RESUMO: Com a definição de regulamentação da atuação dos Tribunais de Contas pelo Supremo Tribunal Federal, nos Recursos Extraordinários 848.826 e 729.744, acerca da efetiva participação meramente opinativa nas prestações de contas, bem como a possibilidade de revisão de matérias, já que a garantia da Ação de Revisão na esfera administrativa tem grande relevância ao possibilitar ao gestor uma análise mais apurada e justa acerca das contas apresentadas, resguardando ao legislativo o julgamento destas. Este trabalho tem como objetivo analisar a atuação dos Tribunais de Contas e a possível reanálise de julgamentos realizados, uma vez que não raro se apresentam condenações e aplicação de multas pelas Cortes de Contas, resguardando, assim, que as ações possam ser revistas e devidamente suspensas até decisão final. A metodologia utilizada foi uma pesquisa bibliográfica acerca dos conceitos e caracterizações pertinentes a tal trabalho, bem como, uma análise documental das jurisprudências e leis expressas em nosso ordenamento jurídico.

Palavras-chaves: Administração pública. Ação Revisional. Tribunal de Contas. Efeito suspensivo.

ABSTRACT: With the definition of regulation of the Courts of Accounts acting by the Federal Court of Justice, in the Extraordinary Resources 848.826 e 729.744, about the merely opinative effective participation in accountability, as well as the possibility of revision, since the Review Action in the administrative sphere has great relevance in enabling the manager to do a more accurate and fair analysis about the presented auditing, safeguarding to the legislative the judgment of these.  This article has the objective of analyzing the actions of the Courts of Accounts and the possible review of performed trials, being not rarely there are convictions and fine applications by the cited Courts, thus safeguarding so the action can be reviewed and properly suspended until the final decision. The methodology used was bibliographical research about the concepts and depctions relevant to the present paper, along with a documental investigation of the jurisprudence and laws manifested in our legal order.

Keywords: Public administration. Review Action. Tribunal de Contas. Suspensory Effect.

1    INTRODUÇÃO

A manifestação e fiscalização do Estado, sobretudo em relação à administração de recursos públicos, é fundamental para que o arcabouço de qualquer sociedade funcione de forma íntegra.

Nesta seara, para que esse pronunciamento seja mais imparcial e equânime, é imprescindível que existam instrumentos para se corrigir eventuais falhas, inerentes a quaisquer atividades humanas. Isso justifica, por si só, a importância das ações impugnatórias e dos recursos. Com seu emprego é possível o aprimoramento de todo o sistema, haja vista serem produzidos resultados mais justos e condizentes com a realidade.

O presente trabalho pretende, portanto, examinar a Ação de Revisão proposta no âmbito do Tribunal de Contas, e sua possível aplicação com efeitos suspensivos. Isso porque toda e qualquer atuação deste órgão de controle deve sempre se pautar no interesse público e na busca pela verdade material, sendo imperioso que face a alguma ilegalidade ou anormalidade, decisões definitivas sejam suspensas a fim de se evitar maiores gravames.

Para melhor entrosamento do assunto a ser debatido, inicialmente, será explanado um breve comentário sobre os recursos em si. Em seguida, será realizada a análise da Ação de Revisão, seus pressupostos, cabimentos e efeitos na Corte de Contas. No estudo em tela, será debatida a possibilidade de que seja atribuído efeito suspensivo, dentro desta ação específica, na seara administrativa.

2    RECURSO

A etimologia da palavra recurso provém do latim recursus[1] que nos remete a ideia de voltar atrás. Frente a uma decisão que não nos apetece, almeja-se a necessidade de uma nova análise da matéria, na esperança de que exista uma reforma daquele pronunciamento.

Isso porque existe um descontentamento natural de todo e qualquer ser humano perante atos que não estejam em sintonia com seus pensamentos e convicções. Em matéria jurídica não poderia ser dessemelhante, afinal o direito gere relações sociais. Ante tais inconformismos, nasce esse instituto, que nas palavras de Alvim (2010) seria o “ato que através do qual se pode pedir o reexame da questão decidida”.

Dentre os vários recursos existentes, um se sobrepõe aos demais, ainda mais por poder ser utilizado dentro de uma Corte de Contas, é a chamada Ação de Revisão.

3 AÇÃO DE REVISÃO SOB A PERSPECTIVA DA NORMATIVA JURÍDICA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS

A Ação de Revisão, como o próprio nome sugere, não se limita a ser um recurso dentro do processo em prol do jurisdicionado. Trata-se de uma ação que busca rescindir os atos desencadeados no processo administrativo de fiscalização, ao ponto de substanciar o novo argumento jurídico/contábil dentro do conteúdo previsto nos requisitos para admissibilidade.

Amplitude deve ser aplicada ao seu conceito, pois o que se busca é a desconstituição de um julgado que, pela marcha processual e tempo despendido em sua estruturação, restou amadurecido e imbuído de convicção do Conselheiro Relator da análise. Logo, afeiçoa-se a uma tentativa de correção de um julgado anteriormente proferido, de modo que, para reformá-lo, a fundamentação e exposição de motivos convincentes devem se fazer presentes.

