MURILO BRAZ VIEIRA

(orientador)

RESUMO: A estabilidade é o direito de o servidor público, uma vez investido em cargo público por meio de concurso, e transcorrido o período necessário para a aquisição, manter-se no cargo sem que a Administração Pública possa colocar fim à relação por sua livre vontade. Apesar das críticas que sempre recebeu, a estabilidade tem como finalidade assegurar aos agentes administrativos ocupantes de cargos públicos de provimento efetivo, fiéis às obrigações e atribuições, a permanência no serviço que ingressou por meio de concurso público. Assim, o servidor público, a partir do momento da aquisição da estabilidade, não mais poderia ser exonerado (rompimento do vínculo entre o servidor e a Administração Pública sem caráter punitivo), salvo se cometesse alguma falta grave, depois do devido processo administrativo disciplinar ou o trânsito em julgado de sentença judicial, a exemplo da sentença penal condenatória. Nesse enfoque, o tema do estudo em comento está delimitado para a análise os conceitos e os critérios diferenciadores da estabilidade e do estágio probatório pertinentes aos servidores públicos de regime estatutário, para identificar a existência e a repercussão da estabilidade após esse período. No âmbito metodológico, o estudo foi caracterizado pelo método dedutivo, pautado por pesquisa bibliográfica de leis, julgados e doutrinas acerca do tema em comento.

Palavras-chave: Servidor Público. Concurso. Estabilidade.

ABSTRACT: Stability is the right of the public servant, once invested in public office through a tender, and after the necessary period for the acquisition has elapsed, remain in the position without the Public Administration being able to put an end to the relationship of its own free will. Despite the criticisms it has always received, stability aims to ensure that administrative agents occupying public positions of effective supply, faithful to the obligations and attributions, the permanence in the service that he / she entered through a contest public. Thus, the civil servant, from the moment of the acquisition of stability, could no longer be exonerated (breach of the bond between the civil servant and the Public Administration without a punitive character), unless he committed any serious offense, after due disciplinary administrative process or the final judgment of a judicial sentence, as in the case of a condemnatory criminal sentence. In this approach, the subject of the study under review is delimited for analysis the concepts and differentiating criteria of stability and probationary stage relevant to public servants under statutory regime, to identify the existence and repercussion of stability after this period. In the methodological scope, the study was characterized by the deductive method, guided by a bibliographic search of laws, judgments and doctrines about the subject in question.

Keywords: Civil Servants. Competition. Stability.

1     INTRODUÇÃO

A estabilidade é o direito de o servidor público, uma vez investido em cargo público por meio de concurso, e transcorrido o período necessário para a aquisição, manter-se no cargo sem que a Administração Pública possa colocar fim à relação por sua livre vontade. Nesse contexto, mesmo que haja questionamentos acerca do instituto, conforme se verá no presente estudo, a estabilidade tem como finalidade assegurar aos agentes administrativos ocupantes de cargos públicos de provimento efetivo fiéis às obrigações e atribuições, a permanência no serviço que ingressou por meio de concurso público.

            No texto original da Constituição Federal de 1988, a estabilidade foi conferida “aos servidores nomeados em virtude de concurso público” depois de “dois anos de efetivo exercício”.  Assim, o servidor público, a partir do momento da aquisição da estabilidade, não mais poderia ser exonerado (rompimento do vínculo entre o servidor e a Administração Pública sem caráter punitivo), salvo se cometesse alguma falta grave, depois do devido processo administrativo disciplinar ou o trânsito em julgado de sentença judicial, a exemplo da sentença penal condenatória.

Com o advento da EC n.º 19 de 1998, o artigo 41, da CRFB de 1988, recebeu nova redação. A estabilidade passou a ser conferida depois de três (3) anos e não mais de dois (2), como antes. Na seara infraconstitucional, a Lei n.º 8.112 de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, expressa em seu artigo 20 que: “ao entrar em exercício, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por período de 24 (vinte e quatro) meses”. Durante esse período, “sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo”.

Numa breve análise dos textos do artigo 41, da CRFB de 1988 e do artigo 20, da Lei n.º 8.112 de 1990, infere-se que o período necessário para a aquisição da estabilidade é de três (3) anos e o prazo destinado ao estágio probatório é de dois (2) anos.

Enquanto os prazos permaneceram iguais para ambas as situações, não havia
problemas; porém, com a mudança trazida pela EC n.º 19 de 1998, ao artigo 41, da CRFB de 1988, logo surgiram muitas interpretações, com efeitos práticos diferentes.

Nesse contexto, indaga-se acerca da seguinte questão: Quais aspectos jurídicos são relacionados à estabilidade do servidor público estável?

