BUENÃ PORTO SALGADO[1]

(orientador)

RESUMO: O presente trabalho visa analisar a atuação do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, órgão de controle externo, na defesa do patrimônio público ambiental. A Constituição Federal de 1988 estabelece que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental, com característica social, sendo assegurado direito a todos para as presentes e futuras gerações. Essa obrigação de defender o meio ambiente é imposta aos órgãos públicos, inclusive, aos Tribunais de Contas, e à coletividade. Nos últimos anos, tem aumentado o debate acerca da proteção ambiental.  A mídia e as redes sociais têm sustentado a evolução da degradação do patrimônio público ambiental no Brasil, em especial, na região pantaneira e amazônica. Quanto a esta última, também é veiculado o aumento do desmatamento ilegal, assoreamento e grilagem de terras, principalmente, das pertencentes aos povos indígenas. O Estado do Tocantins está situado na Amazônia Legal, o que exige maior atenção pelo poder público e a coletividade no controle da gestão ambiental. O Tribunal de Contas do Estado do Tocantins vem buscando exercer o seu papel na proteção do meio ambiente por meio de auditoria de regularidade e patrimonial. Em que pese essa atuação da Corte de Contas tocantinense, que ainda é tímida, à luz da literatura, do entendimento do Tribunal de Contas da União e da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON), é preciso fortalecer os seus procedimentos de fiscalização, com intuito de aprimorar os pré-requisitos necessários para tornar os processos de fiscalização mais eficazes (planejamento, execução, acompanhamento) em questões relevantes para o patrimônio público ambiental.

Palavras-chave: Tribunal de Contas. Patrimônio Público Ambiental. Direito Fundamental. Presentes e futuras gerações.

ABSTRACT: This work aims to analyze the performance of the Court of Auditors of the State of Tocantins, an external control body, in the defense of public environmental heritage. The Federal Constitution establishes that an ecologically balanced environment is a fundamental right, with a social characteristic, being guaranteed to everyone for present and future generations. This obligation to protect the environment is imposed on public bodies, including the Courts of Auditors, and the community. In recent years, the debate about environmental protection has increased. The media and social networks have supported the evolution of the degradation of public environmental heritage in Brazil, especially in the Pantanal and Amazon regions. As for the latter, the increase in illegal deforestation, siltation and land grabbing, mainly belonging to indigenous peoples, is also reported. The State of Tocantins is located in the Legal Amazon, which requires greater attention from the government and the community in the control of environmental management. The Court of Auditors of the State of Tocantins has been seeking to exercise its role in protecting the environment, through regularity and property audits. Despite this performance of the Court of Auditors in Tocantins, which is still shy, in light of the literature, of the understanding of the Court of Auditors of the Union and the Association of Members of the Courts of Auditors in Brazil (ATRICON), it is necessary to strengthen its procedures for inspection, with the aim of improving the necessary prerequisites to make inspection processes more effective (planning, execution, monitoring) in matters relevant to the environmental public heritage.

KEYWORDS: Court of Auditors. Environmental Public Heritage. Law and fundamental. Present and future generations.

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO. 2 ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE EXTERNO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS E A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO AMBIENTAL. 3 OS TIPOS DE AUDITORIA REALIZADAS PELO TCU NA ÁREA AMBIENTA. 4 O TCE-TO E A PROTEÇÃO AMBIENTAL. 5 CONTROLE SOCIAL COMO ALIADO IMPORTANTE DO CONTROLE EXTERNO. 6            CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS.

1 INTRODUÇÃO

Em 29 de janeiro de 2019 o portal G1[2] de notícias veiculou a informação que no Estado do Tocantins possui 670 (seiscentos e setenta) barragens que são de responsabilidades estaduais. Foi relatado que, pelo Instituto Natureza do Tocantins (NATURATINS), a maioria dessas barragens são pequenos barramentos destinados a irrigação de lavouras ou para animais beberem, destacando que 04 (quatro) estavam em situação de risco e mais de 520 (quinhentos e vinte) sem monitoramento.

Segundo a reportagem, existem 3 (três) barragens de rejeitos de minério no Estado do Tocantins – que são semelhantes à de Brumadinho-MG – localizadas nos municípios de Arraias - TO, Chapada da Natividade - TO e Taipas do Tocantins - TO.

A situação das queimadas no Estado do Tocantins também é preocupante, como alertou o veículo de comunicação Conexão Tocantins[3], relatando que em agosto de 2021 ocorreram mais de cinco mil focos, o que levou o Estado a ocupar a 5ª (quinta) colocação do ranking nacional.

Nessa perspectiva, percebe-se a necessidade de avaliar os efeitos do controle externo, realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE-TO), na preservação do patrimônio público ambiental.

Partindo dessas premissas, indaga-se: o controle externo realizado pelo TCE-TO tem surtido os efeitos esperados?

Nessa esteira, o objetivo geral nesta pesquisa é avaliar os efeitos do controle externo, realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE-TO), na preservação do patrimônio público ambiental.

