LUIZ RODRIGUES ARAÚJO FILHO[1]

(orientador)

RESUMO: O incentivo fiscal está no campo da extrafiscalidade, e tem por natureza obrigatória o desenvolvimento dos setores da indústria brasileira, sua economia e geração de emprego e renda. Sua previsão está expressa na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 150. No que tange à regulação dos benefícios fiscais ora concedidos pelos estados foi promulgada a Lei Complementar 160/2017 com o objetivo de pacificar os embates entre entes estaduais na chamada Guerra Fiscal e desvio de finalidade dos benefícios legalmente disponíveis. O estado do Tocantins conta atualmente com onze modalidades de benefícios fiscais que visam a instalação e manutenção de empresas em seu território abarcando os principais setores da indústria e promovendo desenvolvimento socioeconômico para o estado mais novo da nossa nação. A metodologia adotada por este estudo é do tipo exploratória com abordagem qualitativa através de pesquisa documental e bibliográfica e abordagem dogmática por trabalhar com conceitos jurídicos pré-estabelecidos em documentos legais e visou analisar a relação entre a promulgação da Lei Complementar 160/2017 e o estabelecimento de maior segurança jurídica dos benefícios fiscais concedidos às empresas e como se deu o processo de convalidação da Lei Complementar através do Convênio 190/2017 na concessão dos incentivos ficais pelo governo do Tocantins.

Palavras-chave: Incentivo Fiscal; ICMS; Lei Complementar 160/2017; Convênio 190/2017; Tocantins

ABSTRACT: The fiscal incentive is in the field of extrafiscality, and its nature is mandatory to develop the sectors of brazilian industry, its economy and the generation of employment and income. Its legal provision is expressed in the Federal Constitution of 1988, in its article 150. With regard to the regulation of tax benefits now granted by the states, Complementary Law 160/2017 was enacted with the objective of pacifying the clashes between state entities in the so-called Fiscal War and deviation of the purpose of legally available benefits. The state of Tocantins currently has eleven types of tax benefits aimed at installing and maintaining companies in its territory, covering the main sectors of industry and promoting socioeconomic development for the newest state in our nation. The methodology adopted in this study is of the exploratory type with a qualitative approach through documentary and bibliographic research and a dogmatic approach for working with pre-established legal concepts in legal documents and aimed to analyze the relationship between the enactment of Complementary Law 160/2017 and the establishment of greater legal security of tax benefits granted to companies and how the process of validation of the Complementary Law was carried out through health insurance 190/2017 in the granting of tax incentives by the government of Tocantins.

Keywords: Tax Incentive; ICMS; Complementary Law 160/2017; Health Insurance 190/2017; Tocantins.

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Incentivos Fiscais; 2.1 Conceituação; 2.2 Histórico; 2.3 Previsão Legal. 3. Programas de Beneficios Fiscais do Estado do Tocantins; 4. Lei Complementar 160/2017 e Guerra Fiscal; 5. Convalidação da Lei Complementar 160/2017 pelo estado do Tocantins; 6. Considerações Finais; 7. Referências Bibliográficas

1.   INTRODUÇÃO

Muito se discute a importância do tributo, sendo uma obrigação ex lege[2], ou seja, deriva de lei ordinária ou complementar, com previsão legal no artigo 150, I, do CTN c/c artigo 97, I e II, CTN. Deve ser observando o princípio da legalidade, assim como, a competência tributária sendo constitucionalmente atribuída ao ente público prevista nos artigos 153 a 156 da Constituição Federal de 1988, agindo no limite de suas atribuições, não se confunde com a competência de legislar sobre Direito Tributário.

 Os incentivos fiscais possuem natureza de extrafiscalidade [3] portanto, trata-se da redução – ou supressão de sua exigibilidade da receita pública que tem por natureza obrigatória visando o desenvolvimento de setores da indústria brasileira, e a economia de estados ou regiões de maneira a aumentar a receita do Estado e também promover benefícios no âmbito social, como saúde, lazer e educação. Segundo a Carta Magna do Brasil, em seu artigo 150, parágrafo 6º, que foi inserido em 1993, pela Emenda Constitucional nº 3.

A Constituição Federal no artigo 155, XII, alínea “g”, define o ICMS como sendo o imposto sobre circulação de mercadorias e serviços, cuja competência é do Estado e Distrito Federal. Para garantir a normatização dos benefícios, é de responsabilidade do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ- suscitar a formalização de convênios para a concessão de incentivos fiscais pelos Estados e o Distrito Federal[4].

