RESUMO: O objeto do presente estudo é a análise do conceito de negociação coletiva e dos princípios relacionados e, a partir da base normativa e doutrinária, da evolução na compreensão sobre a possibilidade ou não da negociação no setor público, enquanto direito fundamental dos trabalhadores.

Palavras chave: Negociação coletiva. Administração pública. Liberdade sindical. Jurisprudência. Convenções da OIT.

ABSTRACT: The object of this study is the analysis of the concept of collective bargaining and the principles related and, from the normative and doctrinary basis, an analysis considering the evolution of the concepts about the possibility of negotiation with the pucblic sector, as a workers fundamental right. 

Key words: Collective bargaining. Public administration. Union freedom. Jurisprudence. Conventions of OIT

1. Introdução

O presente trabalho foi elaborado com o intuito de analisar o instituto da negociação coletiva de trabalho especificamente no setor público e as suas especificidades, considerando a base normativa internacional e nacional, além de entendimentos jurisprudenciais. 

A administração pública, regida por seus princípios e normas próprias, possui diversas atividades e, para desempenhá-las, há a necessidade de muitos trabalhadores a ela vinculada. A relação entre este trabalho realizado no setor público e a própria administração merece atenção, tendo em vista que as peculiaridades do serviço público levam à existência de concepções diversas nos entendimentos ligados ao direito coletivo do trabalho. Difere, então, a aplicação de institutos do direito coletivo no âmbito privado e no público.

O estudo iniciará por meio da exposição de conceitos fundamentais ao tema, como o da própria negociação coletiva, do papel dos sindicatos e de princípios como o da liberdade sindical. Também serão apresentados os principais diplomas internacionais concernentes à matéria.  Posteriormente,       será     feita exposição        sobre   alguns posicionamentos jurisprudenciais, incluindo a compreensão do tema pelo Supremo Tribunal Federal (especialmente no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 492) e a compreensão dada pelo Tribunal Superior do Trabalho. 

O trabalho possui o escopo de fornecer subsídio para uma linha de pensamento crítica sobre o tema, de acordo com o qual se possam garantir direitos dos trabalhadores, com maior eficácia possível e respeitando-se os ditames democráticos que devem permear não apenas o direito coletivo do trabalho, como também a vivência em sociedade de maneira geral. 

2. Negociação coletiva

2.1. Conceitos iniciais necessários

Para compreensão que se pretende realizar sobre a negociação coletiva no setor público, deve-se apresentar conceitos sobre a própria negociação coletiva e a sua importância para o ordenamento jurídico. Como é cediço, a relação de trabalho é caracterizada, em sua essência, pela desigualdade entre as partes: empregador de um lado e trabalhador de outro. A hipossuficiência do trabalhador é inerente à relação laboral no capitalismo em que se vende a força de trabalho em troca de um salário, aceitando-se as condições estruturais postas a fim de se enquadrar ao sistema produtivo. 

O direito do trabalho, assim, é constituído por institutos e princípios que regem as relações jurídicas em torno do trabalho humano, considerando esse pressuposto da desigualdade. 

O papel dos sindicatos, nesse contexto, é de suma importância, pois possui como escopo a representação e a defesa de interesses individuais ou coletivos de determinada categoria de trabalhadores, conforme previsto na Constituição Federal (art. 8º). O trabalhador, quando representado de maneira coletiva, por meio de sindicato, assume forma também coletiva e mais poderosa, capaz de realizar acordos com empregadores, de maneira menos desigual.  

Uma das principais funções dos sindicatos, aliás, é a participação nas negociações coletivas de trabalho de forma obrigatória^[1], as quais se configuram importantes ferramentas de proteção da seara trabalhista. Por meio da negociação, criamse instrumentos (acordos e convenções coletivas de trabalho) que passam a reger um grupo determinado de trabalhadores. 

Da negociação coletiva podem resultar ajustes entre empregador e trabalhadores:

convenções e acordos coletivos de trabalho. Ambos se diferenciam pelas partes pactuantes. Enquanto a convenção coletiva refere-se aos pactos entre sindicatos de trabalhadores e sindicatos de empregadores, os acordos coletivos referem-se aos pactos entre empregador e sindicato de trabalhadores. Nota-se, pela possibilidade do acordo, o caráter coletivo, da própria natureza do empregador, o qual pode ajustar suas condições, conforme seus parâmetros de negociação. 

