Resumo: No presente artigo, busca-se estudar a promoção de desenvolvimento ambientalmente sustentável pelo Poder Público, sobretudo por meio do manejo da função extrafiscal dos tributos. Para tanto, valendo-nos da pesquisa bibliográfica, serão analisados o conceito de desenvolvimento sustentável, o papel do Estado no mister de sua promoção e algumas alternativas aos meios de comando e controle, com enfoque especial ao Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores (IPVA) orientado por critérios ecológicos. Ao fim, serão analisadas as práticas das legislações paulista, fluminense, paranaense e mineira. Espera-se que, ao fim, fique demonstrada a viabilidade e a conveniência da utilização do IPVA a fins ambientalmente desejáveis, que ultrapassam a mera arrecadação fiscal. 

Palavras-chaves: sustentabilidade; desenvolvimento sustentável; ecologia; extrafiscalidade; imposto sobre propriedade de veículos automotores.

Sumário: Introdução. 2. O Estado como agente promotor de desenvolvimento. 3. Desenvolvimento ambientalmente sustentável; 3.1 Definições e previsão normativa. 4. Fomento de práticas ambientalmente sustentáveis. 5. A função extrafiscal do tributo; 5.1 Normas tributárias indutoras e extrafiscalidade. 6. A utilização extrafiscal do IPVA para a persecução de objetivos ecológicos e de desenvolvimento ambientalmente sustentável. 7. Conclusão. 8. Referências.

1 Introdução

Partindo de uma perspectiva econômica, que considera externalidades e a atuação dos agentes econômicos, este trabalho tem como escopo demonstrar como o fomento de práticas ecossustentáveis pelos agentes econômicos são - mais do que desejáveis - imperativas frente aos objetivos e compromissos assumidos pela Carta Magna de 1988.

Para tanto, busca-se conduzir o leitor, primeiramente, sobre o conceito de desenvolvimento, afastando a sua identificação pura e simples com o crescimento econômico. Neste momento, espera-se demonstrar como o direito pode contribuir para o alcance do desenvolvimento. Afunilando o tema, o próximo tópico se destina a tratar sobre o desenvolvimento sustentável, contemplando seu histórico, conceito e caráter multidimensional. Estreitando-o ainda mais, o estudo se foca da dimensão ambiental do desenvolvimento sustentável e nas maneiras pelas quais o Poder Público pode promovê-lo, sobretudo através da função extrafiscal do tributo.

É dedicado, então, um tópico à extrafiscalidade, abrangendo seu conceito, limites, legitimação e instrumento. Por fim, chega-se ao precípuo objeto do presente estudo: a análise de como o IPVA pode ser utilizado para fim de promoção do desenvolvimento ambientalmente sustentável.

2 O Estado como agente promotor de desenvolvimento

Em um primeiro olhar, a palavra desenvolvimento costuma remeter, imediatamente, à ideia de crescimento econômico. Este pensamento não está de todo equivocado, porém não contempla a real amplitude de seu significado. De acordo com Veiga (2010, p. 18), até o início da década de 60, de fato, não era necessário realizar muita distinção entre as expressões, pois os poucos países desenvolvidos eram aqueles que alcançaram a riqueza através da industrialização, enquanto os países subdesenvolvidos eram os pobres, com pouco ou ausente aparato industrial.

Entretanto, o passar dos anos demonstrou que o forte crescimento econômico em algumas nações semi-industrializados – sobretudo na década de 50 -  não se reverteu em maior acesso das suas populações a bens e serviços (como saúde e educação) como ocorrera nos países desenvolvidos. Afinal, “no crescimento a mudança é quantitativa, enquanto no desenvolvimento ela é qualitativa” (VEIGA, 2010, p. 56), e os mercados são apenas uma das instituições responsáveis pelo processo de desenvolvimento.

No mesmo sentido, Celso Furtado (2004, p. 484) realiza uma incisiva diferenciação entre crescimento econômico e desenvolvimento: o primeiro é fundado na manutenção dos privilégios das elites em seus anseios de modernização, ao passo que o último é caracterizado pela existência de um projeto social subjacente, expressão de vontade política.  

