RESUMO: O presente artigo pretende adentrar também no intrincado tema da existência de déficit no orçamento da seguridade social.  Apresenta aspectos financeiros referentes ao orçamento da seguridade social e seu custeio, sobre a transparência orçamentária, buscando discutir sobre o rombo na Seguridade Social, bem como discorrer sobre a necessidade de reforma previdenciária. O artigo aborda a questão do Orçamento da Seguridade Social e o princípio da transparência orçamentária, os Instrumentos legais destinados à transparência e publicidade do orçamento, a ilusão da transparência orçamentária e a inconstitucionalidade da PEC 287/16 e o princípio da proibição do retrocesso.

Palavras-chave: Seguridade Social. Custeio securitário. Transparência Orçamentária. Reforma da Seguridade Social. PEC 287/16.

SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO – 2. DESENVOLVIMENTO: 2.1 ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL E O PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA; 2.2 INSTRUMENTOS LEGAIS DESTINADOS À TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE DO ORÇAMENTO; 2.3 A ILUSÃO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA: 2.3.1 APLICAÇÃO DA JURIMETRIA COMO REDUÇÃO DAS INCERTEZAS ORÇAMENTÁRIAS; 2.4 A INCONSTITUCIONALIDADE DA PEC 287/16 E O PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO. 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS. 4 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1 INTRODUÇÃO

Muito se vem discutindo sobre a real situação do orçamento público nos últimos anos. Isso se deve em grande parte ao fato de o Direito Financeiro ter sido relegado ao segundo plano. Porém, o surgimento de crises econômicas, políticas, bem como a maior participação e fiscalização popular têm trazido inúmeros questionamentos acerca da saúde dos cofres públicos.

O cerne do presente trabalho cinge, mais especificamente, à questão do orçamento da seguridade. Assim, a presente monografia tem por objetivo discutir sobre a real situação do orçamento securitário no que pertine ao princípio da transparência e se, realmente, há déficit ou superávit do orçamento da seguridade social.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL E O PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA.

O princípio da publicidade integra o princípio da transparência orçamentária, conforme preceitua Leite (2016, p. 102), literis:

Embora não expressamente previsto na Constituição, infere-se o seu conteúdo do art. 37 da CF, caput, quando menciona a publicidade como princípio norteador da Administração Pública. Sendo assim, a publicidade é apenas uma das formas de promover a transparência e, com isso, permitir a fiscalização das receitas e das despesas públicas, visto que só um orçamento transparente possibilita o cidadão ficar a par das informações necessárias ao exercício da fiscalização.

O princípio da transparência visa, ao dar publicidade, permitir que o povo, o qual elegeu seus representantes, tenha ciência da real condição dos gastos públicos, se os recursos provenientes das arrecadações do fisco estão sendo investidos devidamente nos fins colimados pelo Estado.

É, portanto, um princípio fundamental numa organização estatal, pois justifica a atuação e existência da Administração Pública, bem como pode legitimar ou não sua representatividade. Isso porque, ao desviar recursos públicos para fins ilícitos, sendo permitida a tredestinação lícita, o governo tem sua legitimidade abalada, fazendo com que a população possa, eventualmente, buscar o impeachment do gestor bem como outras sanções cabíveis diante do ato improbo.

Faz-se mister distinguir transparência da publicidade. Nesse sentido, transparência tem finalidade de informar aos cidadãos as práticas do governo, conforme leciona Silva (2009, p. 10), nos seguintes termos:

A transparência tem como objetivo garantir a todos os cidadãos, individualmente, por meio de diversas formas em que costumam se organizar, o acesso às informações que explicitam as ações a serem praticadas pelos governantes, as em andamento e as executadas em períodos anteriores, quando prevê ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos de divulgação de audiências públicas, dos planos, diretrizes orçamentárias, orçamentos, relatórios periódicos da execução orçamentária e da gestão fiscal, bem como das prestações de contas e pareceres emitidos pelos tribunais de contas.

