MURILO BRAZ VIEIRA

(orientador)

RESUMO: O presente estudo objetiva explicitar sobre a parceria público-privada em estabelecimentos penitenciários no Brasil como uma alternativa para a ressocialização.  Desta forma, foram analisadas as parcerias Público-Privadas no âmbito do sistema penitenciário brasileiro, como alternativa para a ressocialização e solução para crise carcerária, analisando ainda a incapacidade Estatal em administrar por si só o sistema carcerário. A pesquisa, por meio de pesquisa bibliográfica, pretende mostrar o emprego do aludido instituto frente a atual situação do sistema prisional brasileiro, o qual apresenta-se de forma caótica e se agrava a cada dia, podendo ser constatado um cenário de extrema calamidade, o gravíssimo quadro de superlotação, péssimas condições de vida e de higiene dos presos, a omissão e incapacidade do Estado em administrar, dentre outros fatores, para atender as normas contidas na Lei de Execução Penal, desta feita observa-se a violação dos direitos resguardados aos presidiários. Recomenda-se que os governantes invistam em Penitenciarias Terceirizadas, ou  que sejam vinculadas às Parcerias Público-Privadas,  para que o detento ao se reintegrar, volte para a sociedade obtendo um meio de sobrevivência, não precisando mais voltar praticar crimes. Observa-se que o processo de parceria público-privada é bem mais funcional do que o sistema prisional estatal, podendo mudar o quadro caótico que é o atual sistema penitenciário brasileiro.

Palavras-Chave: Parceria Público Privadas - Sistema Penitenciário – Preso.

ABSTRACT: This study aims to explain about the public-private partnership in penitentiary establishments in Brazil as an alternative for re-socialization. In this way, Public-Private partnerships were analyzed within the scope of the Brazilian prison system, as an alternative to re-socialization and a solution to the prison crisis, while also analyzing the State's inability to manage the prison system by itself. The research intends to show the current situation of the Brazilian prison system, which presents itself in a chaotic way and worsens every day, being able to be seen a scenario of extreme calamity, the very serious situation of overcrowding, terrible conditions of life and hygiene of the prisoners, the omission and inability of the State to administer, among other factors, to meet the rules contained in the Law of Penal Execution, this time there is a violation of the rights protected to prisoners. It is recommended that government officials invest in Outsourced Penitentiaries, or that they are linked to Public-Private Partnerships, so that the detainee, upon reintegration, returns to society obtaining a means of survival, without needing to return to commit crimes. It is observed that the public-private partnership process is much more functional than the state prison system, and may change the chaotic situation that is the current Brazilian prison system.

Keywords: Public Private Partnership - Penitentiary System - Prisoner.

1      INTRODUÇÃO

O presente possui por objetivo analisar o instituto da parceria público-privada em estabelecimentos penitenciários no Brasil,  com foco em uma alternativa para a ressocialização. Seu objetivo consiste em analisar as parcerias Público-Privadas no âmbito do sistema penitenciário brasileiro, como alternativa para a ressocialização e solução para crise carcerária, analisando ainda a incapacidade Estatal em administrar por si só o sistema carcerário. A metodologia empregada consiste em revisão bibliográfica.

Para se compreender de forma devida o significado da expressão “parceria público-privada”, que se deve entender que não se trata da venda dos serviços públicos, sendo tão somente a transferência do encargo público ao setor privado para que os serviços sejam realizados por pessoas contratadas mediante compensação financeira, porem o poder público não perder o poder.

 Esse instituto surgiu para a regulamentação da sociedade atuando como meio de controle social formalizado, e visa por intermédio da pena privativa de liberdade a ressocialização do indivíduo que delinquiu.  Desse modo,  a parceria público-privada é definida como a contratação, por determinada empresa, de serviços de terceiros para o desempenho de atividades meio. Assim, a parceria público-privada libera a empresa da realização de atividades consideradas acessórias, para que a administração concentre suas energias nas atividades essenciais.