Já Nusdeo (2013, p. 372), por sua vez, ao diferenciar os dois conceitos, entende que o crescimento econômico se resume ao crescimento da renda e do produto interno bruto (PIB), sem que esteja atrelada a mudanças de estrutura produtiva e social. Diante desse quadro, estamos frente a uma de duas hipóteses: ou já houve transformação estrutural – e, portanto, também já houve crescimento – ou trata-se, somente, de um surto de crescimento que não se autossustentará, pois foi incapaz de alterar a estrutura.

Ignacy Sachs (2008a, p. 30) ressalta que o crescimento econômico deve ser sempre analisado dentro de seu contexto, porque crescimentos rápidos e impulsionados por grandes empresas não são capazes de reduzir, sozinhos, as diferenças sociais, uma vez que tendem a concentrar a riqueza nas mãos de poucos.

3 Desenvolvimento ambientalmente sustentável

Os atuais avanços científicos já demonstraram cabalmente a finitude dos recursos terrestres e irreversibilidade da maioria dos impactos, de modo que não é mais possível ignorar o conflito, e aparente trade-off, entre meio-ambiente e desenvolvimento. Apesar de haver grande complexidade – tais quais todas as questões envolvendo direitos difusos, tendo em vista a indeterminação absoluta de seus titulares e potenciais ofensores – pode-se começar a esboçar alternativas e soluções.

Desde o Encontro de Founex (1971) e a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano (1972), em Estocolmo, a comunidade internacional se volta para esse tema. Foi nesse momento que, pela primeira vez até então, foram afastadas as posições extremistas defensoras da abundância – e assim, da priorização do crescimento econômico em detrimento do meio ambiente – e as catastrofistas – que, tal qual Malthus, por um fundamentalismo ecológico, prenunciavam o inevitável colapso. 

Para Sachs (2008b, p. 52), foi neste contexto que se aflorou uma alternativa intermediária, capaz de reconhecer a necessidade do crescimento econômico, enquanto o impõe a necessidade de ser socialmente receptivo e efetivado através de estratégias favoráveis ao meio ambiente, ao invés de favorecer o consumo predatório de recursos naturais. Essa perspectiva é fundada, basicamente, na harmonização entre objetivos sociais, econômicos e ambientais, pois rejeita, ao mesmo tempo, o crescimento zero e o perverso (2008a, p. 36).

É visando essa compatibilização que surge a ideia de desenvolvimento sustentável. Em 1987, o Relatório Brundtland, da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, apresentou a sua mais famosa definição: desenvolvimento sustentável é aquele que responde às necessidades do presente sem comprometer as possibilidades das gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades. 

Não poderia ser outra a solução. Identificando os impactos ambientais como efeitos externos negativos[1], valendo-se de conceitos econômicos, Fábio Nusdeo (1975, p. 47-48) esclarece que externalidades positivas e negativas são análogas – correspondendo uma o inverso da outra. Porém, quando pensamos dentro do campo da política econômica, a fim de identificar medidas concretas voltadas a promover a internalização dos efeitos, é preciso que sejam feitas diferenciações.

Na maioria das vezes, as externalidades negativas correspondem a um subproduto de uma outra atividade, da qual decorrem produtos conjuntos – os bens cuja produção é requerida pelo mercado e os males representados pelos efeitos indesejáveis associados aos primeiros. Desse modo, a restrição de efeitos externos negativos geralmente acarreta, também, na restrição ao exercício da atividade principal e dos bens desejados que ela proporciona.

Considerando o raciocínio de Nusdeo, é simples compreender que atividades promotoras de desenvolvimento econômico sempre trazem consigo, em maior ou menor medida, subprodutos negativos, que embora possam ser minorados, dificilmente podem ser eliminados em sua totalidade, sem que também sejam eliminadas as atividades causadoras.

Admitindo que o retrocesso em termos de vivência urbana e tecnológica é incogitável e que a internalização de externalidades negativas na seara ambiental é, senão impossível, de grande dificuldade[2] – tanto pela incerteza sobre o funcionamento dos sistemas ecológicos e sobre as externalidades, de fato, existentes, quanto pela impossibilidade de mensuração exata em indicativos monetários e pela irreversibilidade de grande parte dos danos causados - resta-nos pensar em formas de compatibilização entre desenvolvimento e preservação ambiental de tal forma que tais externalidades sejam tão menores quanto o possível.