Já a Publicidade significa tornar público, dar conhecimento a fim de produzir efeitos externos, sendo requisito de eficácia e controle dos atos administrativos, conforme ensina Meirelles (2003, p.81-83), in verbis:

(...) a divulgação oficial do ato, para conhecimento público e início de seus efeitos externos, constituindo, sem dúvida, requisito de eficácia e controle da moralidade dos atos administrativos”. (...) A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes.

O princípio da transparência faz parte da responsabilidade fiscal que encontra correspondência no termo accountability. Tal princípio não deve ser visto apenas como forma de prestação de contas do gestor perante a sociedade e até mesmo como ferramenta de oposição governista, tendo também por função dar contraditório e permitir ao ordenador de despesas justificar e legitimar seus gastos por meio dos documentos e demais aparatos legais.

Importante ressaltar que o controle sobre os gastos públicos não ocorre somente pela população, mas também se dá através do sistema de freios e contrapesos, ou seja, por meio do controle dos próprios poderes entre si e seus órgãos integrantes, chamado de accountability horizontal. Nesse sentido, preleciona O’Donnell (1998, p 35):

Passei rapidamente por diversas questões importantes e complicadas, cada uma das quais reclama uma extensa bibliografia. Mas esse tour d'horizon era necessário para contextualizar o tema desse artigo. Posso, agora, definir o que entendo por accountability horizontal: a existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas.

Sobre a accountability vertical tece as seguintes explicações O’Donnell (1998), a seguir:

Por definição, nesses países a dimensão eleitoral de accountability vertical existe. Por meio de eleições razoavelmente livres e justas, os cidadãos podem punir ou premiar um mandatário votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos que apoie na eleição seguinte. Também por definição, as liberdades de opinião e de associação, assim como o acesso a variadas fontes de informação, permitem articular reivindicações e mesmo denúncias de atos de autoridades públicas. Isso é possível graças à existência de uma mídia razoavelmente livre, também exigida pela definição de poliarquia. Eleições, reivindicações sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coerção, e cobertura regular pela mídia ao menos das mais visíveis dessa reivindicações e de atos supostamente ilícitos de autoridades públicas são dimensões do que chamo de "accountability vertical". São ações realizadas, individualmente ou por algum tipo de ação organizada e/ou coletiva, com referência àqueles que ocupam posições em instituições do Estado, eleitos ou não.

O ordenamento jurídico brasileiro segue esse sistema da accountability, tanto vertical como horizontal, pois tanto a população tem poder de escolha de seus governantes como tem mecanismos de retirada do mesmo, bem como os poderes tem possibilidade de controle entre si, além do controle do Tribunal de Contas. Em sendo praticados atos delituosos devem ser responsabilizados os gestores, respondendo cível, penal, administrativamente ou inclusive por crime de responsabilidade.

Nesse mesmo sentido, o controle da Administração Pública Direta é regido pelo princípio da autotutela, que permite à Administração rever seus atos. Assim determina as súmulas vinculantes nº 346 e 473 do STF, in verbis:

Súmula nº 346/STF - A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula nº 473/STF - A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Importante ressaltar que a CF/88, em seu artigo 70, caput e parágrafo único, estabelece o controle dos gastos públicos como dever de prestação de contas, a cargo do controle interno e externo, nos seguintes termos:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. idem

O próprio art. 85 da Magna Carta traz hipóteses em que os atos do Presidente da República podem ser penalizados por crime de responsabilidade:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Portanto, a própria Constituição Federal estabelece a accountability através, no caso do crime de responsabilidade, de dever de prestação de contas, no que se refere aos atos que atentem contra probidade administrativa e contra a lei orçamentária.

2.2 INSTRUMENTOS LEGAIS DESTINADOS À TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE DO ORÇAMENTO.

O art. 37, caput da CRFB/88 estabelece, entre outros princípios, o princípio da publicidade, in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte(...);

Dessa forma, a regra é a publicidade dos atos provenientes da administração pública.

Como dito anteriormente, o princípio da publicidade integra o princípio da transparência. Dessa forme, a finalidade de ambos tem semelhanças: dar transparência dos atos de governo bem como publicá-los a fim de produzir efeitos.