A parceria público-privada dos presídios tem se mostrado como uma proposta da política penitenciária para solucionar os problemas carcerários, dando-se maior eficiência às disposições da Lei de Execução Penal e das demais legislações relacionadas com a execução penal. Esse novo modelo de sistema prisional tem despertado enormes discussões, como se verá adiante, mas já vem sendo implantado em alguns Estados brasileiros e, como se mostrará, com efeitos positivos no que diz respeito à garantia dos direitos daqueles que perdem a liberdade, mas não podem perder a dignidade como pessoa humana.

O Brasil passou a adotar um modelo gerencial, de acordo com o qual a Administração Pública abandona a posição de prestadora de serviços, atuando como fiscalizadora, gerenciando e controlando as atividades transferidas à terceiros, dentro das políticas públicas previamente estabelecidas pelo Estado.

2        AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO ÂMBITO DO SISTEMA PENITENCIÁRIO

2.1     DO INSTITUTO DA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA

Os termos privatização e parceria público-privada comumente são utilizados, de maneira equivocados, como sinônimos. No entanto, tais termos não podem ser confundidos, já que possuem características diferentes. Por privatização entende-se a delegação total de determinado serviço público ao particular, que exercerá as funções de gerenciamento, fiscalização, funções administrativas, de execução e acompanhamento ressocializado (LEITE, 2011, p. 19).

Já a parceria público-privada, modelo aplicado no Brasil, é uma espécie de gestão compartilhada na qual se tem a delegação parcial de determinadas atividade-meio, ‘‘principalmente no que diz respeito à execução de atividades pedagógicas, laborais, ocupacionais, serviços de hotelaria, alimentação e o espaço físico prisional’’ (SANTOS, 2011, p. 44).

O Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) propôs em 1992 a adoção do sistema de gerenciamento privado dos presídios brasileiros, baseando-se em experiências colocadas em prática nas prisões da França, Inglaterra e Estado Unidos (SANTOS, 2011, p. 56).

Tal proposta trazia como objetivo principal reduzir os encargos públicos, incluídas as obrigações fiscais, trabalhistas e previdenciárias; instituir um modelo administrativo de gestão moderna do sistema prisional; atender o mandamento constitucional de respeito à integridade física do preso e aliviar os problemas ocasionados pela superlotação que atinge todo o sistema carcerário.

De acordo com a referida proposta, seria criado um sistema penitenciário federal responsável pelo cumprimento da pena privativa de liberdade em regime fechado, permanecendo para os Estados a responsabilidade pela execução da pena privativa de liberdade nos regimes semiabertos e abertos. Previa ainda a realização de concorrência pública para a admissão das empresas, sendo que o contrato regularia os direitos e obrigações das partes. Assim, serviços penitenciários internos, como alimentação, saúde, trabalho e educação dos detentos caberiam ao setor privado, o qual ainda poderia construir e administrar estabelecimentos.

O emprego dessa parceria se dá pela premissa de que pode haver redução de custos para o Estado e para o contribuinte, além da melhoria das condições de vida para a população carcerária. A proposta do governo foi condenada por diversos órgãos e autoridades, os quais alegavam que a execução da pena é função pública intransferível, e que essa política de parceria público-privada proporcionaria a exploração do trabalho prisional, violando direitos e garantias constitucionais dos presos, entre outras críticas, quais ocasionaram uma divergência de posicionamento ideológico, fazendo com que a proposta do Ministério da Justiça fosse arquivada.

No entanto, a ideia continuou sendo discutida isoladamente por alguns Estados preocupados com a questão penitenciária, sendo implementado o primeiro sistema de gerenciamento privado de presídios no Estado do Paraná, com a Penitenciária Industrial de Guarapuava. Posteriormente, estabelecimentos prisionais semelhantes à Penitenciária de Guarapuava foram implantados em outros Estados, tais como Bahia e Ceará (ANDRADE, 2016).

 As parcerias público-privadas (PPP’s) foram regulamentadas em nosso país através da lei 11.079/04 com a justificativa de que o Estado sozinho não possui recursos financeiros e administrativos capaz de suprir tudo o que é demandado no que tange a infraestrutura.

 Ao conceituar as PPP’s, Pavani; Andrade (2016, p.36) assim lecionam:

Num sentido amplo, parceria público-privada é todo ajuste que a administração pública de qualquer nível celebra com um particular para viabilizar programas voltados ao desenvolvimento socioeconômico do país e ao bem-estar da sociedade, como são as concessões de serviços precedidas de obras públicas, os convênios e os consórcios públicos.