Neste sentido o artigo 146 da CF, em seu inciso III, afirma que a Lei Complementar é necessária para fixar normas gerais de Direito Tributário. Para alterar estas normas, também no artigo 69 da CF, prevê o requisito de aprovação por maioria absoluta, com quórum especial de votantes o que outorga maior estabilidade jurídica.

Para pacificar o entendimento sobre a guerra fiscal entre os estados brasileiros, resultante da concessão desses benefícios, foi promulgada no dia 7 de agosto de 2017 a Lei Complementar n. 160 que dispõe sobre a regulamentação do procedimento para remissão de créditos tributários, constituídos a partir de incentivos e benefícios fiscais, além de estabelecer mecanismos para restituição desses créditos.

O estado do Tocantins é o estado mais novo da Federação, criado concomitantemente à promulgação da carta constitucional de 1988, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) em seu artigo 13, e conta com diversos programas de incentivos fiscais para empresas de setores como indústria, agronegócio, farmacêutica, logística, e-commerce e turismo, visando atrair novos investimentos e fortalecer sua economia.  

Atualmente um dos incentivos fiscais oferecido pelo governo do Tocantins, que possui maior visibilidade e adesão é o denominado PROINDÚSTRIA, (Lei 1.385, de julho de 2003), que isenta ICMS em determinadas situações. Os beneficiários desse programa são empresas com atividade econômica no setor da indústria com projetos que apresentem viabilidade econômica e financeira, com objetivo de implantação ou expansão de suas atividades. Somado a esses esforços o estado do Tocantins também está inserido na região da Amazônia Legal, que possui uma Lei Federal específica que regula o incentivo fiscal, a Lei 9.523/97[5].

A pesquisa visa analisar de que forma a promulgação da Lei complementar 160/2017 contribuiu para o estabelecimento de maior segurança jurídica dos benefícios fiscais concedidos às empresas. Tendo como objetivos específicos a conceituação histórica da evolução dos programas de incentivo fiscal, relação entre a adesão a incentivos fiscais e segurança jurídica e identificar como foi o processo de convalidação da Lei Complementar através do Convênio 190/2017 na concessão dos incentivos ficais pelo governo do Tocantins.

A metodologia adotada por esta pesquisa em relação aos seus objetivos é classificada como exploratória, com abordagem qualitativa através de pesquisa documental e bibliográfica em livros, artigos científicos, leis e publicações oficiais (RICHARDSON, 1985; GIL, 2010). É importante mencionar que a pesquisa também possui abordagem dogmática por trabalhar com conceitos jurídicos pré-estabelecidos em documentos legais.

2. INCENTIVOS FISCAIS

2.1 CONCEITOS

O incentivo fiscal em sua origem semântica denota estímulo, benefício[6], vantagens ou ainda estímulos permitidos pelo governo na área fiscal como forma de canalizar recursos para segmentos específicos que assim os necessitem. (ESTIGARA, PEREIRA e LEWIS, 2009). Dessa forma entendemos que os incentivos fiscais previstos constitucionalmente permitem aos estados fomentar a economia e beneficiar a população em geral, por meio de regulamentação específica, seguindo critérios técnicos e estratégicos.

Segundo Silva e Faria (2017), para alcançar esses objetivos o incentivo fiscal deve atender ao interesse público, ou seja, a ação do governante no sentindo de renunciar à parcela de receita deve visar o bem comum e/ou viabilizar políticas públicas de desenvolvimento.

É bem conhecido o princípio de que um bom sistema de impostos deve atender a três finalidades: ao objetivo fiscal de arrecadar recursos para o financiamento das despesas públicas; ao objetivo social de melhorar a distribuição da renda e da riqueza; e ao objetivo funcional de aperfeiçoar a orientação da produção e dos investimentos (SIMONSEN, 1974, p. 1).

Este princípio está em consonância com o que Melo (2007, pg. 140) definiu como sendo os principais objetivos dos incentivos fiscais:

A – promover o desenvolvimento econômico regional, fomentando determinados setores; B – reduzir as desigualdades sociais, nacionais e regionais; C – aumentar o saldo da balança comercial; D – colocar produtos de fabricação nacional no mercado externo; E – desenvolver o parque industrial nacional; F – gerar empregos.

