RESUMO: O presente artigo tem como tema o Processo Administrativo Fiscal, utilizado para cessar conflitos entre o contribuinte e o fisco, além da discussão sobre a rejeição da aplicabilidade do artigo 24 da LINDB nestes procedimentos pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (“CARF”). A rejeição foi pauta de diversos recursos, fazendo com que os membros do Conselho aprovassem a Súmula 169, vedando à Administração Pública ao reexame de entendimentos firmados pelo CARF, podendo apenas identificar nulidades provenientes de condutas impróprias pelos contribuintes.

PALAVRAS CHAVES: Processo Administrativo Fiscal, LINDB, artigo, CARF, fisco, contribuinte.

ABSTRACT: The subject of this article is the Administrative Tax Process, used to settle conflicts between the taxpayer and the tax authorities, in addition to the discussion on the rejection of the applicability of article 24 of the LINDB in these procedures by the Administrative Tax Appeals Board (“CARF”). The rejection was the subject of several appeals, causing the Council to approve Precedent 169, prohibiting the Public Administration from re-examining understandings signed by the CARF, and being able to only identify nullities arising from improper conduct.

KEY WORD: Fiscal Administrative Procedure, LINDB, article, CARF, tax, taxpaye.

SUMÁRIO: Introdução. 1. 1. Processo Administrativo Fiscal.  1.1. O Reexame dos Processos Administrativos. 2. Rejeição da Aplicação do artigo 24 da LINDB aos Processos Tributários pelo CARF. 3. Conclusão. Bibliografia.

INTRODUÇÃO

O Processo Administrativo Fiscal é um ramo do contencioso administrativo que visa controlar a legalidade de atos administrativos fiscais. Além disso, sua finalidade é dissolver eventuais conflitos de interesses entre os órgãos da administração pública e particulares.

Nesse contexto, doutrinadores alertam sobre a diferenciação de dois termos que são utilizados como o “Processo Administrativo Tributário” e o “Procedimento Administrativo Tributário”. É certo de que as duas terminologias são bastante parecidas, mas a sua aplicação na realidade é executada de modo diferente.

O Processo Administrativo Fiscal – Tributário – é o procedimento que envolve o litígio entre o Fisco e o Contribuinte, este se dá pela interposição da impugnação relativa ao lançamento do débito tributário. Por outro lado, o Procedimento Administrativo Tributário, é a mera ação fiscalizatória da administração até o efetivo lançamento do débito fiscal.

Desse modo, o sistema de controle de legalidade administrativo é utilizado para as julgar matérias tributárias que versam sobre a determinação, obrigação ou exoneração do crédito tributário entre o Fisco e o Contribuinte.

Nesse seguimento, entende-se que à esfera administrativa apenas poderia em tese anular ato que se baseia em lei já declarada inconstitucional. Dessa forma, há vedação de reexaminar entendimentos firmados pelo CARF por parte da Administração Pública, podendo esta apenas identificar nulidades provenientes de condutas impróprias.

Desse modo, o presente artigo visa a breve análise sobre a discussão em que restou firmado pela Súmula 169 do CARF, a não aplicabilidade do artigo 24 da LINDB em processos administrativos fiscais, além do entendimento de que o pressuposto constitucional que determina que matéria tributária seja legislada apenas por lei complementar, o que apresenta óbice para aplicação da LINDB.

1.PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL

É certo e determinado que deve haver um prazo para duração razoável do processo administrativo fiscal, sob pena de caracterização de ato abusivo por parte da Administração. Pois bem, tendo estipulado que não deverá ser procrastinado pelo julgador a prolação de despacho decisório, insta salientar que está ainda tem a obrigação de ser completa, o que significa possuir as razões que a ampararam ao entendimento que se firmou. Posto isto, caso haja o desrespeito ao prazo razoável do processo e ao princípio da motivação, o contribuinte poderá se valer do ordenamento jurídico para resolução do seu litígio, via Mandado de Segurança.