 Ainda sobre o tema, assim define Ferreira (2016, p.53):

Parceria Público-Privada é contrato administrativo tripartite, de financiamento privado do Estado, vultoso e com resgate de longo prazo, e de concessão de serviço público ou prestação de serviço ao Estado ou para o Estado com prazo contratual mínimo legalmente estabelecido e cláusulas de repartição de riscos, de reciprocidade de garantias e de penalidades aos contratantes, remunerando-se o parceiro-privado, total ou parcialmente pelo parceiro público, após a efetiva disponibilidade dos serviços.

A ideia de descentralizar apenas do Estado algumas das funções pertinentes ao sistema prisional teve início na década de setenta, conforme leciona Menezes (2018, p. 54), a primeira experiência de participação da sociedade na administração de unidades prisionais ocorreu nos anos setenta, na cidade de São Paulo, onde um grupo pertencente a igreja católica tomou para si a completa gestão de um presídio que se encontrava deteriorado e abrigando um número de internos bem superior ao que comportava. Tal iniciativa gerou nos anos noventa, ao primeiro convênio entre o Estado e uma organização não governamental, fato originário da reforma da prisão de Bragança Paulista e à adoção de um padrão diferencial, internacionalmente reconhecido (MENEZES, 2018).

Nos dizeres de Cordeiro (2016, p. 67), a ideia de participação da iniciativa privada no sistema prisional. Teve início nos anos 80 mais precisamente nos Estados Unidos da América, tendo sua ideia difundida pela Europa até chegar ao Brasil em meados dos anos 90.  Conforme a mesma autora, a intervenção dos particulares no sistema penitenciário deu-se pelo pretexto de resolver o difícil problema carcerário do país de forma mais econômica para o Estado.

Como podendo observar, o negócio que se tornou o sistema penitenciário é altamente lucrativo representando uma nova oportunidade de mercado a ser explorado, com estimativas de lucros altíssimos. É salutar lembrar que segundo Oliveira (2012), a parceria público-privada dos presídios nos Estados Unidos foi adotada apenas em alguns estados, não sendo regra do país.  Sobre a política adotada nos Estados Unidos afirma Cordeiro (2016, p.94):

A adoção de uma política destinada a construção de presídios nos Estados Unidos, por meio da iniciativa privada, teve como óbice a própria legislação, que exigia a realização de plebiscito, através do qual a população autorizaria a liberação de verbas para tal fim, medida essa morosa e antipática à sociedade. E a via alternativa para driblar esse entrave legal foi o arrendamento e o financiamento de prisões por parte da iniciativa privada, mediante o pagamento de consideráveis taxas de juros, tornando desnecessária a consulta popular.

Na verdade, a sociedade norte-americana clamava e exigia dos governantes um maior rigor na aplicação de sanções inclusive para os crimes considerados de menor gravidade, ao mesmo tempo em que se contrapunha de forma ardorosa à construção de estabelecimentos penitenciários para alocar encarcerados. O modelo americano também foi adotado na França, com algumas restrições, estabelecendo uma parceria entre Estado e iniciativa privada quanto à operacionalização das unidades prisionais (TRINDADE, 2012, p. 65).

Naquele país, há uma gestão compartilhada, um modelo de dupla responsabilidade, no qual, por meio de contrato, o Estado e o particular firmam uma parceria para gerenciar e administrar o estabelecimento penitenciário.

Oliveira (2012, p.326) faz uma analogia entre o sistema penitenciário norte-americano e o francês:

Enquanto nos Estados Unidos a iniciativa privada pode assumir a responsabilidade completa pela direção, gerenciamento e administração da prisão, inclusive pelo serviço de segurança, na França foi implantado um modelo de dupla responsabilidade, cabendo ao próprio Estado e ao grupo privado o gerenciamento e a administração conjunta do estabelecimento.

