EDY CÉSAR DOS PASSOS JÚNIOR

(orientador)

RESUMO: O presente estudo, elaborado por intermédio de pesquisa bibliográfica, possui a seguinte temática: Orçamento impositivo e o controle de gastos públicos. Seu objetivo geral consiste em analisar as alterações trazidas pela Emenda Constitucional n° 105, de 12 de dezembro de 2019, enfocando os aspectos que circundam a concepção de orçamento impositivo e controle estratégico de despesas.  O "orçamento impositivo" se relacionada à concepção de que Orçamento-Geral da União definida pelos parlamentares não pode ser alterado pelo Poder Executivo. Tal instituto foi inserido na Constituição Federal por força da Emenda Constitucional n° 105, de 12 de dezembro de 2019. Atualmente, o procedimento orçamentário está explicitado na Carta Magna de 1988, a qual prevê o sistema orçamentário constituído pela publicação de um plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e, também, orçamento anual, atos associados com o escopo de criar um procedimento de planejamento orçamentário.

Palavras-chave: Orçamento.  Impositivo. Gastos Públicos.

ABSTRACT: The present study, prepared by means of bibliographic research, has the following theme: imposing budget and the control of public spending. Its general objective is to analyze the changes brought about by Constitutional Amendment No. 105, of December 12, 2019, focusing on the aspects surrounding an conception of imposing budget and strategic expenditure control. The "mandatory budget" is related to the idea that the General Budget of the Union defined by parliamentarians cannot be changed by the Executive Branch. Such an institute was inserted in the Federal Constitution by virtue of Constitutional Amendment No. 105, of December 12, 2019. Currently, the budgetary procedure is explained in the 1988 Constitution, which provides for the budgetary system constituted by the publication of a plan multiannual, budget guidelines and also annual budget, acts associated with the scope of creating a budget planning procedure.

Keywords: Budget. Impository. Public spending.

1          introdução

O orçamento é uma metodologia de planejamento contínua e dinâmica de que o Estado se utiliza para evidenciar seu plano e programas de trabalho, para um certo período. Sua função principal é controlar os recursos financeiros com que a população terá que contribuir, para manter o funcionamento dos serviços públicos exclusivos ao atendimento das demandas econômicas e sociais da sociedade.

 Nesse contexto, o "orçamento impositivo" se relacionada à concepção de que Orçamento-Geral da União definida pelos parlamentares não pode ser alterado pelo Poder Executivo. Em outras palavras, se a previsão estiver no orçamento, o governo deverá executar a despesa. É possibilitada, assim, a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anua

Tal instituto foi inserido na Constituição Federal por força da Emenda Constitucional n° 105, de 12 de dezembro de 2019. A partir de então, as emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de transferência especial ou  transferência com finalidade definida.

Ressalta-se que o orçamento, além de ser uma ferramenta de transparência ao demonstrar o conjunto das ações que o poder público deseja realizar em virtude da população, é além  disso um extraordinário meio em que a sociedade pode e deve se valer para fiscalizar e avaliar a ação dos seus líderes políticos, confirmando assim que o orçamento não envolve apenas os aspectos monetários, mas também contábeis e jurídicos em sua essência. 

O orçamento público teve sua previsão inicial por meio da Constituição Federal de 1934. No entanto, o primeiro orçamento, formalmente estabelecido, foi aprovado na década de 1930, adsorvendo despesas e apreçando receitas das antigas comarcas para o exercício que deveria acontecer a partir do ano seguinte.         Por intermédio da Constituição de 1946, a lei  orçamentária voltou a ser feita pelo  Poder Executivo que o conduzia para os debates e, posterior aprovação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

Tempos depois, mais de duas décadas, a Constituição de 1967 conservou todos os pressupostos da Constituição de 1946. Neste mesmo período foi editado o Decreto n° 200/67, que alterou profundamente a forma de atuação da gestão das coisas públicas, instituindo princípios mais fundamentais quanto à forma de planejar, orçar e controlar a Administração Pública. (PIRES, 2011)

De acordo com o artigo 165, §1° da Carta Cidadã, o Plano Plurianual - PPA  consiste em mecanismo de planejamento estratégico que abrange as diretrizes e intercâmbios que arrolam o presente ao porvir. Ele procura explicitar, dispor, classificar, quantificar e orçar as ações da Administração Pública a ponto de preencher os objetivos e metas implantados para um período de quatro anos, em todas as esferas.

