Resumo: O presente artigo se propõe a examinar as principais alterações que serão introduzidas na Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade administrativa pelo Projeto de Lei nº 10.887-A, de 2018.

Abstract: This article aims to examine the main amendments that will be introduced in Law 8,429 of June 2, 1992, which provides for administrative misconduct by Bill 10,887-A of 2018.

Sumário: 1. Considerações Gerais. 2. Conceito de Ato de improbidade administrativa. 3. Sujeitos às sanções da Lei de improbidade administrativa. 4. Sanções para os atos de improbidade administrativa. 4.1 Circunstâncias minorantes. 4.2 Medidas preventivas. 5. Legitimados a propor a ação. 5. Legitimados a propor a ação. 6. Requisitos da petição inicial. 7. Requisitos da sentença. 8. Execução da sentença. 9. Repercussão da sentença absolutória penal na ação de improbidade. 10. Prazo prescricional. 10.1 Causas interruptivas e suspensivas.  11. Celebração de acordo de não persecução civil.

1.Considerações Gerais

Tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 10.887-A de 2018, aprovado na Câmara dos Deputados e remetido ao Senado Federal, que altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade administrativa.

A Lei tutela como bem jurídico protegido a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como meio de assegurar a integridade do patrimônio público e social. Os atos de improbidade violam o patrimônio público e social dos Poderes constituídos, bem como da administração direta e indireta no âmbito dos entes federativos.

O presente artigo se propõe a analisar as principais alterações sugeridas no referido projeto de lei.

2. Conceito de Ato de improbidade administrativa

Atos de improbidade são atos que atentam contra a moralidade, a honestidade e a legalidade. São atos qualificados de imorais, desonestos ou ilegais. Esses atos, por si só, ofendem valores importantes ao ordenamento jurídico.

A lei considera atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 que lesem de forma relevante o bem jurídico tutelado.  A lei considera dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos referidos artigos.  Não basta a voluntariedade do agente. Assim, como principal alteração, nos teríamos a redefinição do conceito de ato de improbidade administrativa para afastar dele os atos culposos praticados pelo agente no exercício de função pública.

O artigo 9º cuida do ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilícito e consiste em auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade.

O artigo 10 cuida do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário e que consiste em qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º.

O artigo 11 cuida do ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública e que consiste na ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade.

De acordo com o projeto o exercício de função ou o desempenho de competências públicas sem comprovação de ato doloso com fim ilícito não configura ato de improbidade administrativa. Também não configura a improbidade administrativa a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa, baseada em jurisprudência controvertida.

A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

3. Sujeitos às sanções da Lei de improbidade administrativa

Estão sujeitos às sanções da Lei de Improbidade Administrativa os agentes públicos definidos no artigo 2º como o agente público, o agente político, o servidor público e aquele que exerce, por qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades.

Também estão sujeitos àqueles que concorreram para o ato, pela indução, auxílio ou participação dolosas, entre eles, os sócios, cotistas, diretores e colaboradores de pessoa jurídica de direito privado.

Subordinam-se aos efeitos da Lei de Improbidade Administrativa os particulares, pessoas físicas ou jurídicas, que celebrem convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termos de parceria, cooperação ou ajuste administrativo equivalente.

A lei também alcança os sucessores ou herdeiros como responsáveis no que diz respeito a obrigação de repará-los até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido.

No caso de pessoa jurídica a responsabilidade aplica-se na hipótese de alteração contratual, de transformação, de incorporação, de fusão ou de cisão societária, limitada a obrigação de reparação integral do dano causado, até o limite do patrimônio transferido.

Quando o ato puder ser qualificado de ato lesivo à Administração Pública, nos termos da Lei nº 12.846, de 2013, as pessoas jurídicas não ficariam sujeitas às sanções da Lei de improbidade administrativa.

Na hipótese de litisconsórcio passivo, a condenação ocorrerá no limite da participação e dos benefícios diretos, vedada qualquer solidariedade.

4. Sanções para os atos de improbidade administrativa

Como sanções aos atos de improbidade administrativa estão previstos:

a)     a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;

b)   também estão previstos a perda da função pública, restrita ao vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento do ato de improbidade administrativa, extensível, em certas hipóteses, em caráter excepcional, aos demais vínculos;

c)    a suspensão dos direitos políticos;

d)   a imposição de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial, que pode ser dobrada em virtude da situação econômica do réu;

e)    a proibição de contratar ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios com o ente lesado, que, em situações excepcionais, pode extrapolar o ente público lesado pelo ato de improbidade;

As sanções somente podem ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória.