Dessa forma entendemos que os incentivos fiscais são muito mais que mecanismos de exoneração ou de diminuição da carga tributária, perpassando conceitos de direito jurídico tributário e mirando em direção ao preceito contido nos “Objetivos Fundamentais da República Federativa Brasileira” (CF art. 170, VII) que é o de reduzir desigualdades regionais e sociais mediante a intervenção estatal sempre e quando necessária e conforme a lei própria.

2.2 HISTÓRICO

Ao estudar o histórico dos benefícios fiscais e o sistema tributário brasileiro vemos que suas bases foram fundadas na constituição da República em 1891, que dividiu, ao menos do ponto de vista jurídico-político, as competências tributárias entre a União e os Estados (VARSANO, 1996). Em relação às competências tributárias dos entes federativos elas estão discriminadas no Capítulo I do Título VI da CF de 1988 que trata do Sistema Tributário Nacional.

Durante o governo de Castello Branco podemos ver a formação da essência sobre o que vem a ser o incentivo fiscal como o conhecemos hoje. Nessa época foi criado o “Programa de Ação e Economia do Governo - PAEG” nos anos 1964-1966, que buscava estabilizar a economia e tornar viável a realização de oito reformas econômicas sociais ali apontadas. (VARGAS, 2013)

Foi também nesse governo que em 1964 nasceu a Lei 4.320, que traçava normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanço da união, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, destinada a disciplinar e a estimular o desenvolvimento do mercado de capital, e através dela, o governo criou os incentivos fiscais, com a finalidade de estimular a aplicação em poupanças privadas, por meio dos mercados de capitais. (VARGAS, 2013). Dessa forma principalmente em seu art. 12 a Lei abarca tanto os investimentos econômicos que poderiam contribuir para o aumento da produção do pais como também amortização da dívida pública.

Historicamente vemos que o incentivo fiscal tem sido aplicado a diversas áreas não só a itens como IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano e ISS – Imposto Sobre Serviço de qualquer natureza, como a Lei Mendonça (nº 10.923 de dezembro de 1990) mas também relacionadas à cultura como a Lei Sarney (nº 7.505/86) e Lei de Audiovisual (nº8.685/1993) e com destaque para a Lei de Incentivo fiscal criada em 1991, que teve por nome PRONAC, mais conhecida como Lei Rouanet (nº 8.313/1991), e que se tornou um programa nacional de apoio à cultura ampliada e divulgada para todas as cidades e estados pelo governo federal (CESNIK, 2012).

Visando abranger todas essas áreas o governo criou dois sistemas fundamentais, com intuito de complementação das forças do mercado capital brasileiro, sendo a primeira um incentivo para as Sociedades Anônimas, e a segunda possibilitando aos contribuintes do IR (imposto de renda) investir em ações por meio do fundo de investimentos especiais. (VARGAS, 2013)

 Tal concessão de incentivo fiscal significa uma renúncia de receita, sendo que é concedido em um cenário acompanhado de estimativa que o impacto orçamentário atual e futuro sofrerá, e com observância à Lei de Diretrizes Orçamentárias, para que sejam cumprido o seus requisitos e objetivos. (SILVA e FARIA, 2017)

2.3 PREVISÃO LEGAL

Como bem mencionou Carrazza (2017) , a subdivisão do direito em ramos é meramente didática para facilitar seu aprendizado, assim o direito tributário, o direito financeiro, o direito administrativo e todos os demais “segmentos” compõe a Teoria Geral do Direito visto que o direito é cientificamente uno.

Em relação ao sentido estrito do campo de estudos dos incentivos fiscais, estes se tratam de disposições especiais do Direito Tributário e que reduzem a carga mediante alteração da obrigação principal (CORREIA NETO,2016). Dito isso é visto que o Direito Tributário está no ramo jurídico que nasce a partir da sistematização da atividade financeira, não estando, portanto, desconectado da matéria do Direito Financeiro.

Concordante ao que diz a Constituição Federal de 1988 que regulamenta o poder de intervenção estatal em seu artigo 150 e apresenta a base constitucional dos incentivos fiscais no Brasil, qual seja o ente federal. À União, compete a concessão dos incentivos tributários, assegurando que esses proporcionem desenvolvimento socioeconômico de forma igualitária entre os estados que compõem o Estado brasileiro, impedindo que tais incentivos tragam finalidade contraditória (LENZA e CAPARROZ 2021).