É com esse fim que surge a ideia de desenvolvimento sustentável. Ressalta-se, porém, que seu conceito não se limita à dimensão ambiental: ele deve considerar, também, elementos sociais e econômicos. Para Sachs (2008a, p. 36), apenas soluções que levem em conta esses três aspectos – ou seja, “que promovam o crescimento econômico com impactos positivos em termos sociais e ambientais” – são dignas de serem chamadas de desenvolvimento. Entretanto, a despeito da enorme importância que possuem, o presente estudo não se dedicará às dimensões sociais e econômicas, concentrando-se somente na ambiental.

3.1 Definições e previsão normativa

O nosso ordenamento jurídico carece de apresentação de uma definição própria de desenvolvimento sustentável. Na verdade, sequer há menção à expressão “desenvolvimento sustentável” no texto constitucional. Entretanto, sua ideia pode ser inferida pela interpretação sistemática do art. 170 da Constituição Federal, que se destina a tratar dos princípios da ordem econômica. No inciso segundo, reconhece o valor da propriedade privada; no terceiro, a função social da propriedade; no sexto, por fim, a defesa do meio ambiente. O desenvolvimento sustentável é representado, justamente, pelo equilíbrio entre esses três princípios.

Em âmbito infraconstitucional, há alusão mais direta em alguns diplomas normativos, como na Lei nº 8.666/1993, que desde a alteração promovida pela Lei nº 12.349/2010 em seu art. 3º, estabelece como finalidade das licitações a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. O mesmo é observado na nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), que o eleva ao status de princípio das licitações. 

A conceituação do instituto, contudo, ficou a cargo da doutrina, que parte daquela apresentada no Relatório Brundtland. Juarez Freitas (2012, p. 58) segue a linha de Sachs e apresenta uma visão pluridimensional, em que a sustentabilidade não é somente ambiental, como também social, econômica e dotada de aspectos éticos e jurídico-políticos. Semelhantemente, para Romeiro (2012, p. 70), o desenvolvimento sustentável é aquele alcançado por um “conjunto de políticas capazes de, simultaneamente, garantir o aumento da renda nacional, o acesso a direitos sociais básicos (...) e a redução do impacto do aumento da produção e do consumo sobre o meio ambiente”.

Restringindo o instituto apenas à sua dimensão ambiental, Irene Patrícia Nohara (2013, p. 852) o conceitua como o “desenvolvimento que se volta para o uso racional de recursos naturais, mantendo condições de vida adequadas no planeta tanto para presentes, como para futuras gerações. ” Eduardo Fortunato Bim (2015, p. 192) pondera que conquanto o instituto contemple aspectos sociais e econômicos, seu fundamento principal é a manutenção da biosfera. Entende-se, portanto, como o desenvolvimento com preservação da disponibilidade de recursos para futuras gerações.

A preocupação com o abastecimento das próximas gerações é o cerne do princípio da solidariedade intergeracional, contemplando a sincrônica – entre gerações contemporâneas -  e a diacrônica – entre gerações do presente e do futuro.  De acordo com os ensinamentos de Édis Milaré (2013, p. 59), esse princípio visa garantir que, com os devidos cuidados das gerações presentes, as futuras também possam usufruir, sustentavelmente, dos recursos naturais.

O caput do art. 225, ao versar que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, e que é incumbência não só do Poder Público, como também da coletividade, “defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”, transporta para o Direito Constitucional esse princípio, que capilariza e passa a irradiar por todo ordenamento jurídico.

4 Fomento de práticas ambientalmente sustentáveis

Reiterando o que foi afirmado anteriormente, com exceção da precificação de bens ambientais intentada pelos princípios do poluidor-pagador e do usuário pagador – que podem até levar ao equivocado entendimento de que caso haja pagamento, a poluição é permitida -  é difícil vislumbrar mecanismos de internalização das externalidades negativas em matéria ambiental que realmente sejam eficazes e não os transfiram de algum modo para a coletividade.

Martins (2008, p. 107) é um ferrenho defensor dessa posição, e em artigo aponta que mesmo quando as externalidades negativas são claras - e ainda que haja alternativas tecnológicas menos agressivas ao meio ambiente - estas são de dificultosa adoção, considerando a trajetória do desenvolvimento tecnológico dominante, o que acarreta restrições para a oferta e demanda de novas tecnologias.