Para tanto, foram delineados os seguintes objetivos específicos: descrever os tipos de controle externo exercidos pelas Cortes de Contas em prol da defesa do meio ambiente; relacionar as principais fiscalizações feitas pelo TCE-TO na preservação do patrimônio público ambiental; e propor medidas visando à implantação ou aprimoramento de boas práticas na gestão ambiental.

Parte-se da hipótese que a atuação do TCE-TO na defesa do patrimônio público ambiental encontra-se em estágio embrionário, sendo necessária a ampliação das ações fiscalizatórias de modo a combater efetivamente a degradação ambiental no Estado do Tocantins.

Desse modo, para viabilizar o teste da hipótese, realiza-se uma pesquisa de finalidade básica estratégica, objetivo descritivo e exploratório, sob o método hipotético-dedutivo, com abordagem qualitativa e realizada com procedimentos bibliográficos e documentais.

De início, apresentamos os aspectos gerais do controle externo dos tribunais de contas na proteção do meio ambiente, partindo dos mandamentos constitucionais, das leis esparsas, da literatura e da jurisprudência. A seguir, analisaremos o modelo de fiscalização realizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) na área ambiental, indicando o tipo e a sua finalidade, além de exemplificar as várias auditorias realizadas pela Corte de Contas referida. Após, aduzimos os regramentos que fundamentam a atuação do TCE-TO, na proteção do patrimônio público ambiental.

Também foi realizada uma análise das espécies de auditorias realizadas pelo TCE-TO e pelo TCU.

Destaca-se que o Controle Social é um importante aliado do Controle Externo no combate da degradação ambiental.

Ao final, os objetivos foram atendidos e a pesquisa resta respondida com a confirmação da hipótese, demonstrando que se faz necessária a adoção de novas ferramentas na fiscalização, no âmbito do TCE-TO, para a tentativa de torná-la mais eficaz, em prol da defesa do patrimônio público ambiental.

2 ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE EXTERNO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS E A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO AMBIENTAL

A Constituição Federal (CF) estabelece, nos artigos 70 a 75, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes públicos pelo Tribunal de Contas da União (BRASIL, 1988). Por força deste último dispositivo, essas normas se aplicam aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

A partir do texto constitucional, o Tribunal de Contas da União pode ser conceituado como órgão constitucional com função de fiscalizar e controlar as contas de todas as pessoas físicas e jurídicas que lidam com recursos públicos, podendo impor sanções em casos de infrações. Assim, o controle externo, em aspecto técnico, é realizado pelo TCU.

Nos termos do art. 70 da CF, as fiscalizações realizadas pelos Tribunais de Contas, quanto à sua natureza, classificam-se em: financeira; orçamentária; contábil; operacional e patrimonial. E elas são desempenhadas quanto aos seguintes aspectos: legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas.

No que tange à fiscalização financeira, esta busca o controle da legalidade dos atos de arrecadação de receitas e realização de despesas. Nesta fiscalização, o órgão de controle poderá acompanhar, por exemplo, se houve a adequada liquidação para efetuar o pagamento de uma despesa pública; ou se as receitas previstas estão sendo arrecadadas da forma correta.

No tocante à fiscalização orçamentária, a mesma visa acompanhar a execução orçamentária, por exemplo: o Tribunal pode verificar se a despesa realizada foi autorizada na lei orçamentária e se a previsão de receitas está sendo concretizada, se estão sendo efetuados os registros adequados nas rubricas orçamentárias, etc.

A fiscalização contábil possui a finalidade de averiguar, por intermédio de registros e documentos, se os balanços e demonstrativos contábeis refletem as variações econômico-financeiras de seu patrimônio, bem como o resultado financeiro do exercício, em conformidade com os princípios da contabilidade pública. Por exemplo, o órgão de controle pode verificar se a saída de recursos para fazer frente à aquisição de patrimônio foi devidamente registrada pelo setor contábil.

A fiscalização operacional tem o objetivo de analisar o desempenho dos órgãos públicos. O Manual de Auditoria Operacional do TCU conceitua a auditoria operacional como “o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública” (BRASIL, 2001).

Por último, a fiscalização patrimonial busca zelar pela guarda e conservação dos bens, móveis ou imóveis, das entidades públicas. A Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p. 638) divide as funções do TCU em sete grupos: “fiscalização financeira; de consulta; de informação; de julgamento; sancionatórias; corretivas; e de ouvidor” (grifo nosso).

O Poder Constituinte originário atribui outras funções aos tribunais de contas, dentre elas: a missão de também zelar pela defesa do meio ambiente.

A Constituição Cidadã, através do art. 225, assegurou a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, além de impor ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Do dispositivo precedido é extraído:

· Que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado;

· Esse meio ambiente nosso é um bem de uso comum do povo;

· E o poder público e a coletividade tem o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).

A literatura de Romeu Thomé (2020) ensina que o meio ambiente equilibrado foi reconhecido como direito humano pela Declaração de Estocolmo das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972.

A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) define o meio ambiente como o conjunto de leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (art.3º, I).