À guisa do processo em âmbito judicial, ao que se assemelha ao propósito do presente artigo, pode-se atrelar mesmo sentido à Ação Rescisória, previsto no Capítulo VII, artigos 966 a 975 do CPC, e à Querela Nullitatis, também denominada Ação de Nulidade que tem por fundamento demonstrar a ausência de pressupostos processuais de existência, a exemplo, a discussão de nulidade absoluta da citação, especialmente que o processo correu à revelia.

Os requisitos que nortearão os novos fundamentos apresentados devem ser delineados e impreterivelmente demonstrados. A alegação ineficaz e genérica poderá ser liminarmente indeferida por ato da presidência, nos termos do artigo 63 da Lei n° 1.284/2001- Lei Orgânica do TCE/TO.

A sensibilidade para o manejo de uma Ação de Revisão é outro aspecto e condição inafastável, principalmente pelo impacto que gera na cadeia de eventos dentro do processo administrativo de fiscalização das contas. Balizar as pretensões dentro dos requisitos que dão margem para o seu ingresso, tal como amplitude da ação, tipos de contas que irá recair, análise da preclusão consumativa e possibilidade de fungibilidade da ação de revisão com outra ação diversa que pretenda revisão/reanálise das contas, tornam-se medidas essenciais para aferição da pertinência e tramitação da ação.

Tais requisitos servem de substrato para aferição da possibilidade ou não de aplicação de efeitos suspensivos à Ação de Revisão proposta enquanto tramita no TCE/TO.

De acordo com a Lei n° 1.284/2001, o artigo 61 descreve que a Ação de Revisão será cabível nas ações de prestação ou tomadas de contas não sendo admissível a reiteração do pedido, salvo quando fundada em novas provas, previsão trazida do parágrafo único do referido artigo. O artigo 61 dispõe o seguinte:

Art. 61. Das decisões passadas em julgado em processos de prestação ou tomadas de contas caberá pedido de revisão.

Parágrafo único. Não será admissível a reiteração do pedido, salvo se fundada em novas provas, obedecidos o prazo e as condições fixadas nos artigos subsequentes.

A Ação de Revisão intentada deve ter razão para sua propositura, para sua apreciação e para seu deferimento. Assim, em intrínseca interpretação sistêmica do Regimento Interno comungado à Lei n° 1.284/2001, destacam-se os artigos 254, § 7° e o já mencionado art. 61, parágrafo único, de modo a delimitarem-se os propósitos da ação.

Art. 254 - O Tribunal Pleno decidirá, preliminarmente, se defere ou não o pedido.

§ 7º. A instrução da ação de revisão abrange o reexame de todos os elementos constantes dos autos. 

Não obstante por isso, o art. 61, parágrafo único da LO n° 1.284/2001 recrudesce o disposto acima descrito, ao dispor que “apenas novas provas serão suficientes para reiteração de pedidos já formulados”, de modo que sua interpretação deverá ser revestida de acordo com os fundamentos do art. 62, incisos I a IV do mesmo códex.  Vejamos:

Art. 62. A revisão somente terá por fundamento:

I - erro de cálculo nas contas;

II - omissão ou erro de classificação de qualquer verba;

III - falsidade de documentos em que se tenha fundado a decisão;

IV - superveniência de documentos novos, com eficácia sobre a prova produzida.

Parágrafo único.  A falsidade de documento demonstrar-se-á por meio de decisão definitiva proferida em Juízo Cível ou Criminal, conforme o caso, ou será deduzida e provada no processo de revisão, garantido pleno direito de defesa.

Após a sua propositura, a ação passará pelo crivo do Presidente do Tribunal de Contas que deverá analisar os pressupostos de admissibilidade. Por fim, e não menos importante, há que se analisar o prazo prescricional, constante no art. 64, que versa que “O prazo para o pedido de revisão é de 05 (cinco) anos, contados do trânsito em julgado da decisão”.

Indiscutível ser cabível também a Ação de Revisão para reanálise de tomadas de contas, não sendo este o caminho a ser enveredado pelo presente artigo científico. O que nos atinge como inspiração recai sobre os processos de prestação de contas do gestor, sejam elas de ordenador ou consolidadas, identificando-se quais são passíveis de revisão pelo próprio Tribunal de Contas do Estado do Tocantins.

No que tange ao objeto de análise por parte da Corte de Contas, estas podem ser divididas em “de ordenador” e “consolidadas”, sendo que a matriz de verificação de cada uma dessas contas é diversa. Enquanto nas prestações de ordenador de despesas depreende-se uma análise intrínseca de atos de gestão, nas consolidadas são perquiridos os gastos de governo.

A ritualística empregada também é distinta, considerando as determinações do Regimento Interno do Tribunal de Contas para caracterização dos atos decisórios.