Como se permite a participação da sociedade na solução de conflitos (por meio de sindicatos e de trabalhadores conjuntamente considerados), trata-se de uma garantia de maior democracia às estruturas sociais^[2].

A doutrina aponta a relação entre o papel da negociação coletiva e os modelos jurídicos de cada sociedade – mais democráticos ou mais autoritários. Defende-se que a atuação das formas de normatização autônomas (ou seja, aquelas não produzidas pelo próprio Estado (heterônomas)) são formas presentes em modelos jurídicos trabalhistas democráticos. Isto porque, se permite participação dos sujeitos interessados na regulamentação de seus próprios conflitos, segundo seus interesses e peculiaridades (participação social na estruturação das relações sociais). O papel da negociação coletiva, nesses modelos, é acentuado, permitindo-se maior criatividade e força no âmbito negocial.

Por outro lado, quando há um forte viés autoritário no Estado, o padrão acaba se repetindo na lógica das relações de trabalho e, então, há o afastamento da ideia da participação da sociedade civil e cria uma dinâmica cujas linhas mestras se caracterizam por assegurar o contínuo impedimento a essa participação^[3]. Os modelos menos democráticos tendem ao distanciamento de pressões e de sugestões a serem propostas pela coletividade de indivíduos em sociedade. Tais modelos foram adotados, por exemplo, na Alemanha nazista ou na Itália fascista no século XX.

Percebe-se a importância da negociação coletiva para a criação de normas aplicáveis às relações específicas de trabalhadores, em determinados setores, para se garantir, da melhor maneira possível, os direitos destes indivíduos. A negociação deve ser garantida a todos os trabalhadores, portanto, como um direito. 

Quando o tema é a negociação coletiva no setor público, no entanto, algumas peculiaridades devem ser analisadas, o que será realizado a partir do trabalho ora proposto. 

2.2. Contornos sobre a liberdade sindical

Antes de se iniciar a discussão da negociação coletiva no setor público, faz-se necessária também disposição sobre a liberdade sindical. O princípio da liberdade sindical possui diversas concepções e assim é tratada pela literatura.

De acordo com a doutrina, a liberdade sindical poderia ser estudada sob algumas perspectivas, quais sejam: a liberdade de associação, relacionada ao livre direito de associação no âmbito trabalhista, como é o tratamento desses grupos dentro de uma dada ordem jurídica e sua relação com o Estado; a liberdade de organização, consistente na possibilidade de ordenar a atuação de trabalhadores que passa de desorganizada para organizada decorrente da necessidade de união para reivindicação de seus interesses; liberdade de administração, relacionada à democracia interna dos grupos e a definição de seus estatutos ; liberdade de exercício das funções; e liberdade de filiação e de desfiliação dos trabalhadores, os quais devem poder ser livre para escolher ser ou não filiados a determinado grupo representativo de seus interesses⁵.

No direito internacional, a convenção n. 87 da Organização Internacional do

Trabalho (OIT), aprovada na 31ª reunião da Conferência Internacional do Trabalho em  1948, versa sobre a liberdade sindical e a proteção do direito de sindicalização, delineando os contornos do que se defende quanto à autodeterminação dos grupos de empregados e de empregadores de se organizar e determinar as bases de sua atuação, sem qualquer ingerência estatal. 

A Convenção n. 87 prevê que trabalhadores e empregadores têm direito de constituir sem autorização prévia, organizações de sua escolha, bem como o direito de se filiar às organizações, sob a única condição de se conformar com seus estatutos. No artigo segundo, a convenção menciona que se aplica a todos os trabalhadores e empregadores, sem distinção de qualquer espécie.  

O único tipo de limitação constante na referida convenção seria à aplicação às forças armadas e à polícia. Neste caso, o artigo nono prevê que a aplicação será determinada pela legislação nacional. Dessa forma, a convenção é bastante ampla, conferindo a todos o direito à liberdade sindical.

No direito brasileiro, pode-se dizer que o princípio vigora, porém não na sua forma mais plena. Preliminarmente, deve-se atentar que a Convenção 87 da OIT não foi ratificada pelo Brasil. Apesar disso, entende-se que o instrumento internacional pode ser utilizado como vetor interpretativo para a aplicação e criação normativa no país.

O sistema sindical brasileiro permite a liberdade de associação e liberdade sindical de forma ampla, porém também prevê algumas limitações. A Constituição Federal de 1988, no espírito de redemocratização após vários anos de ditadura militar, foi construída com base no viés humano e de garantia de direitos aos cidadãos e trabalhadores.