O art. 225 § 3º, da Carta Maior de 1988, dispõe que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

Pelo Princípio da Responsabilidade, o art. 4º, VII, 1ª parte, Lei nº 6.938/1981, traz a imposição ao poluidor da obrigação de indenizar os danos causados. A Declaração do Rio (Eco 92) traz a exigência de que os Estados devam desenvolver as legislações nacionais relativa à responsabilidade e à indenização referente às vítimas de danos ambientais, em clara referência ao Princípio da Responsabilidade.

A Lei nº 6.938/1981 implantou o Sistema Nacional do Meio Ambiente, sendo organizado da seguinte forma:

Art. 6º Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:

I - ÓRGÃO SUPERIOR: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;

II - ÓRGÃO CONSULTIVO E DELIBERATIVO: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;

III - ÓRGÃO CENTRAL: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;

IV - ÓRGÃOS EXECUTORES: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes (ICMBio), com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências;

V - ÓRGÃOS SECCIONAIS: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;

VI - ÓRGÃOS LOCAIS: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições; § 1º - Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA. § 2º Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior. § 3º Os órgãos central, setoriais, seccionais e locais mencionados neste artigo deverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação, quando solicitados por pessoa legitimamente interessada. § 4º De acordo com a legislação em vigor, é o Poder Executivo autorizado a criar uma Fundação de apoio técnico científico às atividades do IBAMA (BRASIL, 1981, grifo nosso).

A proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito fundamental de terceira dimensão, não pode ser insuficiente, cabendo aos Estados promulgar leis eficazes de proteção aos ecossistemas. Assim, pelo Princípio da Vedação da Proteção Deficiente, os objetivos e prioridades em matérias de regulamentação do meio ambiente devem refletir o contexto ambiental e de desenvolvimento às quais se aplicam, vedando a criação de normas ambientais inadequadas.

Nesse sentido, vale transcrever o inteiro teor da ementa da ADI nº 3.540 MC/DF, da lavra do então Ministro Celso de Melo, do Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: MEIO AMBIENTE - DIREITO À PRESERVAÇÃO DE SUA INTEGRIDADE (CF, ART. 225) - PRERROGATIVA QUALIFICADA POR SEU CARÁTER DE METAINDIVIDUALIDADE - DIREITO DE TERCEIRA GERAÇÃO (OU DE NOVÍSSIMA DIMENSÃO) QUE CONSAGRA O POSTULADO DA SOLIDARIEDADE - NECESSIDADE DE IMPEDIR QUE A TRANSGRESSÃO A ESSE DIREITO FAÇA IRROMPER, NO SEIO DA COLETIVIDADE, CONFLITOS INTERGENERACIONAIS - ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (CF, ART. 225, § 1º, III) - ALTERAÇÃO E SUPRESSÃO DO REGIME JURÍDICO A ELES PERTINENTE - MEDIDAS SUJEITAS AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI - SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - POSSIBILIDADE DE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CUMPRIDAS AS EXIGÊNCIAS LEGAIS, AUTORIZAR, LICENCIAR OU PERMITIR OBRAS E/OU ATIVIDADES NOS ESPAÇOS TERRITORIAIS PROTEGIDOS, DESDE QUE RESPEITADA, QUANTO A ESTES, A INTEGRIDADE DOS ATRIBUTOS JUSTIFICADORES DO REGIME DE PROTEÇÃO ESPECIAL - RELAÇÕES ENTRE ECONOMIA (CF, ART. 3º, II, C/C O ART. 170, VI) E ECOLOGIA (CF, ART. 225) - COLISÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS – CRITÉRIOS DE SUPERAÇÃO DESSE ESTADO DE TENSÃO ENTRE VALORES CONSTITUCIONAIS RELEVANTES – OS DIREITOS BÁSICOS DA PESSOA HUMANA E AS SUCESSIVAS GERAÇÕES (FASES OU DIMENSÕES) DE DIREITOS (RTJ 164/158, 160-161) - A QUESTÃO DA PRECEDÊNCIA DO DIREITO À PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE: UMA LIMITAÇÃO CONSTITUCIONAL EXPLÍCITA À ATIVIDADE ECONÔMICA (CF, ART. 170, VI) - DECISÃO NÃO REFERENDADA - CONSEQÜENTE INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. A PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE: EXPRESSÃO CONSTITUCIONAL DE UM DIREITO FUNDAMENTAL QUE ASSISTE À GENERALIDADE DAS PESSOAS. (...) (ADI 3540 MC, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 01/09/2005, DJ 03-02-2006 PP-00014 EMENT VOL-02219-03 PP-00528).

As ações do Poder Público devem ser direcionadas no sentido de integral proteção legislativa interna e de adesão aos pactos e tratados internacionais protetivos desse direito humano fundamental para evitar prejuízo da coletividade em face de uma afetação de certo bem (recurso natural) a uma finalidade individual.

Registre-se também que o meio ambiente é um bem indisponível, sendo a reparação civil pelo dano que lhe for causado, imprescritível, conforme precedentes do STF e STJ:

É imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental.