Cumpre ressaltar que a transparência efetiva-se com a publicização e exteriorização dos atos do governo. Dessa forma, uma administração transparente deve utilizar-se de todos meios possíveis para efetivar não somente a transparência, como também possibilitar a participação democrática.

É salutar que uma gestão promova consultas públicas, audiências públicas, orçamentos participativos para que a população tenha ciência e controle sobre as contas e os atos públicos, de modo geral.

No que diz respeito ao orçamento participativo, merece destaque o projeto inovador em Porto Alegre que representa importante instrumento e modelo de gestão e transparência administrativa, conforme notícia, no site Sul21 (2014), literis:

Criado há 25 anos, no já distante 1989, em Porto Alegre, o Orçamento Participativo (OP) virou modelo de política de participação popular, recebeu prêmios internacionais e foi replicado em centenas de cidades pelo país e pelo mundo afora. Mais do que isso: foi por meio do OP que os moradores da Restinga conquistaram novas linhas de ônibus para atender o bairro, que aqueles que viviam na Estrada da Branquinha, em Viamão, deixaram de atolar seus pés no barro nos dias de chuva e tiveram as ruas de sua comunidade asfaltadas, que os habitantes das proximidades da avenida Manoel Elias, na Zona Norte da Capital, conquistaram unidades de saúde. Tudo isso por meio de reuniões abertas e assembleias, num sistema de democracia direta que contrariou a lógica da troca de favores entre líderes comunitários, secretários municipais e vereadores. O projeto saiu do papel em fins de 1989 em Porto Alegre. (...)

Dessa forma, para que venha a legitimar e consubstancializar a democracia de forma real é importante a participação da população no acompanhamento dos atos da Administração e ciência acerca do orçamento público.

2.3 A ILUSÃO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA

Como se vê de toda a discussão acerca da existência ou inexistência de déficit na previdência (seguridade), ainda resiste a celeuma, pois cada opinião divergente encontra explicação através de números. Assim, para o Governo é necessário fazer uma reforma na previdência, pois há um rombo de cifras bilionárias, enquanto para a ANFIP, não há rombo na previdência, mas sim um superávit.

O presente trabalho não visa pôr fim à discussão determinando se há déficit ou superávit nas contas da seguridade social. Entretanto, por meio do trabalho em análise, vê-se que uma parte importante da discussão é desconsiderada: a análise do orçamento.

A grande divergência, como já dito alhures, no que diz respeito à existência de déficit ou superávit está nos números. Nesse sentido, faz-se imprescindível uma correta análise do orçamento público.

Ocorre que, em que pese os diferentes argumentos trazerem informações distintas e, diga-se, nenhum está de fato equivocado em relação à análise sobre o real numerário das contas públicas, a dinamicidade do orçamento público destoa na valoração apresentada por ambos.

Isso se deve ao fato de que a análise do orçamento apresentada por ambos é de um orçamento estático, o que é prejudicial para que se faça um correto balanço.

Nesse interim, não se quer afirmar no presente trabalho que o exame do orçamento é impossível, e, de fato, não o é, mas que deve-se reconhecer que, em razão de sua mutabilidade, no que se refere às constantes receitas e despesas e demais operações internas e, principalmente, externas, é deveras complexa a análise do orçamento público, devendo-se tomar cautela quando da definição de valores definitivos, como vem sendo feito tanto pelos defensores da existência quanto pelos defensores da inexistência do déficit. A equivocada politização proveniente da polarização ideológica prejudica a discussão do tema.

Infelizmente, o Direito Financeiro tem sido uma das matérias do Direito mais relegadas, existindo poucos estudos acerca de seus institutos e de suas peculiaridades. Dessa forma, este trabalho peca pela inexistência de referências bibliográficas que concluam com grau de definitividade doutrinária, restringindo-se, no presente capítulo, a análises dedutivas e, repita-se, não conclusivas, porém, não se pode olvidar da consistência do seu fundamento.