 No âmbito legal, os incentivos fiscais são criados por meio de lei complementar - somente lei especifica pode conceder incentivos, com previsão legal no artigo 69 da CF que rege seus mecanismos exigindo maioria absoluta e voto nas duas casas do congresso nacional, câmara dos deputados e senado federal além de quórum qualificado. Também no artigo 155 da CF, no parágrafo segundo inciso XXI, alínea g. dispõe que deve ser indicado na lei qual será o objeto de concessão. Dessa forma além de possuir grande relevância para o direito tributário esses mecanismos de controle legal da concessão de benefícios fiscais contribuem para o aumento da segurança jurídica neste contexto (LNZA e CAPARROZ, 2021).

Observando o cenário dos incentivos fiscais no Brasil vemos que, a Lei de Responsabilização Fiscal, LC nº 101, de 04 de maio de 2000, com coordenação do Fundo Monetário Internacional, veio para conferir maior estabilidade fiscal através da estabilização da dívida pública e aperfeiçoar os mecanismos de arrecadação tributária.

Um dos mecanismos para alcançar tal estabilidade é a limitação estabelecida ao legislador em seu artigo 14 que exige que os projetos de lei de incentivo fiscal de natureza tributária devem ser acompanhados de estimativa do impacto orçamentário financeiro aplicado ao início de sua vigência (MARTINS e NASCIMENTO, 2014).

Enquanto instituto da extrafiscalidade das normas do direito tributário, o incentivo fiscal apresenta-se também como instrumento utilizado pelo estado para intervir em relações privadas, seja pessoa jurídica ou física, através das leis que instituíram tal isenção, para que tenha o objetivo, por exemplo, de atrair empresas de determinados setores promovendo desenvolvimento local e regional. (SILVA e FARIA, 2017)

 3.  PROGRAMAS DE BENEFÍCIOS FISCAIS DO ESTADO DO TOCANTINS

O estado do Tocantins é o estado mais novo do Brasil, e assim como os outros estados federados pode conceder incentivos ficais para pessoas jurídicas e pessoas físicas. O Tocantins está inserido na Amazônia Legal Brasileira tendo, portanto, seus benefícios fiscais regulamentados pela lei 9.532 de 1997, que instituiu o Fundo de Investimento FINAM e fomenta novos projetos da iniciativa privada que promovam o desenvolvimento sustentável da região amazônica.

Seus governadores, empresários e a própria população enfrentam o desafio desde sua criação de promover o desenvolvimento socioeconômico e viabilizar a atividade industrial em seu território.  Os incentivos fiscais do estado do Tocantins, abrange várias áreas econômicas.

Dando continuidade ao interesse do estado em fomentar e contribuir com o desenvolvimento econômico do Estado, foi criado em 2006 a Lei 1.746 de 15 de dezembro de 2006, que criou o Conselho Estadual de Desenvolvimento Econômico (CDE-TO), órgão responsável pela administração dos benefícios fiscais, com caráter consultivo, normativo e deliberativo, vinculado à Secretaria de Industria e Comércio do Estado, estando regulamentado pelo Decreto 3.012, de 26 de abril de 2017. (TOCANTINS, 2021).

O CDE-TO, recebe projetos de viabilidade econômica e financeiro de empresas que solicitam incentivos fiscais do estado, e delibera sobre esses projetos. Os programas de incentivos fiscais oferecidos possuem legislação própria, sendo eles: Proindustria lei 1385/2003; Prosperar lei 1355/2002; Comercio Atacadista de Medicamentos lei 1990/2007; Internet lei 1641/2005; Comércio atacadista lei 1201/2000; Industria de Confecção lei 2229/2009; Industria Automotiva e Industria de fertilizante lei 1349/2002; Complexo Agroindustrial lei 6695/2006; Produção de Carnes lei 1173/2000; Combustível para Aviação lei 3439/2019 e Lixo Bom lei 1095/1999. (TOCANTINS,2021)

Toda empresa que passa pela aprovação do Conselho Estadual de Desenvolvimento Econômico, assina um contrato para posteriormente ser confeccionado o chamado Termo de Acordo de Regime Especial (TARE) que é prerrogativa da Secretaria da Fazenda do Estado do Tocantins (SEFAZ), conforme regulamenta o Decreto 2.912 de 29 de dezembro de 2006.