Seguindo com as informações passadas por Cordeiro (2016, p. 32) percebe-se que no modelo francês, cabe ao estado a responsabilidade pela segurança externa da prisão, ademais indicar o diretor geral da penitenciaria. Já a iniciativa particular cabe, os cuidados com a segurança interna do estabelecimento além de organizar todas as tarefas consoantes aos detentos como o trabalho a educação, alimentação, assistência médica e jurídica dentre outras coisas.

Destaca Oliveira (2012, p. 327) que a estimativa de custo do preso na França, no setor público, é de 42 dólares ao dia, enquanto no setor privado a estimativa é de que são gastos 25 dólares por preso ao dia.

2.2     A PROPOSTA DA PRISÃO EM PARCERIA COM O SETOR PRIVADO FACE A PROBLEMÁTICA PRISIONAL BRASILEIRA

Segundo Blasco (2018, p. 69) por volta do século XIX, alguns estados norte americanos, como no caso de Nova Iorque, terceirizaram a gestão de prisões, passando a responsabilidade de gerir o confinamento do detendo as mãos de empresas privadas, podendo observar como exemplo as prisões de Sing-Sing e Auburn. Contudo, essa experiência não obteve êxito diante das inúmeras denúncias de castigos físicos impostos aos reclusos.

É de grande importância para que se possa realizar um aprofundado estudo acerca do ideal da parceria público-privada das prisões, situar o tema no contexto histórico, político e econômico e social que deu origem a proliferação desse modelo de gerenciamento penitenciário.

 Conforme é sabido, desde meados do século XX, em especial em virtude de dispositivos universais de proteção dos direitos humanos e da criação das Organizações das Nações Unidades e dos questionamentos inerentes ao tratamento da pessoa humana do pós-guerra, o preso passou a ser visto como sendo um sujeito de direitos e deixando de ser considerado um mero objeto da execução penal, sendo assim deve lhe ser assegurado o direito a um tratamento humanitário respeitoso e justo sem jamais esquecer o caráter ressocializador da pena.

Nas últimas duas décadas, em virtude dos diversos questionamentos frente ao tratamento penal, as parcerias público-privadas surgem e se fortalecem no gerenciamento dos presídios trarão enormes vantagens para a sociedade e o preso.

A principal vantagem diz respeito à garantia de que o apenado receberá um tratamento mais digno, preservando-se todos os direitos previstos na Constituição Federal e na Lei de Execução Penal, buscando-se na prática a real reeducação e ressocialização dos detentos.

Com a eliminação de graves problemas carcerários, como por exemplo a superlotação, a má alimentação, a falta de infraestrutura, precariedade do atendimento médico, entre outros, não haverá motivos para realização de motins e rebeliões, decorrentes do tratamento desumano, a demora da conclusão dos processos, a ausência de itens básicos, como limpeza e alimentação.

Veja-se a opinião de Fernando Capez favorável à parceria público-privada dos presídios:

Nós temos depósitos humanos, escolas de crime, fábrica de rebeliões. O estado não tem recursos para gerir, para construir os presídios. A parceria público-privada deve ser enfrentada não do ponto de vista ideológico ou jurídico, se sou a favor ou contra. Tem que ser enfrentada como uma necessidade absolutamente insuperável. Ou privatizamos os presídios; aumentamos o número de presídios; melhoramos as condições de vida e da readaptação social do preso sem necessidade do investimento do Estado, ou vamos continuar assistindo essas cenas que envergonham nossa nação perante o mundo. Portanto, a parceria público-privada não é a questão de escolha, mas uma necessidade indiscutível, é um fato (CAPEZ, 2012, p. 3).

Logo, ao se questionar a Parceria Público-Privada dos presídios deve-se pensar primeiramente nos benefícios que esse novo modelo prisional traz para os detentos, bem como para a sociedade, pois não se trata de uma escolha, mas de uma necessidade diante do assustador quadro dos presídios brasileiros.