O orçamento público sofre constantes mudanças referentes a todo seu processo de entradas e saídas de numerários. Tal complexidade, por si só é suficiente para afirmar que é equivocado definir um valor estanque do orçamento, em relação a definição sobre onde há déficits ou superávits a partir dos valores apresentados. Mais complexo ainda se torna quando se percebe que o orçamento sofre mutações nos seus cofres a partir de processos exógenos, em especial no pagamento de precatórios e RPVs, e demais processos judiciais que definem valores a serem pagos pela Fazenda Pública, bem como eventuais valores a serem vertidos aos cofres públicos; tudo isso fora os desvios ilícitos dos cofres da seguridade social muitas vezes encobertos ou desconsiderados nos dados apresentados pelo governo.

A disposição legal sobre o pagamento dos precatórios e RPVs está prevista na Constituição Federal em seu art. 100, caput, e seguintes, in verbis:

Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

(...)

§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.

 § 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social.

(...)

§ 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.

§ 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva.

O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias também prevê disposições acerca dos precatórios, conforme se vê dos artigos 33 e 78, literis:

Art. 33. Ressalvados os créditos de natureza alimentar, o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros e correção monetária, poderá ser pago em moeda corrente, com atualização, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989, por decisão editada pelo Poder Executivo até cento e oitenta dias da promulgação da Constituição.    

(...)

Art. 78. Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão dos créditos.

As disposições legais sobre os pagamentos dos precatórios no ACDT são bastante minuciosas e extensas. Porém, apesar de toda disciplina legal, na prática a Administração Pública retarda por décadas as dívidas constantes nas obrigações dos precatórios conforme noticiado

Estados e municípios postergam, há décadas, o pagamento dos precatórios — decisões judiciais que determinam o pagamento de valores a cidadãos e empresas. Levantamento do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) apontou um acúmulo, até o primeiro semestre de 2012, de R$ 94,3 bilhões em precatórios devidos por estados e municípios. O maior devedor nesse item é, de novo, São Paulo, com R$ 51,8 bilhões em dívidas, dos quais R$ 24,4 bilhões do estado, R$ 26,9 bilhões das prefeituras e R$ 475 milhões das autarquias.

Como se sabe, há milhares de processos contra as fazendas públicas. Todos os dias são propostas novas ações judiciais ou administrativas em face do ente público (na grande maioria requerendo valores e danos). Mas há um ponto central que merece atenção em relação aos valores devidos pela Fazenda Pública: não há certeza na definição dos valores de precatórios ou requisições de pequenos valores. Essa incerteza é tanto temporal quanto material, pois não há uma precisão sobre quando será possível o pagamento do precatório nem o quantum devido aos particulares (exemplo são os processos judiciais em que são feitos acordos de pagamento de precatório com redução do valor, e maior celeridade).

Sobre essa incerteza ilustra bem o instituto do pedido de suspensão de segurança. A Lei nº 7.347/85 – Lei de Ação Civil Pública/LACP – no seu art. 12, caput e §1º, traz regramento sobre a possibilidade de suspensão da execução da liminar, a fim de evitar grave lesão à ordem pública, saúde, entre outras circunstancias, in verbis:

Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.

§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato.

No mesmo sentido, a Lei nº 8.437/92, que dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do poder público, prescreve a viabilidade da suspensão de liminar para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e economia públicas, literis:

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

Ainda, a Lei nº 12.016/09 – Lei do Mandado de Segurança – descreve a faculdade do Presidente do Tribunal suspender a liminar do remédio constitucional para evitar grave lesão pública, nos seguintes termos:

Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.

A Lei 8437/92, em seu art. 4º, §9º, afirma que a suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, não sendo atingida por sentença ou liminar superveniente, nos termos da lei:

§ 9º. A suspensão deferida pelo Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal.

Dessa forma, a súmula 626 do STF aplica a ultratividade ao mandado de segurança, quando a suspensão for deferida originariamente por Tribunal Superior, in verbis:

Súmula 626: A suspensão liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão de segurança ou, havendo recurso, até sua manutenção pelo Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da liminar coincida, total ou parcialmente, com o da impetração. 

O NCPC não dispôs sobre o instituto do pedido de suspensão de segurança, restando tal ferramenta presente nos dispositivos acima arrolados, bem como nos regimentos internos e demais legislações dos tribunais.

