RESUMO: O presente artigo trata da responsabilidade civil do Estado diante de danos decorrentes de suas omissões. Há uma imensa discussão acerca do tema e através de pesquisas na doutrina e jurisprudência, o objetivo será apresentar o assunto de forma técnica e com Justiça.

Palavras-chaves: Responsabilidade Civil do Estado. Condutas Omissivas. Omissão genérica. Omissão específica.

ABSTRACT: This article deals with the civil liability of the State in the face of damages resulting from its omissions. There is an immense discussion on the subject and through research in doctrine and jurisprudence, the objective will be to present the subject in a technical and fair way.

Key Words: State Civil Liability. Omissive Conducts. Generic omission. Specific omission.

Sumário: 1. Introdução – 2. Responsabilidade Civil.  – 2.1. Evolução Histórica – 2.1.1. Teoria da Irresponsabilidade – 2.1.2. Teoria da Responsabilidade Subjetiva - 2.1.3 Teoria da Responsabilidade Objetiva – 3. Responsabilidade Civil do Estado 3.1 Responsabilidade Civil na forma omissiva – 4. Conclusão. 5. Referências

1.INTRODUÇÃO

A Responsabilidade Civil admite a reparação dos danos que decorrem das condutas comissivas ou omissivas.  

Vale ressaltar que será demonstrado definições clássicas de responsabilidade civil.

Sendo assim, esse debate possui relevância jurídica e social, visto que se trata de um assunto em que há uma divergência quanto à definição desta matéria.

2. RESPONSABILIDADE CIVIL

A responsabilidade civil é a necessidade de recomposição de danos que consiste no dever de indenizar, ou seja, reparar, o dano provocado a outrem. Surge em face do descumprimento obrigacional ou por deixar de observar um preceito normativo que regula a vida.

Neste sentido, fala-se em responsabilidade civil contratual ou negocial e em responsabilidade civil extracontratual, também chamada de responsabilidade civil aquiliana.

Para a doutrina clássica os elementos tradicionais da responsabilidade civil são a conduta do agente podendo ser comissiva ou omissiva, a culpa em sentido amplo, nexo de causalidade e o dano.

Dessa maneira, é fundamental uma breve análise da evolução histórica para compreender as linhas gerais.

2.1. Evolução Histórica

2.1.1. Teoria da Irresponsabilidade

A teoria da irresponsabilidade está consubstanciada na ideia de que o Estado não poderia ser responsabilizado pelos danos de suas condutas (comissiva ou omissiva).

Nesse contexto, revela-se que tal teoria remonta ao modelo de Estado absolutista, pois havia a ideia de que o soberano não cometia erros, e, portanto, não poderia ser responsabilizado civilmente.

Atualmente, é uma teoria inadequada nos dias de hoje, sobretudo em razão do Estado Democrático de Direito, portanto, trata-se de teoria que foi superada.

2.1.2. Teoria da Responsabilidade Subjetiva

Há uma evolução e com isso existe a apresentação de limites à atuação estatal, e inicia-se a doutrina civilista da culpa.

Ocorre que era necessário distinguir dois atos: atos de império e atos de gestão. Os atos de império seriam os atos coercitivos, decorrentes do poder soberano do Estado. Já, os atos de gestão estão correlacionados com a atuação do Estado em condições de igualdade ao particular. Assim, o Estado só seria responsabilizado em decorrência do ato de gestão, após a comprovação da culpa do agente.

Dessa maneira, nota-se, que não havia facilidade na distinção entre atos de império e atos de gestão, logo era um avanço ainda insuficiente no sentido de responsabilização.

2.1.3. Teoria da Responsabilidade Objetiva

A responsabilidade objetiva independe da culpa do agente, ou seja, não é fundamentada na culpa, e sim na teoria do risco, porque a administração será responsabilizada por danos que decorram do risco da atividade que ela exerce, por isso teoria do risco.

É a regra geral da atuação do estado. Ainda há uma polêmica sobre a omissão do estado que será visto adiante.

3.RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

No Brasil a Constituição Federal no seu artigo 37§6º consagra como regra a responsabilidade objetiva do Estado:

“§6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”.

Veja-se, portanto, que a teoria adotada no artigo citado é a teoria do risco administrativo. A responsabilidade objetiva independe da culpa do agente, porque a administração será responsabilizada por danos que decorram do risco da atividade que ela exerce.

Vale ressaltar que a teoria do risco administrativo reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar, quais sejam: fato exclusivo da vítima, fato de terceiro, força maior e caso fortuito.

A doutrina diferencia as hipóteses de fortuito interno e externo:

- Fortuito interno: abrange riscos e fatos inerentes a própria atividade. 

- Fortuito externo: abrange fatos que não tem correlação com a atividade, por exemplo, fato de terceiro. Nessa hipótese há exclusão do nexo causal. 

3.1RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA FORMA OMISSIVA

Após essa breve análise, cinge-se a controvérsia em avaliar a responsabilidade civil na hipótese em que o Estado não age como deveria agir.