STF. Plenário. RE 654833, Rel. Alexandre de Moraes, julgado em 20/04/2020 (Repercussão Geral – Tema 999) (Info 983 – clipping).

(...)

Em sua dimensão coletiva, a jurisprudência desta Corte superior entende que a pretensão de reparação do dano ambiental não é atingida pela prescrição, em função da essencialidade do meio ambiente.

STJ. 3ª Turma. REsp 1641167/RS, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 13/03/2018.

 As infrações ao meio ambiente são de caráter continuado, motivo pelo qual as ações de pretensão de cessação dos danos ambientais são imprescritíveis.

STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1421163/SP, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 06/11/2014.

 O direito ao pedido de reparação de danos ambientais, dentro da logicidade hermenêutica, também está protegido pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito inerente à vida, fundamental e essencial à afirmação dos povos, independentemente de estar expresso ou não em texto legal.

STJ. 1ª Turma. REsp 1.120.117-AC, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 10/11/2009[4]

Essa garantia especial de imprescritibilidade revela a importância dada pelo Poder Público, acerca da preservação do meio ambiente, visando garantir esse patrimônio comum de toda a humanidade, sobretudo, para as futuras gerações.

3 OS TIPOS DE AUDITORIA REALIZADAS PELO TCU NA ÁREA AMBIENTAL

Em estudo no âmbito do Tribunal de Contas da União, Lima (2001) apresentou a classificação dos vários tipos de auditorias que podem ser realizadas no âmbito do controle externo, resumido no quadro 1 feito pelo autor:

Quadro 1 - Tipologia das auditorias ambientais no âmbito do controle externo

Fonte: Lima (2001)

O mesmo autor[5], em outro estudo, sustenta que o TCU tem atuado de forma proativa na defesa do meio ambiente, com a realização de auditorias detalhadas, a seguir enumeradas: 1) auditoria operacional, tendo como objeto a avaliação do governo federal na gestão dos recursos hídricos. Decisão nº 566/2002 - Plenário, de 29-5-2002; 2) auditoria no Programa Saneamento Básico, de responsabilidade da Fundação Nacional de Saúde (Funasa). Acórdão nº 309/2003 - Plenário, de 2-4-2003; 3) auditoria na Agência Nacional do Petróleo (ANP) e no Ibama, para examinar o relacionamento entre os órgãos responsáveis pela indústria petrolífera e os que cuidam do meio ambiente. Acórdão nº 787/2003 - Plenário, de 2-7-2003; 4) auditoria para definir indicadores de gestão ambiental. Acórdão nº 516/2003 - Plenário, de 14-5-2003; 5) auditoria de natureza operacional no Ibama envolvendo ações governamentais, para proteger o meio ambiente na região amazônica, possibilitando seu desenvolvimento com foco no emprego de técnicas de manejo florestal sustentável. Acórdão nº 424/2004 - Plenário, de 14-4-2004; 6) auditoria de natureza operacional no Ibama para identificar fatores relevantes na elaboração e avaliação de estudo de impacto ambiental/relatório de impacto ambiental (EIA/Rima). Acórdão nº 462/2004 - Plenário, de 28-4-2004; 7) auditoria de natureza operacional na Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos do Ministério do Meio Ambiente (SQA/MMA), para verificar a aplicabilidade da avaliação ambiental estratégica (AAE) pelo governo federal no planejamento de políticas, planos e programas, bem como o licenciamento ambiental de projetos e obras realizadas com recursos federais. Acórdão nº 464/2004 - plenário, de 28-4-2004.

Assim, conclui-se que o TCU tem atuado de forma bastante abrangente na defesa do patrimônio público ambiental.

4 O TCE-TO E A PROTEÇÃO AMBIENTAL

A Lei nº 001/1989, de 23 de janeiro de 1989, criou o Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE-TO). Conforme o artigo 32 da Constituição do Estado do Tocantins (CE-TO), o controle externo da administração direta ou indireta das entidades públicas tocantinenses, em seu aspecto técnico, será realizado pelo TCE-TO.

Com base no chamado princípio da simetria, as mesmas competências atribuídas ao TCU também são atribuídas aos tribunais de contas estaduais, distrital, municipais ou dos municípios, no que couber.

O TCE-TO possui as seguintes funções, nos termos do art. 33, da CE-TO:

Art. 33. Ao Tribunal de Contas compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, pela administração financeira dos Municípios e por todas as entidades da administração direta e indireta, estadual e municipais, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento.

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelos Poderes Públicos estadual e municipal e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outras irregularidades que resultem prejuízo ao tesouro público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar por iniciativa própria da Assembleia Legislativa, da Câmara Municipal, de comissão técnica e de inquérito, inspeções e auditoria de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado, mediante convênio, ajuste, acordo ou outros instrumentos congêneres a Municípios;

VI - prestar as informações solicitadas pela Assembleia Legislativa, pelas Câmaras Municipais, ou por qualquer das comissões parlamentares, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VII - aplicar aos responsáveis, em casos de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, a qual estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

VIII - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

IX - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, excetuados os casos previstos no § 1º deste artigo, comunicando a decisão à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal, conforme o caso.