Porém, como se vê a partir do instituto do pedido de suspensão de segurança, não se pode determinar quando e o quanto serão pagos os valores cobrados em face do Poder Público, não sendo viável definir valores, talvez podendo-se supor, dentro de uma margem numérica, a condição orçamentária.

Não se quer dizer aqui que o trabalho realizado por todos órgãos e secretarias, pelos tribunais de contas, tesourarias, entre outros, são inválidos. Porém, deve-se levar em consideração que de fato é muito difícil precisar com exatidão as condições do orçamento público, pois como já dito é deveras mutante e dinâmico, sendo ilusória a transparência orçamentária feita nos moldes da análise da seguridade.

2.3.1 APLICAÇÃO DA JURIMETRIA COMO REDUÇÃO DAS INCERTEZAS ORÇAMENTÁRIAS

Vale lembrar que tem surgido com grande importância o ramo da Jurimetria, a qual utiliza estudos estatísticos e probabilísticos em sede de Direito. Tal ramo jurídico tem por finalidade precípua, através de estudos dados, dar uma melhor gestão administrativa ao judiciário, bem como assegurar uma melhor prestação jurisdicional à população.

Muilder, Noortwijk e Combrink-kuiters (2010), definem a Jurimetria nos seguintes termos:

Jurimetria é o estudo empírico da forma, significado e a pragmática (e a relação entre eles), das demandas e autorizações das questões das organizações do estado, com o auxílio de modelos matemáticos e uso do individualismo como paradigma para explicar e predizer o comportamento humano.

Como não há certeza no estudo das condições futuras do orçamento público, pelo menos poderiam ser utilizadas ferramentas da Jurimetria. Se a existência de processos judiciais importam em grandes repercussões aos cofres públicos, a indeterminabilidade dos resultados das decisões judiciais não podem impor uma vagueza relativamente aos recursos públicos, tendo o gestor público o dever de buscar formas de reduzir as incertezas que são próprias do mundo jurídico (nesse caso através da cooperação entre Executivo e Judiciário).

Nesse sentido, os estudos Barbosa (2013, p. 179) apontam a importância da Jurimetria para a gestão do Poder Judiciário bem como aos demais poderes:

A Jurimetria possibilita duas consequências. A primeira é o uso destes dados estatísticas capturados na própria massa de processos distribuídos para a melhoria da administração judiciária, criando medidas administrativas mais eficientes e que, a longo prazo, permitam a diminuição do tempo médio de duração do processo. (...)

Esta primeira possibilidade ajudaria ainda o Poder Judiciário a dar cumprimento efetivo à Lei de Transparência – Lei Federal 12.527/11 – que determina a disponibilização pública dos dados internos de todos os entes públicos. Transparente não significa somente translúcido (aquele que a luz atravessa), mas também aquele que se faz conhecer, fortalecendo com isso, não só a prestação jurisdicional, mas a democracia brasileira. idem

Dessa forma, o estudo da Jurimetria realizado no âmbito do Poder Judiciário pode auxiliar bastante a gestão do Estado sobre seu orçamento, permitindo maior previsibilidade das contas públicas, bem como maior transparência.

2.4 A INCONSTITUCIONALIDADE DA PEC 287/16 E O PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO

Se de um lado não se pode afirmar com definitividade qual lado está correto, ou seja, se há déficit ou superávit na seguridade social, por outro lado há que se definir o que pode e o que não pode ser feito a partir dessa (in)definição.

O Governo alegando proteger as futuras gerações e a saúde financeira e atuarial do orçamento securitário, propôs a PEC 287/16 que propõe alterações nas regras dos benefícios previdenciários, bem como estuda alterar a idade no benefício de prestação continuada LOAS-BPC. Nesse sentido noticia o site Estadão (2017):

Em um pouco mais de um ano de governo, o presidente Michel Temer vem aprovando diversas reformas com a finalidade de melhorar as contas públicas. A reforma previdenciária, proposta por meio da PEC 287/2016, é tida como central para a sua equipe econômica. Apesar do possível benefício para as finanças públicas, a aprovação da proposta implica em diversos custos sociais e políticos.

