta pela OAB/MG a ter sido julgada procedente. Por fim, é exposta possível solução para o saneamento da inconstitucionalidade, apresentando qual seria a forma mais correta para que o Estado permaneça arrecadando tais valores para custeio do serviço de combate a incêndios em Minas Gerais

PALAVRAS-CHAVE: Direito tributário; Taxas; Fato gerador; Inconstitucionalidade; Taxa de Incêndio.

Abstract: The article presents the reasons that led the Fire Rate instituted by Law No. 14.938 / 2003 in the State of Minas Gerais, to be declared unconstitutional by the Federal Supreme Court. Starting from general premises, such as the concept of tribute; their species; characteristics and requirements, going through jurisprudential and tax analyzes, until entering into more specific ones, the study and exposition of the Law in addition to the reasons that led to the Supreme Court's understanding. Tracing the whole process so that, in this way, the reader can understand the reasons for the Direct Action of Unconstitutionality filed by the OAB / MG to have been considered valid. Finally, a possible solution is exposed for the sanitation of unconstitutionality, presenting what would be the most correct way for the State to continue collecting such amounts for the cost of the fire-fighting service in Minas Gerais.

KEYWORDS: Tax law; Fees; Taxable event; Unconstitutionality; Fire tax.

Sumário: 1. Introdução. 2. Da Taxa de Incêndio Como Espécie Tributária. 2.1. Conceito de Tributo. 2.2. Demais Espécies Tributárias (Imposto, Contribuição de Melhoria, Empréstimo Compulsório e Contribuições Especiais). 2.3. Da Taxa. 2.3.1 Fato Gerador. 2.3.2. Taxa em Razão do Poder de Polícia. 2.3.3. Taxa de Serviço. 3. Taxa de Incêndio. 3.1. Lei Estadual 14.938/2003. 3.2. Hipótese de Incidência e Base de Cálculo. 4. Da Inconstitucionalidade da Taxa de Incêndio. 4.1. Pontos que Levam À Assertividade da Decisão do STF. 5. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO

O tema do presente trabalho tem como enfoque a discussão sobre a inconstitucionalidade da Taxa de incêndio no Estado de Minas Gerais. Assunto que foi motivo de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil, seccional mineira, o debate foi pacificado no Supremo Tribunal Federal, que declarou inconstitucional a taxa discutida.

Mas, para entender o que motivou a propositura da ADI e toda a discussão, é necessário que se estude essa espécie de tributo, para se chegar aos pontos que levaram a OAB/MG a propor essa ação.

O presente estudo analisa a espécie de tributo denominada taxa. Para tal é necessário que se consiga diferenciar esta das demais espécies de tributos, sua disposição na Constituição Federal e no Código Tributário Nacional, e análise da Lei Estadual 14.938/03, que ensejou tal taxa.

Assim, inicialmente, o trabalho vai demonstrar o conceito doutrinário de tributo, suas características (bem como de cada uma de suas espécies, classificações e competências), com enfoque na taxa, espécie tributária foco do estudo.

Em seguida, será possível que o leitor diferencie a taxa das demais espécies de tributo. E, nos capítulos seguintes, o artigo vai trazer as características precisas e quem são os sujeitos ativo e passivo da relação que enseja a cobrança da Taxa de Incêndio no Estado de Minas Gerais. 

Serão ainda explicados, quanto às taxas, os fatos geradores em razão do poder de polícia, e em razão do serviço prestado ou posto à disposição. A partir daí, prosseguiremos com a análise da Lei 14.938/03, que disciplina a taxa em questão, quando serão observados os principais pontos dessa legislação, em especial: a sua base de cálculo; quem está sujeito a essa cobrança; dentre outros. Isso, com o objetivo de entender o dispositivo legal e identificar quais problemas levaram à decisão de inconstitucionalidade da taxa.

Logo após, será analisada a decisão proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela OAB/MG, quando será possível se estudar qual seria a espécie tributária mais adequada para fomentar financeiramente a atividade de combate  a incêndios.

  2       DA TAXA DE INCÊNDIO COMO ESPÉCIE TRIBUTÁRIA

O presente capítulo tem por finalidade traçar um caminho para uma maior compreensão da espécie de tributo central do artigo. Para isso, serão trazidos o conceito de tributo, com a análise básica de cada uma de suas espécies. Em seguida as características, requisitos e particularidades da Taxa. 

2.1 Conceito de Tributo

Para dar início à pesquisa do tema principal do trabalho, é necessário um maior esclarecimento do conceito de tributo.