Por sua vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, seguindo a previsão do artigo 165, §2° da Constituição, constitui as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo os gastos de capital para o desempenho financeiro do ano seguinte, orienta as bases de preparação da lei orçamentária anual, dispõe quanto as modificações no que tange aos tributos, sobre o balanceamento entre receitas e contas, sobre critérios e maneiras de limitar empenhos nos termos e nas previsões estabelecidas em lei, sobre normas pertinentes ao controle de gastos e dos resultados dos programas sustentados pelos orçamentos.

De acordo com o artigo 165, §5° da Constituição, a Lei Orçamentária Anual -LOA deverá abarcar o orçamento pertinente a todas os órgãos sustentados pela Administração Pública..  Para tanto, deve dispor apenas do que  estiver  prognosticado para a receita e ligado para a despesa, admitida a autorização para a incidência de créditos adicionais, seguindo os ditames legais e constitucionais. A LOA deve ser sempre compatível com o PPA e com a LDO.

2     A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O Estado é pessoa jurídica de direito público, gozando de soberania territorial, formada pelos elementos: território, povo e governo soberano. Os elementos mencionados são indissociáveis e imprescindíveis para a nação de um Estado independente (CASTRO, 2014).

Destarte, o Estado tem personificação jurídica, nos termos dos artigos 40 a 41 do Código Civil. Em face da organização política do território, surge à noção de Estado Unitário e de Estado Federativo (complexo ou composto). Não é necessário pormenorizar está matéria constitucional de Estado, dado o risco de desviar do objeto de estudo, assim, serão prestadas as informações elementares relevantes a aprendizagem (CAHALI, 2018).

A Constituição Federal de 1988 adotou como forma de estado o federado, incorporado por distintos centros de poder político. Dessa forma, existem as autoridades públicas centrais (União), regionais (estados) e autoridades políticas locais (municípios), mais adiante, há o Distrito Federal, que, em virtude de proibição constitucional quanto a sua divisão em municípios, acumula os poderes regionais e locais (Artigo 32, § 1º da CF). 

Valendo comentar que pela forma de estado em vigência no Brasil, não existe subordinação entre os estes. Existindo sim uma coordenação articulada onde cada ente tem uma obrigação na sociedade, seja ela exclusiva ou concorrente, e para tanto, gozam de liberdade financeira, política, e administrativa, logo, por inferência lógica pode-se dizer que cada ente conta com sua autonomia, respeitando sua competência, seja ela união, estado, município ou Distrito Federal (MEIRELES, 2019).

A definição de Administração Pública, de acordo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 50) pode ser:

a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ele designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa. b) em sentido objetivo, material ou funcional, ele designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe predominantemente, ao Poder Executivo.

A Administração pública em termos formais, subjetivo ou orgânico compreende o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o ordenamento pátrio a reconhece como administração pública, sendo indiferente a atividade que exerçam, sob viés funcional, ela pode ter como principal característica, uma estrutura visando adoção de providências de ordens diversas, tendo como escopo principal à realização dos direitos fundamentais (NASCIMENTO, 218).

A Administração Pública é composta exclusivamente: a) pelos órgãos integrantes da administração direta (órgãos vinculados a uma pessoa jurídica que exerce atribuições administrativa); b) pelas entidades compreendidas como administração indireta.

Sendo entidades da administração indireta: Autarquias; Fundações Públicas; Empresas públicas; Sociedade de economia mista.

As autarquias são pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza puramente administrativa, criadas por lei específica, para a concretização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as designou. As autarquias podem cumprir atividades educacionais, previdenciárias e quaisquer outras concedidas pela entidade estatal-matriz, mas sem condicionamento hierárquico, sujeitas exclusivamente ao controle finalístico de sua administração e do comportamento de seus administradores. Fundações Públicas são combinadas por um patrimônio personalizado, separado pelo instituidor para atingir um desígnio específico. As Empresas Públicas são deliberadas como pessoas jurídicas de direito privado, designadas para a prestação de serviços públicos ou para a exploração de atividades econômicas, fundadas por um capital unicamente público e sob qualquer modalidade empresarial (MEIRELLES, 2019).