Segundo conceito doutrinário de José dos Santos Carvalho Filho:

“Todavia, quando a conduta estatal for omissiva, será preciso distinguir se a omissão constitui, ou não, fato gerador da responsabilidade civil do Estado. Nem toda conduta omissiva retrata um desleixo do Estado em cumprir um dever legal; se assim for, não se configurará a responsabilidade estatal. Somente quando o Estado se omitir diante do dever legal de impedir a ocorrência do dano é que será responsável civilmente e obrigado a reparar os prejuízos. A consequência, dessa maneira, reside em que a responsabilidade civil do Estado, no caso de conduta omissiva, só se desenhará quando presentes estiverem os elementos que caracterizam a culpa. A culpa origina-se, na espécie, do descumprimento do dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano. Resulta, por conseguinte, que, nas omissões estatais, a teoria da responsabilidade objetiva não tem perfeita aplicabilidade, como ocorre nas condutas comissivas.”

Importante destacar com fulcro na jurisprudência no Supremo Tribunal Federal que a responsabilidade civil do Estado em caso de omissão também é objetiva, conforme:

“No tocante ao art. 37, § 6º, da Carta Magna, o entendimento do Supremo Tribunal Federal a respeito da matéria encontra-se firmado no sentido de que as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público respondem objetivamente por suas ações ou omissões em face de reparação de danos materiais suportados por terceiros. STF. 1ª Turma. ARE 1043232 AgR, Rel. Alexandre de Moraes, julgado em 01/09/2017.”.

Todavia, cabe à apreciação sobre as omissões na sua forma genérica e específica.

Na omissão genérica compete à Administração avaliar a oportunidade para adoção de providências positivas, ou seja, não há um dever concreto específico de atuação, tão somente um dever genérico. 

Na omissão específica o Estado está na qualidade de agente garantidor e se omite, portanto, um dever concreto, um fato diante do qual o Estado na obrigação de agir, deixou de agir.

Nesse contexto, para fins de responsabilização por omissão é necessária a exigência que o dano provocado por terceiro deve ter estreita relação com a omissão estatal, sem interrupção do nexo causal, consideradas as várias circunstâncias concorrendo para o resultado:

“Responsabilidade civil do Estado. Dano decorrente de assalto por quadrilha de que fazia parte preso foragido varios meses antes. - A responsabilidade do Estado, embora objetiva por força do disposto no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 1/69 (e, atualmente, no paragrafo 6. do artigo 37 da Carta Magna), não dispensa, obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de causalidade entre a ação ou a omissão atribuida a seus agentes e o dano causado a terceiros. - Em nosso sistema jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 do Código Civil, a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade e a teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da interrupção do nexo causal. Não obstante aquele dispositivo da codificação civil diga respeito a impropriamente denominada responsabilidade contratual, aplica-se ele também a responsabilidade extracontratual, inclusive a objetiva, até por ser aquela que, sem quaisquer considerações de ordem subjetiva, afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da equivalência das condições e a da causalidade adequada. - No caso, em face dos fatos tidos como certos pelo acórdão recorrido, e com base nos quais reconheceu ele o nexo de causalidade indispensável para o reconhecimento da responsabilidade objetiva constitucional, e inequívoco que o nexo de causalidade inexiste, e, portanto, não pode haver a incidência da responsabilidade prevista no artigo 107 da Emenda Constitucional n. 1/69, a que corresponde o paragrafo 6. do artigo 37 da atual Constituição. Com efeito, o dano decorrente do assalto por uma quadrilha de que participava um dos evadidos da prisão não foi o efeito necessário da omissão da autoridade pública que o acórdão recorrido teve como causa da fuga dele, mas resultou de concausas, como a formação da quadrilha, e o assalto ocorrido cerca de vinte e um meses após a evasão. Recurso extraordinário conhecido e provido.” (RE 130.764, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Primeira Turma, DJ de 7/8/1992).”

Seguindo essa mesma linha de raciocínio, o Supremo Tribunal Federal decidiu sobre o tema:   

“EMENTA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOA CONDENADA CRIMINALMENTE, FORAGIDA DO SISTEMA PRISIONAL. DANO CAUSADO A TERCEIROS. INEXISTÊNCIA DE NEXO CAUSAL ENTRE O ATO DA FUGA E A CONDUTA DANOSA. AUSÊNCIA DE DEVER DE INDENIZAR DO ESTADO. PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público baseia-se no risco administrativo, sendo objetiva, exige os seguintes requisitos: ocorrência do dano; ação ou omissão administrativa; existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal. 2. A jurisprudência desta CORTE, inclusive, entende ser objetiva a responsabilidade civil decorrente de omissão, seja das pessoas jurídicas de direito público ou das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. 3. Entretanto, o princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias como o caso fortuito e a força maior ou evidências de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima. 4. A fuga de presidiário e o cometimento de crime, sem qualquer relação lógica com sua evasão, extirpa o elemento normativo, segundo o qual a responsabilidade civil só se estabelece em relação aos efeitos diretos e imediatos causados pela conduta do agente. Nesse cenário, em que não há causalidade direta para fins de atribuição de responsabilidade civil extracontratual do Poder Público, não se apresentam os requisitos necessários para a imputação da responsabilidade objetiva prevista na Constituição Federal - em especial, como já citado, por ausência do nexo causal. 5. Recurso Extraordinário a que se dá provimento para julgar improcedentes os pedidos iniciais. Tema 362, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “Nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, não se caracteriza a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos decorrentes de crime praticado por pessoa foragida do sistema prisional, quando não demonstrado o nexo causal direto entre o momento da fuga e a conduta praticada. (RE 608880, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-240 DIVULG 30-09-2020 PUBLIC 01-10-2020)”