De acordo com Marinho Ghader (2010, [s.p.]):

Na cidade de Bragança Paulista – SP, está situado o presídio, que também é gerenciado pela APAC, onde foi considerado pela Anistia Internacional como modelo a ser adotado. O descanso entre os reeducandos é repelido nos estabelecimentos administrados pela APAC, sendo prova disso é que quase 90% dos detentos trabalham na prisão de Bragança Paulista, em atividades que vão desde o artesanato ao ramo de eletrônico. Um exemplo para o País e também para o mundo, a prisão de Bragança Paulista-SP oferece aos presos serviços psicológico e médico-odontológico, de assistência social e jurídicos, além de propiciar condições dignas aos que ali cumprem pena, tendo em vista que as celas não-lotadas, higiene, alimentação de qualidade, dentre outras.

Ainda em referência ao pensamento do mesmo autor, podendo perceber que tal experiência multiplicou-se através da criação de Centros de Ressocialização, feitos através de parceria entre o Estado e organizações privadas, na forma de convênios formais de cooperação. Essas parcerias, eram marcadas pela função das entidades privadas em cuidar da gestão diária dos presídios e da reabilitação dos presos, ao passo que o Estado permanecia detendo o controle da disciplina e segurança das unidades.

Menezes (2018, p. 65) aduz ainda que tais centros foram construídos tendo um projeto arquitetônico diferenciado, e alguns foram reformados para atender aos padrões necessários. Seguindo o raciocínio do doutrinador supracitado, apontaram que a grande maioria desses centros obteve desempenho satisfatório quanto a proteção dos direitos humanos, o fim de formas de violentas de convivência e uso de drogas, bem como a redução dos índices de reincidência do egresso, a pesquisa também mostrou a eficiência no retorno dos investimentos realizados e no que tange a transparência de gestão ao emprego dos recursos públicos envolvidos no tratamento dos reclusos.

Ocorre que o parceiro privado deve seguir alguns deveres, dentre eles, conforme acerta Cordeiro (2017, p. 126) o fornecimento de mão de obra, assistência médica e odontológica, educação básica e média aos detentos, espaço mínimo para o recluso, cursos profissionalizantes, recreação esportiva, alimentação, assistência jurídica, assistência psicológica, assistência religiosa, vigilância interna.

 Já o Estado permanecerá responsável pela segurança exterior à unidade prisional, assim como continuará detentor do controle e monitoramento de todas as atividades. Segundo assevera (CORDEIRO 2017, p. 128), o repasse anual do governo do Estado estará vinculado a variados fatores de desempenho, como, o número de fugas, o número de rebeliões, o nível educacional dos internos, a proporção dos internos que trabalham, a quantidade e qualidade dos serviços de saúde prestados.

Além dos fatores expostos, haverá também, um conselho consultivo que será instalado no complexo penitenciário para monitorar os indicadores e avaliar a qualidade da gestão. Contudo, é perceptível as melhorias no oferecimento de serviços das mais diversas espécies que anteriormente, apenas com o Estado gerenciando as instituições carcerárias, não eram dispostos aos apenados.

No Espírito Santo, o Estado constrói os prédios e a empresa privada fica encarregada de tomar conta da parte material, ou seja, física. No Estado do Espírito Santo, a experiência da terceirização está em seu ápice, pois, após a terceirização de um de seus estabelecimentos prisionais, qual seja, a Penitenciária de Segurança Máxima, situada no município de Viana, encontra-se em andamento o processo para a terceirização da Penitenciária Regional Masculina de Cachoeiro de Itapemirim e do Centro Prisional Feminino de Cachoeiro de Itapemirim. O contrato que resultou na terceirização da Penitenciária de Segurança Máxima foi assinado no mês de julho de 2018, prevalecendo até os dias atuais. Trata-se de um contrato de prestação de serviços para operacionalização daquela unidade, em regime de cogestão (SANTOS, 2019).

A modalidade de contratação restou estabelecida como sendo a empreitada por preço global, de forma que, levando em conta as orientações legais examinadas nos capítulos anteriores, se verifica que o Estado, em relação àquela unidade específica, optou por efetivar uma forma indireta de execução dos serviços públicos, transferindo os ao particular, mantendo-se, porém, simultaneamente, como gestor de tais serviços.

É importante ressaltar que a parceria público-privada implantada no âmbito da Administração Pública, não poderá ter como objeto determinada função pública. Daí surgem as discussões relacionadas com a parceria público-privada dos presídios brasileiros, pois tem-se passado a ideia de que a Administração Pública transferirá o poder estatal para a iniciativa privada, o que é completamente impossível, uma vez que cabe ao Estado exercitar e executar o jus puniendi, concretizado na sentença condenatória (DI PIETRO, 2013, p. 76).