Nesse sentido, o artigo 8º é claro em garantir que é livre a associação profissional ou sindical, desde que observados os preceitos no dispositivo. Deve-se notar que, no período anterior à vigência do texto constitucional, existiam diversas normas no ordenamento e sobretudo na CLT que estipulavam maiores critérios de organização sindical que, quando aplicáveis de forma plena, acabavam limitando a atuação dos trabalhadores organizados aos pressupostos previstos na lei. Após a promulgação da nova ordem constitucional e a maior discussão sobre a importância a liberdade sindical, institutos que se mostravam muito restritos ou que estipulam requisitos rígidos de organização passaram a ser considerados não recepcionados, por afrontar a liberdade sindical. 

Conforme já mencionado, contudo, a liberdade ainda não pode se dizer plena np Brasil e, como uma das limitações ainda existentes no artigo 8º da Constituição Federal, aponta-se a previsão da unicidade sindical. No inciso II do mencionado artigo, é previsto que é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferir à área de um Município.  

Percebe-se que existe ainda no ordenamento pátrio, portanto, certa limitação ao funcionamento de sindicatos, o que pode ser considerado uma afronta ao princípio da liberdade sindical.  

2.3. Convenções e Recomendações da Organização Internacional do Trabalho relacionadas

No âmbito internacional, a negociação coletiva possui grande importância, sendo prevista como um direito fundamental dos trabalhadores. De acordo com a Declaração da Organização Internacional do Trabalho sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho, de 1998, elenca-se dentre um dos quatro principais eixos de garantias (também chamadas de “core obligations”) a “liberdade sindical e o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva (item 2, a da Declaração).

É previsto neste item que, ainda que algum país não tenha ratificado convenções, considerando o pertencimento à OIT, deve-se respeitar os princípios considerados fundamentais, como o da negociação coletiva. A posição adequa-se ao entendimento da utilização das convenções, ainda que não ratificadas, como fonte material do direito, balizador da atuação jurídica (como, no caso, da Convenção n. 87 no Brasil, por exemplo). 

A Convenção n. 98 da OIT, de 1949 (ratificada pelo Brasil em 1952) versa sobre o Direito de Sindicalização e de Negociação Coletiva. Trata-se de Convenção mais abrangente sobre o tema, que propõe a proteção em geral a atos atentatórios à liberdade sindical em matéria de emprego. No entanto, no seu artigo 6º, a Convenção informa não ser aplicável a “funcionários públicos a serviço do Estado e não deverá ser interpretada, de modo algum, em prejuízo dos seus direitos ou de seus estatutos”. Dessa forma, notase que, apesar de garantidora de diversos direitos relacionados à liberdade de sindicalização e negociação, traz-se a restrição quanto à aplicação aos servidores públicos.

Convenção 154 da OIT, de 1981 (ratificada pelo Brasil em 1992), sobre Fomento à Negociação Coletiva. prevê que a negociação coletiva aplica-se a todos os empregados, podendo a legislação ou prática nacionais fixar aplicação da convenção no que tange a Administração Pública. A Convenção n. 87 já informada, sobre liberdade sindical também compõe a base de convenções internacionais do trabalho sobre o tema. 

Percebe-se que os instrumentos normativos relacionados preveem uma série de direitos e garantias aos trabalhadores coletivamente organizados, no entanto, sempre com alguma ressalva em relação aos trabalhadores da administração pública. 

Sobre a administração, em especial, portanto, deve-se estudar a Convenção 151 da OIT, sobre “Direito de Sindicalização e Relações de Trabalho na Administração Pública”, a qual estabelece proteções especialmente aos trabalhadores da administração pública em relação aos seus direitos sindicais. Foi aprovada pela OIT em 1978 e ratificada pelo Brasil em junho de 2010. De acordo com esta convenção, aplicável a todos os empregados pela administração pública, garantem-se proteções contra discriminação sindical (Art. 4) e também independência às organizações de trabalhadores (art. 5). Na convenção foram conceituados os atos de ingerência pelo Estado ou outras organizações e também previstas as facilidades aos representantes dos sindicatos para a sua atuação plena.

Esta convenção, em sua Parte IV, prevê procedimentos para determinação das condições de emprego, os quais merecem destaque: 

Art. 7 — Deverão ser adotadas, sendo necessário, medidas adequadas às condições nacionais para estimular e fomentar o pleno desenvolvimento e utilização de procedimentos de negociação entre as autoridades públicas competentes e as organizações de empregados públicos sobre as condições de emprego, ou de quaisquer outros métodos que permitam aos representantes dos empregados públicos participar na determinação de tais condições.