Segundo disposto no artigo 3º, do Código Tributário Brasileiro, “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Para melhor entendimento desse conceito é necessária a explicação de cada um dos pontos dessa definição dada pelo CTN.

- Prestação Pecuniária (pecúnia, significa dinheiro em latim): significa dizer que o tributo deve ser pago pelo contribuinte, em regra, através de unidade de moeda corrente ou cheque (vide artigo 162, do CTN), sendo certo que o crédito pago através de cheque somente será considerado extinto com o resgate deste pelo sacado. O Código Tributário Brasileiro também traz a possibilidade de extinção do crédito tributário através do instituto da dação em pagamento em bens imóveis (inciso XI, do artigo 156).

- Compulsória: a compulsoriedade vem a ser a obrigação do pagamento, independente da vontade do contribuinte. Não é uma faculdade recolher ou não o tributo. Por força legal, o Estado obriga que o administrado cumpra com a obrigação de pagá-lo.

- Pagamento em moeda: aqui é um ponto onde há redundância no CTN, visto que, como já dito, a prestação é pecuniária, tratando-se então de valores pagos apenas em moeda.

- Não constitua sanção de ato ilícito: este é um item muito relevante. Aqui o CTN deixa claro que as multas aplicadas pela Administração Pública não poderão ter caráter tributário. É importante que isso tenha destaque, pois as multas também são prestações pecuniárias, compulsórias e pagas em moeda corrente. Entretanto, o Estado não pode arrecadar com os erros e infrações cometidas pelos cidadãos, diante disso as sanções por atos ilícitos não podem ser tributadas.

- Instituída por lei: a obrigação de pagar um tributo só existe se houver uma norma jurídica, com força de lei, para estabelecer essa obrigação. Aqui fica claro o princípio da legalidade, trazido pelo artigo 150, inciso I, da CF. 

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; (BRASIL, 1988. Art.150)

Importante deixar nítido que se entende por Lei, uma norma promulgada pelo Poder Legislativo, de forma que o Executivo não pode criar ou majorar tributos através de regulamentos, decretos ou portarias, exceto casos de imposto de exportação (IE), imposto de importação (II), imposto sobre os produtos industrializados (IPI), imposto sobre operações financeiras (IOF),  conforme disposto no § 1º, do artigo 153, da CF.

- Cobrança mediante atividade administrativa plenamente vinculada: não há juízo de oportunidade ou conveniência por parte da autoridade para a cobrança ou não do tributo. Ou seja, há vinculação à lei ou à atividade exercida pela autoridade administrativa.

Define o art. 142 do CTN que o lançamento é procedimento de exigibilidade do tributo, mostrando-se como atividade administrativa plenamente vinculada. Sendo assim, o lançamento rechaça a discricionariedade em seu processo de formação. (SABBAG, Eduardo. 2020. p.102.)

2.2 Demais Espécies Tributárias (Imposto, Contribuição de Melhoria, Empréstimo Compulsório e Contribuições Especiais)

Dentre as teorias sobre quantas e quais seriam as espécies tributárias apresentadas pela doutrina, duas ganham maior destaque no sistema tributário brasileiro em vigência: uma adota a teoria tripartida, enquanto a outra legitima a teoria pentapartida.

- Teoria Tripartida: positivada no artigo 5º, do CTN, bem como nos incisos do artigo 145, da CF, determina como tributos os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria.

- Teoria Pentapartida: teoria mais aceita pela doutrina e adotada pelo Supremo Tribunal Federal. Além dos tributos da teoria tripartida, considera também o empréstimo compulsório e as contribuições especiais.

Leciona Leandro Paulsen sobre o tema:

São cinco as espécies tributárias estabelecidas pela Constituição: imposto, taxa, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e a contribuição especial. O Min. MOREIRA ALVES, em voto condutor proferido quando do julgamento do RE 146.733-9/SP, em que se discutiu a constitucionalidade da contribuição social sobre o lucro instituída pela Lei n. 7.689/88, optou pela classificação quinquipartida, afirmando: “De efeito, a par das três modalidades de tributos (os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria) a que se refere o art. 145 para declarar que são competentes para instituí-los a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, os arts. 148 e 149 aludem a duas outras modalidades tributárias, para cuja instituição só a União é competente: o empréstimo compulsório e as contribuições sociais, inclusive as de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas”. (PAULSEN, Leandro. 2021, p. 25)

Assim, vejamos:

A) Impostos

Os impostos são os tributos cujo fato gerador independe de qualquer atividade administrativa, incidindo somente na vida privada do contribuinte, seja pela posse de algum bem móvel ou imóvel, transporte de mercadorias, importações ou exportações etc. Além disso, é um dos tributos classificados como não vinculados, ou seja, não há contraprestação direta do ente.