Recentemente, inclusive, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o Estado responderia por danos desde que houvesse demonstração de omissão específica, conforme julgado:

“Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FISCALIZAÇÃO DO COMÉRCIO DE FOGOS DE ARTIFÍCIO. TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. NECESSIDADE DE VIOLAÇÃO DO DEVER JURÍDICO ESPECÍFICO DE AGIR. 1. A Constituição Federal, no art. 37, § 6º, consagra a responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Aplicação da teoria do risco administrativo. Precedentes da CORTE. 2. Para a caracterização da responsabilidade civil estatal, há a necessidade da observância de requisitos mínimos para aplicação da responsabilidade objetiva, quais sejam: a) existência de um dano; b) ação ou omissão administrativa; c) ocorrência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa; e d) ausência de causa excludente da responsabilidade estatal. 3. Na hipótese, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo concluiu, pautado na doutrina da teoria do risco administrativo e com base na legislação local, que não poderia ser atribuída ao Município de São Paulo a responsabilidade civil pela explosão ocorrida em loja de fogos de artifício. Entendeu-se que não houve omissão estatal na fiscalização da atividade, uma vez que os proprietários do comércio desenvolviam a atividade de forma clandestina, pois ausente a autorização estatal para comercialização de fogos de artifício. 4. Fixada a seguinte tese de Repercussão Geral: “Para que fique caracterizada a responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do comércio de fogos de artifício, é necessário que exista a violação de um dever jurídico específico de agir, que ocorrerá quando for concedida a licença para funcionamento sem as cautelas legais ou quando for de conhecimento do poder público eventuais irregularidades praticadas pelo particular”. 5. Recurso extraordinário desprovido. (RE 136861, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 11/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-201 DIVULG 12-08-2020 PUBLIC 13-08-2020 REPUBLICAÇÃO: DJe-011 DIVULG 21-01-2021 PUBLIC 22-01-2021)”

Dessa maneira, portanto, é imprescindível a análise do nexo de causalidade, como também da natureza jurídica da suposta omissão, se específica ou genérica para fins de apreciação da responsabilidade civil no caso concreto. 

4.CONCLUSÃO

O presente artigo foi baseado no estudo da responsabilidade civil na sua forma omissiva através da apresentação do entendimento jurisprudencial, como também doutrinário.

Vale ressaltar que a conclusão são opiniões baseadas nos estudos através de uma pesquisa da teoria apresentada.

Ao começo foi estudado a responsabilidade civil em si através de seus aspectos, conceitos e evolução histórica para que seja feita uma análise da base da teoria da responsabilidade.

O ponto central do estudo foi a responsabilidade civil do Estado em decorrência de suas omissões.

Dessa maneira, a responsabilização deve ser avaliada minuciosamente a partir do nexo causal no caso concreto para que seja realizada uma decisão justa.

5.REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: senado, 1988.

Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17 edição. Rio de Janeiro. Editora Lumen Juris, 2007.

Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 6ª Edição. São Paulo. Editora Saraiva.

BRASIL, STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ARE 1043232 RS.  0003081-02.2005.8.21.0137, Relator: Ministro Alexandre de Moraes, Data de Julgamento: 01/09/2017, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: 13/09/2017.  Acesso em 13 de fev. 2022.

BRASIL, STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 130764. PR. Relator: MIN. MOREIRA ALVES. Data de Julgamento: 12/05/1992, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: 07/08/1992. Acesso em 13 de fev. 2022.

BRASIL, STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 608880. MT.  Relator: Ministro MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 08/09/2020, Tribunal Pleno. Data de Publicação: 01/10/2020. Acesso em 13 de fev. 2022.

BRASIL, STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RE 136861. SP.  Relator: Ministro EDSON FACHIN. Redator(a) do acórdão: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 11/03/2020, Tribunal Pleno Data de Publicação:  22/01/2021. Acesso em 13 de fev. 2022.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Em regra, o Estado não tem responsabilidade civil por atos praticados por presos foragidos; exceção: quando demonstrado nexo causal direto. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/0e16366727185813f59d4a9467878901>. Acesso em: 13/02/2022.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Para que o Município seja responsável por acidente em loja de fogos de artifício, é necessário comprovar que ele violou dever jurídico específico de agir (concedeu licença sem as cautelas legais ou tinha conhecimento de irregularidades que estavam sendo praticadas pelo particular). Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/1109f8734e117143a570a8bf9f8c47b2>. Acesso em: 13/02/2022.