RESUMO: Tomando por base a elaboração jurisprudencial do Conselho de Estado francês, nasceu o Direito Administrativo, em meados do século XVIII. Porém, com o passar dos anos, pouco se debateu sobre os valores que lhe edificaram, de tal modo que, atualmente, este é geralmente associado a princípios como a supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade do interesse público, mas raramente correlacionado à dignidade da pessoa humana, que é mais comumente entendida como um preceito de cunho constitucional e penal. Nesse sentido, o presente estudo analisa, de forma qualitativa e exploratória, a aplicabilidade deste princípio no regime jurídico-administrativo, investigando seu papel perante o administrativismo inaugural e contemporâneo, com o intuito de entender sua relação perante a Administração Pública, e apontar para a necessidade de se compreender este campo jurídico sob uma óptica mais humana.

Palavras-chave: Dignidade da pessoa humana. Metaprincípio. Regime jurídico administrativo.

Sumário: 1. Introdução. 2. Direitos Fundamentais e o Estado Democrático de Direito. 3. Considerações sobre as constituições brasileiras. 4. A dignidade da pessoa humana e o nascimento do Direito Administrativo. 5. A dignidade da pessoa humana. 6. O metaprincípio da dignidade da pessoa humana e o regime jurídico administrativo. 7. Conclusão. 8. Referências.

1 INTRODUÇÃO

Narra Jean Rivero[1], que o surgimento do Direito Administrativo remonta o marco histórico da Revolução Francesa, com a superação do desarranjo típico do direito consuetudinário (baseado nos costumes), por uma nova concepção política que conferia autoridade à lei, que, por sua vez, seria elaborada pelo legislativo.

Contudo, a doutrina jurídica, à época, apoiava um positivismo jurídico exacerbado, que defendia uma absoluta supremacia da lei escrita, de forma que os tribunais ficariam com a mera função de interpretação e aplicação dessa lei, concebendo um cenário confuso, dividido entre regra de direito e lei escrita.

Quando se afirma que a lei não pode ter outra fonte, além da vontade do legislador, isso remete à conclusão de que a norma, nada mais é, do que um ato de comando do Poder Legislativo, que acabava sobrecarregado com o monopólio desse poder-dever de criação dessas regras de direito.

No século XX, a doutrina do direito privado francês, bem como do direito administrativo, ainda seguia esse positivismo jurídico, até que ele foi relativizado, especialmente quanto ao papel do juiz, porque admitiu-se que suas interpretações poderiam transformar a regra escrita, passando a aceitar a jurisprudência como uma fonte secundária do direito.

Então, a jurisprudência passou a ter um papel significativo pra construção do Direito administrativo, porque sua base tem origem nos julgados proferidos pelo Conselho de Estado Francês, consolidados na “Coleção de Decretos do Conselho de Estado”.

Mas as fontes do direito administrativo francês não eram apenas as leis e jurisprudências, mas também os princípios gerais (um corpo de regras não escritas que vinculam as atividades administrativas, tanto quanto a lei).

Voltando o olhar para o administrativismo pátrio, é notório que este não se utiliza desses mesmos princípios gerais franceses, mas, ainda assim, ele segue alguns preceitos jurídicos, compendiados ao longo do ordenamento jurídico nacional, que norteiam sua atividade.

Dentre esses princípios, é comum elencar a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, que, por estarem compendiados no artigo 37 da Carta Magna, são corriqueiramente associados à atividade administrativa do Estado.

Ocorre que o texto constitucional carrega consigo uma carga principiológica muito mais extensa, cuja abrangência, frente ao discurso do novo constitucionalismo, tem sido constantemente motivo de debate.

É o caso de alguns princípios basilares, como a dignidade humana, que é rotineiramente associada ao Direito Constitucional e Penal, mas cuja qualidade de alicerce axiológico dos sistemas constitucionais contemporâneos está enraizada no discurso jurídico ocidental.

Considerando o papel decisivo que este princípio, em específico, desempenha no ambiente sociopolítico, como balizador da sociedade e dos poderes constituídos, o presente trabalho busca identificar a aplicabilidade do princípio da dignidade humana no regime jurídico-administrativo (sem, contudo, ambicionar o esgotamento do tema), para, assim, melhor entender seu papel perante a Administração Pública.