Paulo de Barros Carvalho escreve que:

Com efeito, debalde procuraremos na hipótese de incidência dos impostos uma participação do Estado dirigida ao contribuinte. são fatos quaisquer - uma pessoa física auferir renda líquida; industrializar produtos; praticar operações financeiras; ser proprietária de bem imóvel; realizar operações relativas à circulação de mercadorias; prestar serviços etc. (CARVALHO, Paulo de Barros. 2019. p.69)

A CF traz o rol taxativo de impostos e suas competências, sendo impostos da União os trazidos pelos artigos 153, 154 e seus respectivos incisos; impostos dos Estados e do Distrito Federal, os do artigo 155 e incisos; e impostos dos Municípios os listados no artigo 156 e incisos.

B) Contribuição de Melhoria

Com previsão nos artigos 145, inciso III, da CF e artigos 81 e 82, do CTN, e no Decreto-Lei 195/67, a contribuição de melhoria é uma espécie tributária que não encontra definição legal, cabendo à doutrina conceituá-lo, assim como fez Hugo de Brito Machado:

Contribuição de Melhoria é a espécie de tributo cuja obrigação tem como fato gerador a valorização de imóveis decorrente de obra pública. Distingue-se do imposto porque depende de atividade estatal específica, e da taxa porque a atividade estatal de que depende é diversa. Enquanto a taxa está ligada ao exercício regular do poder de polícia, ou a serviço público, a contribuição de melhoria está ligada à realização de obra pública. (MACHADO, Hugo de Brito. 2015, pg. 777)

É um tributo vinculado, cujo valor arrecadado tem o objetivo de repor o custo decorrente de obra pública que valorizou imóveis.

Possui competência comum, isto é, todos os entes. Uma vez presente o fato gerador, poderá qualquer um dos entes, seja a União, Estados, Distrito Federal e Municípios,  instituir a contribuição de melhoria.

Sendo assim, o fato gerador da contribuição de melhoria é a atuação do ente em obras públicas que levem à valorização imobiliária, sendo que os contribuintes serão os proprietários dos respectivos imóveis valorizados com essas obras.

Mas é necessário o preenchimento de dois requisitos para que possamos ter o fato gerador, quais sejam:

●     Que a pessoa (física ou jurídica) seja proprietária do imóvel;

●     Que ocorra a valorização deste imóvel decorrente de obra pública.

C) Empréstimo Compulsório

Disciplinado no artigo 148, CF, esse tributo compreende uma solicitação realizada pela União para arrecadação de verba a ser destinada à cobertura de despesas extraordinárias, elencadas nos incisos do artigo 148, da CF, e artigo 15, do CTN. Dessa forma a União institui um empréstimo obrigatório onde o cidadão irá contribuir e terá os valores de volta posteriormente. É de competência exclusiva da União que instituirá através de Lei Complementar.

Existem dois tipos de fatos geradores para o tributo em questão: o emergencial e o de investimento. O emergencial, incumbe despesas extraordinárias de calamidade pública, guerra externa ou iminência. Já o de investimento, como o próprio nome já diz, acontecerá quando existir em caráter de urgência ou relevante interesse nacional a necessidade de investimento público.

É de caráter temporário e restituível.

Temporário porque, cessada a causa que instituiu o empréstimo compulsório, a arrecadação deste também deve ser suspensa. E, sobre a suspensão, o STF entende que deve ser de maneira gradativa, conforme RE 121.336/SP.

A Lei Complementar que o criar deverá trazer a forma, os prazos e condições para essa restituição.

D) Contribuições Especiais

Nova espécie de tributo trazida pela Constituição, mais precisamente em seu artigo 149, as contribuições especiais são instrumentos de intervenção do Estado no âmbito econômico e social.

A partir da leitura do dispositivo constitucional, podemos extrair três tipos distintos de contribuições: contribuições sociais, contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDEs), e contribuições de interesse das categorias profissionais, além da contribuição para o custeio da iluminação pública, introduzida na Carta Magna através da Emenda Constitucional nº 39/2002.