Ao longo dos anos os estado do Tocantins sancionou leis específicas para regulamentar os incentivos fiscais em cada área de atuação. Podemos encontrar todas as leis e programas de benefícios fiscais vigentes no estado do Tocantins, disponível no site da Secretaria da Fazenda do Estado do Tocantins (SEFAZ), bem como a Cartilha de Incentivo Fiscal e E-book de Leis de Incentivos Fiscais no Site da Secretaria da Indústria, Comércio e Serviços SICS. Para fins de pesquisa serão apresentados principais aspectos de alguns dos programas (vide cartilha e e-book):

PROINDÚSTRIA (Programa de Industrialização Direcionada) Lei 1.385 de julho de 2003: concede a isenção do ICMS a empresas com atividade econômica no setor da indústria, que tenha finalidade de implantação ou expansão. Estimula a utilização e a transformação de matérias-primas locais. Concede crédito presumido de 100% do valor do ICMS nas prestações de serviços interestaduais com produtos industrializados, crédito fiscal de 75% sobre o valor do ICMS apurado em escrituração fiscal própria, 100% sobre o valor do ICMS nos serviços de transportes interestaduais com produto industrializado, entre outros benefícios.

INTERNET- Lei 1.641 de, 28 de dezembro de 2005:  tem como beneficiário a pessoa jurídica inscrita no cadastro de contribuintes do Estado, em que sua atividade comercial seja exclusivamente via internet ou vendas por correspondência. Visa redução de ICMS (a 1%) sobre as vendas entre estados brasileiros e sob operações com o exterior bem como contribuição de 0,3% sobre o faturamento mensal ao Fundo de Desenvolvimento Econômico.

COMPLEXO AGROINDUSTRIAL- Lei 1.695 de junho de 2006: que tem por objetivo incentivos fiscais aos complexos agroindústrias de industrialização e comercialização. Seus beneficiários são as empresas ou grupo de empresas. Suas finalidades são, programar o crescimento e modernização do setor agropecuária no Estado, ampliar as exportações do segmento, por meio da conquista de novos mercados, geração de emprego e melhoria da distribuição de renda. A utilização de isenção pode-se optar pelo credito presumido, ou credito do ICMS nas aquisições interestaduais para efeito de cálculo do ICMS substituição tributária a ser pago.

COMÉRCIO ATACADISTA DE MEDICAMENTOS- Lei 1.790 de maio de 2007: os beneficiários são empresas com atividade econômica no comércio atacadista de medicamentos, e tem por finalidade a geração de empregos, e também se utiliza da capacidade de logística do estado. Objetiva isenção tributária de ICMS nas saídas e sua incidência na carga tributaria efetiva do ICMS, sendo 3% nas operações internas, 1% nas operações interestaduais, 1% nas operações que importem do exterior mercadorias para a revenda, e por ultimo contribuição de 0,3% sobre o faturamento mensal do Fundo de Desenvolvimento Econômico.

INDÚSTRIA DE CONFECÇÃO – Lei 2.229 de dezembro de 2009: concede benefícios fiscais as empresas cujo sua atividade econômica é na área da indústria de confecção de artigos e de vestuário e acessórios, constantes na classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE de 1411801-  1422300, bem como as cooperativas de vestuários e acessórios a isenção de ICMS nas operações externas e internas. A utilização dos incentivos, são através de operações internas e nas importações, bem como matéria-prima e insumos, produtos industrializados acabados ou semielaborados utilizados no processo de industrialização, entre outros. A incidência na carga tributária é feita no ICMS é de 2% do faturamento mensal, contribuição de 0,3% sobre o faturamento mensal ao Fundo de Desenvolvimento Econômico.

PROLOGÍSTICA - Lei 2.679 de dezembro de 2012: os beneficiários são as empresas de logística, distribuição de produtos e transporte área no Estado do Tocantins e concede aos empresários até dez anos e condicionado ao recolhimento do imposto devido no prazo do calendários fiscal, credito presumido de 75% nas operações internas.e interestaduais. Todavia teve uma alteração feita pela lei 3.704 de 2016, que os benéficos fiscais concedidos pela lei 2.679 passaram a alcançar as instalações portuárias já existentes ou que vierem a ser implantadas ao longo do rio Tocantins e Araguaia.

PROSPERAR - Lei estadual 1.355 de 19 de dezembro 2002: a indústria do turismo é beneficiada por esse programa que tem por finalidade desenvolver atividades turísticas, para que assim possa ter geração de empregos, e consequentemente fomentar a renda e redistribuição igualitária das riquezas do estado. Seus beneficiários são empresas com projetos que tem viabilidade econômico-financeira, com interesse em implantação, revitalização ou expansão de unidade industrial, agroindustrial, comercial atacadista e turística. Onde financia 75% do ICMS devido no período da concessão de projetos de implantação e revitalização até isenção total do ICMS em casos específicos em favor de empresa que está credenciada pelo órgão estadual de turismo.