Sociedades de Economia Mista são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por meio de permissão legislativa, com maioria do capital social público e organizadas forçosamente como sociedades anônimas.  Como exemplos se destacam as seguintes empresas mistas: Petrobrás, Banco do Brasil, Telebrás, Eletrobrás e Furnas (MELLO,2011).

A administração direta é representada pelos órgãos que compõe as pessoas políticas do Estado (União, estado, Distrito Federal e municípios), que receberam qualificações para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.

A administração direta é aquela da união, estados, do Distrito Federal e dos municípios. Aqui, os órgãos não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio, nem autonomia administrativa. Por sua vez, a Administração indireta é representada pelo conjunto de pessoas jurídicas desprevenida de autonomia política, ligadas a administração direta. Neste lugar, o Estado transfere a sua titularidade ou execução das funções para que outras pessoas jurídicas, ligadas a ele, para que estas possam satisfazer as demandas (SOUZA, 2012).

Existem também as entidades paraestatais das quais se destacam os Serviços Sociais Autônomos (Sistema “S”). São exemplos de unidades vinculadas ao Sistema “S” o SESI, o SENAI, o SENAC, o SESC, o SEBRAE, dentre tantos outros. Tais instituições são consideradas pessoas de Direito Privado, que não possuem fins econômicos, criadas por lei para desenvolver ações assistenciais ou voltadas para o ensino a certas categorias profissionais, e são sustentadas por intermédio de recursos públicos, geralmente arrecadados por intermédio de contribuições parafiscais. A maior individualidade de tais entidades reside no fato de que são criadas pela Administração Pública, mas, conforme se verá mais na frente, não integram a o Estado, nem em sua administração direta ou indireta (MELLO,2011).

3          DO CONTROLE DOS GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Antes da emancipação de normas atinentes ao controle de gastos pela Administração Pública, não havia cuidado com as contas públicas de tal modo que o monarca poderia fazer da coisa pública aquilo que lhe aprouvesse.

Mesmo para os padrões da época, a teoria da irresponsabilidade explanava grande tirania, conforme destaca Yussef Said Cahali:

Na doutrina, pôs-se em evidência que a teoria da irresponsabilidade representava clamorosa injustiça, resolvendo-se na própria negação do Direito: se o Estado se constitui para que a tutela do Direito, não tinha sentido que ele próprio o violasse impunemente; o Estado, como sujeito dotado de personalidade, é capaz de direitos e obrigações como os demais entes, nada justificando a sua irresponsabilidade quando sua atuação falha e seus representantes causam danos aos particulares (CAHALI, 2018, p. 19).

Conforme explanado, a teoria de irresponsabilidade restava como injusta para com a sociedade, que se via ‘amordaçada’ pelos desmandos do Rei. As finanças públicas, desse modo, também eram feitas de forma totalmente afrontosa aos ditames da prestação de contas e dos cuidados para com a coisa pública. Não havia órgãos que fiscalizassem as ações do Rei, visto o mesmo ser confundido com a própria personificação de Deus (MELLO,2011).

Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro,

Esta teoria começou logo a ser combatida, por sua evidente injustiça; se o Estado deve tutelar o direito, não pode deixar de responder quando, por sua ação ou omissão, causar danos a terceiros, mesmo porque, sendo pessoa jurídica, é titular de direitos e obrigações.  (DI PIETRO, 2019, p. 619).

Logo, diante os diversos posicionamentos e movimentos contra a aludida teoria, ela foi superada com o passar do tempo. A finalidade do controle ocorre em estrita submissão aos princípios extrínsecos e intrínsecos da Carta Magna, que possibilitam o controle das ações do Estado e dos gestores públicos no âmbito de suas funções (DI PIETRO, 2019).

O controle da Administração Pública pode ser definido como: “[...] a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta de outro. ” (MEIRELLES, 2019, p. 610).

Segundo Di Pietro (2010, p.478), o controle na Administração Pública consiste em no: “[...] poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico”.