Em regra, as contribuições são de competência da União. Todavia, o texto constitucional (artigo 149, §1º) permite que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criem suas próprias contribuições, mais precisamente regime próprio de previdência social para seus servidores.

2.3 Da taxa

Espécie de tributo foco do presente artigo, as taxas não encontram conceito legal. Assim, a doutrina se encarrega de defini-lo.

Vejamos o magistério de Leandro Paulsen:

O interesse público impõe ao Estado que exerça o poder de polícia administrativa e que preste determinados serviços. Contudo, não há por que toda a sociedade participar do custeio de tais atividades estatais quando sejam específicas, divisíveis e realizadas diretamente em face de ou para determinado contribuinte que a provoca ou demanda. Daí a outorga de competência para a instituição de tributo que atribua o custeio de tais atividades específicas e divisíveis às pessoas às quais dizem respeito, conforme o custo individual do serviço que lhes foi prestado ou fiscalização a que foram submetidas, com inspiração na ideia de justiça comutativa. (PAUSEN, Leandro. 2021. p. 26)

Está disciplinado no artigo 145, II e § 2º, da Carta Magna, e nos artigos 77 a 80, do CTN.

  Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; (BRASIL, 1988. Art. 145)

 Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. (BRASIL, 1966. Art. 77)

Nas palavras dos doutrinadores Aliomar Baleeiro e Misabel Derzi:

“taxa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou o tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício, ou por ato seu, despesa especial dos cofres públicos”. (BALEEIRO, Aliomar; DERZI, Misabel Abreu Machado. 2018. pg. 840)

É de competência comum, ou seja, uma vez presente seu fato gerador, todos os entes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) podem instituir o tributo, o qual tem como sujeito passivo quem irá desfrutar, de forma efetiva ou potencial, do serviço prestado.

O pagamento desse tributo será em razão de uma contraprestação estatal. Assim sendo, trata-se de um tributo vinculado, sendo que o valor arrecadado será destinado exclusivamente ao fato gerador deste. 

As taxas são separadas em duas espécies: as chamadas taxas em razão do poder de polícia, e aquelas em razão de serviço prestado ou colocado à disposição. Ambas serão discutidas nos próximos tópicos.

 A base de cálculo de um tributo, ainda segundo Aliomar Baleeiro e Misabel Derzi, é:

“Base de cálculo de um tributo é a ordem de uma grandeza que, posta na consequência da norma criadora do tributo, presta-se a mensurar o fato descrito na hipótese, possibilitando a quantificação do dever tributário, sua graduação proporcional à capacidade contributiva do sujeito passivo e a definição da espécie tributária” (BALEEIRO, Aliomar; DERZI, Misabel Abreu Machado. 2000, pg. 551)

No caso das taxas, deve haver uma correlação lógica com os custos do serviço público realizado ou colocado à disposição, e não podem ter toda a base de cálculo própria de impostos.

Importante apontar que a taxa não precisa ser efetivamente utilizada. A partir do momento em que aquele serviço é colocado à disposição do contribuinte, este tem obrigação de pagá-lo.

Utilizando como exemplo a taxa de lixo, supõe-se que uma pessoa não descarte lixo pois organiza descartes de reciclagem em sua residência. Mas o só fato de o serviço ter sido colocado à disposição para aquele cidadão, já faz existir a obrigatoriedade quanto ao seu pagamento, ainda que não utilizado de forma efetiva.

2.3.1 Fato Gerador

O fato gerador é a expressão utilizada para referir-se a um fato ou um conjunto deles que, quando se enquadram no modelo descrito legalmente, geram  a obrigação do contribuinte em relação a determinado tributo. É a subsunção - o encaixe perfeito - da hipótese de incidência tributária no fato da vida.

O doutrinador Eduardo Sabbag destaca a estrutura desse fato:

“é relevante destacarmos a existência dos seguintes aspectos estruturantes do fato gerador: Pessoal: sujeitos ativo e passivo; Temporal: momento em que ocorre o fato gerador; Espacial: local em que ocorre o fato gerador; Material: descrição do cerne da hipótese de incidência; Quantificativo: base de cálculo e alíquota.” (SABBAG, Eduardo. 2020, pg. 252)

Fazendo uma análise dos aspectos apontados acima, pode-se entender como sujeitos ativos os entes que têm o poder de legislar sobre esses tributos (União, Estados, DF e Municípios) ou aqueles que atuem na fiscalização ou na arrecadação tributária (entidades parafiscais).