As variáveis essenciais para a elucidação desta pesquisa científica passam, necessariamente, pelo crivo do artigo 41, da CRFB de 1988, em sua versão original e derivada; e do artigo 20, da Lei n.º 8.112 de 1990. Enfatizam-se, especialmente, as interpretações do STJ e do STF, enquanto estabilidade e estágio probatório dos servidores
públicos ingressantes por meio de concurso público. Deste modo, é inarredável não se desconstituir o conceito conexo antes da EC n.º 19 de 1998 e de sua vigência.

Aqui está o cerne desta pesquisa científica, que tem como objetivo geral analisar os conceitos e os critérios diferenciadores da estabilidade e do estágio probatório pertinentes aos servidores públicos de regime estatutário, para identificar a existência e a repercussão da estabilidade no estágio probatório.

Em termos gerais, até pouco tempo, a jurisprudência brasileira interpretava que o prazo para aquisição de estabilidade no serviço público era diferente daquele do estágio probatório. Porém, essa tese não mais persiste entre os julgadores e aplicadores do direito, eis que substituída pelo entendimento de que os institutos jurídicos da estabilidade e do estágio probatório são distintos, mas interligados, não sendo possível, com efeito, conceber prazos diferenciados.

O estudo, para alcançar ao proposto, é caracterizado pelo método dedutivo, pautado por pesquisa bibliográfica de leis, julgados e doutrinas acerca do tema em tela. As pesquisas ocorreram tendo os seguintes descritores: Servidor Público; Concurso;  Estabilidade.

2          DA ESTABILIDADE

A palavra “estabilidade” deriva do termo latino stabilitas ou stabilitate com o
significado de constância, firmeza, segurança, permanência e solidez (MARTINS, 2017, p. 395).

Por sua vez, Silva (2010, p. 675) define “cargo de provimento efetivo” como aquele que, nos termos da lei: “deve ser preenchido em caráter definitivo, referindo-se essa característica à titularidade do cargo, para indicar que a pessoa nele investido será como seu titular definitivo, em princípio, pois isso não impede remoção ou transferência”.

Prossegue, explanando que ao cargo de provimento efetivo opõe-se o “cargo de provimento em comissão”, que: “será ocupado em caráter transitório, querendo isso dizer que seu ocupante não é o seu titular definitivo, mas nele permanecerá apenas enquanto bem servir ou enquanto merecer a confiança da autoridade (daí, cargo de confiança) que o indicou ou nomeou” (SILVA, 2015, p. 675).

Com efeito, depois de transpostas as exigências legais, o titular do cargo de provimento efetivo adquire estabilidade, podendo ser demitido da entidade pública em situações especialíssimas, tais como: a) Em virtude de sentença transitada em julgado; b) Por meio de processo administrativo em que lhe seja assegurado ampla defesa; c) Através de procedimento de avaliação periódica de desempenho, assegurado ampla defesa (artigo 41, § 1º, da CRFB de 1988); e d) Para a redução de despesas com pessoal (artigo 169, § 4º, da CRFB de 1988).

No caso de servidores gerais (não estatutários), continuam sob a égide desse regime celetista. Como decorrência, mesmo que a estabilidade desses servidores decorra da CRFB de 1988, artigo 19, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), de 5 de outubro de 1988: “o despedimento é o regulado pela legislação trabalhista”, sendo que: “para esse desligamento não cabe falar em processos que tramitariam no âmbito da Administração Pública ou da Justiça comum, mas em processo com curso na Justiça do Trabalho” (GASPARINI, 2012, p. 196).

A estabilidade diz respeito à permanência no serviço público, não se confundindo com a efetividade, que é inerente ao cargo. A estabilidade, embora seja um plus em relação à efetividade, pois somente são estáveis os servidores nomeados por concurso público, dela se desvincula, em caráter excepcional, quando a CRFB de 1988, no artigo 19, do ADCT, de 5 de outubro de 1988, dispõe que: “os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no artigo 37, da Constituição Federal de 1988, são considerados estáveis no serviço público”. Essa estabilidade não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, nem aos professores de nível superior, nos termos da lei (artigo 19, §§ 2º e 3º, do ADCT de 1988) (CARVALHO, 2017, p. 311).

O Direito do Trabalho Brasileiro, no que diz respeito à continuidade da relação de emprego e da inserção do trabalhador na empresa, sempre buscou mecanismos que valorizassem a permanência do vínculo empregatício e a inserção do obreiro no mercado de trabalho.

As situações estabilitárias previstas, em regra jurídica heterônoma estatal, são relativamente restritas no Direito do Trabalho Brasileiro. Com o advento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), instituído pela Lei n.º 5.107, de 13 de setembro de 1966, hoje regido pela Lei n.º 8.036, de 11 de maio de 1990, tendo a figura da estabilidade sofrido significativa retração, sendo que praticamente desapareceu do mercado privado depois da CRFB de 1988.