À título de curiosidade, também se ressalta que há a incidência do princípio da publicidade após a prolação do decisório, devendo este produzir efeitos apenas após a intimação de ambas as partes ou sua publicação na imprensa oficial. Adentrando nas minúcias do tema em tela, há certa divergência doutrinária quanto à determinação de inconstitucionalidade por meio da Administração Pública, que cai por terra ao ser analisado que incumbe aos Poderes Executivos Estadual e Federal o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal para tanto.

É dizer, tão claramente, que os mecanismos para o controle de constitucionalidade não alcançam a esfera do processo administrativo. Por estas razões, a afirmativa deve ser feita no sentido de que o Poder Executivo não é passível de se esquivar de aplicar as leis. Não há o que se falar em inconstitucionalidade de norma em processo administrativo fiscal. A justificativa do inadimplemento não pode residir sobre este argumento.

Neste sentido, Marco Aurélio Greco é categórico ao afirmar que em situações em que o julgador se deparar com questão de inconstitucionalidade, deve remeter a suposta divergência com a Carta Magna ao Chefe do Poder Executivo para que este proceda (ou não) com a distribuição de ADI perante a Corte Suprema.

Alberto Xavier acompanha o pensamento ao instituir que não cabe à esfera administrativa versar sobre controle de constitucionalidade, devendo, apenas, anular ato que se baseie em lei já declarada inconstitucional, ou seja, quando já houve a pacificação do entendimento de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.

1.1 O REEXAME DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS

O tema esbarra em questões de “coisa julgada”. Em virtude de o contribuinte ainda poder recorrer ao Poder Judiciário após decisão prolatada de forma desfavorável, não é permitida a mutabilidade do decisório em fase administrativa.

Há, ainda, debates quando à divergência de entendimentos entre a esfera administrativa e judicial, no que tange os defensores da União Federal. Entende-se que tanto a Administração Ativa quanto a Administração Judicante possuem o mesmo beneficiário, qual seja a União Federal, de forma que mesmo que uma discorde do prolatado pela outra, não há capacidade de reforma do decisório.

O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento trazido acima nos autos do Mandado de Segurança nº 8.810 / DF (2002/0170102-1), além disso, o Ministro Relator expôs em seu voto que “o ordenamento jurídico determina que as decisões definitivas devem ser prontamente executadas”. Contudo, a Fazenda Pública, por sua vez, ainda defende que deveria haver a possibilidade de discordar do decidido pela Administração.

Todavia, restou consolidado que é vedada à Administração o reexame de entendimentos firmados pelo CARF, podendo apenas identificar nulidades provenientes de condutas impróprias.

2.REJEIÇÃO DA APLICAÇÃO DO ARTIGO 24 DA LINDB AOS PROCESSOS TRIBUTÁRIOS PELO CARF

A aplicação do artigo 24 da Lei de Introdução as Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em processos administrativos fiscais, é um tema de recorrente debate jurídico e doutrinário. O tema encontra polêmica em virtude dos termos utilizados pelo legislador como, por exemplo “esfera administrativa” e “processo ou norma administrativa”, que por muitos juristas que integram o CARF, deve ser compreendido fazendo referência à administração e aos órgãos públicos, não adentrando à temas jurídicos como o processo administrativo, limitando, assim, sua eficácia.

O tema adentrou o universo do processo administrativo através do acórdão 9202-006.996, que ao ser prolatado pela 2ª Câmara Superior de Recursos do CSRF, sequer reconheceu o dispositivo supracitado, de forma que o remeteu, em sua completude, aos setores e órgãos de administração pública. Em momento posterior, no julgamento de processo similar, o CARF, por sua vez, reconheceu o instituto, mas não acolheu sua incidência pleiteada pelo contribuinte por motivos específicos e interpartes.

Cumpre ressaltar que os contribuintes há tempos vêm pleiteando pela incidência do artigo 24 da LINDB em processos administrativos fiscais, mas, por motivos diversos, o CARF rejeita sua aplicação.