Destaca-se que o modelo penitenciário tradicional já deu mostras de sua ineficiência, levando algumas das Unidades Federativas a adotarem o modelo penitenciário terceirizado, tendo-se em vista a busca de novas alternativas que possibilitem efetivamente a recuperação e ressocialização do preso, não apenas sua punição.

O Estado é o detentor exclusivo do direito de punir, e jamais poderá transferi-lo para terceiro ou particular. No entanto, alguns serviços carcerários que estão indiretamente relacionados com a execução da pena, e diretamente relacionados com a reeducação e ressocialização do preso, podem ser mais bem desempenhados por empresas privadas, num sistema de cogestão. Tal sistema pode proporcionar melhorias na vida dos apenados e em sua ressocialização.

Isso se deve ao fato de que o processo de parceria pública-privada é bem mais funcional do que o sistema prisional estatal, podendo mudar o quadro caótico que é o atual sistema penitenciário brasileiro. O Estado já está investindo em reformas, mas se continuar com a mesma política atual, essas reformas serão totalmente vãs. Não adianta aplicar reformas físicas se não trabalhar o ser humano.

Por fim, ressalta-se que as Parceria Público-Privada  deverão ocorrer por intermédio das Licitações Públicas. Nessa toada, a Lei 8.666/93, determina que as licitações públicas, entre quais às atinentes a parceria público-privada, deverão garantir a observância do princípio da isonomia, ao selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, devendo ser processadas e julgadas em estrita conformidade com os princípios básicos da Administração Pública.

Ante o exposto, recomenda-se que os governantes invistam em Penitenciarias Terceirizadas, ou  que sejam vinculadas às Parcerias Público-Privadas,  para que o detento ao se reintegrar, volte para a sociedade obtendo um meio de sobrevivência, não precisando mais voltar praticar crimes. Observa-se que o processo de parceria público-privada é bem mais funcional do que o sistema prisional estatal, podendo mudar o quadro caótico que é o atual sistema penitenciário brasileiro.

3          CONCLUSÃO

No presente estudo, em sede de conclusão, foi analisada, de forma inicial, a questão penitenciária brasileira, a qual sempre foi tratada com descaso pelo Estado e pela sociedade. O Brasil detém uma das mais modernas legislações na área de execução penal, entretanto, enfrentamos grandes dificuldades para colocá-las em prática.

A falência da pena de prisão é perceptível sob muitos aspectos, não restando dúvidas que deve ser aplicada apenas como a última opção, ou seja, para crimes graves e violentos. O estudo trouxe como tema central a parceria público-privada dos presídios, tema bastante polêmico, que surgiu como uma proposta da política penitenciária para resolver os terríveis problemas carcerários, tais como superlotação, alimentação insuficiente e inadequada, assistência médica precária entre outros.

Diante das limitações físicas e humanas das prisões brasileiras, a única certeza que se pode ter é da impossibilidade de ressocialização dos indivíduos que nelas são enclausurados. A ressocialização, considerada como uma das funções da pena é um dos maiores fiascos, pois a prisão é incapaz de recuperar alguém, muito pelo contrário, degenera, estigmatiza e desadapta o indivíduo.

As prisões brasileiras têm funcionado como verdadeiras escolas do crime, pois retiram do indivíduo a dignidade, a responsabilidade, a afetividade, os traços do convívio social e a humanidade. Chega a se transformar numa piada querer que ex detentos retornem à sociedade reabilitada. A prisão, esse mal necessário, embora em estado de decadência, não pode deixar de existir para punir criminosos violentos e perigosos. Mas é preciso colocar-se em prática as demais funções da pena, quais sejam a reeducação e reinserção dos delinquentes.

Necessário lembrar que as contratações das empresas privadas deverão ser precedidas de licitação, com o fim de preservar-se o interesse público, respeitando-se os direitos e responsabilidades contratuais, bem como os preceitos da Lei de Execução Penal.

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