Tendo em vista que os agentes econômicos, compreendidos como homo economicus, tendem a alocar recursos conforme seja favorecida a maximização de sua utilidade – e que, nesse caso, seria exprimida, basicamente, em termos de lucros monetários individuais – emerge a importância do Estado como indutor de comportamentos. Nesse sentido, Juarez Freitas (2012) assevera que o alcance de um desenvolvimento sustentável exige uma intervenção estatal incisiva e coesa para que seja garantido o “direito ao futuro” para as atuais e próximas gerações.

Essa intervenção se dá pela indução de comportamentos, e pode ocorrer por diferentes estratégias. A teoria do fomento é um bom instrumento para uma melhor compreensão desse fenômeno. Luis Jordana de Pozas (1949, p. 49-50) o conceitua como a ação administrativa de proteger, estimular ou fomentar as atividades particulares através das quais são satisfeitas necessidades ou conveniências de caráter geral, e aponta que ele é marcado pela flexibilidade que permite a adaptação de seus instrumentos conforme as circunstâncias.

José Vicente dos Santos Mendonça (2010, p. 145-146) aponta que existem meios positivos e negativos de fomento. Os primeiros outorgam prestação, bens ou vantagens ao particular, enquanto os segundos, representam obstáculos que desestimulam certas atividades. O autor só admite que sejam aceitos meios negativos como tipo de fomento caso sejam somente persuasivos, o que exemplifica pela maior tributação sobre bebida alcoólica para combater o alcoolismo. Os meios coativos – tais quais a desapropriação de um imóvel que não cumpre a sua função social – não podem ser considerados fomento, tendo em vista que um de traços marcantes deste instituto é, justamente, a utilização de técnicas indutivas e persuasivas (MENDONÇA, 2010, p. 136).

 Uma delas pode ser a mobilização da opinião pública, em especial de consumidores, através de campanhas de propaganda, discussões públicas e demais modos de divulgação do debate. Este é o que Mendonça classifica como meio psicológico de fomento (2010, p. 147) – embora ressalve que pouco haja de jurídico sobre ele.

Cramer e Zegvel (1991, p. 466) apontam que se a preocupação com a ecologia continuar a crescer, os consumidores preferirão consumir produtos que atendam a altos padrões de qualidade ambiental. Empresas que sejam reconhecidamente poluidoras ficariam com má reputação perante o mercado consumidor, e o receio aos prejuízos reputacionais podem ser um incentivo forte para a adoção de práticas ambientalmente sustentáveis.

Os meios jurídicos – ou indiretamente econômicos[3] - seriam aqueles que atribuem legalmente um status diferenciado, isto é, que colocam o agente fomentado em uma posição jurídica que lhe permita auferir proveitos, sem que ocorra entrega de valores ou realização de operações financeiras (Mendonça, 2010, p. 147). Nessa categoria, podemos inserir os meios fiscais de fomento, que atuam a partir da função extrafiscal do tributo, como veremos a seguir.

5 A função extrafiscal do tributo

Como a própria morfologia da palavra indica, extrafiscalidade compreende tudo o que ultrapassa a fiscalidade. Em termos simples, Oliveira (1999, p. 37) conceitua a tributação extrafiscal como a que se orienta para fins diversos da captação de valores para o Erário. Schoueri (2005, p. 32) aponta que estes podem estar relacionados a diversos fatores, como a simplificação do sistema tributário – por exemplo, pela sistemática do lucro presumido no imposto de renda -  e a distribuição equitativa de renda. A despeito das inúmeras possibilidades existentes, este estudo se concentrará na finalidade indutora da tributação.

Logo ao início, deve ficar claro que as funções fiscais e extrafiscais – apesar de antagônicas, pois uma corresponde ao oposto da outra – não são mutuamente excludentes. Mais do que isso, são aspectos inerentes a todo e qualquer tributo. Vejamos. A arrecadação de valores aos cofres públicos é um efeito que necessariamente está presente, pois representa a própria repercussão fática do ato de tributar, de modo que a função fiscal é sempre utilizada. Ao mesmo tempo, fatalmente, o tributo influencia no comportamento dos agentes, tendo em vista que aquele que o sofre, busca evitá-lo, seja deixando de realizar o fato que enseja o tributo, seja reduzindo sua frequência ou, ainda, realizando fato similar, mas de tributação inferior (MENDES, 2017, p. 352-353). O que é alterado, conforme o caso, é a predominância de uma ou outra função: o quanto determinado tributo é capaz de arrecadas ou induzir comportamentos e o quanto o legislador pondera essa potencialidade ao editar regras de tributação.