2 DIREITOS FUNDAMENTAIS E O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

Para compreender o surgimento do princípio constitucional da dignidade humana (nos termos da nossa Constituição Cidadã), se faz necessário entender, anteriormente, a sua relação com o Estado Democrático de Direito e o movimento democrático. Assim, antes de adentrar, especificamente, na abordagem da dignidade humana, é importante traçar alguns aspectos preliminares, partindo da noção de Estado Democrático de Direito.

Sobre democracia, o professor José Afonso da Silva[2] lhe classifica como um conceito histórico. Não sendo um fim, mas, sim, um meio (e um instrumento) de realização de valores essenciais de convivência humana, que acabam se materializando naquilo que nós conhecemos como os “direitos fundamentais do homem”.

Sob esse aspecto, o referido autor aponta que a democracia, não seria um mero conceito político abstrato (e estático), mas, sim, um processo de afirmação do povo e de garantia dos direitos fundamentais que o povo vai conquistando ao decorrer da história, constituindo uma espécie de processo de convivência, primeiramente para denotar a sua historicidade, e depois pra realçar que, além de ser uma relação de poder político (ou seja, um regime político), ela é, também, um modo de vida social que preza pelo respeito e pela tolerância entre os conviventes. Então, a democracia tem uma relação estrita com a formatação dos direitos fundamentais, e da própria dignidade da pessoa humana, consagrando-se como um instrumento de realização dos valores essenciais para a convivência humana, e a formatação dos direitos fundamentais.

Já o Estado Democrático de Direito, por sua vez, busca realizar as perspectivas sociais, se utilizando de instrumentos que possibilitem a concretização da justiça social. Desse modo, o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito dele, respeitando a pluralidade de ideias, em uma sociedade livre, justa, solidária, e fundada na dignidade da pessoa humana. Em outras palavras, pode-se dizer que o ele mira na justiça social, e acaba acertando na dignidade da pessoa humana, e nos direitos fundamentais[3].

Por tal motivo, o Estado Democrático de Direito deve ser encarado como uma conquista, haja vista que traz a ideia de lutas sociais seculares pela garantia de direitos, e remete à uma vedação ao retrocesso (ao menos em matéria de direitos fundamentais). Nesse sentido, Marco Antônio Marques da Silva[4] exemplifica esse fenômeno nos direitos humanos, que são costumeiramente fragmentados em dimensões, de forma que, com a constatação de mais um direito, acaba-se alterando a compreensão da amplitude de um outro direito (que era anteriormente positivado).

Verifica-se, portanto, que a vedação ao retrocesso está intimamente acoplada à esta ideia, pois, mesmo que se alterem os textos legais, ainda haverá limitação, não apenas no que diz respeito à vedação de supressão de um direito fundamental, mas também ao se adotar uma interpretação de alcance restritivo desse direito, sem uma ratio iuris principiológica devidamente explanada em um embasamento exaustivo, e fundado em uma decisão judicial que a permita. Assim, o Estado Democrático de Direito deve ser entendido como uma conquista, que resulta no princípio da vedação ao retrocesso em matéria de direitos fundamentais.

Então, por todo o exposto, é possível concluir que é no Estado Democrático de Direito que se concretiza a integração dos valores da dignidade da pessoa humana, da liberdade, da igualdade, da democracia, do socialismo, da segurança e da ordem social[5].

3 CONSIDERAÇÕES SOBRE AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

Superada a correlação entre o Estado Democrático de Direito que se concretiza a integração dos valores da dignidade da pessoa humana, adentrar-se-á o aspecto constitucional do tema.

Antes de mais nada, há de se ter em mente que a Constituição é a regra fundamental do Estado: ela estrutura o poder e assegura os direitos fundamentais do cidadão em face do Estado. Desse modo, como o próprio nome aponta, ela constitui o Estado, delimitando os fatores, os anseios, e os valores da sociedade.

Nesse sentido, o professor José Afonso Da Silva[6] conceitua constituição como sendo o compêndio de normas que coordena os elementos constitutivos do Estado. Ou seja, ela seria um conjunto de normas jurídicas, escritas ou costumeiras, que vão regular: a forma do Estado, a forma de governo, o seu modus operandi, os direitos fundamentais do homem e suas respectivas garantias.

No caso específico do Brasil, este passou por seis constituições até chegar na atual (1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e a atual em 1988). Então, houve bastante tempo pra que a democracia moldasse o que se entendia ser o direito fundamental do cidadão.