Os sujeitos passivos que farão parte do lado devedor da obrigação, serão aqueles que têm relação direta (ou indireta no caso de representação de terceiros) com o fato gerador e que serão os contribuintes do tributo.

Com relação aos aspectos temporal e ao espacial, são autoexplicativos, sendo respectivamente o momento e o local em que ocorre o fato gerador. Material será o próprio conjunto de ações que irão se encaixar na hipótese descrita na lei. E por último, a ideia do quantitativo, que será explicitado de forma superficial pois em momento oportuno será tratado de forma mais completa.

A base de cálculo é a grandeza econômica na qual incidirá a alíquota para cálculo do tributo, ou seja, a base é o valor total do bem e a alíquota é a porcentagem ou parte deste todo que será tributado.

2.3.2 Taxa em razão do poder de polícia

Para iniciar o estudo das taxas em razão do poder de polícia, é importante trazer o artigo 78, do CTN, que conceitua esse poder como:

“Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao

respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.”

O poder de polícia pode então ser visto como o conjunto de atos que a Administração Pública tem com o intuito fiscalizatório, regular práticas na sociedade através de seus entes legalmente disciplinados.

Sacha Calmon explica que “As taxas de polícia se dão pela realização de atos administrativos com base no poder geral de polícia, diretamente relacionados à pessoa do contribuinte.”

Ainda no artigo 78, do CTN, agora em seu parágrafo único, o legislador traz:

“Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.”

Aqui se pode citar de exemplo a fiscalização de estabelecimentos para emissão de alvará de funcionamento, onde o órgão responsável irá analisar as condições do local para que, se dentro dos padrões estabelecidos em lei, possa emitir um alvará liberando a atividade naquele estabelecimento. Para isso é cobrada uma taxa.

Por fim deve-se frisar que poder de polícia não há de ser confundido com o policiamento ostensivo, ou pela polícia judiciária. Poder de polícia, aqui na seara tributária, bem como na administrativa, é um órgão administrativo concedendo ou cerceando algum direito do contribuinte em razão de um bem maior: a coletividade.

2.3.3 Taxa de serviço

A taxa de serviço, como já diz a própria nomenclatura, é aquela cobrada em razão de uma prestação de serviço pelo ente (União, Estados, DF ou Municípios) de forma específica e divisível. Esse serviço poderá ser efetivamente usufruído ou apenas colocado à disposição  do contribuinte.

A especificidade e a divisibilidade são requisitos cumulativos para a exigibilidade do serviço, além disso, existem duas características básicas quando se fala em taxas em razão de serviço, a efetividade e potencialidade.

O CTN, em seu artigo 79, elenca esses requisitos e características:

“Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:

I - utilizados pelo contribuinte:

a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;

II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas;

III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.”

Sendo assim, extrai-se da lei quatro características essenciais da taxa em razão de serviço, sendo elas: efetividade ou potencialidade, especificidade e divisibilidade.

Entende-se como eletiva a real prestação do serviço público pelo ente e usufruto ativo deste pelo contribuinte. Já em relação à potencialidade, esta ocorre quando o serviço é disponibilizado pelo ente mas o contribuinte dele não usufrui, sendo entendido como de utilização potencial.

No que tange aos outros dois requisitos o doutrinador Hugo de Brito Machado Segundo dispõe:

Por isso, quando se tratar de serviço público, este deve ser específico, e divisível, ou seja, deve ser possível determinar a qual contribuinte o serviço está sendo prestado, e quanto desse serviço está sendo aproveitado, utilizado ou posto à disposição desse mesmo contribuinte, individualmente, até para que seja possível dimensionar o valor da taxa a ser exigido de cada sujeito passivo. (MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. 2019, pg 44)

3. TAXA DE INCÊNDIO

Nos tópicos a seguir será analisada a taxa tema do presente artigo. Será feita a exposição do texto legislativo além de uma análise hermenêutica sobre quais seriam as reais intenções e ideias dos legisladores ao criar os artigos 113, inciso IV, parágrafos 2º e 3º; 115, § 2º, incisos I a III; 116, § 1º; e item 2 da Tabela “b”, todos da Lei nº 6.763/1975, com a redação conferida pela Lei nº 14.938/2003.

3.1 Lei Estadual 14.938/2003

A referida lei alterou diversos artigos da lei nº 6.763/75, que consolida a legislação tributária no Estado de Minas Gerais. Dentre as alterações, destacam-se os artigos 113 e incisos, 115 e incisos, e 116, alvos de Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Seguem os trechos atacados a seguir:

“Art. 113. A Taxa de Segurança Pública é devida:

[…]

IV - pela utilização potencial do serviço de extinção de

incêndios.