Nas contas consolidadas emite-se Parecer Prévio opinativo por regra constitucional, eis que o jurisdicionado a ser julgado é o Chefe do Poder Executivo. Já nas contas de ordenadores, cuja classificação para quem seria o ordenador de despesa rebusca o Decreto-lei n° 200/1967 no §1°, art. 80, onde se emite um Acórdão que pode julgar e condenar o jurisdicionado.

Importante também trazer que ambas as contas, de ordenador e consolidadas, devem, em se tratando dos Chefes do Poder Executivo, passar pelo crivo da Câmara Municipal cuja competência é privativa para julgamento final. Isso é o que se extrai dos Recursos Extraordinários números 848.826 e 729.744. Vejamos:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JULGAMENTO DAS CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO COMO ORDENADOR DE DESPESAS. COMPETÊNCIA: PODER LEGISLATIVO OU TRIBUNAL DE CONTAS. REPERCUSSÃO GERAL. 1. Inadmissão do recurso no que diz respeito às alegações de violação ao direito de petição, inafastabilidade do controle judicial, devido processo legal, contraditório, ampla defesa e fundamentação das decisões judiciais (arts. 5º, XXXIV, a, XXXV, LIV e LV, e 93, IX, da CF/1988). Precedentes: AI 791.292 QO-RG e ARE 748.371 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes. 2. Constitui questão constitucional com repercussão geral a definição do órgão competente – Poder Legislativo ou Tribunal de Contas – para julgar as contas de Chefe do Poder Executivo que age na qualidade de ordenador de despesas, à luz dos arts. 31, § 2º; 71, I; e 75, todos da Constituição. 3. Repercussão geral reconhecida.

(STF - RG RE: 848826 DF - DISTRITO FEDERAL 0000879-45.2014.6.06.0000, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 27/08/2015, Data de Publicação: DJe-173 03-09-2015)

Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido. (RE 729744, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-186 DIVULG 22-08-2017 PUBLIC 23-08-2017)

(STF - RE: 729744 MG - MINAS GERAIS, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 10/08/2016, Tribunal Pleno)

 Ao que importa como alvo para aplicabilidade e cumprimento dos requisitos de admissibilidade previstos em Lei Orgânica e Regimento Interno do TCE/TO, apenas as Contas de Ordenador são passíveis de serem revisitadas e reanalisadas. A teor da estrita legalidade, as Contas Consolidadas possuem rito e recursos próprios para suas revisões. Porém, os reflexos da falta de previsão legal merecem ser revistos pelos aplicadores do direito, que por meio de teses e sustentações técnicas aperfeiçoam o sistema recursal até então vigente e aumentam o grau de proteção e segurança dos jurisdicionados.

Logo, a indagação fulcral que pretendemos discorrer é: pode ser atribuído o efeito suspensivo a ação de revisão das contas de ordenador de despesas em âmbito administrativo do TCE/TO?

O processo do Tribunal de Contas obedece aos princípios do processo administrativo, portanto, deve ser considerado como instrumento de garantias à efetivação de direitos fundamentais num Estado Democrático de Direito e, também, como instrumento de garantias do cidadão relacionadas à Administração Pública para solucionar os conflitos de interesses entre ambos.

Vale dizer, a partir da vigência do Novo Código de Processo Civil, tornou-se obrigatória aplicação de suas disposições, de forma supletiva e subsidiária em processos administrativos, como dispõe o art. 15: “Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente”.

É importante salientar os princípios processuais específicos os quais a Egrégia Corte está vinculada, eis que servem para a análise a ser empreendida a ação revisional. Como exemplo, o princípio da oficialidade, da verdade material, do Formalismo Moderado e Pluralidade de Instâncias. Di Pietro (2010) conceitua o princípio da oficialidade na forma que se segue:

O princípio da oficialidade autoriza a Administração a requerer diligências, investigar fatos de que toma conhecimento no curso do processo, solicitar pareceres, laudos, informações, rever os próprios atos e praticar tudo o que for necessário à consecução do interesse público.

Já Medauar (2008), aporta que o princípio da verdade material ou real se vincula ao princípio da oficialidade, pois exprime que a Administração deve tomar as decisões com base nos fatos tais como se apresentam na realidade, não se satisfazendo com a versão oferecida pelos sujeitos. Para tanto, tem o direito e o dever de carrear para o expediente todos os dados, informações, documentos a respeito da matéria tratada, sem estar jungida aos aspectos considerados pelos sujeitos. Assim, no tocante a provas, desde que obtidas por meios lícitos (como impõe o inciso LVI do art. 5º da CF), a Administração detém liberdade plena de produzi-las.

Ainda acerca da verdade material, Meirelles (2011) ensinou:

O princípio da verdade material, também denominado de liberdade na prova, autoriza a Administração a valer-se de qualquer prova que a autoridade processante ou julgadora tenha conhecimento, desde que a faça trasladar para o processo. É a busca da verdade material em contraste com a verdade formal. Enquanto nos processos judiciais o Juiz deve-se cingir às provas indicadas no devido tempo pelas partes, no processo administrativo a autoridade processante ou julgadora pode, até final julgamento, conhecer de novas provas, ainda que produzidas em outro processo ou decorrentes de fatos supervenientes que comprovem as alegações em tela. Este princípio é que autoriza a reformatio in pejus, ou a nova prova conduz o julgador de segunda instância a uma verdade material desfavorável ao próprio recorrente.