 A Recomendação n. 159 da OIT, aprovada na mesma Assembleia da Convenção 151, também foi aprovada pelo Brasil, versando sobre o mesmo tema. Enoque Ribeiro dos Santos entende que, a partir da ratificação destes instrumentos internacionais, passou a ser evidente a possibilidade da negociação coletiva no setor público brasileiro:

Com a ratificação da Convenção nº 151 da OIT cremos que não remanesce dúvidas que ficou definitivamente permitida a negociação coletiva de trabalho para dirimir os conflitos coletivos trabalhistas no setor público brasileiro. Nessa esteira, no âmbito da União, foi editado o Decreto nº 7.674/2012, que disciplina o processo de negociação nos conflitos coletivos de trabalho, no caso dos servidores públicos federais da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.^[4]

A aprovação destes documentos (Convenção n. 151 da OIT e Recomendação 159) e a sua vigência em âmbito nacional a partir de 2012 levaram à diversas alterações e afirmações de entendimentos no sentido favorável à negociação no setor público. Inclusive, foi a partir desta ratificação que o próprio Tribunal Superior do Trabalho alterou entendimento antes consolidado em orientação jurisprudencial que analisar-se-á a seguir.

3. O trabalho na administração pública e a negociação coletiva

A administração pública é regida por regras e princípios próprios, de acordo com os interesses de toda a coletividade. Pauta-se pela supremacia do interesse público para regulamentar normas administrativas, incluindo a relação com servidores e demais colaboradores do poder público.

Segundo Di Pietro, servidores públicos em sentido amplo são todas as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades e órgãos da administração, com vínculo e mediante remuneração paga pelos cobres públicos, compreendendo: (i) servidores estatutários; (ii) empregados públicos; e (iii) servidores temporários (Art. 37 IX CRFB).^[5]

A Constituição Federal de 1988 possui regramento sobre o servidor público nos artigos 37 e seguintes, além de alguns artigos esparsos ao longo do texto constitucional. Sobre uma garantia dos servidores pode-se mencionar a irredutibilidade de remuneração e subsídio prevista no artigo 37, XV, assim como normas relativas ao teto, reajuste geral e previsões salariais em conformidade com legislação orçamentária de cada período (princípio da legalidade). 

Em especial, no tocante ao direito coletivo do trabalho aplicável aos servidores, no artigo 37, VI, garante-se o direito à livre associação sindical. 

No inciso VII do mesmo artigo ainda se garante o direito de greve, que será exercido nos termos e nos limites definitos em lei específica. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento dos mandados de injunção referentes a este dispositivo, já se posicionou no sentido de ser garantido o livre direito de greve aos servidores, sendo inclusive aplicável a legislação de greve geral durante a omissão legislativa própria para o serviço público (STF, mandados de injunção 670-ES, 708-DF e 712-PA).

Importa relembrar que, sobre o direito de greve do servidor, a Constituição anteriormente vigente no país vedada a greve nos serviços públicos e atividades essenciais (Art. 162) e era silente quanto ao direito de associação sindical. No entanto, a CLT previa no artigo 566 que não podem sindicalizar-se os servidores do Estado e os das instituições paraestatais. Excluía-se dessa proibição empregados das sociedades de economia mista, da CEF ou fundações públicas. 

Percebe-se que, com o advento da CRFB/88, houve importante alteração e ampliação normativa sobre os direitos coletivos dos servidores públicos. 

O servidor público possui regime próprio de acordo com a legislação incidente, também denominado regime estatutário. No âmbito da administração pública federal, por exemplo, a Lei 8112/1990 dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. A norma prevê sobre os cargos públicos, enquanto conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que são atribuídas a um servidor. 

Além de diversas regras sobre direitos, deveres e penalidades, a lei prevê, no artigo 240, o direito à livre associação sindical. Assim prevê: 

Art. 240.  Ao servidor público civil é assegurado, nos termos da Constituição Federal, o direito à livre associação sindical e os seguintes direitos, entre outros, dela decorrentes:

a)  de ser representado pelo sindicato, inclusive como substituto processual;

b)  de inamovibilidade do dirigente sindical, até um ano após o final do mandato, exceto se a pedido;

c)   de descontar em folha, sem ônus para a entidade sindical a que for filiado, o valor das mensalidades e contribuições definidas em assembléia geral da categoria.

d)  de negociação coletiva; (Mantido pelo Congresso Nacional)(Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

e)   de ajuizamento, individual e coletivamente, frente à Justiça do Trabalho, nos termos da Constituição Federal (Mantido pelo Congresso Nacional)(Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)

Percebe-se que a norma, ao versar sobre o direito à livre associação sindical, insere como direitos decorrentes o de representação por sindicato e, inicialmente, o da negociação coletiva. 