O imposto sobre circulação de mercadorias e serviços pode ser reconhecido como um dos principais exemplos de vívida coexistência de ambas funções. A importância de sua função fiscal é muito expressiva, tendo em vista que é o tributo que mais arrecada[4]; ao mesmo tempo, a capacidade de atuação extrafiscal inegável: é o instrumento através do qual os Estados lutam na chamada guerra fiscal[5].

Já o imposto de renda é um exemplo de predominância fiscal, mas mesmo nele é há de se reconhecer possibilidades extrafiscais, como

Por outro lado, o imposto de importação, o imposto de exportação, o imposto sobre operações financeiras e o imposto sobre produtos industrializados possuem extrafiscalidade tão acentuada que constituem exceções para importantes regras e princípios do Direito Tributário[6] para que sejam manejados mais facilmente conforme a necessidade e os objetivos do poder público. Por essa razão, são comumente chamados pela doutrina de “impostos regulatórios”.

Se é verdade que a função extrafiscal é inata à própria tributação, não é menos verdade que o legislador pode utilizá-la tendo em vista objetivos pré-determinados, conforme um caráter finalístico. Assim, no exercício da extrafiscalidade, os tributos são potencialmente capazes de contribuir para o alcance de objetivos e valores juridicamente tutelados (MENDES, 2017, p. 354).

5.1 Normas tributárias indutoras e extrafiscalidade: limites e legitimidade

As normas pelas quais o legislador gerencia a extrafiscalidade tributária são as normas de intervenção por indução, que se caracterizam por serem dispositivas, desprovidas de cogência. O agente recebe estímulos e desestímulos que atuam na formação a sua vontade. Porém, é possível que estes não sejam fortes o bastante para que ele adote o comportamento desejado pelo legislador (SCHOUERI, 2005, p. 43-44).

Essas normas estabelecem incentivos fiscais que podem assumir forma de isenção, redução de alíquota, alíquota zero etc. Desse modo, afetam a obrigação principal – a de pagar o tributo - fomentando ou inibindo a ocorrência do fato gerador através de critérios quantitativos de cunho pecuniário (MENDES, 209, p. 224).

Como normas tributárias que são, é preciso que se sujeitem, igualmente, aos cânones e limites clássicos do Direito Tributário. Portanto, submetem-se aos princípios da legalidade, que exige edição por lei em sentido material e formal (BORGES, 2001, p. 38-42), e ao princípio da anterioridade[7], por exemplo.

Quanto aos fins passíveis de serem perseguidos legitimamente através da extrafiscalidade, cumpre destacar que não se permite um uso indiscriminado, ao puro arbítrio do legislador. Muito pelo contrário: é preciso que haja verificação da pertinência das finalidades buscadas em relação aos valores e princípios refletidos no texto constitucional, a fim de que sejam satisfeitas finalidades caras à coletividade. Consequentemente, conforme aponta Carneiro (2011, p. 108) é ilegítimo todo benefício que se destine a privilegiar pessoas ou situações determinadas -  em ofensa princípio da igualdade - ou que destoe dos objetivos constitucionais que autorizam a intervenção do Estado na economia.

6 A utilização extrafiscal do IPVA para a persecução de objetivos ecológicos e de desenvolvimento ambientalmente sustentável

Antes da análise do caso específico deste ou daquele tributo para finalidades extrafiscais, é importante demonstrar a conveniência desse tipo de mecanismo para a busca de resultados ambientalmente favoráveis. Regina Helena da Costa (2005, p. 323), com muita perspicácia, aponta que a utilização dos tributos para este fim possui a vantagem de não exigir tão dispendiosas infraestrutura e fiscalização do aparelho administrativo quanto costumeiramente é exigido da atividade de polícia administrativa nessa seara.