Quanto aos custos sociais, a proposta é polêmica por criar condições mais adversas para o trabalhador obter a aposentadoria ou mesmo consegui-la de forma integral. Aqueles que desejam receber o teto da aposentadoria precisarão contribuir por, no mínimo, 40 anos. A idade mínima para se aposentar também se eleva com a proposta: 62 anos para mulheres e 65 para homens. Com isso, as mulheres devem começar a trabalhar aos 22 anos e os homens, aos 25 anos, para que possam se aposentar, na idade mínima, com o teto. Isso se conseguirem trabalhar por 40 anos, de forma ininterrupta. Caso não consigam trabalhar de forma contínua (sem períodos de desemprego, por exemplo), os trabalhadores ou receberão um valor abaixo do teto ou deverão completar os 40 anos de contribuição. Não por acaso, a PEC é bastante impopular.

(...)

Mesmo que passe na Câmara dos Deputados, a tarefa não será fácil para o governo ao tentar aprovar a PEC no Senado. Recentemente, foi instalada nessa Casa uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Previdência Social. O relatório final da Comissão apontou para a inexistência de déficit da Previdência Social. Conforme o relatório, “é importante destacar que previdência social brasileira não é deficitária. Ela sofre com a conjunção de uma renitente má gestão por parte do governo […]” (p. 241). A reforma proposta, portanto, tem resistência mesmo na classe política. idem

Como se vê da notícia veiculada, o Senado Federal, através de CPI, atestou que não há déficit na seguridade.

Ainda, de forma didática, o governo, no site da Fazenda (2016) lança um caderno digital informativo sobre, entre outros temas, em que consiste o déficit e a necessidade da reforma:

REFORMA DA PREVIDÊNCIA – PERGUNTAS E RESPOSTAS

A Previdência Social precisa adaptar-se à nova realidade demográfica brasileira a fim de que a atual geração em idade ativa e as próximas que a sucederão tenham a garantia de sua aposentadoria. O perfil da sociedade brasileira vem mudando rapidamente, com o aumento da expectativa de vida e diminuição da fecundidade, o que altera a proporção de ativos e inativos no mercado de trabalho. De acordo com dados das Projeções Populacionais do IBGE (2013), enquanto há, hoje, 140,9 milhões de pessoas em idade ativa, em 2060 haverá 131,4 milhões, número 6,7% inferior. No mesmo período, o número de idosos crescerá 262,7%. Hoje, uma em cada dez pessoas é idosa. Em 2060, uma em cada três será idosa. Ou seja, a evolução demográfica aponta para uma maior quantidade de beneficiários, os quais, além de mais numerosos, serão mais longevos.

(...)

O que é o déficit da Previdência?

No RGPS, o déficit é a simples diferença entre o que é arrecado mensalmente por suas fontes próprias e o montante usado para pagar os benefícios previdenciários. Essa diferença é suportada pelo Tesouro Nacional Quanto aos RPPS, há déficit financeiro quando não houver equivalência entre as receitas auferidas e as obrigações do RPPS em cada exercício financeiro. Haverá desequilíbrio atuarial quando não for garantida a equivalência, entre o fluxo das receitas estimadas e das obrigações projetadas, apuradas a longo prazo. Também nos RPPS os entes federativos são responsáveis por eventual déficit financeiro no RPPS de seus servidores.

Por que é necessário fazer ajustes na Previdência?