Com o advento da Constituição de 88, se instituiu o Estado Democrático de Direito[7], que pode ser percebido pela imposição, tanto aos particulares, quanto ao poder público, da observância e do respeito às normas legalmente impostas pelos representantes (que foram eleitos, democraticamente, pelo povo).

Logo em seu início, ela já classifica a República Federativa do Brasil como um Estado Democrático de Direito, que se identifica justamente pela valorização dos direitos individuais, e respeito aos direitos fundamentais do indivíduo, através das disposições expressas nos artigos 1º e 5º da Carta Magna[8].

Assim, a atual Carta Constitucional inovou, frente ao modelo autoritário consagrado na antiga, aflorando-se como um marco jurídico e político da trajetória democrática e institucional brasileira, e concedendo a devida importância aos direitos e garantias, tanto de cunho individual, quanto social[9]. Desse modo, quando ela inseriu, no sistema jurídico pátrio, a proteção dos direitos humanos, ela se consagrou como a Carta Política mais avançada, em matéria de direitos individuais e sociais, na história constitucional do nosso país.

Toda essa inovação dá muito sentido às palavras de Marco Antônio Marques da Silva[10], ao pontuar que a conciliação entre os direitos dos particulares e a soberania do Estado é um dos mais relevantes questionamentos a serem feitos. O autor entende que a lei não pode ser idealizada como produto do arbítrio, mas de uma vontade geral dirigida diretamente para a garantia dos direitos fundamentais dos indivíduos.

Essa ideia serve como um norte para o Estado de Direito, em que os direitos fundamentais, através da premissa de que a lei implica um poder-dever para o indivíduo, aparecem como consequência da soberania popular, e não como sua concessão.

De tal modo, a República Federativa do Brasil adotou, como um dos seus fundamentos, a dignidade da pessoa humana (disposto no artigo 1º, inciso II, da Constituição[11]), ao passo que, no contexto das relações internacionais, o Estado brasileiro inseriu a proteção aos direitos humanos (disposto no artigo 4º, inciso II, do mesmo compêndio legal[12]).

Logo, a dignidade humana passou a ser tida como princípio fundamental da Carta Maior[13], ao lado do exercício da cidadania, da liberdade de empreender e escolher seu próprio destino, da valorização do direito do trabalhador e do exercício pleno das liberdades políticas, de forma que pode-se dizer que a lei maior brasileira é basicamente individualista, uma vez que põe, à cargo do Estado, o dever de coibir distorções, evitar abusos, e promover pessoas, justamente para que essas pessoas tenham liberdade de agir livremente, respeitando-se as condicionantes institucionais, tanto na vida privada, como na vida pública.

O Estado Democrático de Direito atual, então, é um Estado de Direito do ser humano, que preceitua uma ordem jurídico-política, na qual se reconhecem e se proclamam direitos da pessoa humana, mas, ao mesmo tempo, estabelece instrumentos que asseguram a satisfação desses direitos, e de quantos mais se revelem inerentes à dignidade da pessoa humana. Então, nitidamente, o constituinte optou por uma valorização do indivíduo em relação ao Estado, sendo os governantes apenas seus representantes, e não seus senhores. É nesse sentido que o professor Marco Antônio afirma que a Constituição brasileira é fundamentalmente uma Constituição dedicada à pessoa, sendo, essa, a única razão de ser do Estado[14]. E é por isso que o artigo 5º[15], que enuncia os principais direitos e garantias individuais, é tido por muitos constitucionalistas como o mais expressivo artigo da lei suprema.

Portanto, por todo o exposto, conclui-se, em concordância com Marco Antônio Marques da Silva[16], que a dignidade da pessoa humana é o reconhecimento constitucional dos limites da esfera de intervenção do Estado na vida do cidadão, e, por sua vez, os direitos fundamentais, no âmbito do poder do Estado, decorrem dela. Nesse sentido, todos os demais princípios e normas processuais são tidos como desdobramentos do respeito à dignidade humana.

4 A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E O NASCIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Esclarecidos esses aspectos, é de se esperar que a dignidade da pessoa humana, além de tomar uma amplitude constitucional, serviu de norte para o desenvolvimento de várias outras áreas do Direito, como a administrativista. De tal modo, para a compreensão da relação entre esses institutos, se faz necessário desvendar a influência que o referido princípio exerceu no nascimento do próprio direito administrativo.