 Diferentes tributos podem ser explorados em sua função extrafiscal para o estimular práticas e escolhas ambientalmente sustentáveis, principalmente através do estabelecimento de alíquotas reduzidas. Um exemplo de ocorrência no ordenamento jurídico pátrio é o chamado IPI ecológico que, fundamentado pelo princípio da seletividade, estipula alíquotas menores para produtos que sejam menos agressivos ao meio ambiente, tornando-os mais atraentes aos consumidores. Nesse sentido, o Decreto nº 9.442/2018 altera a tabela de incidência do IPI do Decreto nº 8.950/2016, prevendo alíquotas mais baixas para veículos híbridos e elétricos. O foco deste estudo, porém, está na específica utilização da extrafiscalidade do Imposto sobre a Propriedade de Veículos, o IPVA.

O IPVA é um tributo de competência dos Estados e do Distrito Federal previsto no art.153, III, da Constituição Federal. Trata-se de um imposto que foi previsto pela primeira vez somente na vigência da Constituição Federal de 1967, por adição realizada pela Emenda Constitucional nº 27/1985.  É, portanto, posterior ao Código Tributário Nacional (1966), razão pela qual neste não constam menções ao seu respeito. Assim sendo, é dado aos Estados exercerem a competência legislativa plena[8], nos termos do art. 24, § 3º da CF. das regulamentado por leis estaduais[9].

Seu fato gerador é a propriedade de veículo automotor, sendo, dessa forma, um imposto sobre o patrimônio, tal qual o Imposto de Renda. Este fato é indicativo do predomínio da sua função fiscal. Francisco Pedro Jucá (2010, p. 309) é enfático ao dizer que “na verdade o IPVA não tem nenhuma função extrafiscal”. Com a devida vênia, a afirmação é deveras simplista e com ela não se pode concordar.

Nos tópicos anteriores, já foi demonstrado como qualquer tributo apresenta função extrafiscal de induzir comportamentos como uma consequência inerente a ato de tributar – ou, nas palavras de Mendes (2017, p. 353) “inescapável e de natureza factual”. Além de toda essa aptidão latente em qualquer tributo, observa-se que o próprio Poder Constituinte (Emenda Constitucional nº42/2003) não se olvidou da potencialidade indutora que o manejo do IPVA oferece.

No artigo 155, § 6º, I, a Carta Magna dispõe que o IPVA terá suas alíquotas mínimas fixadas pelo Senado Federal. Ora, qual seria a razão de ser dessa vedação senão o reconhecimento de que os Estados podem se valer desse imposto para atrair proprietários de veículos domiciliados nos demais? Não há como vislumbrar outra hipótese além da tentativa de evitar ou minorar os danos da guerra fiscal.

Já o inciso seguinte versa sobre a possibilidade de que se estabeleçam alíquotas diferenciadas em função do tipo do veículo e de sua utilização. Essa norma permite que o legislador realize seu juízo de conveniência e oportunidade sobre a tributação mais branda ou intensa a determinado tipo de automóvel e, consequentemente, sobre a opção de estímulo ou desincentivo de uma ou de outra possível conduta do contribuinte.

No Estado de São Paulo, a regulamentação do IPVA fica a cargo da Lei nº 13.296 de 2008. No seu art. 9º, IV, estabelece, residualmente, a alíquota de 4% para todos os veículos que não recebam diferenciação. Para veículos de carga, estabelece alíquota de 1,5%; para ônibus e micro-ônibus, caminhonetes cabine simples, motocicletas, ciclomotores, motonetas, triciclos e quadrículos, máquinas de terraplenagem, empilhadeiras, guindastes, locomotivas, tratores e similares, de 2%. Observa-se que tais veículos se diferem tanto quanto ao tipo (por exemplo, pelo número de eixos) quanto à utilização (transporte de cargas, passageiros, uso doméstico etc). Essa diferenciação está presente, em diferentes graus, em todos os Estados, e sua razão de ser foge do escopo deste estudo – ao contrário da realizada no inciso III.

O referido inciso estabelece a alíquota de 3% para veículos que utilizarem motor especificado para funcionar, exclusivamente, com os combustíveis álcool, gás natural veicular ou eletricidade, ainda que combinados entre si. E ainda, no § 3º, aplica a mesma alíquota para veículos fabricados até 31 de dezembro de 2008 que utilizarem motor especificado para funcionar exclusivamente a gasolina, quando adaptado, até a mesma data, para funcionar de maneira combinada com gás natural veicular.