Delgado (2017, p. 1244), ao analisar o tema, constata que nesse contexto de enfraquecimento do instituto da estabilidade, restaram apenas três (3) importantes exemplos estabilitários no Brasil: a) Dos antigos contratos regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), numa fase pré-CRFB de 1988; b) Dos contratos de servidor público celetista com cinco (5) anos no emprego ao tempo da CRFB de 1988, ou seja, desde 5 de outubrode 19838, situação criada pelo artigo 19, o ADCT da CRFB de 19889; c) Da estabilidade do servidor público concursado, adquirida nos moldes do artigo 41, também da CRFB de 1988. Essas vantagens constitucionais favorecem o servidor sob regime administrativo.

Dada sua importância para o aclaramento da matéria em análise, e com supedâneo da doutrina de Delgado (2017, p. 1.245 e seguintes), passar-se-á, nas próximas partes desta investigação, ao exame das quatro (4) situações de estabilidade aplicadas no Brasil.

2.2      ESTABILIDADE DO ARTIGO 19, DO ADCT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

            A CRFB de 1988, embora tenha extinguido a tradicional estabilidade da CLT, criou regras específicas de estabilidade, apenas favorecendo os servidores públicos; porém, duas delas interessam ao direito do trabalho: a do artigo 19, do ADCT, da CRFB de 1988, e a do artigo 41, do texto principal da CRFB de 1988.

Na previsão do artigo 19, do ADCT, da CRFB de 1988, textualmente:

Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público. § 1º O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei. § 2º O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do caput deste artigo, exceto se se tratar de servidor. § 3º O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei.

            A estabilidade disposta no artigo 19 do ADCT atingiu os servidores públicos civis, em exercício, na data da promulgação da CRFB de 1988, desde que eles não tivessem sido admitidos por meio de concurso público e já estivessem há pelo menos cinco (5) anos de pleno exercício. No que diz respeito aos servidores concursados, estes já seriam estáveis na data da CRFB de 1988, obviamente, a teor do artigo 41, da CRFB de 1988, que na época previa prazo menor, de dois (2) anos, além da própria ordem constitucional precedente, que lhes era favorável.

            Verifica-se, com efeito, a amplitude do referido preceito constitucional, e do ponto de vista constitucional, não parece coerente levantar dúvida sobre a regra genérica e indiferenciada insculpida nesse dispositivo da CRFB de 1988. Como decorrência, os servidores civis vinculados, por meio da CLT, desde 5 de outubro de 1983, à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com suas respectivas administrações diretas, autárquicas e fundacionais, mesmo não tendo sido admitidos mediante aprovação em concurso público, são, inquestionavelmente, “considerados estáveis no serviço público” (artigo 19, do ADCT, da CRFB de 1988).

2.3 ESTABILIDADE DO ARTIGO 41, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A terceira situação de estabilidade versa sobre a estabilidade do servidor público civil, regulada pelo atual artigo 41, da CRFB de 1988, o qual estabelece a estabilidade após 3 (três) anos. O texto original da CRFB de 1988 referia-se à estabilidade, depois de dois (2) anos de efetivo exercício, dos servidores nomeados em virtude de concurso público. A EC n.º 19, de 1998, por sua vez, determinou serem “estáveis depois de 3 (três) anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público”. Há certa dissensão no tocante à incidência desse preceito sobre trabalhadores admitidos por entidades estatais por meio da regular via do concurso público.

Voltando ao tema que trata da repercussão da estabilidade no estágio probatório dos servidores públicos estatutários federais, verifica-se que o artigo 41 da CRFB de 1988, com a redação que lhe atribuiu a EC n.º 19 de 1998, prevê, em defesa do servidor estatutário e no interesse público, que são estáveis, depois de três (3) anos de efetivo exercício, os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em razão de concurso público.

O referido período de três (3) anos é denominado “estágio probatório”. É nesses termos que está constitucionalmente instituída e regulada a estabilidade, definida por Gasparini (2013, p. 189) como: “a garantia constitucional de permanência no serviço público, do servidor estatutário nomeado, em razão de concurso público, para titularizar cargo de provimento efetivo, após o transcurso do estágio probatório”.

Após longa discussão, a jurisprudência tem se afirmado pelo não cabimento dessa estabilidade constitucional para os empregados de entidades estatais que não sejam integrantes da Administração Direta, Autárquica e Fundacional. Dito de outro modo, a proteção do artigo 41, da CRFB de 1988, não abrange empregados de empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades controladas pelo Estado, que se organizam em conformidade com os modelos sociojurídicos privatísticos; a negativa prevaleceria, ainda que a admissão de tais trabalhadores tenha se feito por meio do límpido canal do concurso público.