4 JUÍZO DE PRELIBAÇÃO 

            Os pressupostos recursais são avaliados no exercício do juízo de admissibilidade, também chamado de juízo de prelibação, e tem por finalidade constatar o preenchimento dos requisitos formais dos recursos.

Art. 63. O pedido de revisão será apresentado ao Presidente do Tribunal de Contas, em petição fundamentada e documentada pelo dirigente, ordenador ou responsável, ou por seus herdeiros, sucessores ou fiadores, pela Procuradoria da Fazenda do Estado ou de Município, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal.

§ 1º O pedido será indeferido liminarmente pelo Presidente se for:

I - manifestamente impertinente ou inepto;

II - assinado por parte ilegítima;

III - simplesmente protelatório, não visando a modificação no mérito.

§ 2º Deferido, será o pedido processado, facultando-se a produção de novas provas.

§ 3º Ao final, o pedido será julgado pelo Tribunal Pleno, que manterá a decisão anterior ou, reformando-a no todo ou em parte, determinará as providências cabíveis.

            Somente depois dessa análise formal é que se pode passar para a apreciação do mérito, com seu provimento ou desprovimento – parcial ou total.

            De acordo com Wambier (2016):

O juízo de admissibilidade dos recursos consiste na verificação, pelo juízo competente, da presença dos requisitos mínimos para que o recurso possa ser processado e examinado quanto ao seu conteúdo (seu “mérito”). O exame da admissibilidade é sempre preliminar ao do mérito. Sendo positivo o juízo de admissibilidade, o recurso será conhecido, admitido, e passa-se para o exame do mérito. Se o juízo de mérito for também favorável ao recorrente, o recurso é provido. 

            Da acepção legal, depreende-se, de início, que a Ação de Revisão deve ser utilizada tão somente contra decisões definitivas. Excluem-se, a título de exemplo, as que estipulam medidas saneadoras, como as que convertem o processo de fiscalização em tomadas de contas especiais e as que determinam a concretização de citação ou audiência.

            No que atine ao colegiado que a apreciará, percebe-se que o legislador atribuiu grande importância ao tipo recursal, pois apenas será apreciado pelo Plenário, cujas competências abarcam as questões de maior seriedade para o controle externo.

            Quanto aos legitimados para apresentá-la está o próprio indivíduo penalizado, seus sucessores - pois que, de acordo com o artigo 5, inciso XLV, da Constituição Federal, não obstante a incoerência de a pena passar da pessoa do condenado, a obrigação de reparar o dano pode ser “estendida aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido” - Procurador da Fazenda do Estado ou Município e Ministério Público junto ao Tribunal.

            O prazo para interposição da ação em exame é de cinco anos, contados do trânsito em julgado da decisão.

            Ademais, recurso de revisão é qualificado como de fundamentação vinculada, vez que deve obedecer, além das condições de admissibilidades ordinárias a todos os recursos – interesse, legitimidade, tempestividade, possibilidade recursal -, os requisitos específicos trazidos na LOTCE/TO, conforme situações que se apresentam no já mencionado art. 62.

Por questão de lógica, é imprescindível que pelo menos uma dessas hipóteses específicas ocorram para que se prospere o exame de prelibação e, assim, seja analisado o mérito do pedido.

            A primeira situação e a menos trivial, na prática, é a de erro nos cálculos nas contas, bem como de erro de classificação de qualquer verba. Como se trata de uma questão fundamentalmente objetiva, não se gera controvérsias nem demanda divagações.

            Pode ser que ocorra também a “falsidade de documentos em que se tenha fundado a decisão”. Neste caso, a decisão baseou-se em fatos irreais ou insuficientes, é por este motivo que uma nova decisão precisa ser proferida, tendo como fundamento a correção relativa às provas e fatos a serem sopesadas.

            Dentre todas, a mais corriqueira é a “superveniência de documentos novos, com eficácia sobre a prova produzida”, que geralmente se dá por levantamentos e análises concretizadas em outro processo no âmbito do próprio Tribunal de Contas, em que são acuradas irregularidades que têm repercussão na apreciação das contas, e também quando o responsável traz aos autos documentos relevantes que ainda não haviam sido estimados pelo Tribunal.

Para exemplificar tal situação, vale a análise de um julgado do Conselheiro Alberto Servilha, da 6ª Relatoria do TCETO, acerca da revisão pautada em novos documentos:

12. Análise:

 12.1. Pelo o que se abstrai dos novos documentos acostados pelo Ministério Público de Contas, no evento 1, em seus 7 anexos, verifica-se que pode ser recebida como novos para fins de revisionais, além de conter comprovações de uma série de irregularidades cometidas pela Câmara de Dueré, em 2016.