No tocante à negociação em si, percebe-se que existia no ordenamento dispositivo jurídico (Lei 8112/90) que dispunha sobre o direito expresso de negociação coletiva aos servidores federais (Art. 240, d). No entanto, conforme transcrito, o dispositivo foi revogado. A discussão em torno da constitucionalidade ou não deste item ocorreu, no âmbito judicial, precipuamente no julgamento da ADI 492 pelo STF. Este julgamento será analisado no tópico posterior.

De toda forma, desde já, deve se apontar a existência de duas principais correntes sobre a possibilidade da negociação coletiva no setor público. A primeira delas é a contrária e tem por base, sobretudo princípios da administração (art. 37 CRFB) como o da legalidade. Esta corrente ainda informa que o constituinte silenciou-se a respeito da aplicação aos servidores do art. 7º XXVI, que prevê o direito da negociação coletiva. Ainda, o STF possui súmula n. 679 que informa que a fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção coletiva.

Além do exposto, conforme aponta a doutrina^[6], a corrente contrária sustenta-se no argumento voltado ao controle de gastos públicos, com respaldo nos seguintes postulados: (i) iniciativa exclusiva do Presidente da República sobre o tema (Art. 61, §1º, II, a, cc/ art. 49 X da CRFB/88); (ii) limite de despesas dos entes federativos e necessidade de previsão orçamentária (Art. 169 CRFB/88); e (iii) previsões da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre montante de despesas com pessoal (Lei Complementar 101/2000). 

Por outro lado, a corrente que se filia à possibilidade da negociação, com base em interpretação sistemática do ordenamento, institutos internacionais e a garantia de maior democracia às relações com o setor público, necessárias no Estado Democrático de Direito. Contornos sobre este posicionamento serão feitos também nos tópicos posteriores.  

3.2. Análise da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 492 (STF)

Em abril de 1991, foi proposta perante o Supremo Tribunal Federal a Ação  Direta de Inconstitucionalidade n. 492-1^[7] pelo Procurador Geral da República em face das alíneas “d” e “e” do art. 240 da lei 8112/1991. As normas questionadas versavam sobre os direitos sindicais dos servidores públicos, em especial o direito à negociação coletiva (alínea d), e o direito ao ajuizamento de ações perante à Justiça do Trabalho. 

A ação teve julgamento finalizado em 1992 quando, por maioria de votos, o tribunal julgou procedente a ação e declarou os dispositivos inconstitucionais. Far-se-á uma breve análise do julgado e dos argumentos utilizados sobre o tema pela suprema corte. 

Inicialmente, de acordo com o autor da ação, os dispositivos contrariariam os artigos 37, 41 e 114 da CRFB, visto que: (i) o direito de negociação coletiva aos servidores públicos seria incompatível com a sistemática conferida pela Constituição de acordo com a qual, nenhuma vantagem poderia ser atribuída ao servidor se não por meio de lei; e (ii) o entendimento da época em relação à competência da Justiça do Trabalho era apenas relacionado aos indivíduos regidos pela CLT (entendimento anterior à EC 45 – analisado posteriormente neste trabalho). 

No voto do Relator Ministro Carlos Velloso analisado, houve concordância com a PGR no sentido de que o regime jurídico único que se refere o artigo 39 da Constituição Federal, de acordo com os entendimentos então vigentes, possui natureza estatutária. E, a partir disso, possui característica objetiva, de forma que os direitos, deveres e garantias dos servidores são definidos unilateralmente pelo Estado-Legislador. Utilizou trechos de representante do Ministério Público a fim de explicitar as diferenças entre o regime estatutário e o regime de trabalhadores privados. Informou-se que, enquanto as relações de Direito Público caracterizam-se pela desigualdade jurídica das partes (Estado x Administrado), nas relações de Direito Privado, impõe-se a igualdade jurídica, a despeito de ser comum a desigualdade econômica. Justificou-se, por meio deste argumento, que as relações são distintas, não podendo ter aplicação os mesmos princípios e normas. 