Já no que diz respeito aos servidores da Administração direta, autárquica e fundacional
(efetivos, servidores públicos) admitidos depois da avaliação em concurso público, segundo Delgado (2017, p. 1.248 e seguintes) prepondera a linha interpretativa de que se encontram, sim, abrangidos pela regra protetiva do artigo 41, da CRFBde 1988. Este entendimento apresenta como fundamento vários aspectos combinados:

a) De um lado, na “essencialidade da forma” (concurso público) para os atos admissionais praticados pelo Estado; b) De outro lado, e por via transversa, a não extensão da estabilidade aos empregados públicos concursados traduz inquestionável frustração aos objetivos de impessoalidade, moralidade, transparência e democratização assegurados pelo caminho do concurso público.

            Note-se que a “essencialidade da forma” trata de admissão submetida aos rigores do concurso público. Como no caso em exame, não pode a ruptura do vínculo fazer-se nos mesmos moldes singelos que se aplicam às relações jurídicas meramente discricionais, que o Estado brasileiro ainda mantém quase que generalizadamente. Desse modo, não se pode equiparar a situação do servidor concursado, sob regime administrativo ou celetista, com a dos ocupantes dos chamados cargos de comissão, que sejam recrutados amplamente (artigo 37, inciso V, da CRFB de 1988).

Do mesmo modo, é incabível comparar-se a situação do servidor administrativo ou celetista concursado, com aquele que mantém com o Estado relação jurídica de contornos imprecisos, flácidos e discricionais, como os ocupantes de função pública (artigo 37, inciso I, da CRFB de 1988), também recrutados sem concurso público. A “não extensão da estabilidade” tem interpretação ofertada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), por meio da Orientação Jurisprudencial (OJ) n.º 22, da Seção II Especializada em Dissídios Individuais (SDI-II) e da OJ, n.º 265 da Seção I – Especializada em Dissídios Individuais (SDI-I), ambas convertidas na Súmula 390-I do TST, substituída pela Súmula 390-II do TST.

Apesar da força que os teóricos da “essencialidade da forma” interpretavam, alguns doutrinadores defendem a mudança nas regras disciplinadoras da Administração Pública pela EC n.º 19 de 1998, sob o argumento de que teria comprometido a extensão dessa estabilidade aos empregados públicos concursados.

Silva apregoa que: “[...] antes aplicava-se a qualquer servidor nomeado em virtude de concurso público: para cargo ou emprego, nos termos do artigo 37”. Leciona, porém, que: [...] só se aplica a servidor nomeado em virtude de concurso para cargo de provimento efetivo. Adquiria-se a estabilidade, antes, após dois anos de efetivo exercício; agora, após três anos” (SILVA, 2015, p. 680). De qualquer forma, se a estabilidade prevista no artigo 41 da CRFB de 1988, acabou significativamente atenuada pela EC n.º 19 de 1988, tem-se que:

a) O servidor público estável poderá perder o cargo: “em virtude de sentença judicial transitada em julgado”, conforme dispõe o artigo 41, parágrafo 1º, inciso I, da CRFB de 1988; b) O servidor público estável poderá também perder o cargo: “mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa”, de acordo com o artigo 41, parágrafo 1º, inciso II, da CRFB de 1988; c) O servidor público estável poderá ainda perder o cargo, caso não obtenha avaliação satisfatória durante a “avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa”, coadunado com o disposto no artigo 41, parágrafo 1º, inciso III, da CRFB de 1988).

Não se olvidando que a CRFB de 1988, na parte em que foi alterada, dispõe que: “como condição para a aquisição da estabilidade é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade” (artigo 41, parágrafo 4º, da CRFB de 1988).

Nesta linha, o Enunciado de Súmula n.º 355 do TST, em sua ementa, estabelece que:

[...] Estabilidade concedida por norma interna [...]. Necessidade de aprovação pelo Ministério ao qual a empresa pública se subordina”. Vê-se que a garantia da estabilidade não é atributo do cargo, mas do servidor estatutário. Também: “é processada automaticamente, não necessitando de qualquer pedido do estabilizando ou de manifestação da entidade a que se liga o servidor por ela beneficiado, não obstante se exija o estágio probatório.

Desse modo, apenas se tem como estabilizado o servidor estatutário que, simultaneamente, satisfizer os seguintes requisitos, enumerados por Gasparini (2013, p. 190):

1) Nomeação em razão de concurso público; 2) Titularizar cargo de provimento efetivo; 3) Três (3) anos de efetivo exercício no cargo; 4) Avaliação especial por comissão instituída para essa finalidade (artigo 41, parágrafo 4º, da CRFB de 1988), concedendo-se ao avaliando amplo direito de defesa, mesmo que não exista menção expressa a tal garantia na CRFB de 1988.