[...]

§ 2º A receita proveniente da arrecadação da Taxa de Segurança Pública fica vinculada à Secretaria de Estado de Defesa Social, observado o disposto no § 3º deste artigo.

§ 3º O produto da arrecadação da taxa a que se refere a Tabela B anexa a esta Lei será aplicado, no percentual mínimo de 50% (cinquenta por cento), no reequipamento da unidade operacional de execução do Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais sediada no Município onde foi gerada a receita.

[…]

Art. 115. A Taxa de Segurança Pública tem por base de cálculo os valores expressos em UFEMG constantes nas Tabelas B, D e M anexas a esta Lei, vigentes na data do efetivo pagamento, observado o prazo legal.

[…]

§ 2º A taxa prevista no item 2 da Tabela B terá seu valor determinado pelo Coeficiente de Risco de Incêndio, expresso em megajoules (MJ), que corresponde à quantificação do risco de incêndio na edificação, obtido pelo produto dos seguintes fatores:

I - Carga de Incêndio Específica, expressa em megajoules por metro quadrado (MJ/m2), em razão da natureza da ocupação ou uso do imóvel, respeitada a seguinte classificação:

[…]

b) comercial ou industrial, conforme Tabela C-1 do Anexo C da NBR 14432 da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT -, observado o disposto nos §§ 3º a 6º deste artigo;

II - área de construção do imóvel, expressa em metros quadrados;

III - Fator de Graduação de Risco, em razão do grau de risco de incêndio na edificação, conforme a seguinte escala:

[...]

b) Carga de Incêndio Específica até 2.000 MJ/m2: 1,0 (um inteiro) para as classes a que se referem os incisos II e III do § 3º deste artigo;

c) Carga de Incêndio Específica acima de 2.000 MJ/m2: 1,50 (um inteiro e cinqüenta centésimos) para as classes a que se referem os incisos II e III do § 3º deste artigo.

[…]

Art. 116. Contribuinte da Taxa de Segurança Pública é a pessoa física ou jurídica que promova atividade prevista nas Tabelas B, D e M anexas a esta Lei, ou dela se beneficie.

§ 1º Contribuinte da Taxa de Segurança Pública prevista no item 2 da Tabela B é o proprietário, o titular do domínio ou o possuidor, a qualquer título, de bem imóvel por natureza ou por acessão física situado na zona urbana, assim definida na legislação do respectivo Município.”

A taxa de segurança pública pela utilização potencial do serviço de extinção de incêndios - ou simplesmente taxa de incêndio - é o tributo pelo serviço de combate a incêndios posto à disposição pelo Estado de Minas Gerais. Conclui-se, pela leitura da redação legal, e a partir da análise do capítulo anterior deste trabalho, que o tributo é uma taxa de serviço de uso potencial.

O tributo foi instituído com a intenção de reaparelhar e aprimorar o Corpo de Bombeiros de Minas Gerais com equipamentos adequados para o exercício da atividade, treinamentos, equipes qualificadas, entre outras melhorias para a corporação.

 3.2 Hipótese de Incidência e Base de Cálculo

O pagamento da Taxa de Incêndio era devido às edificações não residenciais situadas em área urbana. Eram isentos ao tributo os edifícios elencados no artigo 114, §2º da lei 14.938/2003, entre eles: utilizados por órgão público e demais pessoas jurídicas de direito público interno (inciso I), utilizado por qualquer templo religioso (inciso VI), utilizado por Microempreendedor Individual - MEI (inciso VII).

Quanto à base de cálculo, a Taxa de Incêndio era calculada em função do grau de risco de incêndio de cada imóvel. Eram levados em consideração aspectos como ocupação e atividade exercida em relação à área da edificação. 

A lei trazia uma tabela com o CRI - Coeficiente de Risco de Incêndio e os respectivos valores a serem pagos pelo contribuinte. Para se chegar a esse coeficiente, deveriam ser multiplicados a Carga de Incêndio Específica (CIE) pelo Fator de Graduação de Risco (FGR)  pela área construída (A). Logo, tinha-se a seguinte fórmula para que fosse encontrado o CRI:

CRI = CIE X FGR X A

Salutar abordar que no caso de condomínio, sendo edificações com prédios e salas, haveria a somatória da área privativa, vaga de garagem e área comum atribuída proporcionalmente à unidade autônoma. A CIE (Carga de Incêndio Específica) é localizada a partir da classificação nacional da atividade econômica (vide anexo II da Resolução 3518/2004 para os exercícios de 2004 a 2006 e o Anexo XIV do Decreto nº. 43.080/02 para os exercícios a partir de 2007). O Fator de Graduação de Risco será de 1,00 para CIE de até 2.000 megajoules e de 1,50 para CIE acima de 2.000 megajoules.