Para tal, o presente estudo analisará os confins desta nobre disciplina, remontando o contexto do direito francês, cuja contribuição para a autonomia do direito administrativo pátrio é incontestável.

Nesse sentido, até mesmo doutrinadores brasileiros, como Celso Antônio Bandeira de Mello[17], são categóricos ao afirmar que a noção contemporânea deste campo jurídico é proveniente da França:

Sobrevindo a Revolução Francesa, como o período histórico precedente era o da Monarquia Absoluta, inexistiam disposições que subjugassem ao Direito a conduta soberana do Estado em suas relações com os administrados. Daí que era preciso aplicar um Direito “novo”, ainda não legislado (ou que mal iniciava a sê-lo). É que as normas do Direito até então existente disciplinavam as relações entre particulares, inadaptadas, pois, para reger vínculos de outra índole, ou seja: os intercorrentes entre o Poder Público e os administrados, já agora submissos todos a uma ordem jurídica. Tais vínculos, consoante se entendia, demandavam uma disciplina específica, animada por outros princípios, que teriam que se traduzir em normas que viriam a ser qualificadas como “exorbitantes” - porque exorbitavam dos quadros do Direito até então conhecido, o “Direito Comum”. Foi o referido Conselho de Estado - instituído pelo art. 52 da Constituição de 22 Frimário do Ano VIII,14 isto é, de 15 de dezembro de 1799 - que, com suas decisões, forjou estes princípios e as concepções que se converteram no que se chama “Direito Administrativo” [18].

Contudo, a grande contribuição francesa para o administrativismo foi a elaboração jurisprudencial do Conselho de Estado francês[19], afinal, a edificação deste ramo do direito se deve mais às obras deste comitê, ao dirimir as contendas que surgissem entre Administração e administrados, do que por leis que regessem as relações entre estas duas partes.

Esse órgão, apesar de ter natureza jurisdicional (decidindo com força de coisa julgada) e de ser alheio ao Poder Judiciário, integrava (e continua integrando) o próprio Poder Executivo[20], galgando uma liberdade muito maior do que a justiça comum, especificamente em relação à lei escrita.

Dito isso, cabe fazer uma análise dos ensinamentos de Jean Rivero[21], para elucidar a relação entre esse conselho e o surgimento do Direito Administrativo, bem como a maneira como estes se inter-relacionam com a dignidade da pessoa humana.

Nesse sentido, o sobredito autor[22] roga que, na época da revolução francesa, o campo do direito ainda se pautava nos códigos deixados por Napoleão, que refletia conceitos aprimorados ao longo de séculos de reflexão e prática.

Essas legislações, apesar de suficientes para o direito privado, não serviam para o direito administrativo, haja vista que, até então, o direito público se pautava nas tradições do império, que não refletiam os anseios administrativistas da revolução francesa.

Nesse ambiente as leis administrativas nasceram, sem seguir um plano pré-concebido, mas, tão somente, as resoluções dos casos concretos que, por ventura, iam aparecendo. Isso demonstra que esse direito administrativo “em construção” dava pouco suporte ao juiz do Contencioso-administrativo. Diferente do juiz ordinário que podia se utilizar de um Código Civil estruturado.

Havia, portanto, uma maior liberdade do juiz administrativo, que tinha que apresentar sua decisão, mesmo em face do silêncio da lei, de tal modo que o Direito Administrativo francês acabou sendo construído por esses julgados e decisões.

Bom, essas particularidades do direito administrativo, abordadas até o presente momento, foram compendiadas pelo então vice-presidente do Conselho de Estado, Eduardo Laferriere, considerado como o fundador do direito administrativo francês, que editou um tratado, em 1887, onde ele abordou a precária lei de organização e ação do direito administrativo, e o papel criador que essas lacunas legais impunham ao juiz administrativo[23].

No entanto, a grande contribuição, de Laferriere, foi admitir, doutrinariamente, que a lei escrita não contém todos os direitos, e, por isso, conta com um corpo de princípios, inerentes ao nosso Direito, de forma que, quando faltam textos legais, as soluções jurídicas baseiam-se em princípios tradicionais, sejam, eles, escritos ou não, mas que seriam inerentes ao direito público.