No voto, então, foi considerado que a negociação coletiva e o direito à ação coletiva são absolutamente inconciliáveis com o regime jurídico estatutário do servidor público. Entendeu-se, no momento, que não caberia à administração transigir no que diz respeito à matéria reservada à lei. 

Em relação à competência da justiça do trabalho para o julgamento de ações, a alínea também foi declara inconstitucional, com base na redação então vigente do artigo 114 da CRFB, que não abrangeu, segundo o entendimento, os servidores públicos, mas tão somente empregados propriamente ditos. 

Apesar de a ADI ter sido julgada, por maioria, procedente, conforme os argumentos trazidos, houve importante voto divergente que também será analisado. O voto divergente foi do Ministro Marco Aurélio, quem votou, de forma bem fundamentada pela improcedência da ADI. 

Em primeiro lugar, o Ministro utilizou fontes de direito comparado para embasar seu posicionamento em relação à relação dos servidores públicos com a Administração Pública. Evidenciou que, durante longo tempo, a sindicalização dos prestadores de serviço ao Estado foi tida como incompatível com as noções da administração pública.

 Na Espanha, por exemplo, em 1887, surgiu uma Lei Geral de Associações e em 1922, a Lei de Bases sobre Funcionários. Na Inglaterra, existiram expressões sobre o sindicalismo funcional desde o final do século XIX, tendo sido reconhecido em 1902 o direito de negociar coletivamente. A Constituição Francesa de 1946 e a Italiana de 1947 reconheceram o direito sindical dos funcionários públicos. 

No campo da negociação coletiva, mencionou que países com setor público consolidado reconhecem a possibilidade de alguns tipos de negociação entre a Administração e os funcionários públicos, seja mediante o sistema de consulta ou, até mesmo, o de formalização de acordo geral. No voto do Ministro, expõe-se que, em 1962, por exemplo, o Presidente Kennedy negociava com funcionários federais, assim como o presidente Pompidou institucionalizava procedimentos para discussão de salários no setor público. 

Com base em experiências de direito comparado, o Ministro realizou interpretação de que a possibilidade da negociação seria também possibilidade de se afastar do autoritarismo rígido anterior do regramento público para se aproximar, aos poucos, da maior participação social na condução do Estado. 

Passando à análise propriamente da lei 8112, o relator repassou a natureza estatutária do regime definido na legislação. Questionou o regime único com fundamentos históricos e lógicos do sistema jurídico e também criticou a posição do Estado na constrangedora posição de supremacia em relação a todos em sociedade, incluindo os servidores públicos. Esta posição de supremacia pode ser verificada, por exemplo, na redação do Art. 13 da referida lei que dispõe que, o servidor empossado assumirá responsabilidades que não poderão ser alterados unilateralmente, por qualquer das partes. 

No que tange ao direito de negociação coletiva em si, o Ministro defendeu ser ultrapassada a ideia de que as organizações dos trabalhadores em sindicatos seriam uma afronta ao Estado. A negociação seria, em realidade, um direito que contribui para a correção de desigualdades e, de acordo com o artigo 37 VI da CRFB, é garantida aos servidores (direito de associação sindical). Considerando uma leitura sistemática da CRFB, em especial do artigo 8º, o Ministro questionou o porquê de a negociação coletiva ser aplicável a todos em sociedade, exceto ao majestático Estado. 

Argumentando contra a alegação de que o Estado é vinculado aos preceitos legais, expôs-se que a negociação seria positiva até para que se evite um possível conflito coletivo de trabalho. Mencionou que a negociação possui por objeto não apenas a concessão de direito à categoria, mas também de meio hábil para elaboração de políticas públicas, encaminhamentos de projetos de lei, etc. A aplicação da negociação coletiva ao setor público também possui vantagens que não a concessão de benesses por si só, mas sobretudo a possibilidade de se afastar um impasse, uma greve, garantia de adequação de condutas. A contradição é bem disposta no seguinte trecho: 

O que se mostra paradoxal é a existência de norma constitucional expressa prevendo a sindicalização e, mais do que isto, o direito à greve, para, a seguir, em interpretação de preceito constitucional diverso, dizer-se que o Estado está protegido pela couraça da proibição de dialogar, ainda que objetivando o envio de projeto ao Legislativo, para que este, na voz abalizada dos representantes dos Estados – os Senadores – e do povo – os Deputados, diga da procedência do que reivindicado e negociado, não só considerados os interesses coletivos dos servidores, como também os da sociedade, como um todo^[8].  