Levando em conta para interpretação os requisitos legais, fica claro, segundo Gasparini (2013, p. 190) que: “Os nomeados para ocupar cargos de provimento em comissão, ainda que considerados servidores estatutários, jamais adquirirão a estabilidade. Quanto a isto não há dúvidas e a impossibilidade é absoluta”.

Em suma, a estabilidade é o direito de o servidor público investido em cargo público por meio de concurso, depois de transcorrido o período necessário para a aquisição (3 anos), poder manter-se no cargo sem que a Administração Pública possa pôr fim à relação por sua livre vontade. Deste modo, a estabilidade trata-se de um instituto jurídico, cuja finalidade é a de assegurar aos servidores ocupantes de cargos públicos de provimento efetivo, fiéis às obrigações e atribuições, a permanência no serviço, já que ingressou por meio de concurso público e preencheu todos os requisitos legais.

3          ESTABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO

O servidor público estabilizado, por preencher as três (3) condições constitucionais para a aquisição dessa situação funcional - concurso público, nomeação efetiva e estágio probatório - não pode mais ser exonerado por conveniência da Administração Pública, nem
demitido sem se apurar a infração em processo administrativo ou judicial, que sirva de base à aplicação da pena demissória (parágrafo 1º, do artigo 41 da CRFB de 1988).

Ressalta-se, mais uma vez, que demissão e exoneração constituem institutos diversos no Direito Administrativo, uma vez que a demissão é dispensa a título de penalidade funcional e a exoneração é dispensa a pedido, por motivo em lei ou por conveniência da Administração Pública (ad nutum), nos casos em que o servidor público pode ser dispensado. O que vem acontecendo, o que é lamentável, trata-se da confusão que fazem os administradores e o próprio Poder Judiciário entre demissão e exoneração, ambos considerando, erroneamente, que no estágio probatório não cabe demissão sumária do servidor (MEIRELLES, 2014).

A CRFB de 1988 garante, ainda, ao servidor estável, o direito de se reintegrar no
mesmo cargo quando a demissão é invalidada por sentença judicial, e o eventual ocupante da vaga será reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade (artigo 41, parágrafo 2º, da CRFB de 1988). Nesse caso, é fácil verificar que: “a estabilidade do servidor nomeado para ocupar o lugar do demitido não mais depende da decisão judicial favorável à Administração Pública”. De fato, transcorrido o prazo do estágio probatório, mesmo na pendência de ação anulatória da demissão, o servidor será estável para todos os efeitos (MEIRELLES, 2015, p. 387).

Com as mudanças trazidas pelo Constituinte derivado, ao artigo 41, da CRFB de 1988, não se sabe mais ao certo se permanece o referido prazo de dois (2) anos, como consta no artigo 20, caput, da Lei n.º 8.112 de 1990: “ao entrar em exercício, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por período de vinte e quatro meses, durante o qual a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo”, ou se esse tempo é ampliado para três (3) anos, como consta no novo caput do artigo 41, da CRFB de 1988: “são estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público”; e e) A CRFB de 1988 atualizada, tentou manter a tradição brasileira de conferir estabilidade a servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da Administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco (5) anos continuados, e que não tenham sido admitidos por concurso público (art. 19, do ADCT de 1988).

Portanto, da interpretação do artigo 41 da CRFB de 1988, atualizado pelo Constituinte derivado, por meio da EC n.º 19, de 1998; do artigo 19 do ADCT e do artigo 20 da Lei n.º 8.112 de 1990, constata-se a existência de duas (2) classes de servidores que podem ser considerados estáveis no serviço público: aqueles nomeados por concurso público, que atenderam aos requisitos prévios, inclusive o período de estágio probatório, e os que adquiriram a estabilidade por estarem em exercício, na data da promulgação da CRFB de 1988.

O estágio probatório, ou “estágio de confirmação”, na definição de Meirelles (2015, p. 383-384): “é o período de exercício do funcionário durante o qual é observado e apurada pela Administração Pública a conveniência ou não de sua permanência no serviço público”, através da verificação dos requisitos legalmente estabelecidos à aquisição da estabilidade, tais como: aptidão, assiduidade, dedicação ao serviço, disciplina, eficiência, idoneidade moral, dentre outros. Prossegue pontuando que: “para esse estágio só se conta o tempo de nomeação efetiva na mesma Administração Pública, não sendo computável o tempo de serviço prestado em outra entidade estatal, nem o período de exercício de função pública a título provisório (MEIRELLES, 2014, p. 383-384).

Nas palavras de Modesto (2012, p. 1), é denominado, tradicionalmente, de estágio probatório: “o período de avaliação, adaptação e treinamento em efetivo exercício a que estão submetidos os que ingressam em cargos públicos em virtude de aprovação em concurso público”. Durante o estágio probatório, o agente “não é um interino, um ocupante transitório do cargo, ou um agente instável, temporário, investido em cargo de confiança, dispensável ao arbítrio da Administração Pública, mas o titular de um plexo de atribuições e deveres públicos” (MODESTO, 2015, p. 1).