O Conselho de Estado se utilizava, desses princípios gerais, em suas decisões, mas de forma implícita, até que, a partir de 1942, a constante mudança de regimes políticos, fez com que se começasse a aparecer uma longa série de decisões, dos Comissários de Governo, adotando, explicitamente, a utilização desses princípios, e todo o seu valor jurídico. E essa foi, na ótica do autor[24], a ocorrência mais notável na evolução da teoria do direito administrativo francês, porque permitiu integrar a ordem jurídica tradicional, principalmente quanto às lacunas jurídicas.

Nesse sentido, pra definir quais seriam esses princípios gerais, o referido doutrinador[25] os dividiu em 04 grupos. A primeira (e mais importante) classificação seria o grupo do fundo comum do liberalismo tradicional, que traz princípios decorrentes da Declaração dos Direitos Humanos de 1789, como o princípio da separação de poderes, o princípio da liberdade, e o princípio da igualdade.

Por sua vez, a segunda classificação compreende o grupo de princípios decorrentes das regras técnicas adotadas pelo Conselho de Estado, pautadas no Código Civil e nas leis processuais, dentre, os quais, podemos indicar: o princípio da irretroatividade do Direito; o princípio referente à obrigação de reparação do dano decorrente da infracção cometida; o princípio de que ninguém pode se enriquecer, injustamente, às custas de outrem (algo parecido com a nossa proibição do enriquecimento ilícito); e o princípio segundo o qual ninguém pode ser condenado sem ter sido capaz de se defender (que seria algo parecido com o nosso princípio do contraditório).

A terceira classificação traz um grupo de princípios voltados pra moralidade, onde Rivero[26] indica o princípio da busca pelo bem comum (algo parecido com a nossa supremacia do interesse público sobre o privado); e o princípio da anulação das decisões cujos motivos são imprecisos.

Por fim, a última classificação traz um último grupo de princípios, derivados da análise que o Conselho de Estado faz acerca da "natureza das coisas", deduzindo, assim, o princípio da continuidade do serviço público, e extraindo pontos importantes como a razoabilidade, e o poder hierárquico.

Assim, esses princípios possuiriam um caráter autossuficiente, de tal modo que não se fundamentam na vontade do legislador, nem na lei escrita, e nem na autoridade judiciária. Eles se fundamentam, portanto, em si mesmos, apresentando uma natureza jurídica abstrata e genérica, porque possui um amplo poder de interpretação, e se pauta na concepção de homem e de mundo, que pode variar de acordo com os diferentes valores que cada civilização carrega.

Entrando na seara das fontes de direito, o autor[27] afirma que, conforme interpretação do Conselho de Estado, os princípios têm "valor legislativo", e, portanto, devem ser colocados no mesmo plano hierárquico das leis. Porém, o que se percebe nas jurisprudências, é que esses princípios podem aparecer tanto de forma equivalente às leis (quando ambos se sobrepõem a regulamentos administrativos), quanto de forma superior (quando a lei que atenta contra um princípio, e é interpretada à luz dos princípios), e inferior (pois a conformidade com a lei pode suprir a violação a um princípio).

A partir desse ponto, é possível traçar algumas consequências desses princípios gerais. A princípio, a concepção tradicional francesa, que era a adotada na maioria dos países europeus, defendia que o Juiz devia se subordinar à lei, porque, para o particular, a regra escrita era uma segurança “a mais” de que ele teria justiça. E a jurisprudência, por sua vez, era vista como algo imprevisível, especialmente até o momento em que é pronunciada, logo, a jurisprudência não ofereceria a mesma segurança que a lei oferecia.

Mas se observou[28] que, por outro lado, não se pode conferir supremacia à lei, porque seu aspecto genérico não permite que ela abrace todas as situações e detalhes dos casos concretos. De forma que, quando o juiz se depara com possíveis lacunas legais, ele tem que apresentar uma decisão, e suprir essa lacuna.

Nesse sentido, pra reduzir a insegurança dessa decisão “às cegas” do juiz, elencam-se algumas formas de atuação pra que ele possa suprir essa lacuna. A primeira seria o método adotado na Inglaterra, segundo o qual, quando o juiz toma uma decisão, ele cria um precedente. Assim, cada vez que ele tiver que resolver o mesmo problema, ele deve apontar a mesma solução, ao que Rivero[29] ressalta que esse método não impede a evolução jurisprudencial, e, tão somente, limita a amplitude das decisões.