O imperativo de controle externo do Poder Público surgiu junto com a permissão legislativa para arrecadar tributos, seguida pelo controle do modo como a Administração Pública deve realizar os gastos públicos. De certo, esse mecanismo de controle financeiro consentiu que os órgãos que simbolizam a soberania popular, nos sistemas democráticos, perpetrassem um controle ativo da administração financeira (MOREIRA, 2019).

Antes, o controle tinha por função a manutenção do domínio dos súditos pelo monarca. Hoje, a cultura ocidental implementou a noção de que o poder estatal de controle está subordinado à defesa dos direitos, deixando de lado a ultrapassada concepção noção de domínio do rei.

A clássica doutrina da divisão de poderes, idealizada pelo filósofo Montesquieu, faz a seguinte divisão entre os poderes: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. A Constituição de 1988 seguiu essa divisão em seu artigo 2º, ao estabelecer que estes são indivisíveis e harmônicos entre si, consistindo em Poderes. Ainda, de acordo com o mencionado autor, o princípio da divisão dos poderes é ativo e irá evolucionar em sincronia com o próprio desenvolvimento do regime democrático. O jurista alerta, ainda, para o fato de que a doutrina ainda tem muito que evoluir, inclusive na análise dos órgãos que desempenham o controle externo. (MOREIRA, 2019)

 Analisando a efetivação da democracia até a modernidade, é possível verificar uma evolução no sentido de terem sido efetivadas garantias e processos inerentes à prevenção e controle de algumas práticas lesivas, ilegais ou em desacordo a princípios éticos por parte de entidades ou poderes do Poder Público, em incremento à antiga delimitação dos poderes entre estes. (GARCIA, 2019).  Esse é o Estado Democrático de Direito. O Estado Democrático de Direito, conforme Moreira Neto (2011, p. 88) consiste em:

Uma organização política talhada para este novo século que, mais do que qualquer das anteriores, estará apta a realizar, de modo institucional e permanente, pelo exercício da democracia, formal e material, a integração das diferenças e a construção da paz.

A despeito de não existir, na democracia, um método que obrigue o governo eleito a cumprir suas propostas políticas e ‘promessas’, mesmo assim os representantes se sentirão forçados a atender às necessidades da sociedade, cada um ao seu modo, de tal modo que, caso assim não o façam, poderão sentir que não serão novamente eleitos (PEREIRA JÚNIOR, 2018).

Na divisão das atribuições entre os poderes constituídos, ao Legislativo compete a elaboração das leis. Com efeito, a maioria dos países democráticos arrola o controle externo do Estado como atribuição do Poder Legislativo. 

Desse modo, estabelecer o controle externo desempenhado pelo Poder Legislativo é condizente com o próprio Estado Democrático de Direito, visto que, com a sua concretização, completa-se o postulado de inserção da população na coisa pública, por intermédio de seus representantes (SILVA, 2019).

 Assim, os parlamentares, por meio da votação do orçamento, e pela legislação de normas que regulamentam a utilização dos recursos públicos, podem regular os gastos perpetrados pela Administração Pública (PEREIRA JÚNIOR, 2018).

Evidentemente, o Legislativo não é o único que controla os gastos públicos. Todos os poderes, de alguma forma e nos limites de suas atribuições, exercem o controle de suas atividades entre si, onde é aplicada a famosa teoria freios e contrapesos, um dos institutos mais importantes da democracia. (SILVA, 2019).

Outra questão a ser verificada é que o Poder Legislativo possui o amparo de órgãos especiais com ‘conhecimento técnico’ para a efetivação do controle de gastos desempenhado pela Administração, são as afamadas Entidades de Fiscalização Superior. (SILVA, 2019)

Elas são importantes instituições do sistema de controle dos gastos públicos. A Administração Pública tem uma enorme amplitude e particularização, inclusive com a própria intervenção do Estado na economia por meio de sua ‘mão invisível’. Essa situação exige a existência de um controle externo nas atividades financeiras do poder público, para que cumpra com o seu fim social (PEREIRA JÚNIOR, 2018). Para tanto, é forçoso verificar a oportunidade da ação do Estado, conforme estabelecido pelo Estado Democrático e Social de Direito. Desse modo, pode-se afirmar que a função do controle consiste na garantia de postulados estabelecidos na Constituição Federal e outras leis.