Calculado o CRI, basta verificar os valores constantes na tabela B anexa à Lei 6.763/75, expressos em UFEMG (Unidade Fiscal do Estado de Minas Gerais), e multiplicar pelo valor da UFEMG do exercício de vencimento.

A seguir, tem-se a tabela trazida pela Lei 14.938/03 com o CRI e os respectivos valores a serem pagos pelo contribuinte, conforme informações obtidas no site  http://www.fazenda.mg.gov.br/empresas/taxas/taxa_incendio/criterios.html, acesso em 08 de abril  de 2021.

4.         DA INCONSTITUCIONALIDADE DA TAXA DE INCÊNDIO

Em agosto de 2020, o Supremo Tribunal Federal julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 4.411, entendendo ser inconstitucional a cobrança da taxa de incêndio, por 6 votos a 4.

A ação foi movida pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CF/OAB, que questionou os requisitos da taxa (especificidade e divisibilidade), além de afirmar ser um tributo não compatível com o financiamento de serviços de segurança pública. Foi arguida, também, afronta ao artigo 144, caput, inciso V, § 6º e 145, inciso II, § 2º, da CF.

Analisemos, a seguir, o porquê de a decisão do STF ter sido acertada.

4.1 Pontos que levam a assertividade da decisão do STF

Como já explicado no presente artigo, as taxas têm caráter contraprestacional, sinalagmático e devem ser cobradas do contribuinte pela utilização de serviços públicos específicos e divisíveis.

O Corpo de Bombeiros é uma das corporações elencadas no  artigo 144, da Carta Magna, como responsáveis pela segurança pública, a qual é exercida “para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”, conforme afirma o caput do dispositivo.

Além da Lei Maior Federal, cabe analisar também o que traz a Constituição do Estado de Minas Gerais no tocante à atividade do Corpo de Bombeiros:

Art. 142 – A Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar, forças públicas estaduais, são órgãos permanentes, organizados com base na hierarquia e na disciplina militares e comandados, preferencialmente, por oficial da ativa do último posto, competindo:

[...]

II – ao Corpo de Bombeiros Militar, a coordenação e a execução de ações de defesa civil, a prevenção e combate a incêndio, perícias de incêndio, busca e salvamento e estabelecimento de normas relativas à segurança das pessoas e de seus bens contra incêndio ou qualquer tipo de catástrofe;

Capta-se da leitura do texto que os constituintes federais e estaduais elencaram como parte da segurança pública a extinção de incêndios, visando, assim, a preservação das pessoas e do patrimônio. Escreve Leandro Paulsen sobre o tema:

“Não se admite, porém, a cobrança de taxa pela prestação de serviços que a Constituição diz serem deveres do Estado e direito de todos, tais como os de saúde e de segurança, devem ser prestados gratuitamente, não podendo dar ensejo à instituição e cobrança de taxas.” (PAULSEN, Leandro. 2021, p. 26)

Portanto, o combate a incêndios é dever do Estado, de interesse geral, não sendo possível a sua individualização, elemento que, como visto, é essencial para a caracterização da taxa.

Inclusive, esse já era o entendimento sido consolidado pela Corte Suprema desde 2017, quando do julgamento do RE 643.247, de relatoria do Ministro Marco Aurélio Mello - também relator da Ação Direta de Inconstitucionalidade objeto do presente estudo - que assim votou:

“A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação, e, porque serviço essencial, tem como viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim.”

Como já mencionado acima, a Taxa de Incêndio afronta claramente as imposições do conceito de taxa, em especial a divisibilidade e especificidade, ambos listados no artigo 145, inciso II, da Carta Magna.

Tanto a especificidade quanto a divisibilidade não são vistas na taxa em questão, pois não há como dimensionar quem serão os contribuintes que irão usufruir do serviço. Refere-se aqui a atos de interesse público, logo toda a sociedade irá desfrutar dos benefícios destes.

O serviço de segurança pública, como o desempenhado pela polícia civil ou militar, é um serviço prestado para manter a ordem pública, das pessoas e do patrimônio, não sendo possível dizer que somente um número específico de cidadãos irá gozar dos benefícios que a execução daquele serviço trará.