12.2. Assim, tanto as documentações contidas em anexo a petição do MPjTCE/TO, quanto a confirmação no SICAP-Contábil, são suficientes para ensejar a reabertura das contas de ordenador de despesas do exercício de 2016 da Câmara de Dueré, por conter consideráveis irregularidades nas esferas administrativa, civil e penal, que ensejam modificação na Decisão combatida. 

13. CONCLUSÃO

 13.1. Ante o exposto, propugnamos a este Colendo Pleno a VOTAR no sentido de conhecer a presente ação de revisão, para dar provimento no mérito, adotando as seguintes providências: 

I-      CONHECER a presente AÇÃO DE REVISÃO, interposta pelo Ministério Público de Contas, por meio de seus representantes os Procuradores de Conta Dr. Zailon Miranda Labre Rodrigues e o Dr. Oziel Pereira dos Santos, em desfavor do Acórdão nº 480/2018 – TCE – Primeira Câmara, prolatado nos autos nº  2426/2017, no qual este Tribunal de Contas julgou regular com ressalvas a Prestação de Contas de ordenador de despesas da Câmara de Dueré, referente ao exercício de 2016. 

II - No mérito, DAR PROVIMENTO, para revogar o Acórdão nº 480/2018 -1ª Câmara, em sucedâneo:

a.         REABRIR a Prestação de Contas da Câmara de Dueré, referente ao exercício de 2016, contida nos autos de n° 2426/2017.

b.         JUNTAR os documentos contidos no evento 1, anexos 1 a 7, desta Ação de Revisão (751/2019) nos autos de Prestação de Contas ora vergastada 2426/2017).

c.          DETERMINAR a citação do senhor Mouzer Joaquim Ferreira, Presidente à época da Câmara de Dueré-TO, para, querendo, exercer seus direitos de ampla defesa e do contraditório, face o resualtada da presente Ação de Revisão;

d.         DETERMINAR A REANALISE dos autos de Prestação de Contas da Coordenadoria de Análise de Contas e Acompanhamento da Gestão Fiscal, Corpo Especial de Auditores e Ministério Público de Contas, face a juntada dos novos documento.                                          

III –- DETERMINAR a remessa dos autos à Secretaria do Pleno para que proceda a publicação desta decisão no Boletim Oficial do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, a fim de que surta os efeitos legais;

IV- DETERMINAR o encaminhamento dos autos à Coordenadoria de Protocolo para colocar os autos n° 2426/2017 como principal. (VOTO Nº 183/2020-RELT6)

            Desta feita, estando presentes todos esses requisitos acima elencados, o recurso será conhecido para que seja analisado seu mérito. 

5 EFEITOS DA AÇÃO DE REVISÃO

            Em regra, os recursos possuem tão-somente efeito devolutivo. Segundo Marinoni (2016) pelo efeito devolutivo “será devolvida ao conhecimento do tribunal toda a matéria efetivamente impugnada pela parte em seu recurso (tantum devolutum quantum appellatum)”. Quer dizer, o efeito devolutivo constitui a devolução da matéria para reexame. Todavia, é cediço que em todos os recursos este efeito estará presente, a controvérsia cinge-se, portanto, com relação ao efeito suspensivo.

            Isso porque durante o trâmite recursal, o preceito é que a decisão produza efeitos, o que acarreta a sua aplicação. Assim, os recursos não possuem, em regra, efeito suspensivo. Entretanto, é possível que haja disposição legal – ex lege – em sentido diferente, ou até mesmo deliberação que confira o efeito suspensivo ao recurso, de modo que a decisão não produza efeitos enquanto pendente seu julgamento.

            No caso em tela, percebe-se que não existe nenhum dispositivo legal, seja na Lei Orgânica ou no Regimento Interno, que proíba sua aplicação no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins.

            Ademais, como explicitado anteriormente, no caso de omissão da lei, deve-se aplicar de forma subsidiária o Código de Processo Civil, que, em seu artigo 995, disciplina que o relator poderá conceder efeito suspensivo ao recurso nas seguintes situações: (i) risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação; e (ii) demonstração de probabilidade de provimento do recurso. Vejamos:  

Art. 995. Os recursos não impedem a eficácia da decisão, salvo disposição legal ou decisão judicial em sentido diverso.

Parágrafo único. A eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa por decisão do relator, se dá imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso.

            Percebe-se que a aplicação do efeito suspensivo, mais do que um direito, é uma questão de segurança jurídica, ainda mais no âmbito de um Tribunal de Contas. Isso porque as decisões desta Corte podem até mesmo atingir direitos políticos do indivíduo que tem imputada a si determinada irregularidade.

Nota-se que estes direitos, tamanha sua magnitude, são protegidos como cláusula pétrea pela nossa Constituição Federal, motivo pelo qual somente pode ser restringido em situações que denotam extrema certeza de punição. A partir do momento em que alguém apresenta provas cabais de que a decisão pode e deve ser reformulada, a execução de uma determinada decisão, precisa ser de pronta suspensa, para que não cause mais prejuízos a alguém que almeja provar sua inocência.