 A Lei de Responsabilidade Fiscal é instrumento complementar à Carta de 1988, cujo prazo de apresentação ao Congresso, de cento e oitenta dias, foi determinado pela Emenda Constitucional n° 19, a que introduziu a Reforma Administrativa.

 Cabe à lei complementar:

Dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Em suma, a Lei Fiscal disciplina o manejo das contas públicas, visando objetivos macroeconômicos (nível geral de preços, dos juros, emprego etc.), sendo, pois, um instrumento de política fiscal. Além disso, o governo da União entregou à consulta pública proposta de emenda constitucional e de lei complementar que disciplinarão, ambas, o controle interno e externo do erário. Todos esses instrumentos devem harmonizara-se num direito financeiro que, até então, carecia de conteúdos normalizadores.

 Além do mais, a LRF regula outro mandamento constitucional, o art. 169, caput, conquanto estabeleça os limites de gastos com pessoal no organismo público, por nível de governo e por Poder. O Presidente da República vetou a possibilidade de se negociar, na lei de diretrizes orçamentárias, outra repartição de percentuais entre os Poderes de um mesmo ente político (SOUZA, 2012).

 Sob a ótica macroeconômica, a Lei de Responsabilidade Fiscal é parte de uma estratégia ambiciosa, o Programa de Estabilidade Fiscal, lançado em outubro de 1998, cujos objetivos privilegiam o combate ao déficit e a redução da dívida pública. Tal esforço tem um fim maior: a manutenção do poder de compra da moeda nacional. Também integram esse Programa de Estabilização, as Reformas Tributária, Previdenciária e Administrativa, essas duas em fase de regulamentação (MOREIRA NETO, 2019).

 A despeito de não emitirem moeda e de sofrerem forte restrição para lançar títulos no mercado, Estados e Municípios respondem por 40% das necessidades de financiamento do setor público, o que equivale a 2,64% do PIB.           Já o desequilíbrio fiscal de pequenos e médios municípios não influencia os agregados macroeconômicos, mas compromete a continuidade e eficiência dos serviços públicos, tendo em mira que tal desajuste é, de fato, financiado por fornecedores, titulares de precatórios e servidores que não recebem seus pagamentos e salários.

4          ORÇAMENTO PÚBLICO E A APLICABILIDADE DO ORÇAMENTO IMPOSITIVO

Segundo a história da evolução doutrinária do Orçamento, este se divide em duas etapas: Orçamento Tradicional e Orçamento Moderno.  Dessa maneira, o Orçamento Tradicional era um instrumento utilizado pelo Estado para demonstrar as previsões de receitas e autorizações de despesas, classificando-as apenas por objeto de gasto, sem se preocupar com as necessidades reais da administração e da população. Seu principal objetivo era possibilitar aos órgãos do Legislativo um controle político sobre os gastos públicos, mantendo o equilíbrio financeiro entre as receitas e as despesas, evitando a expansão da despesa pública efetivada pela e para a unidade de administração. Esse orçamento se preocupava basicamente com as questões tributárias, relativas ao financiamento de gastos, deixando de lado os aspectos econômicos e sociais, considerando a despesa pública apenas como meio necessário para alcançar os fins pretendidos. Existiam duas classificações clássicas para possibilitar o controle das despesas, sendo:

Por unidade administrativa – Responsável pela execução dos projetos e atividades que lhe são consignadas no orçamento; Por objeto ou item de despesa – Classificação que apresenta a despesa de forma mais analítica, permitindo o controle dos gastos, especialmente o de custos dos serviços e das ações. Ex. (vencimentos e vantagens fixas, material de consumo, serviços de terceiros de qualquer forma etc.).   Por sua vez, o orçamento moderno, teve início no século XIX, quando o Estado começou a se preocupar com a economia, incrementando no orçamento programas direcionados ao desenvolvimento econômico.

Os pensadores responsáveis pela reforma orçamentária moderna acreditavam que o orçamento era um instrumento de administração que auxiliaria o Executivo nas fases do processo orçamentário que seriam: elaboração, aprovação, execução e controle. 