COMÉRCIO ATACADISTA - Lei 1.201 de 29 de dezembro de 2000: onde seus beneficiários são as empresas que possuem atividade econômica no comercio atacadista, e tenham como regra o termo de acordo de regime especial, conhecido como TARE, bem como satisfaçam de forma cumulativa, as exigências. O incentivo concede credito fiscal presumido nas operações internas e interestaduais, sua incidência se da na carga tributarias efetiva do ICMS de 2% nas operações internas, 1% nas operações interestaduais, 1% nas importações do exterior para revenda, 2% nas importações do exterior por conta e ordem de terceiros, e contribuição de 0,3% sobre o faturamento mensal, ao fundo de desenvolvimento econômico.

PRODUÇÃO DE FRUTAS E PESCADOS - Lei 1.303 de 20 de março de 2002: beneficiários são os contribuintes neste Estado no ramo da indústria, comércio extração e produção rural, bem como a prestação de transporte rodoviário de passageiros. Suas finalidades são desenvolver as atividades industriais, comerciais, de produção rural e de transportes, e geração de emprego e renda, bem como a utilização dos incentivos se da a carga tributária do ICMS de 12% ou carga tributária do ICMS de 7%.

 INDÚSTRIAS AUTOMOTIVAS E FERTILIZANTES - Lei 1.349 de  19 de dezembro de 2002: os beneficiários da indústria automotiva e de fertilizantes instaladas no Estado do Tocantins, que tem a finalidade de financiar o imposto devido, e incrementar a distribuição de riquezas no Estado, e os incentivos são utilizados em subvenção de 85% do valor do ICMS devido ao Estado, bem como diferimento do ICMS devido na importação de matérias-primas e insumos de fabricação, e por último a isenção de ICMS em algumas hipóteses. Sua incidência se dá com a contribuição de 0,3% sobre o faturamento mensal ao fundo de desenvolvimento econômico.

As empresas possuidoras de incentivo fiscal contribuem com 0,3% do faturamento mensal bruto para o Fundo Estadual de Desenvolvimento Econômico (FDE-TO), que foi criado também pela lei 1.749/2006, conforme artigo 12º. O FDE-TO, é aporte financeiro para a apoio de projetos para o desenvolvimento econômico do estado do Tocantins, sendo considerado um retorno ao empresariado em forma de investimentos as empresas.

4.  LEI COMPLEMENTAR 160/2017 E GUERRA FISCAL

Com o objetivo de solucionar divergências de caráter histórico que geravam a chamada “Guerra Fiscal” entre os estados, foi aprovada a Lei Complementar nº 160/2017, que teve como finalidade autorizar Estados e o Distrito Federal a proceder à remissão do crédito decorrente dos benéficos fiscais, que eram concedidas de forma unilateral, à revelia do CONFAZ. Visto que nenhum estado pode criar nova lei, mas pode copiar de estados que fazem parte da mesma região brasileira.

Uma das pautas se dá no tocante em que a extinção de forma abrupta e imediata dos benefícios, teria consequência de inviolabilidade econômica. Todas as leis que regulam o incentivo fiscal, em 2017 foram chanceladas pela a Lei Complementar 160/2017, e convalidada pelo convênio 190 de 2017.

A guerra fiscal era travada pelos estados, por meio de leis não aprovadas pelo CONFAZ e com isso as porcentagens de redução na carga tributária, muitas vezes, ficavam em patamares superiores aos permitidos por lei, mas como buscavam atrair grandes empresas para seu território e gerar emprego, renda e desenvolvimento econômico e consequentemente aumento do consumo e geração de tributos eram comumente aplicadas. Entretanto ao se considerar a estrutura constitucional dos tributos e benefícios fiscais essa guerra travada entre os entes estaduais configura um desvio de finalidade da norma.