            Com vistas a esse entendimento, o próprio Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, assim decidiu:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ACÓRDÃO ADMINISTRATIVO. REJEIÇÃO DE CONTAS PRESTADAS POR PREFEITO. CHEFE DO EXECUTIVO E ORDENADOR DE DESPESA. COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. SUSPENSÃO DA DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS. PARECER TÉCNICO MERAMENTE OPINATIVO. POSSIBILIDADE. DECISÃO DO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU MANTIDA. 1. Revela-se imprescindível a suspensão de acórdão do Tribunal de Contas Estadual que julgou irregulares as contas de gestão de Prefeito Municipal, diante da demonstração da probabilidade do direito, porquanto, conforme recente julgamento do Supremo Tribunal Federal (RE 848.826), firmou-se o entendimento de que a competência para o julgamento das contas prestadas pelo gestor, tanto na função chefe de governo quanto na de ordenador de despesas, é exclusiva do Poder Legislativo Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas a função auxiliar, por meio de emissão de parecer prévio, sobretudo diante do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, haja vista que a manutenção dos acórdãos e a consequente rejeição de contas refletem na inelegibilidade do agravante. Precedentes TJTO RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJ-TO – AI: 00168550320188270000, Relator: JOÃO RIGO GUIMARÃES).

            Diante das efetivas possibilidades de aplicação do efeito suspensivo, fundamentado tanto no Código de Processo Civil, entendimento dos tribunais superiores nos Recursos Extraordinários números 848.826 e 729.744, quanto nos princípios processuais, além da já famigerada segurança jurídica, o que se busca é se assegurar que os direitos não sejam usurpados e que se tenha como resultado situações que não podem mais se reverter, trazendo prejuízos ao ordenador.

O mero recebimento da ação de revisão sem a aplicação do efeito suspensivo não traz aplicação efetiva do que se espera nos casos de irregularidades nos julgamentos de contas. Ademais, por vezes, o ordenador acaba por ser punido mesmo antes de ter seus questionamentos reanalisados na ação de revisão.

Desta feita, é notório que o efeito suspensivo, apesar de não previsto de forma expressa no texto legal, pode ser aplicado na Ação de Revisão dentro do âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, seja por questão de segurança, seja por questão de justiça.

6 JULGADOS PROCEDENTES

A alta relevância da matéria revisional, que envolve discussão em torno de julgamento por Corte administrativa, impõe, de um lado, o exame de questões de direito processual e, doutro, que sejam analisadas as matérias de ordem pública, notadamente em face dos preceitos inscritos nos artigos 15 e 300, do Código de Processo Civil cominado com o art. 276 do Regimento Interno do TCU. Ipsis litteris:

Art. 15. Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente.

 Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

Art. 276. O Plenário, o relator, ou, na hipótese do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário, ao interesse público, ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, com ou sem a prévia oitiva da parte, determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou do procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 1992. § 1º O despacho do relator ou do Presidente, de que trata o caput, bem como a revisão da cautelar concedida, nos termos do § 5º deste artigo, será submetido ao Plenário na primeira sessão subsequente.

§ 2º Se o Plenário, o Presidente ou o relator entender que antes de ser adotada a medida cautelar deva o responsável ser ouvido, o prazo para a resposta será de até cinco dias úteis.

§ 3º A decisão do Plenário, do Presidente ou do relator que adotar a medida cautelar determinará também a oitiva da parte, para que se pronuncie em até quinze dias, ressalvada a hipótese do parágrafo anterior.

§ 4º Nas hipóteses de que trata este artigo, as devidas notificações e demais comunicações do Tribunal e, quando for o caso, a resposta do responsável ou interessado poderão ser encaminhadas por telegrama, fac-símile ou outro meio eletrônico, sempre com confirmação de recebimento, com posterior remessa do original, no prazo de até cinco dias, iniciando-se a contagem do prazo a partir da mencionada 65 confirmação do recebimento.

§ 5º A medida cautelar de que trata este artigo pode ser revista de ofício por quem a tiver adotado ou em resposta a requerimento da parte.

§ 6º Recebidas eventuais manifestações das partes quanto às oitivas a que se referem os parágrafos anteriores, deverá a unidade técnica submeter à apreciação do relator análise e proposta tão somente quanto aos fundamentos e à manutenção da cautelar, salvo quando o estado do processo permitir a formulação imediata da proposta de mérito.

Posta assim a questão, a concessão do efeito suspensivo possibilitará que cessem os prováveis e irreparáveis prejuízos impostos ao jurisdicionado, que pode se encontrar precocemente tolhido em seus direitos políticos.

A esse respeito a doutrina de Alvim (2017) destaca que “cabe ao tribunal, antes de passar o exame error in judicando, decretar nulidades a respeito de que se deve manifestar de ofício, ainda que não tenham sido alegadas pelas partes”.  