Porém, o Conselho de Estado Francês não adotou esse método do “precedente”, porque, embora essa via atribua certa estabilidade à lei, também se deve ter, em mente, que existe uma infinidade de decisões judiciais, e o litigante acaba ficando sujeito à insegurança, porque, qualquer precedente esquecido, pode acabar voltando à tona, à qualquer momento. E isso acabava por impor um elevado grau de empirismo às decisões do juiz administrativo. Por tal motivo, o Conselho de Estado Francês preferiu por adotar a teoria dos princípios gerais, alçando um corpo de regras fundamentais, que dominavam o aspecto jurídico da civilização francesa.

Essa solução, certamente, não foi perfeita, já que os princípios são, necessariamente, “vagos e mal definidos”. No entanto, a aplicação desses princípios permitiu conciliar a flexibilidade da jurisprudência administrativa com a segurança do particular, que teria sua demanda respondida.

Portanto, não é possível afirmar, como regra absoluta, a subordinação do juiz em relação à lei. Em vez disso, o que se percebe é que tanto as funções legislativas, quanto as jurisdicionais, se mostram subordinadas a uma finalidade comum, que é a primazia do interesse geral (ou seja, do bem comum), pelo Direito.

Dito isso, falta abordar um último problema, que é a possibilidade (ou impossibilidade) de atribuir a natureza de “regra de direito”, a esses princípios gerais, ao que o autor[30] pontua que, apesar dos princípios não serem emanados pelo legislativo, eles ainda são verdadeiras regras de direito, dotadas de autoridade e capazes de impor sanção, da mesma forma que as regras emanadas pelo legislador.

Por tal motivo, Rivero[31] conclui expressando seu deslumbre quanto ao fato de que a tomada dessas "leis não escritas" pelo juiz administrativo francês, transcende os imperativos do poder legislativo, se mostrando como uma expressão clara de um Direito Natural, que deriva, essencialmente, da "dignidade da pessoa humana", e que contribui pra constante renovação dos valores jurídicos fundamentais. E o presente estudo concorda com tal entendimento, indo ainda mais além para arrematar que, em sendo, o administrativismo pátrio, um fruto do francês, é evidente a importância que a dignidade da pessoa humana exerceu sobre sua construção e direcionamento.

5 A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

Esclarecidos esses aspectos administrativos, vamos à analisar das decorrências do princípio da dignidade humana, na maneira como é compreendida no nosso ordenamento jurídico.

À princípio, cabe destacar o entendimento de Ingo Wolfgang Sarlet[32], o qual aponta que o conceito de dignidade humana é complexo, e que, pela amplitude do seu alcance, guarda, em seu conteúdo, uma certa indeterminação, sendo possível asseverar que este se trata de um conceito eivado de contornos vagos e imprecisos.

Nesses termos, a dignidade humana faz parte de uma qualidade tida como inerente a todo ser humano[33], ou seja, ela é o próprio valor que identifica o ser humano. Isso, porque ela existe em todos os indivíduos e impõe o respeito mútuo entre as pessoas, que se opõe a uma interferência indevida na vida privada pelo Estado.

Esses direitos são inerentes aos indivíduos, porque são naturalmente conhecidos pelas pessoas, de modo que o Estado não pode tratar eles como algo irrelevante. Muito pelo contrário, o Estado deve criar condições favoráveis para sua integral realização. Assim, pelo princípio da dignidade da pessoa humana, todo ser humano deve ser reconhecido como membro da humanidade e ser tratado com respeito e consideração pelos demais indivíduos, grupos, organizações sociais e pelo Estado.

É o que expõe o ministro Alexandre de Moraes[34], ao afirmar que a dignidade da pessoa humana constitui um mínimo invulnerável que todo ordenamento jurídico deve assegurar. Consequentemente, as limitações ao exercícios dos direitos fundamentais podem, excepcionalmente, ocorrer, mas sempre respeitando “a necessária estima que merecem todas as pessoas enquanto seres humanos”.

A dignidade humana está ligada, também, a três premissas essenciais[35]: a primeira se refere ao homem, individualmente considerado (ou seja, a sua pessoalidade e os direitos, a ela, inerentes), chamados de direitos da personalidade; a segunda, relacionada à inserção do homem na sociedade, lhe atribuindo a condição de cidadão (e seus desdobramentos); e a terceira, ligada à questão econômica, reconhecendo a necessidade de promoção dos meios para a subsistência do indivíduo.