X - representar ao Poder competente sobre irregularidade ou abusos apurados; XI - fiscalizar as contas do Estado ou do Município, das empresas ou consórcios interestaduais ou intermunicipais de cujo capital social o Estado ou Município participe de forma direta ou indireta nos termos de acordo, ou ato constitutivo;

XII - acompanhar por seu representante, a realização dos concursos públicos na administração direta e indireta, nas fundações, empresas públicas, autarquias e sociedades instituídas ou mantidas pelo Poder Público estadual ou municipal (TOCANTINS, 2001).

Simetricamente, a Constituição do Estado do Tocantins previu prescrições semelhantes ao art. 225 da CF/1988:

Art. 110. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Estado, aos Municípios e à coletividade, o dever de defendê-lo e preservá-lo, para as presentes e futuras gerações, observando o seguinte:

I - conciliação das atividades econômica e social na proteção ao meio ambiente, zelando pela utilização dos recursos naturais, de forma racional para preservação das espécies, atentando para os caracteres biológicos e ecológicos e para harmonia e funcionalidade dos ecossistemas, evitando-se danos à saúde, à segurança e ao bem-estar das comunidades;

II - implantação de sistema de unidade de conservação original do espaço territorial do Estado, proibida qualquer atividade ou utilização que comprometa seus atributos originais e essenciais;

III - proteção da flora e da fauna, principalmente das espécies ameaçadas de extinção, na forma da lei, vedadas as práticas que submetam os animais à crueldade;

IV - estímulo e promoção do reflorestamento em áreas degradadas, objetivando, especialmente, a proteção dos terrenos erosivos e dos recursos hídricos bem como a consecução de índices mínimos de cobertura vegetal;

V - garantia de acesso aos interessados em informações sobre fontes e causas da poluição e da degradação ambiental;

VI - promoção de medidas administrativas e judiciais de apuração de responsabilidades dos causadores da poluição ou da degradação ambiental;

VII - promover a integração das associações civis, centros de pesquisas, organizações sindicais, universidades, nos esforços para garantir e aprimorar o controle da poluição, inclusive no ambiente de trabalho;

VIII - fiscalizar e acompanhar as concessões e direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais, efetuados pela União no território do Estado;

 IX - promover a conscientização da população e a adequação do ensino de forma a incorporar os princípios e objetivos da proteção ambiental (TOCANTINS, 1988).

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, em seu artigo 74, IV, estabeleceu que configura irregularidade qualquer ação ou omissão contrária ao meio ambiente.

Com base nas normas transcritas, o Tribunal de Contas do Estado do Tocantins realizou Auditoria Operacional, Relatório nº 01/2019 (Processo nº 4804/2019), visando a avaliação do programa do ICMS ecológico no Estado do Tocantins, perante aos Órgãos envolvidos na operacionalização do Programa MS Ecológico, em especial, Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos - SEMARH, Instituto Natureza do Tocantins – NATURATINS, Instituto de Desenvolvimento Rural do Estado do Tocantins – RURALTINS e Secretaria de Estado da Fazenda – SEFAZ, sendo constatados os seguintes achados:

(a) Incoerência nas despesas empenhadas pelos municípios nas funções 17 (saneamento básico) e 18 (meio ambiente) do orçamento;

(b) Baixa transparência na divulgação dos espelhos dos questionários qualitativos e de cálculo dos índices do ICMS Ecológico;

(c) Inexistência de controle, supervisão e auditoria sobre o processo de análise dos questionários qualitativos e sobre a geração dos índices do ICMS Ecológico;

(d) Incoerências e baixa resolutividade na concepção atual de perguntas e pesos dos questionários qualitativos do ICMS Ecológico;

(e) Baixo incentivo à criação de novas áreas protegidas, mesmo com elevado vulto de recursos destinados a esse critério;

(f) Baixa efetividade do Programa na melhoria dos aspectos ambientais avaliados, e

(g) Elevado redirecionamento de recursos sem análise de impacto financeiro.

A Corte de Contas tocantinense também realiza Auditoria de Regularidade, como se observa no Relatório de Auditoria nº 01/2015 (Processo nº 7268/2014), no qual, na área ambiental, foi identificada irregularidade na destinação e tratamento de resíduos sólidos urbano.

É importante destacar que a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - ATRICON editou as Resoluções números 06/2018 e 07/2018, aprovando as Diretrizes de Controle Externo relacionadas assunto “Controle externo gestão de recursos hídricos” e “Controle externo na gestão de resíduos sólidos”, respectivamente.