Não obstante, a fim de evitar a consumação de maiores danos oriundos de decisões com graves defeitos processuais (error in procedendo e error in judicando), o ordenamento processual prevê a possibilidade de concessão de efeito suspensivo as ações revisionais dirigidas às Cortes de Contas quando a execução da decisão recorrida for passível de causar à parte lesão grave e de difícil reparação.

Esta possibilidade tem se consolidado na evolução da jurisprudencial do eg. TCE/TO no sentido de garantir ao Conselheiro Relator, por meio do seu poder geral de cautela, poderes para, com base em fundado receio de que o cumprimento imediato do acórdão condenatório, antes do julgamento final da causa, gere lesão grave e de difícil reparação, determinar as medidas provisórias que julgar adequadas a fim de que a matéria sob exame fique resguardada até o pronunciamento final do Pleno do Sodalício.

A esse respeito colaciona outros trechos da decisão monocrática do Conselheiro substituto José Ribeiro da Conceição, da Terceira Relatoria, nos autos da Ação de Revisão nº 6518/2018, demonstrando que TCE/TO já decidiu, em casos excepcionais, pela concessão de efeito suspensivo nas ações revisionais, In verbis:

7.17. Para mais, o fumus boni juris se mostra caracterizado com fundamento no art. 15 c/c art. 969 do NCPC, poder geral de cautela, ao passo que, o periculum in mora resta evidenciado na impossibilidade de se efetivar o registro de candidatura do postulante a mandado eletivo, ressaltando que a concessão da tutela de urgência não é obstáculo à futura reversibilidade.

7.18. No caso em apreço, verifico indícios de nulidade por possível infringência aos princípios constitucionais do devido processo legal, razão pela qual, em caráter excepcional, e sob o pálio do poder geral de cautela e da segurança jurídica, acolho a matéria de ordem arguida na inicial e concedo a tutela de urgência de natureza antecipada para receber a ação de revisão interposta em face do Acórdão nº 645/2015 – 2ª Câmara, proferido nos autos do Processo nº 1694/2007 sob o efeito suspensivo.

No caso, a matéria posta à apreciação clamava pela concessão do efeito suspensivo, haja vista que o primeiro efeito do Acórdão atacado se deu pelo lançamento do nome do jurisdicionado no rol dos inelegíveis do Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Tocantins (TRE/TO), dando cumprimento provisório do comando recorrido que, uma vez combatido, sua executoriedade tenderia a violar um dos direitos mais basilares dos jurisdicionados, qual seja, seus direitos políticos, em clara afronta ao princípio constitucional da presunção de inocência, sendo certo, ainda, o provável caráter irreversível dos danos decorrentes.

Acerca ainda dos julgados que comungam com a possibilidade de aplicação de efeitos suspensivo à Ações de Revisão em âmbito do TCE/TO, recorre-se à pertinente inflexão do Conselheiro Substituto Jesus Luiz de Assunção, que nos autos do Processo nº 7442/2018-TCE/TO, decidiu:

8.20 Desta forma, excepcionalmente a concessão da tutela provisória de urgência se mostra possível no presente caso, seja pela probabilidade da existência de nulidade ou pela viabilidade de provimento da medida processual veiculada, podendo vir a alterar o resultado do julgamento anteriormente prolatado.

8.21 O perigo na demora também resta evidenciado na probabilidade do pedido de registro de candidatura do postulante ao cargo eletivo de Deputado Estadual (comprovada nos autos–evento 6) ser indeferido pela Justiça Eleitoral face a impugnação apresentada pela Procuradoria Regional Eleitoral com suporte na lista de gestores com contas julgadas irregulares.

8.23 Também não identifico irreversibilidade da medida postulada, de natureza provisória/precária. Caso a ação de revisão seja ao final julgada improcedente, iniciarão os atos de cobrança da multa aplicada e o nome do responsável voltará a figurar na lista de gestores com contas julgadas irregulares.

8.24 À vista dessas considerações, é possível a adoção em caráter excepcional da tutela provisória de urgência neste caso concreto, pois a sua finalidade será tão somente suspender os efeitos da decisão a fim de que se aguarde o exame profundo da matéria, próprio das decisões de mérito.

8.25 Em respeito ao princípio do colegiado, submeto esta decisão à apreciação do Plenário na primeira Sessão após esta decisão.

8.26 Diante do exposto, com fundamento no art. 300, do CPC, de aplicação subsidiária neste TCE, concedo, em caráter excepcional, a tutela provisória de urgência postulada no evento 6 (expediente nº 8135/2018), ad referendum do Plenário, para o fim de receber a Ação de Revisão (autos nº 7442/2018) interposta contra o Acórdão nº 872/2013 –TCE/TO –2ª Câmara, de 17/12/2013, reformado parcialmente pelo Acórdão nº 1320/2015 –TCE/TO – Pleno, de 04/11/2015, no efeito suspensivo.