Com essa evolução o orçamento passou a ser peça fundamental na economia. De tal modo que não há como conceber a administração dos recursos públicos sem a existência das diretrizes inerentes à atividade orçamentária..  O governo passou a utilizar os recursos públicos objetivando maior produção com menor custo, uma vez que ele tem a função de atender as necessidades econômicas e sociais da população, aumentando a renda nacional e distribuindo-a para assegurar um nível de vida digno à população.

A Constituição de 1988 ao vincular o PPA – Plano Plurianual, LDO – Lei de Diretrizes Orçamentária, e a LOA – Lei Orçamentária Anual, que compõem o modelo orçamentário por ela instituído, deu grande ênfase ao planejamento da atividade governamental além de torná-lo um imperativo legal.  Essa integração é fundamental para o êxito da ação governamental, visando assegurar tanto que possível, que os resultados pretendidos sejam efetivamente alcançados. Sendo estes conhecidos nos três diplomas legais acima referidos. 

A elaboração da Proposta Orçamentária processa-se em passos determinados, desde a proposição orçamentária inicial, proveniente de cada Unidade Gestora, até a aprovação do orçamento, com o respectivo crédito nas unidades Orçamentárias de cada Entidade Pública.

Para isso, cada Unidade Gestora faz sua proposta orçamentária e de acordo com o diagnóstico de suas necessidades as encaminha ao respectivo órgão setorial de planejamento (Ministério ou Secretaria), que por sua vez consolida as propostas dos Poderes do ente federativo e de acordo com as prioridades definidas as encaminha ao Legislativo.

 Nesta proposta segundo o art. 5º da LRF, devem estar incluídos o projeto de lei orçamentária anual elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar. Depois de aprovada pelo Legislativo e sancionada pelo chefe do Poder Executivo ela é transformada em Lei Orçamentária Anual. O Executivo divulga o Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD), autorizando o Ministério ou Secretaria responsável a proceder a liberação dos créditos às Unidades Orçamentárias vinculadas e estas, às Unidades Administrativas respectivas.

A liberação do Orçamento quando aprovada é feita para todos os órgãos contemplados na Lei Orçamentária Anual (LOA), seja da Administração Direta ou Indireta, Autarquias, Fundações, Empresas Públicas ou Sociedade de Economia Mista, estas duas últimas, se forem empresas dependentes, como consta nos termos no art. 2°, inciso III da Lei de Responsabilidade Fiscal:

empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. É bem verdade que o processo orçamentário ou ciclo orçamentário tem como leis concretas

Nesse enfoque, o PPA é o principal instrumento de planejamento de médio e longo prazo, conforme já mencionamos, devendo estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública. O PPA tem um sistema de planejamento que é a base referencial na administração, atuando como guia e parâmetro para elaboração das leis de diretrizes orçamentárias das prioridades anuais ao longo de quatro anos. Ele, na verdade, deve estar composto antes do período eleitoral. 

LDO – serve como instrumento de ligação entre o plano plurianual e os orçamentos anuais. A LDO deve identificar, entre os objetivos e as metas constantes do PPA, as prioridades que deverão integrar a lei orçamentária de cada exercício.

Assim diz o art. 165, § 2º da CF: 

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

Em síntese, foram duas as premissas que levaram os constituintes a inserir na Carta Magna a figura da LDO: Ampliar espaço do Congresso Nacional no processo de elaboração e discussão dos orçamentos e, Servir de elo de ligação entre os planos de longo prazo, no caso do PPA, e os de curto prazo, os orçamentos anuais. A LDO deverá conter, em princípio:

 I - as metas e prioridades da administração pública;

 II - as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

 III - orientações para elaboração da Lei Orçamentária Anual;

IV - normas sobre alterações na legislação tributária (prazos e outros);

 V- orientação sobre a política de aplicação das agências de fomento;   

VI - definição dos limites totais de despesas para os demais Poderes e o Ministério Público;

 VII - autorização para aumento de despesa com pessoal e/ou contratação de serviços, a qualquer título, na administração pública. 

Segundo o art. 4º da LRF, também fará parte de seu conteúdo que: 

A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto do art. 165, da Constituição e: -disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivado nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do parágrafo 1º do art.31;  e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. 