O RGPS é de repartição simples: quem está na ativa sustenta o benefício de quem já está fora do mercado, por meio de um pacto de gerações. As projeções populacionais mostram que, em 2060, teremos menos pessoas em idade ativa do que hoje. Ao mesmo tempo, o número de idosos irá crescer 262,7% nesse mesmo período. O art. 40 da Constituição e a Lei nº 9.717/1998 exigem que seja mantido o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS. Daí a importância de que seja feita a reforma pois as regras atuais de concessão de benefícios não estão permitindo que esses regimes alcancem esse equilíbrio. A população idosa vai saltar de 22 milhões de pessoas com 60 anos ou mais para cerca de 73,5 milhões em 2060. Em termos de proporção da população, no mesmo período, a participação dos idosos na população total vai saltar do patamar de 10% para cerca de 33,7% em 2060, conforme a projeção demográfica do IBGE divulgada em 2013. Em 2013, uma em cada dez pessoas era idosa. Em 2060, uma em cada três será idosa. Além disso, a taxa de fecundidade caiu entre 1980 e 2015, passando de 4,1 para 1,7 filhos nascidos vivos por mulher, implicando menor crescimento da população no futuro. Em outras palavras, a Previdência Social contará com número menor de contribuintes e aumento na quantidade de beneficiários, o que irá pressionar de modo considerável sua despesa e necessidade de financiamento.

O texto traz a ideia de que em 2060 a população idosa será muito maior, se comparado aos dias atuais, em relação à população jovem, e que isso trará consequências negativas para a previdência.

Em primeiro lugar isso é apenas uma expectativa. Nada garante que tal expectativa se confirme, significando que há grandes chances de não acontecer tal previsão. Sequer foi apresentado estudo probabilístico nesse sentido.

Em segundo lugar, as alterações no mercado de trabalho apontam para uma mudança na população idosa: pessoas idosas estão trabalhando mais. Isso se deve, entre outros fatores, à melhoria na qualidade de vida, ou seja, as pessoas vivem mais e melhor, podendo dessa forma trabalhar mais.

Importante lembrar que, o envelhecimento da população não é algo nefasto, até porque a sociedade evolui no sentido de melhorar as condições de saúde na melhor idade. Em segundo lugar, em regra, a aposentadoria não implica necessariamente em inatividade, a exceção das aposentadorias por invalidez, especial por condições insalubres no trabalho, auxilio doença, benefício assistencial em razão de doença ou deficiência. Ou seja, quem trabalhou e contribuiu, salvo as exceções legais apontadas, pode continuar trabalhando e recebendo aposentadoria. De outro modo, um sistema que obriga os trabalhadores a contribuírem e impossibilita os mesmo de receber seus futuros benefícios, ou posterga a um prazo inalcançável, redundaria em confisco, dito de modo radical, em roubo. Se há preocupação do governo no sentido de arrecadar mais recursos aos cofres públicos, que tal se dê por instituição de tributos, vinculados ou não vinculados; pois benefícios previdenciários tem por itinerário arrecadação e posteriormente contribuição em razão do que foi pago ao longo do tempo. Deve, portanto, o governo utilizar criatividade gestora em vez de considerar como única saída de cobrir déficits do orçamento empurrar reformas que retirem direitos dos trabalhadores.

Dessa forma, a proteção do sistema contra déficits bem como a sua guarda para as futuras gerações não pode ter como cerne um agir sem embasamento suficiente.

O princípio da proibição do retrocesso estabelece uma vedação às mudanças que a Constituição fixou na sociedade enquanto conquistas. Nesse sentido, preconiza Sarlet (2006, p. 223):

Assim, a proibição de retrocesso assume feições de verdadeiro princípio constitucional fundamental implícito, que pode ser reconduzido tanto ao princípio do Estado de direito (no âmbito da proteção da confiança e da estabilidade das relações jurídicas inerentes à segurança jurídica) quanto ao princípio do Estado Social, na condição de garantia da manutenção dos graus mínimos de segurança social alcançados, sendo, de resto, corolário da máxima eficácia e efetividade das normas de direitos fundamentais sociais e do direito à segurança jurídica, assim como da própria dignidade da pessoa humana.

Em que pese possa-se afirmar que, como todos os outros princípios do ordenamento jurídico, o princípio da proibição do retrocesso social não seja absoluto, possuindo, naturalmente, limites, também deve-se concluir que circunstancias contingenciais que exijam um facere do Poder Público que implique em grandes mudanças e perdas gravíssimas nos direitos sociais deve no mínimo estar pautado em estudos que transmitam segurança e dê transparência e que hajam discussões suficientes de modo que se possa incrementar eventuais ações emergenciais. Todavia, isso não vem ocorrendo no caso da presente alegação do déficit da seguridade e consequente proposta de reforma através da PEC 287/16.