Luciano Amaro dispõe com maestria:

os impostos se destinam a financiar as atividades gerais e indivisíveis do Estado, enquanto as taxas objetivam financiar serviços divisíveis do Estado, mediante a cobrança das pessoas que se beneficiam desses serviços, com o que se evita onerar todos (por meio de impostos) com o custo de serviços que só aproveitam a alguns. À vista disso, se determinado serviço estatal é posto à disposição de um grupo de indivíduos da comunidade, é de justiça que o serviço seja financiado pelos indivíduos integrantes desse grupo que dispõe do serviço. Não seria justo que toda a comunidade suportasse o custo do serviço que só atinge parte dela. Mas também não seria justo deixar de cobrar a taxa dos indivíduos integrantes do grupo a cuja disposição está posto o serviço.

E completa:

Ora, quanto aos serviços (divisíveis) que o Estado põe à disposição de toda a comunidade, se se quiser cobrar de todos os membros da comunidade, não é preciso criar taxas; eles podem ser financiados com os impostos. A razão de ser taxa está exatamente em que ela pode ser cobrada apenas de quem efetivamente utilize o serviço. (AMARO, Luciano. 2010. pg.62)

Portanto, trata-se de serviço que não pode ser remunerado através de taxa, havendo evidente afronta ao texto constitucional e, por isso, outra não poderia ser a decisão senão pela inconstitucionalidade da Taxa de Incêndio instituída através da Lei Mineira 14.938/2003.

5. CONCLUSÃO

Todas as análises, desde conceito de tributo, passando por cada uma de suas espécies, principais características, fato gerador, até o aprofundamento na taxa foco do presente artigo, teve como intuito um maior entendimento para chegar-se ao grande problema encontrado: a inconstitucionalidade da Taxa de Incêndio.

Dessa forma, após todo estudo realizado, considerando as definições legais, doutrinárias e também jurisprudenciais explicitadas no presente trabalho, é notório que a Taxa de Incêndio confronta a Constituição Federal por: (i) Não atender aos requisitos elencados no artigo 145, especificidade e divisibilidade, pontos básicos para a construção do tributo taxa; (ii) Referir-se a serviço de segurança pública, sendo dever do poder público a utilização de valores arrecadados através de imposto para custeá-lo.

Dos pontos que levam a taxa foco do presente artigo ser considerada inconstitucional, ficou evidente que todos afrontam a Carta Magna no que diz respeito ao encaixe da Lei no conceito do tributo taxa.

Sendo assim, a possível solução para a questão da inconstitucionalidade é que o poder público custeie esse serviço com as contribuições arrecadadas através de impostos. Assim não haverá afronta à Constituição Federal, haja vista que além de não haver a divisibilidade e a especificidade como requisito, os impostos são os tributos pelos quais os serviços de segurança pública devem ser cobrados.

9. BIBLIOGRAFIA

BALEEIRO, Aliomar; DERZI, Misabel Abreu Machado. Direito Tributário Brasileiro - CTN Comentado. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Editora. Forense, 2018.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 30ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva Jur, 2019.

SABBAG, Eduardo. Direito Tributário Essencial. 7ª Ed. São Paulo: Editora Método, 2020.

PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário Completo. 10ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva Jur, 2019.

BALEEIRO, Aliomar; DERZI, Misabel Abreu Machado. Direito Tributário Brasileiro. 11ª Ed. Rio de Janeiro: Editora. Forense, 2000.

PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário Completo. 12ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva Educação, 2021.

MACHADO, Hugo de Brito. Comentários ao Código Tributário Nacional. 3ª Ed. São Paulo. Editora Atlas, 2015.

MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Manual de Direito Tributário, 11ª edição . Grupo GEN, 2019.

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro, 16ª Ed. São Paulo. Editora Saraiva, 2010.

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 17ª Ed. Grupo GEN, 2019

CRITÉRIOS PARA CÁLCULO DE TAXA DE INCÊNDIO. Disponível em:  <http://www.fazenda.mg.gov.br/empresas/taxas/taxa_incendio/criterios.html>. Acesso em: 08 abril 2021.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO: RE 643247 - SÃO PAULO - INTEIRO TEOR. Disponível em: <https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/770040361/recurso-extraordinario-re-643247-sp-sao-paulo/inteiro-teor-770040368>. Acesso em: 08 abril 2021.