Eis algumas justificativas dadas pelo referido órgão para não aplicação do dispositivo legal: (i) em processos que discutem a subsunção de norma, por lançamento decorrente de revisão de ato do contribuinte, haveria, caso feita a aplicação, interpretação analógica; (ii) em substituição ao artigo 24 da LINDB devem ser aplicados os artigos 100 e 146 do Código Tributário Nacional; (iii) a LINBD deve ser destinada a instância de controle de gastos públicos; (iv) o artigo 146 da Constituição Federal supostamente permite apenas, para temas tributários, a aplicação de leis complementares, enquanto a LINBD foi modificada por lei ordinária e, assim, seguem sem números de argumentos para a não incidência do referido dispositivo legal.

Adentrando-se as minúcias do tema, há argumentos genéticos, consequencialistas, institucionais, literais, de fonte, de completude do ato, ontológicos, e de redundância, que perfazem o tema em tela. A seguir, esmiuça-se cada um deles.

Os juristas que defendem o argumento genético, entendem que o artigo 24 da LINDB incide apenas sobre os órgãos de controle administrativo como, por exemplo, o TCU e o CGU. Já os institucionalistas, entendem que há existência de instrumentos próprios que tornam vinculante a jurisprudência do próprio CARF.

Aqueles que defendem os denominados “argumentos de fonte”, ressaltam o pressuposto constitucional que determina que matéria tributária seja legislada apenas por lei complementar, o que apresenta óbice para aplicação da LINDB. Há, ainda, juristas que afirmam que os ensinamentos do referido dispositivo legal podem apenas surtir efeito sob fatos geradores posteriores à sua introdução, criando o denominado “argumento temporal”.

Já os que defendem a completude do ato, invocam que, em virtude da possibilidade de revisão pelo CARF, o ato administrativo não estaria plenamente constituído, o que apresentaria óbice à aplicação da LINDB. Nesta linha, o argumento ontológico entende que o lançamento por homologação tem a revisão no prazo previsto em lei, o que exclui, também, a aplicação do artigo 24 do referido diploma legal.

3.CONCLUSÃO

E, para finalizar a discrepância de argumentações, os que defendem o denominado “argumento por redundância”, defendem o trazido à baila previamente: que a confiança que o contribuinte busca ao invocar o artigo 24 da LINDB, é garantida pelos artigos 100 e 146 do Código Tributário Nacional, de forma que não restam lacunas a serem preenchidas pela Lei de Introdução as Normas de Direito Brasileiro.

Nesse interim, os conselheiros membros do CARF aprovaram por 24 votos favoráveis o enunciado da Súmula 169, dispondo a não aplicação do art. 24 da LINDB, inserido pela Lei nº 13.655 de 2018 aos processos administrativos fiscais.

Desse modo, a despeito de tantos argumentos sendo invocados pelos ilustres juristas integrantes do CARF, há o reconhecimento da não aplicação do artigo 24 da LINDB em processos administrativos fiscais, sob à ótica de diversas justificativas, sendo formuladas respeitando as particularidades de cada um dos procedimentos.

Por fim, ressalta-se que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça se firma no sentido de que atos de contribuintes em lançamentos por homologação possuem natureza de ato administrativo, de forma que há conselheiros do CARF que reconhecem a aplicação do dispositivo em comento, invocando este entendimento da Corte Superior.

BIBLIOGRAFIA

ROCHA, Sergio André. Processo Administrativo Fiscal: Controle Administrativo do Lançamento Tributário. Edição português. Editora: Almedina, 15 agosto 2018

JOTA. CARF aprova 26 súmulas. Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/carf-aprova-25-novas-sumulas-07082021. Acesso em: 21/11/2021.

BRASIL. Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13655.htm . Acesso em: 21/11/2021.

CARF. Quadro Geral de Súmulas. Disponível em: http://idg.carf.fazenda.gov.br/jurisprudencia/sumulas-carf/quadro-geral-de-sumulas-1. Acesso em: 20/11/2021.

STJ. ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA – CONSELHO DE CONTRIBUINTES - DECISÃO IRRECORRIDA – RECURSO HIERÁRQUICO – CONTROLE MINISTERIAL – ERRO DE HERMENÊUTICA. Mando de Segurança nº 8.810. CCF Fundo de Pensão e Ministro de Estado da Fazenda. Relator: Ministro Humberto Gomes De Barros. Data de julgamento: 13 de agosto de 2003.