A interpretação teleológica da norma leva a crer que o legislador paulista utilizou a função extrafiscal do IPVA a fim de conduzir seus contribuintes a optarem pela propriedade de veículos cujos motores funcionem a base de combustíveis menos poluentes ou fontes limpas de energia. Louvável atitude, plenamente afinada com os ditames constitucionais - seja pelo art. 225, CF, caput, que reconhece o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o correspondente dever de sua defesa pelo Poder Público e pela coletividade, seja pela interpretação sistemática dos incisos II, III e IV do art. 170, CF, que ao tratar dos princípios da ordem econômica, reconhece como tais a propriedade privada, a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente, da qual se infere o princípio do desenvolvimento ambientalmente sustentável.

Assim, estabelece uma medida persuasiva, não coativa, com o fito de estimular uma atividade particular – a propriedade de veículo automóvel menos nocivo ao meio ambiente – que satisfaz necessidade de caráter geral – a proteção do meio ambiente e a busca pelo desenvolvimento ambientalmente sustentável, assim como indica Pozas (1949, p. 49-50) em sua teoria do fomento. Nota-se que esta medida atende ao princípio da proporcionalidade, uma vez que norma concilia defesa do meio-ambiente – ao estimular o consumo de veículos movidos por fontes (mais) limpas – com a necessidade de locomoção rápida e eficaz, sem impor restrições cogentes ou sanções.

Como bem pondera Roberto Ferraz (2005, p. 342), não se trata de penalizar, de nenhuma forma, aquele que opta por veículos que se encaixam na definição do art. 9º, III da lei paulista – afinal, a conduta desse contribuinte não é ilícita e o Direito Tributário apenas atua no campo da licitude. O que a norma se propõe a fazer é recompor o custo socioambiental da atividade a partir da arrecadação de maior receita – isto é, a internalização das externalidades negativas geradas pelo uso do veículo, ainda que não diretamente, em razão do princípio da não afetação da receita de impostos – enquanto também induz mudanças comportamentais movidas pela busca de soluções mais vantajosas economicamente. 

Ademais, o IPVA é um imposto especialmente interessante para a persecução de fins ecológicos pela via tributária porque existe certa “elasticidade” que permite que, de fato, haja escolha pelo contribuinte. Não faria sentido sobretaxar carros movidos à gasolina, por exemplo, com pretextos de extrafiscalidade ambiental, se não houvesse alternativa à disposição – como os carros movidos à álcool ou GNV -  pois a margem de escolha do contribuinte seria, senão inexistente, baixíssima. Nesse caso, diante da falta de alternativas, não haveria comportamento a ser induzido.

Não obstante a importância e a conveniência da adoção de alíquotas inferiores para veículos menos poluentes, dentre todos os estados das regiões Sul e Sudeste, além de São Paulo, apenas o Rio de Janeiro (Lei nº 2.877/1997[10]) e, mais timidamente, o Paraná (14.260/2003[11]) as estabelecem.  Minas Gerais (Lei nº 14.937/2003) concede isenção do imposto, mas somente para veículo novo, fabricado no Estado, cujo motor de propulsão seja movido a gás natural ou energia elétrica, e veículo novo híbrido, fabricado no Estado, que possua mais de um motor de propulsão, quando pelo menos um deles for movido a gás natural ou energia elétrica.

7 Conclusão

Este estudo tem a pretensão de conduzir o leitor à conclusão de que o Estado – e o Direito, como manifestação de poder Estatal – tem a missão indeclinável de ser o sujeito condutor do desenvolvimento sustentável. Assim, entende-se que essa é uma tarefa de toda a coletividade, mas que compete a Administração Pública oferecer os incentivos necessários para tanto.

Isso pode ser feito através do Direito Tributário quando o legislador reconhece a potencialidade indutora que todo tributo tem e, a partir disso, passa a guiar o contribuinte em direção a escolhas ambientalmente sustentáveis. Vários são os casos de utilização extrafiscal de impostos com vistas a esse fim, e o IPVA paulista é um ótimo exemplo. A Lei nº 13.296 do Estado de São Paulo estabelece alíquotas diferenciadas que privilegiam veículos movidos a fontes limpas de energia. Desse modo, ao mesmo tempo que promove a internalização das externalidades negativas causadas ao meio-ambiente pelos veículos poluidores, incentiva a compra de veículos menos nocivos por se apresentarem como uma opção mais vantajosa economicamente.

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