De fato há um grave problema no orçamento público, em especial no orçamento fiscal, sobre isso não resta celeuma. Entretanto, tal déficit do orçamento fiscal não deve interferir no orçamento securitário, prejudicando direitos conquistados em razão de desvios públicos, má-gestão, entre outros problemas.

A Administração Pública deve pautar suas ações com base na Lei Maior, a qual, enquanto constituição dirigente, se impõe o dever de implementar políticas públicas e assegurar que os direitos sociais sejam garantidos, sendo, portanto, inconstitucional a atuação política que retire ou dificulte o gozo dos direitos conquistados pelos cidadãos.

Portanto, com base na principiologia constitucional os princípios da proibição do retrocesso social (princípio implícito), princípios da transparência, da informação, bem como todos dispositivos legais correlatos e protegidos por estes princípios, e ainda a cláusula pétrea que protege direitos e garantias individuais, conforme estabelece o art. 60, §4º, IV, resta inconstitucional a PEC 287/16.

Nesse sentido, já existem ADPFs contra a PEC 287/2016, conforma informa o site do STF (2017), nos seguintes termos:

Chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF) mais uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 440) para questionar a Proposta de Emenda à Constituição 287/2016, que dispõe sobre a Reforma da Previdência. Essa ação foi ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos (CNTM) e distribuída à ministra Rosa Weber.

A ministra também é relatora da ADPF 438, ajuizada em dezembro passado pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria Química (CNTQ) e outras entidades sindicais. As ações questionam a tramitação da PEC 287/2016, que propõe mudança nas regras para a aposentadoria nos setores público e privado, bem como as regras de transição para o novo sistema.

A CNTM sustenta a proposta fere princípios constitucionais como o da Seguridade Social (artigo 194), o da Diversidade da Base de Custeio (artigo 195) e ainda teria inserido “normas extremamente restritivas de direito tendentes a abolir garantias e direitos individuais”. Acrescenta o conteúdo da PEC fere cláusulas pétreas da Constituição Federal, que não poderiam ser alteradas por meio de emendas constitucionais.

A entidade alega ainda que as premissas da PEC contidas na Exposição de Motivos enviada ao Congresso Nacional e repetidas pela companha publicitária do governo “são baseadas em suposições financeiras e prognósticos demográficos, meros exercícios de futurologia baseados em dados empíricos destituídos de caráter científico mais sério”.

A Confederação pede, assim, que a ADPF seja julgada precedente para declarar a inconstitucionalidade da PEC 278/2016.

De outro lado, resta ilegítima a afirmação de que há déficit no orçamento da seguridade social, tendo em vista a frágil alegação que defende o rombo previdenciário. Conforme foi discutido, a falta de aprofundamento e embasamento acerca das condições orçamentárias e de sua natureza, bem como a discussão da existência de déficit na seguridade desvinculada de uma detalhada discussão orçamentária e financeira prejudicam a teoria do déficit na previdência.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme se viu do presente trabalho, da análise financeira do orçamento da seguridade social, não se pode atestar a existência de déficit na seguridade social, pois não há comprovação razoável que defina que de fato há o rombo previdenciário alegado.

Não há como esgotar a explanação sobre toda a dinamicidade do orçamento público, como se vê, bastante complexa e deveras extensa para uma análise em sede de monografia. Porém, pode-se perceber que as análises sobre a discussão da existência ou inexistência de déficit no orçamento da seguridade social restam prejudicados ante um não aprofundamento no estudo financeiro do orçamento público.

Dessa forma, a atuação estatal, que é regida pela legalidade, deve pautar-se pela lei, não possibilitando ao Poder Público um facere sem fundamentação lógica, legal e constitucional, baseado em suposições e alegações futurísticas.

Portanto, conclui-se que, em razão da não demonstração fidedigna se há ou não déficit no orçamento da seguridade social, não há possibilidade de reforma previdenciária retirando-se direitos sociais, sendo ilegítima e inconstitucional a PEC 287/16.

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