Posteriormente, foi feita, pela ATRICON, a avaliação de desempenho da Corte de Contas tocantinense na fiscalização e auditoria ambiental. Foi fixada a pontuação, de zero a cinco, tendo o TCE-TO atingido dois pontos. Nessa análise, foram abordados os seguintes quesitos:

·         se os planos municipais e estaduais de resíduos sólidos atendem aos requisitos mínimos da Política Nacional de Resíduos Sólidos;

·         se o jurisdicionado elabora planejamento financeiro visando assegurar a autossuficiência da gestão dos resíduos sólidos urbanos;

·          se projetos e termos de referência relacionados à prestação de serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, bem como os devidos licenciamentos ambientais;

·         a prestação dos serviços de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, bem como se a administração os fiscaliza adequadamente;

·         se o jurisdicionado utiliza indicadores de desempenho na avaliação da gestão de resíduos sólidos;

·         se o jurisdicionado adota programas e ações de educação ambiental que promovam a correta destinação e processamento, a não-geração, a redução, a reutilização, a coleta seletiva e a reciclagem de resíduos sólidos;

·         se são adotadas medidas voltadas à transparência pública e ao controle social na gestão dos resíduos sólidos.

Além dessa avaliação, também ocorreu a medição do desempenho acerca da fiscalização e auditoria da gestão de recursos hídricos do TCE-TO, não sendo atingido pontuação, de acordo os critérios de avaliação da ATRICON. Vejamos os critérios adotados:

·         o Tribunal dispõe, em seu quadro de pessoal, de profissionais qualificados para fiscalizar a gestão de recursos hídricos;

·         o Tribunal fiscaliza:

·         a existência de marco regulatório que trate da política de recursos hídricos em sua jurisdição;

·         a atuação do conselho de recursos hídricos em sua jurisdição;

·         o órgão de controle ambiental responsável pelo gerenciamento dos recursos hídricos.

Com base nesses indicadores da ATRICON, é possível concluir que a atuação do TCE-TO na área ambiental deve ser ampliada, de modo a atender as diretrizes estabelecidas e garantir efetividade às ações objetivando a defesa do patrimônio público ambiental.

Assim como o TCU vem realizando, a Corte de Contas tocantinense pode ampliar os tipos de auditorias nos seus processos de fiscalização, como, por exemplo: realizar auditoria de orçamento ambiental, impactos ambientais, dos resultados das políticas ambientais, licenciamento ambiental etc.

Além disso, a tutela ambiental deve existir também na qualidade das leis ambientais, elaboradas pelas entidades sob sua jurisdição, não obstante o novo entendimento da Suprema Corte, de que os Tribunais de Contas não podem fazer controle difuso de constitucionalidade, Mandado de Segurança nº 35.500, é possível buscar alternativa para sua efetividade, selecionando eventuais normas municipais e estadual em descompasso com a proteção ambiental e, depois, enviar ao Ministério Público para adoção de medida jurídica adequada.

Vale destacar que vários casos originados do Estado do Tocantins, sobre o direito ambiental, já bateram às portas do Supremo Tribunal Federal (STF), como, por exemplo, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5312. Confira a ementa do julgado:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI ESTADUAL QUE DISPENSA ATIVIDADES AGROSSILVIPASTORIS DO PRÉVIO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS SOBRE PROTEÇÃO AMBIENTAL. DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO E PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A competência legislativa concorrente cria o denominado “condomínio legislativo” entre a União e os Estados-Membros, cabendo à primeira a edição de normas gerais sobre as matérias elencadas no art. 24 da Constituição Federal; e aos segundos o exercício da competência complementar — quando já existente norma geral a disciplinar determinada matéria (CF, art. 24, § 2º) — e da competência legislativa plena (supletiva) — quando inexistente norma federal a estabelecer normatização de caráter geral (CF, art. 24, § 3º). 2. A possibilidade de complementação da legislação federal para o atendimento de interesse regional (art. 24, § 2º, da CF) não permite que Estado-Membro dispense a exigência de licenciamento para atividades potencialmente poluidoras, como pretendido pelo art. 10 da Lei 2.713/2013 do Estado do Tocantins. 3. O desenvolvimento de atividades agrossilvipastoris pode acarretar uma relevante intervenção sobre o meio ambiente, pelo que não se justifica a flexibilização dos instrumentos de proteção ambiental, sem que haja um controle e fiscalização prévios da atividade. 4. A dispensa de licenciamento de atividades identificadas conforme o segmento econômico, independentemente de seu potencial de degradação, e a consequente dispensa do prévio estudo de impacto ambiental (art. 225, § 1º, IV, da CF) implicam proteção deficiente ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF), cabendo ao Poder Público o exercício do poder de polícia ambiental visando a prevenir e mitigar potenciais danos ao equilíbrio ambiental. 5. Ação direta julgada procedente. (ADI 5312, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-026 DIVULG 08-02-2019 PUBLIC 11-02-2019) (grifo nosso).

Como relatado, no Brasil aconteceram tragédias ambientais que poderiam ser evitadas, caso a atuação do Poder Público fosse mais eficiente, como os casos dos rompimentos das barragens de Mariana, em 2015, e de Brumadinho, em 2019.