De acordo com orientação do Superior Tribunal de Justiça, o magistrado não está obrigado a aplicar cumulativamente todas as penas previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, podendo, mediante adequada fundamentação, fixá-las e dosá-las segundo a natureza, a gravidade e as consequências da infração.

4.1 Circunstâncias minorantes

O projeto prevê a existência de circunstâncias minorantes. Assim, os casos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados podem resultar na aplicação de sanção limitada a aplicação de multa, ao ressarcimento do dano e a perda dos valores obtidos.

Ademais, o projeto prevê a possibilidade de compensação de indenizações quando houver o ressarcimento do dano nas distintas esferas de responsabilização.

4.2 Medidas preventivas

O projeto de lei prevê a possibilidade de pedido antecedente ou incidente de indisponibilidade de bens a fim de assegurar a recomposição integral do erário ou eliminar o acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.

A indisponibilidade implica no bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas no exterior.

A indisponibilidade de bens pressupõe a demonstração de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo; pressupõe também a probabilidade da ocorrência dos atos descritos. Há aqui uma radical alteração em relação a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça que dispensava a demonstração de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo para decretação da indisponibilidade de bens. O Superior Tribunal de Justiça admitia a decretação da indisponibilidade dos bens ainda que não demonstrado riscos de alienação, oneração ou dilapidação patrimonial que dificulte ou impossibilite eventual ressarcimento futuro.

A indisponibilidade pode ser decretada após a oitiva prévia do réu ou sem a sua oitiva se houver o receio de que a oitiva frustre a efetividade da medida.

O valor da indisponibilidade corresponde a uma estimativa do dano, sem incluir os valores aplicados a título de multa civil ou acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita.

A indisponibilidade pode ser substituída por garantias, como caução, fiança bancária, seguro-garantia.

Assegura-se ao réu um mínimo existencial consistente na proibição da decretação de indisponibilidade de quantia de até 40 (quarenta) salários-mínimos depositados em aplicações ou contas correntes e ainda sobre o bem de família, exceto se comprovado que ele foi fruto de vantagem patrimonial indevida.

5. Legitimados a propor a ação

Houve aqui outra alteração significativa na medida em que o projeto de lei diminui o rol de pessoas legitimadas a propor a ação de improbidade, concentrando-a no Ministério Público, observado o CPC.

A ação será proposta perante o foro do local onde ocorrer o dano ou da pessoa jurídica prejudicada.

A propositura da ação previne a competência do juízo para todas as ações posteriores.

6. Requisitos da petição inicial

A petição inicial deve individualizar a conduta do réu; apontar elementos probatórios mínimos; instruir com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo. A petição inicial será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).

Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor.

7. Requisitos da sentença

A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil):

I - Indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram os elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não podem ser presumidos;

II – Considerar as consequências práticas da decisão, sempre que decidir com base em valores jurídicos abstratos;

III – Considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados e das circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente;

IV – Considerar, para a aplicação das sanções, de forma isolada ou cumulativa: a) os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade; b) a natureza, a gravidade e o impacto da infração cometida; c) a extensão do dano causado; d) o proveito patrimonial obtido pelo agente; e) as circunstâncias agravantes ou atenuantes; f) a atuação do agente em minorar os prejuízos e as consequências advindas de sua conduta omissiva ou comissiva; g) os antecedentes do agente;

V – Considerar na aplicação das sanções a dosimetria das sanções relativas ao mesmo fato já aplicadas ao agente;

VI – Considerar, na fixação das penas relativamente ao terceiro, quando for o caso, a sua atuação específica, não admitida a sua responsabilização por ações ou omissões para as quais não tiver concorrido ou das quais não tiver obtido vantagens patrimoniais indevidas;

VII - Indicar, na apuração da ofensa a princípios, critérios objetivos que justifiquem a imposição da sanção.

Não haverá remessa necessária.

8. Execução da sentença 

A sentença que julgar procedente a ação fundada nos arts. 9º e 10 da Lei condenará ao ressarcimento dos danos e à perda ou à reversão dos bens e valores ilicitamente adquiridos, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

Se houver necessidade de liquidação do dano, a pessoa jurídica prejudicada procederá a essa determinação e ao ulterior procedimento para cumprimento da sentença referente ao ressarcimento do patrimônio público ou à perda ou à reversão dos bens.