O incentivo fiscal, além de estar expressamente previsto na nossa Carta Maior, tem previsão na Lei de Responsabilidade (Lei Complementar nº 101/2000)- que aborda os requisitos para que, as leis de incentivo fiscal possam ser aprovadas - em seu artigo  14 expressa que a concessão ou ampliação do incentivo, que tenha renúncia de receita de natureza tributária, deverá estar acompanhada de estimativa do impacto do orçamento-financeiro no exercício em que deva iniciar a sua vigência, e nos próximos dois anos, tendo como respaldo a lei de diretrizes orçamentárias (ABRAHAM, 2020)

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:     (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001)        (Vide Lei nº 10.276, de 2001)       (Vide ADI 6357)I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.§ 1^o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.§ 2^o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.§ 3^o O disposto neste artigo não se aplica: I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Resta claro que o objetivo na fixação de limites, e nas condições para as renúncias de receitas, bem como na geração de despesas é um mecanismo que foi instituído pela LRF, para trazer o equilíbrio fiscal, conferindo certos limites na atuação do administrador para este tenha controle em relação aos benefícios concedidos. (ABRAHAM, 2020)

Evidencia-se que a LC nº 160 trouxe nova norma tributária às subvenções de investimentos principalmente ao alterar o artigo 30 da Lei nº 12.973/20142 caracterizando a quebra nas decisões proferidas pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) o qual demandava que os benefícios fiscais fossem estabelecidos com prazo fixo e de forma harmônica entre os entes.

Dentre muitas das justificativas para a necessidade de que se tenha medidas legais para regulamentar o incentivo fiscal destaca-se entre elas a motivação eleitoral para a formação de políticas de concessão de benefícios fiscais (MOREIRA,2011). Muitas vezes esses benefícios eram concedidos de forma inadvertida em períodos que compreendiam o fim de seus mandatos direcionados a atenderem interesses particulares

Conforme o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, essa regulamentação não se aplicava em relação a incentivos ficais de ICMS e por isso não necessitavam de aprovação do CONFAZ, o que violava o artigo 155 parágrafos 2º, inciso XII, alínea “g” da Constituição Federal. Dessa forma estes incentivos passam a ser regulamentados pela Lei Complementar nº 160/2017, sendo possível convalidar benefícios fiscais do ICMS irregulares, que foram celebrados antes do advento da Lei Completar 160/2017, sem necessidade de se observar o artigo 14 da LRF. (ABRAHAM, 2020).

Existem determinados critérios que conferem segurança jurídica, por direcionarem a atividade do aplicador, e como consequência confere previsibilidade e estabilidade. O constituinte estabeleceu orientações aos destinatários normativos, como os princípios da legalidade, igualdade, irretroatividade. Sendo a observância em relação ao princípio da segurança jurídica seu maior norteador. (CÔELHO, 2006)

A Lei Complementar 160/2017 veio, portanto, validar os benefícios fiscais, dando a eles um prazo de início e fim.

5. CONVALIDAÇÃO DA LEI 160/2017 NO ESTADO DO TOCANTINS

Como exposto alhures a Lei Complementar 160 de 2017, teve como objetivo encerrar a guerra fiscal praticada pelos estados brasileiros outorgando ao CONFAZ a prerrogativa de decidir sobre o perdão de débitos tributários, bem como, sobre a convalidação dos benefícios outorgados pelo Convênio ICMS nº 190/2017, que regulamentou a remissão dos créditos tributários, proveniente dos incentivos fiscais criado por legislação estadual publicada até a data 08 de outubro de 2017 restando ao contribuinte a prerrogativa de proceder à remissão ou anistia dos débitos fiscais e os Estados com o ônus de cumprir com a exigência do Convênio 190/2017, sendo necessário a análise das consequências advindas da convalidação dos incentivos fiscais.

A concessão deste tratamento previsto no Convênio 190/17 dependia da publicação dos benefícios fiscais (até mesmo para os benefícios não mais validos) pelos estados e DF em seus respectivos Diários Oficiais notificando o CONFAZ posteriormente.

Convênio 190/17 Cláusula segunda As unidades federadas, para a remissão, para a anistia e para a reinstituição de que trata este convênio, devem atender as seguintes condicionantes: I - publicar, em seus respectivos diários oficiais, relação com a identificação de todos os atos normativos, conforme modelo constante no Anexo Único, relativos aos benefícios fiscais, instituídos por legislação estadual ou distrital publicada até 8 de agosto de 2017, em desacordo com o disposto na alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal; II - efetuar o registro e o depósito, na Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ, da documentação comprobatória correspondente aos atos concessivos dos benefícios fiscais mencionados no inciso I do caput desta cláusula, inclusive os correspondentes atos normativos, que devem ser publicados no Portal Nacional da Transparência Tributária instituído nos termos da cláusula sétima e disponibilizado no sítio eletrônico do CONFAZ. § 1º O disposto nos incisos I e II do caput estendem-se aos atos que não se encontrem mais em vigor, observando quanto à reinstituição o disposto na cláusula nona.