Assim, como decorrência do que foi explicado durante a análise do aspecto constitucional, a dignidade da pessoa humana se apresenta como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito (e dos direitos fundamentais)[36], e implica em liberdade, igualdade e justiça, de modo que as pessoas devem agir umas para com as outras em espírito de fraternidade.

Então, por todo o exposto, arrematar-se-á o entendimento de dignidade da pessoa humana, em concordância com os ensinamentos de Jorge Miranda[37], para concluir que a dignidade humana é, na verdade, um metaprincípio, porque abarca todos os princípios relativos aos direitos, todos os deveres das pessoas, e a própria posição do Estado perante elas.

6 O METAPRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E O REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Entendida a importância do princípio da dignidade humana para o desenvolvimento do Estado Democrático de Direito, do constitucionalismo, e do administrativismo, bem como sua natureza de metaprincípio, resta esclarecer como essa característica influencia o regime administrativo contemporâneo.

Tomando como base esse caráter estruturante da dignidade humana, o que se percebe é um processo de reajustamento e afirmação de princípios constitucionais implícitos e explícitos, que vestem novos contornos normativos, em especial quanto aos direitos e garantias fundamentais que circundam o Direito Administrativo Sancionatório, a boa-fé, e a segurança jurídica.

No que se refere aos direitos e garantias que disciplinam o processo disciplinar, nota-se forte influência do princípio estru­turante da dignidade humana na sua disciplina jurídico-administra­tiva, reverberada no dever de observância a inúmeros princípios compendiados pela Carta Magna[38], como o devido processo legal administra­tivo (inciso LIV, do artigo 5º), o contraditório e a ampla defesa (inciso LV, do artigo 5º).

E vai ainda mais além, trazendo, ao Direito Administrativo Sancionatório, garantias constitucionais penais[39] aos acusados nos processos administrativos, ao que se pode citar o princípio do juiz natural (constante nos incisos XXXVII e LIII, do artigo 5º); da tipicidade penal-administrativa e da reserva de lei (constante no inciso XXXIX, do artigo 5º); da irretroatividade da legislação penal­-administrativa, salvo para beneficiar o servidor (constante no inciso XL, do artigo 5º); da vedação ao uso de provas obtidas por meio ilícito (constante no inciso LVI, do artigo 5º); e da presunção de inocência (constante no inciso LVII, do artigo 5º).

Já quanto ao princípio constitucional (implícito) da boa-fé, a dignidade humana o traz, aos regimes administrativistas, travestido de moralidade administrativa (artigo 37, da Constituição Federal[40]).

Nesse sentido, é importante fazer uma distinção entre a dimensão objetiva e a subjetiva do princípio da boa-fé, ao que cabe destacar os ensinamentos de Edilson Pereira Nobre Junior:

a boa-fé é valorada, também no direito administrativo, ora como padrão de conduta, a exigir dos sujeitos do vínculo jurídico atuação conforme à lealdade e à honestidade (boa-fé objetiva), ora como uma crença, errônea e escusável, de uma determinada situação (boa-fé subjetiva) [41].

Assim, a moralidade administrativa corresponde, especialmente, à dimensão objetiva da boa-fé, haja vista que, como aponta José Guilherme Giacomuzzi[42], ela “veicula a boa-fé objetiva no campo do direito público-administrativo, exigindo um compor­tamento positivo da Administração e impondo a ela deveres de conduta transparente e leal”.

Nesse sentido, a principal consequência deste preceito constitucional é o amparo à confiança legítima dos adminis­trados, não havendo empecilho ao uso dos institutos provenientes da boa-fé objetiva desenvolvida no esfera jurídico-privada, no âmbito do direito público-administrativo.

Outro preceito que assume relevante posição normativa nesse renovado regime administrativo é o princípio da segurança jurídica, que, ao absorver legitimidade e normatividade do princípio da dignidade humana, fundada no texto constitucional, reivindica um padrão de estabilidade das relações jurídicas, para que as normas e mecanismos de atuação administrativa concedam segurança jurí­dica aos administrados[43].