Durante o estágio probatório, a Administração Pública: “avalia a conveniência da confirmação efetiva do servidor concursado no funcionalismo público, aferindo requisitos objetivos que demonstrem sua idoneidade moral, sua eficiência, aptidão, assiduidade, moralidade, etc.” (MORAES, 2013, p. 359). Porém, mesmo durante o estágio probatório, o agente público concursado não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito ou sem as formalidades procedimentais legais de apuração de sua capacidade.

A “precariedade” da condição de estagiário diz respeito tão somente à plena integração no cargo isolado ou de carreira (efetivação), já que essa integração depende da confirmação ao final do prazo do estágio probatório. No entanto: “a investidura do agente em cargo de provimento efetivo ou vitalício, completada com a posse, preenche o cargo, provê o cargo, que deixa de estar vago” (MODESTO, 2015, p. 3).

Em suma, segundo Modesto (2012), o estágio probatório é o período de experiência do agente público, sempre supervisionado pela Administração Pública, com o fito de permitir a verificação da adequação efetiva do servidor com sua função. Nesse lapso temporal, a Administração Pública busca avaliar a retidão moral, a aptidão para a função, a disciplina, a responsabilidade, a assiduidade, a dedicação e a eficiência dos agentes empossados e em exercício, mediante observações e inspeções regulares. Além disso, a Administração Pública deve: “velar pelo treinamento e adaptação dos novos integrantes da organização pública, selecionados a partir de concurso público” (MODESTO, 2015, p. 2).

            Desse modo, mesmo se tratando de institutos diversos, a finalidade institucional e constitucional dos dois deve ser compreendida como garantia e segurança dos cidadãos e do próprio interesse público. Seguindo-se esse raciocínio, a compreensão exegética impõe a análise conjunta do estágio probatório com a estabilidade, embora se tratem de institutos jurídicos distintos.  Na verificação de Paulo e Alexandrino (2018, p. 367), antes da EC n.º 19 de 1998, o tempo exigido de efetivo exercício do cargo era de dois (2) anos, e não existia a exigência da avaliação especial. Atualmente, contudo, o prazo passa a ser de três (3) anos, e se um desses requisitos não estiver presente, não há possibilidade de o servidor adquirir estabilidade.

Carvalho (2017, p. 311) também concorda com a ampliação do estágio probatório para três (3) anos, ao afirmar que são requisitos para a aquisição da estabilidade: a nomeação para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público; o efetivo exercício por três (3) anos do estágio probatório e a avaliação especial e obrigatória de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. Na opinião de Silva (2010, p. 676), não é suficiente nomear um servidor público em virtude de concurso. Nas suas palavras:

É necessário que o servidor esteja no exercício no cargo para o qual fora nomeado, por mais de três anos, apenas um dia a mais, sem interrupção. A investidura em cargo público é um procedimento administrativo complexo, que envolve várias operações sucessivas: realização de concurso, aprovação neste, nomeação na ordem de classificação, posse e entrada em exercício. Desta última é que começa a fluir o tempo de três anos para a aquisição da estabilidade. Esse período de três anos é definido nos estatutos dos servidores públicos como de estágio probatório [ou estágio confirmatório], durante o qual a administração apura a conveniência de sua confirmação no serviço, mediante a aferição dos requisitos de assiduidade, aptidão, eficiência, idoneidade moral, etc.

            Ao tratar do tema, Di Pietro (2010) assevera que a estabilidade no caso de servidor nomeado por concurso somente se adquire depois de três (3) anos, explicando que: “o período compreendido entre o início do exercício e a aquisição da estabilidade é denominado de „estágio probatório e tem por finalidade apurar se o funcionário apresenta condições para o exercício do cargo, referentes à moralidade, assiduidade, disciplina e eficiência” (DI PIETRO, 2010, p. 460). Conforme Granjeiro (2015, p. 228): “o estágio probatório terá a duração de trinta e seis meses e somente decorrido esse período o servidor, se habilitado, será confirmado no cargo”, sendo que “servidor em estágio probatório deve ser acompanhado, orientado e avaliado, periodicamente, em suas atribuições pela chefia imediata”.

A estabilidade do artigo 41 foi, sem dúvida, atenuada pela EC n. 19 de 1998, com efeitos a contar de 5 de junho de 1998. Nesse quadro, o servidor público estável poderá perder o cargo não mais apenas “em virtude de sentença judicial transitada em julgado” (art. 41, § 1º, inciso I, da CRFB de 1988), ou “mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa” (art. 41, § 1º, inciso II, da CRFB de 1988). Também o perderá “mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa” (art. 41, § 1º, inciso II, da CRFB de 1988). Na mesma linha, estipula a CRFB de 1988 reformada ser “condição para a aquisição da estabilidade” a obrigatória “avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade” (art. 41, § 4º, da CRFB de 1988) (DELGADO, 2016, p. 1249).