Tal posicionamento já fora adotado também em despacho de lavra da Conselheira Doris de Miranda Coutinho, ante o cumprimento dos requisitos objetivos e subjetivos para a concessão do pedido, nos termos do art. 300 e seguintes do CPC. No Despacho n° 638/2020-RELT5 extraídos do processo n° 7590/2020, vê-se o convencimento quanto a possibilidade do que se requer nos itens 9.14, 9.15, 9.25 e 9.26, sendo os fundamentos/argumentos para concessão do efeito suspensivo os mesmos da Ação de Revisão proposta:

9.14. A possibilidade de sua concessão em ação de revisão restou demonstrado no Acórdão nº 584/2019 – PLENO, assim ementado:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. AÇÃO DE REVISÃO. MEDIDA CAUTELAR. CONCESSÃO DE TUTELA CAUTELAR DE EFEITO SUSPENSIVO EM AÇÃO DE REVISÃO QUANDO PREENCHIDOS OS REQUISITOS LEGAIS. DÉFICIT FINANCEIRO. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL. I. A concessão de tutelas cautelares de efeito suspensivo em ação de revisão no âmbito dos Tribunais de Contas brasileiros não é novidade. A título de exemplo, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul possui na sua Lei Orgânica previsão de que “o pedido de revisão pode ser interposto no prazo de dois anos contados da data do trânsito em julgado da decisão” (art. 73, § 1º, da Lei Orgânica TCE/MS) e “sendo relevante o fundamento do pedido de revisão e havendo risco de lesão irreparável ou de difícil reparação, o Conselheiro Relator do processo pode conceder liminarmente efeito suspensivo ao pedido”. Igualmente o Tribunal de Contas da União, mesmo com previsão expressa na Lei Orgânica de que a ação de revisão não terá efeito suspensivo, tem admitido, em caráter excepcional, o pretendido efeito suspensivo, desde que presentes os requisitos da “plausibilidade jurídica do direito, perigo da demora, além do receio de grave lesão ao erário ou ao interesse público ou risco de ineficácia da decisão de mérito” (Acórdão nº 2002/2016 – Plenário). II. O valor deficitário se mostra dentro da margem tolerável por esta Corte de Contas, em casos similares (atingiu 1,11% da receita gerida). Precedentes. (Acórdão nº 584/2019 – Pleno, Rel. Conselheira Doris de Miranda Coutinho, B.O.TCE/TO nº 2404, de 04.10.2019)

9.15. De fato, o efeito suspensivo na ação de revisão é medida excepcional e demanda o exame do preenchimento conjugado da plausibilidade jurídica do direito (receio de lesão ou risco de ineficácia da decisão de mérito), do perigo da demora e da irreversibilidade da medida.

9.25. Desta forma, excepcionalmente a concessão da tutela provisória de urgência se mostra possível no presente caso, pela viabilidade de provimento da medida processual veiculada, podendo vir a alterar o resultado do julgamento anteriormente prolatado.

9.26. O perigo na demora também resta evidenciado na probabilidade do pedido de registro de candidatura do postulante ao cargo eletivo de Prefeito (caso o seu nome seja aprovado nas convenções partidárias), ser indeferido pela Justiça Eleitoral, se impugnado com base na lista de gestores com contas julgadas irregulares.

Em assim sendo, tais precedentes apontam de forma bastante evidente para a plausibilidade do direito e possiblidade de provimento do meritum causae. Diz-se isso como forma de evidenciar que, existindo um direito plausível e verossimilhança do que se usa como argumento, poder-se-á encontrar respaldo jurisprudencial na Corte de Contas.

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

            A apreciação da Ação de Revisão permite que ela seja mais bem entendida e utilizada de forma adequada, sempre em prol da efetividade e da eficiência da manifestação do Estado. Os recursos e os demais meios de impugnação de decisões constituem uma forma de aperfeiçoamento dos julgados, com a possibilidade de nova análise das deliberações e a eventual correção de falhas.

Destaque-se que, na realidade, esta ação, apesar de sua semelhança, não é recurso propriamente dito, como nomeia o Tribunal de Contas da União. Ela é ação que visa à desfazimento da decisão impugnada e que, ainda, pode resultar na reabertura das contas e no retorno do processo ao seu início, com a apreciação dos novos elementos trazidos aos autos.

            De mais a mais, apenas de forma excepcional é que este instituto pode ser apresentado, como denotam as condições de caráter bastante restritivo previstos no ordenamento.

Por fim, conforme discorrido por todo o presente artigo e corroborado pelos julgamentos colacionados, entende-se que é possível que seja aplicado o efeito suspensivo em Ações de Revisão que corram perante o TCE/TO, desde que tenham fundamento para tanto, quer dizer, que a Ação seja proposta com provas cabais de que existe um risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e demonstração de probabilidade de provimento do recurso. Nestas hipóteses, mesmo sem haver previsão legal, o julgador precisa atribuir efeitos suspensivos à essas ações por uma questão de notória justiça.

REFERÊNCIAS

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