Visto a dificuldade que alguns Estados tiveram em manter os acordos de concessão dos incentivos fiscais já concedidos conforme solicitado pela LC foi dada a prorrogação do prazo final de 28 de dezembro de 2018 para 31 de julho de 2019, conforme o Convênio ICMS nº 51/2018.

O Estado do Tocantins por sua vez editou a Lei nº 3.557 do dia 12 de dezembro de 2019 para regulamentar os incentivos fiscais regionais prosseguindo a convalidação do CV 190/2017 em que estabelece a remissão, anistia e a reinstituição das isenções e dos benefícios fiscais ou financeiros- fiscais, na forma do convenio citado:

Art. 1º São remitidos, anistiados e reinstituídos os incentivos, as isenções e os benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, vigentes no Estado do Tocantins em 8 de agosto de 2017, conforme o Decreto 5.793 , de 21 de março de 2018, publicado na edição 5.078 do Diário Oficial do Estado e os Certificados de Registros e Depósitos - SE/CONFAZ 11, de 3 de julho de 2018, e 4, de 10 de janeiro de 2019, ambos da Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Política Fazendária do Ministério da Economia, na forma prevista no Convênio ICMS 190 , de 15 de dezembro de 2017. Parágrafo único. As isenções, os incentivos e os benefícios fiscais ou financeiro-fiscais reinstituídos vigorarão até a data do termo final prevista no Anexo Único a esta Lei. Art. 2º São remitidos e anistiados os incentivos, as isenções e os benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, não vigentes no Estado do Tocantins em 8 de agosto de 2017, conforme o Decreto 5.836 , de 28 de junho de 2018, publicado na edição 5.143 do Diário Oficial do Estado, o Decreto 5.889 , de 17 de dezembro de 2018, publicado na edição 5.260 do Diário Oficial do Estado e dos respectivos Certificados de Registros e Depósitos - SE/CONFAZ 26, de 19 de julho de 2018, e 21, de 14 de fevereiro de 2019, ambos da Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Política Fazendária do Ministério da Economia, na forma prevista no Convênio ICMS 190 , de 15 de dezembro de 2017.

Ainda de acordo com o CV 190/2017, todos os atos a partir dessa convalidação precisam ser publicados no Portal de Transparência Tributária em até 30 dias, após o respectivo registro de depósito, respeitando os prazos máximos pré-estabelecidos por lei, tendo como referência o setor de atividade econômica que exercem.

O convênio disponibilizou para os entes federados, a possibilidade de revogação ou modificação dos atos concessivos ou normativos, com o objetivo de reduzir o alcance ou montante, não ultrapassando valor maior em que o contribuinte poderia desfrutar antes da alteração, bem como não reduza as condições que lhe foram exigidas que estivessem previstas no ato normativo. Ademais, o convenio ICMS nº 190/2017, e a própria Lei Complementar 160/2017, deu a possibilidade para as fazendas estaduais providenciarem a remissão da dívida tributária e a convalidação dos benefícios fiscais que foram concedidos de forma irregular.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Percebemos ao longo desta pesquisa que o uso - conforme previsão legal- dos programas de incentivo fiscal traz vantagem tanto para as empresas quanto para o Estado brasileiro sendo, portanto, considerado mais que um mecanismo de direito tributário como também um instrumento para fomentar a economia de regiões - mesmo as deslocadas dos grandes centros- à medida que a instalação e o crescimento de plantas industriais nos estados promovem geração de emprego e renda e consequentemente trazem desenvolvimento socioeconômico e por isso foi destacado pelo legislador em nossa Carta Magna.

A promulgação da LC 160/2017 contribuiu para apaziguar as discordâncias entre os entes estaduais que praticavam a Guerra Fiscal e consequente concedendo benefícios fiscais fugindo de sua finalidade, por vezes atendiam à interesses em particulares em detrimento do patrimônio coletivo.

Ressaltamos que a existência das empresas não é fruto de um trabalho isolado, mas sim da interação da empresa com ambiente social a qual está inserido e por isso esses programas podem alcançar benefícios mútuos nas relações sociais aplicadas.

O estado do Tocantins ao receber o Convênio 190/2017 e convalidar a LC 160/2017 promoveu o apaziguamento de questões relacionadas à segurança jurídica dos incentivos concedidos às empresas signatárias promovendo assim a possibilidade de geração de benefícios mútuos e de certa forma suprir parte das necessidades sociais geradas pelo desenvolvimento de sua população.

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