Mais adiante, reafirma que: “o estágio probatório é tratado no artigo 20, da Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e continua sendo de dois anos” e explica:

Alguns doutrinadores confundem a estabilidade tratada no artigo 41, da Constituição Federal de 1988, com o instituto do estágio probatório tratado no artigo 20, da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. No entanto, a nova redação do caput do artigo 41, da Constituição Federal de 1988, alterando o prazo para a aquisição da estabilidade “no serviço público”, apenas revogou artigo 21, /da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que fixava a estabilidade no “serviço público” em dois anos. Não alterou em nada o prazo do estágio probatório tratado no artigo 20, da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que continua sendo de dois anos (BARROS, 2017, p. 3).

A citada jurista mantém sua posição original, contrariando grande parte da doutrina e também a interpretação do CNJ, analisando e ponderando que não é possível “aceitar que os institutos jurídicos da estabilidade e do estágio probatório têm natureza jurídica idênticas e conceitos iguais, posto que só ao legislador compete determinar ou alterar a conceituação de cada instituto jurídico” (BARROS, 2017, p. 1).

Argumenta, ainda, que os fundamentos trazidos pelo CNJ são anteriores à EC n.º 19 de 1998, quando o prazo do estágio probatório e para a estabilidade era “coincidentemente” o mesmo, de dois (2) anos, daí a interpretação dada pelo acórdão do Recurso Especial n.º 170.665, publicado no Diário da Justiça de 27 de junho de 2017, p. 30246, de que ao estágio probatório e à estabilidade se aplicava o mesmo prazo trazido no artigo 41, da CRFB de 1988, ou seja, de dois (2) anos, à luz de sua antiga redação. Lembra que atualmente a questão jurídica é outra (BARROS, 2017, p. 2).

Seguindo esse pensar, o prazo de aquisição de estabilidade no serviço público não está vinculado ao prazo do estágio probatório, o qual serve apenas para avaliar a aptidão do servidor para o exercício de determinado cargo, não se relacionando à estabilidade. Ademais: “não houve alteração ou revogação expressa do dispositivo estatutário (artigo 20) pela Emenda Constitucional n.º 19, de 4 de junho de 1998, ou por qualquer outra lei ou medida provisória posterior” (BARROS, 2017, p. 3). Assim, fixando-se as diferenças entre os conceitos de estabilidade e estágio probatório, que buscam diagnósticos distintos e apresentam efeitos diversos: “não haveria como pretender a extensão do prazo do estágio probatório para que ele viesse a coincidir com a duração do prazo para a aquisição da estabilidade” (Barbosa apud BARROS, 2017, p. 4).

Além disso, para atender à regra do parágrafo 1º, do artigo 20, da Lei n. 8.112 de 199031, as entidades públicas têm regulamentado o estágio probatório32, dispondo, inclusive, sobre quem realizará as avaliações dos servidores em estágio probatório, indicando que o estágio probatório acontece em período diferente daquele disposto constitucionalmente para a estabilidade, já que: “em relação à aquisição da estabilidade a avaliação não será realizada por autoridade competente indicada em lei ou regulamento” (BARROS, 2016, p. 7-8), pois: “como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade” (§ 4º do art. 41, da CRFB de 1988).

Na análise crítica de Barros (2017, p. 8) sobre esse assunto:

Ora, como se fará uma avaliação “especial” por comissão instituída com essa finalidade, no mesmo prazo do estágio probatório? A comissão que não tem conhecimento direto sobre as atividades exercidas pelo servidor terá condição de avaliar a sua aptidão para o cargo? Por óbvio que se a estabilidade se dá com o decurso do tempo, e se o estágio probatório tivesse o seu prazo alterado para três anos, ao final deste prazo, independente de avaliação ou não o servidor alcançará a estabilidade, conforme era previsto nos artigos 21 e 22, da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e na antiga redação do artigo 41, da Constituição Federal de 1988, que dispunha que a estabilidade era alcançada pelo simples decurso do prazo de dois anos, contados do início do efetivo exercício no cargo público. Esta peculiaridade entre a identidade de prazos da estabilidade e do estágio probatório é que veio a ser corrigida pelo legislador constituinte derivado através da Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998.

            Ademais, ainda seguindo essa linha interpretativa de que os prazos para aquisição de estabilidade dos servidores públicos estatutários federais não são os mesmos dos estágios probatórios, seus defensores argumentam que o Constituinte derivado, por meio da EC n.º 19 de 1998, em nenhum momento de seu texto tratou do estágio probatório, restringindo-se a versar apenas sobre a estabilidade no serviço público, inferindo-se que não existem fundamentos suficientes para sustentar a tese que pretende defender a incidência da mudança trazida pela EC n.º 19 de 1998 sobre o prazo do estágio probatório previsto na norma infraconstitucional do artigo 20, da Lei n.º 8.112 de 1990.