A LRF trouxe importantes inovações no aspecto orçamentário, fixando limite para despesa com pessoal e ainda determinando que fossem criadas metas para controlar receitas e despesas..  Além disso, nenhum governante pode criar uma nova despesa continuada (por mais de dois anos) sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existem. É definido na Lei o limite com percentual das receitas para os três poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 

Nesse enfoque, cite-se a Emenda Constitucional n° 105, de 19 de dezembro de 2019. A aludida alteração constitucional, acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual.

Conforme o artigo 166-A da Constituição Federal, as emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de  transferência especial; ou transferência com finalidade definida. No parágrafo 1°  do citado, artigo, determina-se que os  recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo,  respeitando os limites preceituados pelo § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, não sendo possível a aplicação dos recursos no pagamento de: despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e encargos referentes ao serviço da dívida pública.

Nesse contexto, Débora Coelho Costa defende uma melhor regulamentação da alteração, considerando  o exposto abaixo pela autora:

Tais mudanças que desobrigam formalidades facilitam a possível malversação e desvio destas verbas públicas pelos entes beneficiados. Diminuem o controle e a vigilância sobre a execução e aplicação destes valores, da forma como se fazia antes da EC N.º 105/2019. Inclusive, retirou da competência federal a fiscalização de tais valores, que já detinha de sistemas, plataformas de acesso e fiscalização, de ferramentas e meios de controle disponíveis para acompanhamento do uso de tais recursos, repassando, agora, tal responsabilidade para as Cortes de Contas e órgãos de controle Estaduais e municipais. Estes, por sua vez, para darem conta desta nova atribuição precisam, rapidamente, adaptar-se, e regulamentar as suas formas de controle e atuação sobre tais recursos, a fim de que se tornem aptos à fiscalização, sem prejuízos para sociedade (COSTA, 2020, p. 4).

Isto nos permite ver com evidência que o orçamento anual não pode ser feito de forma isolada, mas como parte de um processo maior, que envolve o planejamento, conforme detalhamento anterior.  LOA - Deve guardar na sua elaboração e aprovação, compatibilidade com o PPA e a LDO, para isso, contará com um demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com a LRF, e deverá conter:

 I - Demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos, com objetivos e metas constantes da LDO;

II - Demonstrativo de Impacto Orçamentário-Financeiro referente às renúncias de receita e às despesas obrigatórias de caráter continuado; 

III - Reserva de Contingência definida com base na receita corrente líquida que será utilizada no pagamento dos passivos contingentes; 

IV - Despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e as receitas que as atenderão. 

O processo do Ciclo Orçamentário é dividido em três partes, quais sejam:

a)         Elaboração – Começa com o planejamento da Proposta Orçamentária pelo Poder Executivo, iniciado no ano anterior ao de sua execução para o exercício financeiro seguinte, tendo a participação de todos os setores da administração pública, onde serão definidos aos níveis setoriais e central, as necessidades e prioridades da administração para aquele ano. 

b)        Aprovação – Período da discussão e votação do projeto de lei orçamentária pelo Poder Legislativo, podendo este propor emendas ao projeto apresentado. 

c)         Execução – Fase em que as ações planejadas pelo Governo são executadas durante o ano financeiro.

A lei 4320/64, em seus arts. 40 e 46, dispõe sobre os créditos adicionais que compreendem alterações ao orçamento no momento de sua execução, considerando como créditos adicionais, as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas no Orçamento Público, o que permite uma flexibilidade no orçamento.

d)        Controle – Última fase do Ciclo Orçamentário, o controle e a avaliação, são etapas que permeiam o ano financeiro, desde o início do planejamento até o encerramento do exercício. Esse controle pode ser interno, externo e social. 

Ainda sobre estes créditos, destacamos sua classificação principal: 

Suplementares – São os destinados a reforço de dotação orçamentária já existente, geralmente ao nível de grupos de despesas; Especiais – Os destinados a despesas com programas ou categoria de programas (projeto, atividades ou operações especiais); Extraordinários – Os destinados a atender despesas urgentes e imprevistas em casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 

Além disso, o art. 8º da LRF, sobre a execução orçamentária, estabelece que até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo, estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 

O Controle Interno segundo Osvaldo Sanches trata do: 

Conjunto de recursos, métodos e processos adotados pela administração com vistas a assegurar que os recursos públicos sejam utilizados de acordo com as leis, políticas públicas e normas regulamentares; tais recursos sejam protegidos do desperdício, desvio ou malversação e os dados relevantes da execução da receita e da despesa pública sejam registrado e tornados públicos, através de relatórios inteligíveis. (SANCHES, 2017, p.48) 

Neste caso, não há determinações de sanções ao gestor.  O Controle Externo, por sua vez, é a modalidade de controle exercida pelos órgãos legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas.  De acordo com o art. 70 da Constituição Federal, o controle externo compreende a fiscalização contábil, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. 