Esses casos podem acontecer novamente, inclusive, no Estado do Tocantins, porquanto existir 3 (três) barragens de rejeitos de minério semelhantes à de Brumadinho-MG, como dito alhures, que ficam localizadas nos municípios de Arraias - TO, Chapada da Natividade - TO e Taipas do Tocantins - TO[6].

Cabe destacar que a atuação dos Tribunais de Contas em executar auditorias com enfoque ambiental deve ser ampliada a fim de analisar o grau de colaboração que cada agente, órgão e entidade pública estão realizando em prol do meio ambiente visando sua proteção e conservação, nos termos do que foi estabelecido pelo texto constitucional.

Ressalta-se que a simples existência de órgãos responsáveis pela gestão do meio ambiente não significa a inexistência de danos, contudo a fim de assegurar a preservação adequada deste é “imprescindível que tais órgãos tenham suas atuações acompanhadas e fiscalizadas para uma boa utilização dos meios e recursos a ele confiados, no cumprimento de suas missões institucionais” (GONÇALVES, 1997, p.24).

Como exposto, o TCE-TO tem realizado auditoria de regularidade e operacional na defesa da proteção ambiental, podendo ampliar as ações de tutela desse direito fundamental, principalmente pela riqueza do patrimônio ambiental existente no Estado do Tocantins. 

5 CONTROLE SOCIAL COMO ALIADO IMPORTANTE DO CONTROLE EXTERNO

A tutela ambiental também deve ser feita pela coletividade. Assim, aliado ao controle externo pelo Poder Legislativo e Tribunal de Contas, tem-se o Controle Social, que é exercido pelo cidadão diretamente ou pela sociedade civil organizada.

O ordenamento jurídico pátrio propicia diversos instrumentos jurídicos, a exemplo da Ação Popular, Ação Civil Pública, além de facilitar, através do portal da transparência, o acesso de informações relevantes e os canais de denúncias dos órgãos públicos, por meio das ouvidorias.

Essa maior abertura para população, na busca da tutela do patrimônio público, converge com o fenômeno da constitucionalização do Direito, que é trazer os institutos jurídicos dos mais variados ramos à uma maior aproximação do direito constitucional, harmonizando-os como um todo. Em outras palavras, trata-se de um fortalecimento do controle de todo o conjunto jurídico sob o parâmetro da constituição, principalmente dos direitos fundamentais.

Assim como alinha-se ao pensamento do Constitucionalista alemão Peter Häberle, que propõe uma abertura do círculo de intérpretes da Constituição, afastando-se da ideia de uma sociedade fechada, propondo a seguinte tese:

[...] no processo de interpretação constitucional estão potencialmente vinculados todos os órgãos estatais, todas as potências públicas, todos os cidadãos e grupos, não sendo possível estabelecer-se um elemento cerrado ou fixado com numerus clausus de intérpretes da Constituição" (HÄRBELE, 2002, p. 12-13).

Na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4029, o Ministro Luiz Fux ponderou sobre interpretação aberta da Constituição:

O novo regime preza, indubitavelmente, pela abertura dos canais de participação democrática nas discussões travadas pelo Judiciário, colimando instituir aquilo que Häberle definiu como sociedade aberta de intérpretes constitucionais. Em passagem de sua obra, o autor alemão ressalta a importância de que o debate constitucional seja realizado em meio a interlocutores plurais:

‘A teoria da interpretação constitucional esteve muito vinculada a um modelo de interpretação de uma "sociedade fechada". Ela reduz, ainda, seu âmbito de investigação, na medida em que se concentra, primariamente, na interpretação constitucional dos juízes e nos procedimentos formalizados.

(...) A estrita correspondência entre vinculação (à Constituição) e legitimação para a interpretação perde, todavia, o seu poder de expressão quando se consideram os novos conhecimentos da teoria da interpretação: interpretação é um processo aberto. Não é, pois, um processo de passiva submissão, nem se confunde com a recepção de uma ordem. A interpretação conhece possibilidades e alternativas diversas. A vinculação se converte em liberdade na medida em que se reconhece que a nova orientação hermenêutica consegue contrariar a ideologia da subsunção. A ampliação do círculo dos intérpretes aqui sustentada é apenas a consequência da necessidade, por todos defendida, de integração da realidade no processo de interpretação. É que os intérpretes em sentido amplo compõem essa realidade pluralista. Se se reconhece que a norma não é uma decisão prévia, simples e acabada, há de se indagar sobre os participantes no seu desenvolvimento funcional, sobre as forças ativas da law in public action (...). (HÄBERLE, Peter. Hermenêutica Constitucional – a Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição: Constituição para e Procedimental da Constituição. Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris editor, 1997) O diploma constitucional hoje vigente é dotado de um amplo catálogo de expressões de compreensão equívoca, identificados pela doutrina como cláusulas abertas ou conceitos jurídicos indeterminados, que adquirem densidade normativa a partir da atividade do intérprete, o qual, inevitavelmente, se vale de suas convicções políticas e sociais para delinear a configuração dos princípios jurídicos.