Com bases nesses entendimentos, o Ministro divergiu do relator, entendendo que a negociação coletiva está assegurada pela própria Constituição Federal, tanto implicitamente, no que tange à garantia do exercício do direito de greve ao servidor público, quando por remissão expressa (Art. 7º VI e VII, Art. 39 CRFB). 

Por fim, neste tópico cabe informar que, em sentido contrário à possibilidade de negociação coletiva no âmbito da administração pública, mas especificamente quanto à negociação de salários, além do entendimento firmado na ADI, foi editada Súmula pelo STF entendendo que: A fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção coletiva. (Súmula n. 679 do STF). 

Percebe-se que existem entendimentos para ambas as posições em relação à possibilidade de negociação coletiva no serviço público. A partir deste julgamento, ocorrido há quase 20 anos, nota-se que, apesar da decisão final do plenário, por maioria, de julgar procedente a ação direta de inconstitucionalidade do dispositivo que previa o direito à negociação coletiva ao servidor federal, já se encontravam justificativas no sentido da abertura à negociação, garantindo maior democracia às relações sociais.

3.3. Alteração da Orientação Jurisprudencial n. 05 da Seção de Dissídios Coletivos do Tribunal Superior do Trabalho 

A redação original da Orientação Jurisprudencial n. 05 da Seção de Dissídios Coletivos (SDC) do Tribunal Superior do Trabalho (TST) não reconhecia o direito ao dissídio coletivo no setor público. A redação original da Orientação Jurisprudencial, inserida em 27/03/1998, era a seguinte: 

Dissídio coletivo contra pessoa jurídica de direito público. Impossibilidade jurídica. Aos servidores públicos não foi assegurado o direito ao reconhecimento de acordos e convenções coletivos de trabalho, pelo que, por conseguinte, também não lhes é facultada a via do dissídio coletivo, à falta de previsão legal.

No entanto, em 2012, houve mudança deste posicionamento, passando-se a admitir a possibilidade. Trata-se de influência da ratificação da Convenção n. 151 da OIT pelo Brasil. A redação passou a ser: 

05. 5. DISSÍDIO COLETIVO. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. POSSIBILIDADE JURÍDICA. CLÁUSULA DE NATUREZA SOCIAL (redação alterada na sessão do Tribunal Pleno realizada em 14.09.2012) – Res. 186/2012, DEJT divulgado em 25, 26 e 27.09.2012

Em face de pessoa jurídica de direito público que mantenha empregados, cabe dissídio coletivo exclusivamente para apreciação de cláusulas de natureza social. Inteligência da Convenção nº 151 da Organização Internacional do Trabalho, ratificada pelo Decreto Legislativo nº 206/2010.

A proposta de alteração do enunciado foi realizada pelo Ministro Maurício Godinho Delgado. O Ministro revelou que a adoção pelo Brasil, ainda que com ressalvas, da Convenção 151 e da Recomendação n. 159 da OIT, que tratam das relações trabalho na administração pública, levam o TST à reflexão sobre o entendimento anterior da orientação jurisprudencial, o que foi aceito pelo Pleno, levando à alteração indicada. 

Percebe-se que o TST alargou a possibilidade de negociação coletiva no setor público, no entanto, ainda impôs a limitação de que apenas cláusulas de natureza social poderiam ser analisadas. Ainda assim, poderiam ser objeto de negociação certas condições de trabalho sem reflexos econômicos, como meio ambiente do trabalho e jornada de trabalho^[9].

A partir da mudança do entendimento da corte, ganha força a corrente de que é possível e coerente com o Estado Democrático de Direito a negociação coletiva no setor público, como um dos direitos fundamentais e necessários dos trabalhadores. De acordo com a doutrina^[10], ainda, e trazendo a discussão à atualidade, com a edição da Lei 13467/2017 (chamada “Reforma Trabalhista”), houve a imposição do negociado sobre o legislado, com prevalência dos acordos e das convenções coletivas, respeitando o patamar mínimo de direitos que devem ser garantidos. Assim, aplicando-se ao setor público, ainda mais importância à negociação foi dada no ordenamento brasileiro, não sendo condizente a imposição de uma limitação aos servidores públicos sob pena de violação até de isonomia.

3.4. Propostas para regulamentação: Análise do Projeto de Lei n. 3831/2015 

Para finalizar a exposição neste trabalho, escolheu-se analisar o Projeto de Lei n. 3831 de 2015, de autoria do Senador Antônio Anastasia (PSDB/MG) com a ementa: Estabelece normas gerais para a negociação coletiva na administração pública direta, nas autarquias e nas fundações públicas dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O projeto de lei foi totalmente vetado, tendo procedimento finalizado em 2018. 