Na Lei Maior brasileira[44], este importante princípio pode ser lido tanto de maneira explícita, constante no inciso XXXVI, do artigo 5º, que protege o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada; como de forma implícita, através do princípio da dignidade humana, constante no inciso III, do artigo 1º.

Assim, a segurança jurídica pode ser vista sob um viés subjetivo, ou objetiva. Almiro do Couto e Silva[45] explica que a dimensão subjetiva diz respeito à salvaguarda da confiança das pessoas no que se refere às condutas, atos, e procedimentos do Estado, enquanto que a dimensão objetiva envolve a proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada, limitando a retroatividade dos atos do Estado.

Partindo desse viés subjetivo, pode-se citar um consectário do princípio da segurança jurídica (e, logicamente, da dignidade da pessoa humana), que é o princípio da proteção da confiança legítima dos cidadãos, que impõe, ao Estado, a obrigação de não inviabilizar as expectativas (de cunho legítimo) dos indivíduos na manutenção da estabilidade da atuação estatal, mesmo que esteja fundada em uma situação de ilegalidade[46].

Um exemplo prático da influência do princípio da segurança jurídica, em consonância com a proteção da confiança legítima dos cidadãos, e o princípio da boa-fé pode ser visto na Lei Federal n° 9.784/1999[47], que prevê: atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige; vedação da aplicação retroativa de nova interpretação; e a decadência administrativa para anulação de atos ilegais com efeitos favoráveis aos destinatários.

Portanto, como metaprincípio, a dignidade da pessoa humana exerce vasta influência sob o regime jurídico-administrativo, em especial quanto aos direitos e garantias fundamentais que circundam o Direito Administrativo Sancionatório, a boa-fé, e a segurança jurídica.

7 CONCLUSÃO

Por todo o exposto, é possível constatar que, em se pautando na busca pela dignidade da pessoa humana, as conquistas democráticas se revertem nos direitos fundamentais, e os valores decorrentes desse processo (dignidade da pessoa humana, liberdade, igualdade, democracia, socialismo, segurança, ordem social) se concretizam no Estado Democrático de Direito.

Esses valores, por sua vez, são assegurados através dos direitos fundamentais que estão estruturados nas leis maiores de cada Estado, dentre as quais se destaca a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que cumpriu com esse papel no panorama nacional, adotando a dignidade da pessoa humana como um de seus fundamentos, valorizando o indivíduo frente ao Estado, e impondo, a este, limites à intervenção na vida do cidadão.

Muito embora, a dignidade da pessoa humana, além de alcançar amplitudes constitucionais, também serviu de norte para o desenvolvimento de áreas específicas do Direito ao redor do globo, como no direito francês, cujo Conselho de Estado forjou, através de suas decisões, os princípios e concepções que, posteriormente, se converteram no que se entende por Direito Administrativo.

Nesse cenário, a tomada de "leis não escritas" pelo juiz administrativo francês, transcendia os imperativos do poder legislativo, evidenciando-se como clara expressão de um Direito Natural, que deriva, essencialmente, da dignidade da pessoa humana, e que contribui para a constante renovação dos valores jurídicos fundamentais.

O direito brasileiro não se utiliza de “princípios gerais”, tal qual o modelo francês, mas incorporou a dignidade da pessoa humana como um de seus princípios constitucionais, estendendo-a a todos os indivíduos e impondo um mínimo invulnerável que todo ordenamento jurídico deve assegurar, como um verdadeiro metaprincípio, que abarca todos os princípios relativos aos direitos e deveres das pessoas, bem como a própria posição do Estado perante elas.

Consequentemente, a dignidade da pessoa humana exerce vasta influência sob o regime jurídico-administrativo, em especial quanto aos direitos e garantias fundamentais que circundam o Direito Administrativo Sancionatório, a boa-fé, e a segurança jurídica, de modo que todos se inter-relacionam como formas de proteção ao próprio ser humano.

Portanto, a compreensão do Direito Administrativo sob uma óptica mais humana não é mera conjectura. Sua imperiosidade decorre do texto constitucional e se impõe à Administração Pública tanto quanto a observância da supremacia do interesse público sobre o privado. Assim, a adoção de posturas mais condizentes com a sociedade em que vivemos, como o respeito ao administrado e a vedação à interferências indevidas da Administração Pública na vida privada, não deve ser entendida como aleatoriedade, mas, sim, como um legítimo desígnio administrativo.

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