Segundo Robert Alexy, o sistema jurídico é um sistema aberto em face da moral (Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros, 2008. passim), precisamente pela necessidade de conferir significação a princípios abstratos como dignidade, liberdade e igualdade. Sendo assim, seria iniquamente antidemocrático afastar a participação popular desse processo de transformação do axiológico em deontológico. Nesse contexto, a manifestação da sociedade civil organizada ganha papel de destaque na jurisdição constitucional brasileira. Como o Judiciário não é composto de membros eleitos pelo sufrágio popular, sua legitimidade tem supedâneo na possibilidade de influência de que são dotados todos aqueles diretamente interessados nas suas decisões. Essa a faceta da nova democracia no Estado brasileiro, a democracia participativa, que se baseia na generalização e profusão das vias de participação dos cidadãos nos provimentos estatais. Sobre o tema, Häberle preleciona: “‘El dominio del pueblo’ se debe apoyar en la participación y determinación de la sociedad en los derechos fundamentales, no sólo mediante elecciones públicas cada vez más transparentes y abiertas, sino a través de competencias basadas en procesos también cada vez más progresistas” (em tradução livre: “O domínio do povo deve se apoiar na participação e determinação da sociedade nos direitos fundamentais, não somente mediante eleições públicas cada vez mais transparentes e abertas, senão também através de competências baseadas em processos também cada vez mais progressistas”. HABËRLE, Peter. Pluralismo y Constitución. Madrid: Tecnos, 2002, p. 137).

A interferência do povo na interpretação constitucional, traduzindo os anseios de suas camadas sociais, prolonga no tempo a vigência da Carta Magna, evitando que a insatisfação da sociedade desperte o poder constituinte de seu estado de latência e promova o rompimento da ordem estabelecida. (ADI 4029, Relator (a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 08/03/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 26-06-2012 PUBLIC 27-06-2012 RTJ VOL-00223-01 PP-00203)

Portanto, de acordo com esse sentido, a Constituição será aquela interpretada por todo o povo, ou seja, deve ser vivida e desvendada por toda a sociedade, pois somente assim terá efetividade social. A ideia que esse sentido traz seria a de desburocratizar os elementos que envolvem a Constituição e tornar o povo o seu intérprete, uma vez que é o seu destinatário.

Vale destacar que a Constituição Federal também previu o desenvolvimento sustentável, nos termos do art. 170, IV, da CF. Transcreve-se:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I - soberania nacional;

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade;

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

VII - redução das desigualdades regionais e sociais;

VIII - busca do pleno emprego;

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei (BRASIL, 1988).

Nas lições do Professor Romeu Thomé (2020, p.56)[7]:

Desenvolvimento sustentável, segundo a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (World Commission on Environment and Development) significa “um desenvolvimento que faz face às necessidades das gerações presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras na satisfação de suas próprias necessidades”. As gerações presentes devem buscar o seu bem-estar através do crescimento econômico e social, mas sem comprometer os recursos naturais fundamentais para a qualidade de vida das gerações subsequentes.

Registre-se que dentre os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente (art. 4º, I, Lei nº 6.938/1981), há a exigência da compatibilização entre o desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente.

Alinha-se à norma precedida os princípios primeiro, quarto e quinto da Declaração da Rio 92, que estabelecem, respectivamente: “os seres humanos constituem o centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento Sustentável”, [...] “para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente em relação a ele” e

[...] “todos os Estados e todos os indivíduos, como requisito indispensável para o desenvolvimento sustentável, devem cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, de forma a reduzir as disparidades nos padrões de vida e melhor atender às necessidades da maioria da população do mundo.”

Pelo texto constitucional restou claro que há preocupação de integrar o crescimento econômico, preservação ambiental e a justiça social.

Por último, cabe ao poder público buscar o equilíbrio dessas variáveis e lapidar eventuais excessos, nos termos do art. 2º da Carta Política.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A presente pesquisa revelou que a atuação do TCE-TO na defesa do patrimônio ambiental deve ser ampliada, à luz da literatura e do entendimento do TCU e da ATRICON.

O TCE-TO é um órgão respeitado pelos jurisdicionados e a sua atuação ecoa nos 139 (cento e trinta e nove) municípios tocantinenses. As decisões e orientações emanadas pela Corte referida detém alta carga pedagógica. Não há dúvida que o aumento da avaliação das políticas públicas e da fiscalização do patrimônio ambiental trará enormes benefícios para o desenvolvimento regional, tanto no aspecto da preservação do meio ambiente, quanto no econômico.  

Para tanto, pode ser seguido o modelo trilhado pelo TCU, acerca dos tipos de auditorias: de orçamento ambiental, de impactos ambientais, dos resultados das políticas ambientais, da fiscalização ambiental pública, de cumprimento dos tratados internacionais, do licenciamento ambiental, dos impactos ambientais das políticas de incentivos fiscais, subsídios e financiamentos por organismos oficiais de crédito, fortalecendo os processos de fiscalização do TCE-TO.

REFERÊNCIAS

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