Caso a pessoa jurídica prejudicada não adote as providências no prazo de 6 (seis) meses, contado do trânsito em julgado da sentença de procedência da ação, caberá ao Ministério Público proceder à respectiva liquidação do dano e ao cumprimento da sentença referente ao ressarcimento do patrimônio público ou à perda ou à reversão dos bens, sem prejuízo de eventual responsabilização pela omissão verificada.

Para fins de apuração do valor do ressarcimento, deverão ser descontados os serviços efetivamente prestados.

O juiz poderá autorizar o parcelamento, em até 48 (quarenta e oito) parcelas mensais corrigidas monetariamente, do débito resultante de condenação pela prática de improbidade administrativa se o réu demonstrar incapacidade financeira de saldá-lo de imediato.

A requerimento do réu, na fase de cumprimento da sentença, o juiz unificará eventuais sanções aplicadas com outras já impostas em outros processos, tendo em vista a eventual continuidade de ilícito ou a prática de diversas ilicitudes, observado o seguinte:

I – No caso de continuidade de ilícito, o juiz promoverá a maior sanção aplicada, aumentada de 1/3 (um terço), ou a soma das penas, o que for mais benéfico ao réu;

II – No caso de prática de novos atos ilícitos pelo mesmo sujeito, o juiz somará as sanções.

As sanções de suspensão de direitos políticos e de proibição de contratar ou de receber incentivos fiscais ou creditícios do poder público observarão o limite máximo de 20 (vinte) anos.

9. Repercussão da sentença absolutória penal na ação de improbidade

As sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria.

A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).

Sanções eventualmente aplicadas em outras esferas deverão ser compensadas com as sanções aplicadas nos termos desta Lei.

10. Prazo prescricional

O prazo de prescrição é de 8 (oito) anos contados da ocorrência do fato ou de sua cessação no caso de infrações permanentes.

10.1 Causas interruptivas e suspensivas

A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração dos ilícitos referidos nesta Lei suspende o curso do prazo prescricional por, no máximo, 180 (cento e oitenta) dias corridos, recomeçando a correr após a sua conclusão ou, caso não concluído o processo, esgotado o prazo de suspensão.

 O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 180 (cento e oitenta) dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período, mediante justificativa fundamentada.

 Encerrado o prazo previsto, a ação deverá ser proposta no prazo de 30 (trinta) dias, se não for caso de arquivamento do inquérito civil.

O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I – pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

II - pela publicação da sentença condenatória;

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.

A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade.

Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais.

O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos, transcorra o prazo prescricional.

11. Celebração de acordo de não persecução civil

O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham, ao menos, os seguintes resultados:

 I – O integral ressarcimento do dano;

II – A reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados.

A celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo dependerá, cumulativamente:

I - Da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação;

II - De aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação;

III - De homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa.

Em qualquer caso, a celebração do acordo considerará a personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato de improbidade, bem como as vantagens, para o interesse público, da rápida solução do caso.

Para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido, deverá ser realizada a oitiva do Tribunal de Contas competente, que se manifestará, com indicação dos parâmetros utilizados, no prazo de 90 (noventa) dias.

O acordo de não persecução no cível poderá ser celebrado no curso da investigação de apuração do ilícito, no curso da ação de improbidade ou no momento da execução da sentença condenatória.

As negociações para a celebração do acordo ocorrerão entre o Ministério Público, de um lado, e, de outro, o investigado ou demandado e o seu defensor.

O acordo poderá contemplar a adoção de mecanismos e procedimentos internos de integridade, de auditoria e de incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica, se for o caso, bem como de outras medidas em favor do interesse público e de boas práticas administrativas.

Em caso de descumprimento do acordo, o investigado ou o demandado ficará impedido de celebrar novo acordo pelo prazo de 5 (cinco) anos, contado do conhecimento pelo Ministério Público do efetivo descumprimento.

12. Conclusão

O Projeto de Lei nº 10.887-A de 2018, aprovado na Câmara dos Deputados e remetido ao Senado Federal, que altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade administrativa propôs inúmeras alterações na atual legislação, eliminando alguns entendimentos que agravavam a esfera jurídica dos acusados de cometerem atos de improbidade administrativa. Comparado com a atual legislação, o projeto fornece um tratamento menos rigoroso, mas mais ajustado a ideia de devido processo legal em sentido substancial.