Este controle é feito através de análise de contas, auditorias e inspeções. Pode-se aplicar sanções ao gestor e deve ser submetido ao julgamento político do Legislativo.  Sobre o Controle Social pode se dizer, enfim, que é controle do cidadão sobre os gastos públicos, derivados do próprio direito natural. Define-se que a sociedade tem o direito de pedir contas a todos os agentes públicos de sua administração.  Não obstante, o tema transparência fiscal, só ganhou importância com a LRF, nos arts. 48 (já citado) e 49, como podemos verificar:

As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. 

Dando sequência o art. 1°.§ 1°da LRF, preceitua: 

A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a “limites” e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social, e outras, dívidas consolidadas e mobiliária, operações de créditos, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição de restos a pagar. 

A LRF institucionalizou o orçamento participativo, no parágrafo único do art. 48 que dispõe que a transparência será assegurada mediante incentivo à presença da sociedade e a feitura de audiências públicas, durante os procedimentos atinentes àe elaboração e de debate do PPA, da LDO e da LOA. 

5 CONCLUSÃO

Com o exposto no presente estudo, pode-se concluir que as práticas responsáveis e respeitosas para com os órgãos públicos não consistem em fazer, apenas, o bem ao outro, mas em abonar a prática da cidadania e da probidade dentro do Poder Público. Sendo assim, trabalhar corretamente, poderá ter as seguintes conotações no âmbito dos serviços públicos prestados: o Estado coloca seus servidores a serviço da sociedade, respeitando as normas atinentes às despesas públicas.   

Ainda, no presente estudo apresentadas explanações teóricas acerca das modalidades de despesas públicas com enfoque na Lei de Responsabilidade Fiscal.  Verificou-se, ainda, que o controle interno foi desenvolvido para prevenir a ocorrência de erros e irregularidades ou a minimizar as suas consequências. Além de garantir o desempenho pleno da Gestão. A exemplo disto, cita-se a sugestão do Controle Interno no que tange à estruturação de um setor de compras junto àquela municipalidade, garantindo presteza e legalidade aos atos processuais inerentes das despesas.

Diante do exposto, destaca-se, que o controle da Administração Pública, notadamente pelo Controle Interno, é primordial para a lisura dos gastos públicos e a efetivação de princípios norteadores da gestão pública, tais como o da probidade e da eficiência dos gastos públicos. Destaca-se, por fim, que o setor financeiro do município sob estudo vem desenvolvendo seu papel com excelência, pois o erro encontrado não afeta a lisura do processo e nem acrescenta prejuízo ao erário público.

Diante desse contexto, a responsabilidade dos gestores públicos não pode ficar restrita à vontade de fazer, à boa intenção e às promessas. Esse novo modelo administrativo exige que as ações dos administradores sejam traduzidas em programas e políticas sociais sólidas, capazes de permitir um ambiente confortável para toda a coletividade. Com a nova Lei, aparecerá o administrador nato, uma vez que cada representante público será responsável em auferir recursos para suprir as despesas do seu município, bem como para pagar as obras que pretende realizar durante o seu mandato, sem deixar compromissos pendentes para o seu sucessor. Além de todos esses compromissos, deverá ainda prestar contas para toda a sociedade dos resultados auferidos na administração do dinheiro público.

Ante o exposto, quando se verifica as alterações trazidas pela Emenda Constitucional 105/2019, pode-se entender que existe certa necessidade de regulamentação dessa recente alteração constitucional. Isso porque os valores repassados pela União diretamente aos demais entes poderá, em virtude de uma fiscalização não tão efetiva, incidir em mal emprego de recursos públicos.

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