Oportunas as palavras de Diniz (2016, p. 1) sobre essa discussão: “parece não ter fim a divergência” sobre: “o período a que se submete o servidor público abrangido pela Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990, à comprovação de sua aptidão ao cargo que ingressou por meio de concurso público”, lembrando que: “tudo começou com a Emenda Constitucional de n.º 19, de 4 de junho de 1998 quando alterou o período da estabilidade de dois para três anos” no texto do já citado artigo 41, da CRFB de 1988, fazendo surgir o entendimento de que o período do estágio probatório de dois (2) anos, previsto na Lei n.º 8.112 de 1990 teria sido tacitamente revogado pelo Constituinte derivado. Afirma que: “a dessemelhança entre os institutos é tal que a estabilidade pode ser adquirida sem ter havido sequer a conclusão de qualquer estágio probatório por parte do servidor público”.

4          CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em sede de conclusão, verifica-se que o tema estabilidade do servidor público é, de certo modo, controverso, em especial no que se refere à divergência entre doutrina e jurisprudência, ainda está longe do fim. Parte da doutrina e da jurisprudência entende que na forma atual do artigo 41 da CRFB de 1988, o estágio probatório do servidor público concursado passou automaticamente de vinte e quatro (24) para trinta e seis (36) meses, enquanto a outra parte defende a tese de que a aquisição da estabilidade do artigo 41, da CRFB de 1988 e o estágio probatório do artigo 20, da Lei n.º 8.112 de 1990, são institutos absolutamente diversos.

A EC n.º 19 de 1998 trouxe consigo muitas dúvidas, dentre elas a questão da repercussão da estabilidade dos servidores públicos estatutários federais no estágio probatório. Destaca-se que, enquanto o prazo para a aquisição da estabilidade e o tempo destinado ao estágio probatório era comum de dois (2) anos, não havia nenhuma discussão sobre a matéria.  Porém, a partir do momento que o Constituinte derivado resolveu aumentar de dois (2) para três (3) anos o prazo para aquisição da estabilidade pelo servidor efetivo, trouxe dúvidas e provocou discussões sobre a repercussão desse novo prazo ao instituto do estágio probatório.

Conclui-se, portanto, que, embora o tema permaneça controvertido, porém, seja qual for a tese que venha a prevalecer, o fato é que, nos dias de hoje, os Tribunais brasileiros vêm decidindo no sentido de que o prazo do estágio probatório dos servidores públicos é de trinta e seis (36) meses, por força do artigo 41, da CRFB de 1988, na redação da EC n.º 19 de 1998. Assim, o período de três (3) anos para a aquisição da estabilidade não pode ser dissociado do prazo de estágio probatório, que também deverá ser de trinta e seis (36) meses.

REFERÊNCIAS

BARROS, Glauce de Oliveira. Estágio probatório e estabilidade no serviço público. In:Associação Nacional dos Servidores da Justiça do trabalho - ANAJUSTRA, 2017.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

CARVALHO, Antonio. Gotas de Inteligência: Fortalecendo o potencial humano. São Paulo: Livro Pleno, 2017.

CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito constitucional didático. 6. ed. Belo Horizonte:
Del Rey, 2017.

DELGADO, Mauricio Godinho. Curso de direito do trabalho. 6. ed. São Paulo: LTr, 2017.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

DINIZ, Jean dos Santos. Estágio probatório e o Supremo Tribunal Federal. In: VemConcursos, publicado em 6 de março de 2017.

DINIZ, Paulo de Matos Ferreira. Tudo sobre a reforma administrativa e as mudanças constitucionais. In: Coletânea Administrativa Pública, vol 4. Brasília: Brasília Jurídica, 2016.

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2013.

GRANJEIRO, J. Wilson. Manual de direito administrativo moderno. 26. ed. Brasília: VESTCON, 2015.

MARTINS, Sergio Pinto. Direito do trabalho.22. ed. São Paulo: Atlas, 2017.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 19. ed., atual. por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros, 2015.

MODESTO, Paulo. Estágio probatório: questões controversas. Revista Diálogo Jurídico, n. 12, Salvador/BA: Centro de Atualização Jurídica - CAJ, mar. 2015.

MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2013.

NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de direito do trabalho. 14. ed. São Paulo: Saraiva,2017.

OLIVO, Luis Carlos Cancellier. Direito administrativo. Florianópolis: CAD/UFSC, 2016.

PIMENTEL, Roberto. Curso de direito constitucional. Apostila de direito constitucional, v. II. 2019.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 17 ed., rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2015.