De toda forma, importa trazer os termos em que se pretendia realizar a normativa. Logo em seu art. 1º, previa-se a possibilidade de negociação coletiva na administração pública direta, autarquias e fundações públicas. Faz-se expressa menção à Convenção n. 151 e à Recomendação 159, ambas da OIT. Dentre os objetivos e princípios gerais que regem a normativa proposta, foram elencadas: (i) democratização da relação entre o ente estatal seus servidores; (ii) interesse em negociar; (iii) razoabilidade das propostas apresentadas; (iv) transparência; (v) contraditório administrativo; (vi) respeito à diversidade de opiniões, dentre outros. 

No artigo 11, são previstos alguns objetos de negociação coletiva, o que incluiria plano de carreira, regime jurídico, condições de trabalho, plano de saúde, remuneração, etc. No entanto, o projeto de lei não previa a negociação irrestrita, já estabelecendo no seu artigo 7º alguns limites a serem observados. Dentre esses limites, deve-se destacar: o princípio da reserva legal, prerrogativa de iniciativas legislativas tanto do presidente da república, quanto de outros entes sobre determinadas matérias, conforme disposições constitucionais; além de limitação relacionada à despesa com pessoal e restrições orçamentárias.  

Por fim, ponto que chama atenção na normativa proposta era o seu capítulo IV que previa, com propriedade, a relação com o poder legislativo em decorrência da negociação coletiva.

CAPÍTULO IV DA NEGOCIAÇÃO COLETIVA E DA RELAÇÃO COM O PODER LEGISLATIVO 

Art. 20. Nas hipóteses em que haja previsão constitucional para que a matéria objeto de negociação coletiva seja veiculada por lei com reserva de iniciativa, cópia do termo de acordo será encaminhada ao Poder Legislativo juntamente com o projeto de lei e com a exposição de motivos. Parágrafo único. Sempre que julgado necessário, será adotado o regime de urgência para a matéria. 

Art. 21. As entidades que representam os servidores e empregados públicos, os órgãos estatais competentes pela articulação institucional com o Poder Legislativo e as lideranças do governo na respectiva casa legislativa promoverão os esforços necessários junto às lideranças partidárias para que os projetos de lei que veiculam o resultado de negociações coletivas exitosas tramitem com a celeridade desejada e respeitem, sempre que possível, os resultados das negociações, observado o disposto no art. 63, inciso I, da Constituição Federal.^[11]

Apesar de ter sido integralmente vetada, traz-se a proposta legislativa a fim de se verificar que existe a possibilidade de regulamentação da negociação coletiva pelo poder público. O projeto de lei garantia inclusive a possibilidade de que a negociação se torne um encaminhamento ao poder legislativo, sendo a negociação a expressão mais direta da democracia e da vontade dos trabalhadores envolvidos na relação. 

O projeto tratava da negociação de maneira específica, sem relacionar ao direito de greve de servidores, por exemplo. Tratava-se de um projeto viável, trazendo benefícios e não implicando custos demasiados ao Estado^[12], propondo diversas ponderações. 

Apesar do resultado do processamento, demonstra-se, com o projeto que é possível garantir uma regulamentação, respeitando os ditames constitucionais, para a negociação no setor público, em consonância com os dispositivos internacionais sobre o tema. 

4. Conclusão

A partir do exposto, nota-se que os entendimentos sobre a possibilidade da negociação coletiva no setor público são divergentes e devem ser levados em consideração diversos aspectos.

As compreensões sobre a possibilidade da realização de negociação coletiva no setor público foram evoluindo ao longo da história e das modificações de entendimentos. Não se tem, mais, o rígido entendimento de que o Estado tudo pode, em nome da supremacia do poder público, sobretudo em relação aos trabalhadores a ele vinculados (servidores). 

Afasta-se do autoritarismo rígido anterior do regramento público para se aproximar, aos poucos, de uma possibilidade de participação social na condução do Estado. Dentre os diversos pontos positivos, além da aproximação com os entes sociais, pode-se mencionar a redução dos conflitos e dos movimentos grevistas, redução da judicialização de conflitos e possibilidade de inovação legislativa para se reger a relação de servidores, de acordo com as necessidades de cada setor ou órgão. 

BIBLIOGRAFIA 

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