RESUMO: Trata-se de um tema que envolve a realidade geral dos chefes do poder executivo municipal, os quais possuem várias dificuldades de adequar a legislação aplicável às realidades fáticas da Município, em especial no que toca aos limites de despesas e tomadas de decisões administrativas. O objetivo geral deste trabalho é fazer uma comparação e explicação entre a legislação aplicável e a realidade dos municípios, trazendo à tona, inclusive, a nova norma contida no art. 22 da LINDB, segundo a qual “Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”. Foi possível verificar que os Gestores Municipais, diante dos obstáculos orçamentários e da realidade do Município, muitas vezes não conseguem cumprir as normas fiscais e de contratação de serviços e de pessoal, o que levava à deflagração de ações de improbidade administrativa em seu desfavor, dentre outras medidas sancionatórias. Como exemplo, tinha-se a possibilidade de condenação do agente público pela ofensa genérica aos princípios da Administração pública, nos termos do caput do art. 11 da Lei 8.429/92, sem qualquer subsunção específica. Ou seja, quaisquer condutas contrárias à legislação poderiam ser enquadradas como atos ímprobos, desconsiderando por completo o dolo específico de praticar ilícito e a realidade daquele gestor. Por fim, com as alterações promovidas na Lei de introdução às normas do direito brasileiro e na Lei de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), conseguiu-se melhor adequar a legislação brasileira à realidade municipal, possibilitando uma melhor gestão, sem incidir em injustiças e condenações por atos desprovidos de intenção dolosa de praticar ilícitos.

Palavras-chave: Gestão municipal. Realidade geral. Adequação à legislação. Dificuldades práticas. Alterações legislativas.

1 INTRODUÇÃO

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, os Municípios passaram a ter autonomia formal, notadamente de autoadministração, autogoverno e auto-organização, nos termos do art. 18 da Carta Magna.

Prezou-se por uma maior eficiência da Administração pública, a qual é regida por princípios gerais que devem ser observados pelos respetivos gestores, nos termos do art. 37 da CF/88. Além disso, cumpre aos entes federativos, incluindo o Município, o respeito às diretrizes orçamentárias aplicáveis, sejam aquelas contidas na CF/88 seja as previstas na Lei de responsabilidade fiscal – LRF (LC nº 101/00).

Ocorre que as realidades municipais de muitos Municípios brasileiros não condizem com aquelas vivenciadas pelos grandes Municípios e pelos outros entes federativos, na medida em que, devido à ausência de recursos, dentre outros, não possuem capacidade de acompanhar as mudanças legislativas e tecnológicas da atualidade.

Tal situação gera grandes dificuldades aos gestores, os quais restam impedidos de cumprir, com rigor, as regras postas – dentro das quais contêm medidas sancionatórias decorrentes desses descumprimentos, incluindo até sanções pela prática de atos ímprobos, nos termos da Lei 8.429/92.

Apesar de não se poder descuidar da necessidade de observância das normas orçamentárias e licitatórias, tanto o legislador quanto o Judiciário não podem fechar os olhos para as realidades municipais, notadamente aplicando a literalidade das normas e consequentes sanções sem levarem em conta os obstáculos e as reais dificuldades do gestor – obviamente que sem prejudicar os direitos dos administrados.

Diante desse cenário, foram promovidas certas alterações na Lei de introdução às normas do direito brasileiro e na Lei de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), as quais conseguiram trazer maior segurança aos gestores municipais para que estes cumpram, com liberdade e eficiência, o papel que lhes foi dado pelos eleitores.

Entretanto, é importante ter em mente que a alteração no plano legislativo não deve restar estagnado e restrito ao plano abstrato, devendo ter aplicabilidade concreta por parte do aplicador do direito, o qual, por outro lado, não deve descuidar para que essa modificação não sirva de salvo conduto para ilícitos.

2 DESENVOLVIMENTO

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, os Municípios passaram a ter autonomia formal, notadamente de autoadministração, autogoverno e auto-organização[1], nos termos do art. 18 da Carta Magna. In verbis:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Prezou-se por uma maior eficiência da Administração pública, a qual é regida por princípios gerais que devem ser observados pelos respetivos gestores, nos termos do art. 37 da CF/88. Além disso, cumpre aos entes federativos, incluindo o Município e respectivos gestores, o respeito às diretrizes orçamentárias aplicáveis, sejam aquelas contidas na CF/88 seja as previstas na Lei de responsabilidade fiscal – LRF (LC nº 101/00).

Ocorre que as realidades municipais de muitos Municípios brasileiros não condizem com aquelas vivenciadas pelos grandes Municípios e pelos outros entes federativos.

Tal situação gera grandes dificuldades aos gestores, os quais restam impedidos de cumprir, com rigor, as regras postas – dentro das quais contêm medidas sancionatórias decorrentes desses descumprimentos, incluindo até sanções pela prática de atos ímprobos, nos termos da Lei 8.429/92.

Como exemplo, tem-se a antiga previsão contida no art. 10, X, da Lei 8.429/92, que assim dispõe:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

(...)

X - Agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público.

Para a configuração do ato ímprobo que cause prejuízo ao erário, bastava que o agente público agisse de forma negligente (abarcando, pois, atos culposos) na conservação do patrimônio público, por exemplo[2].

Tal situação evidencia um subjetivismo de grande escala, podendo gerar, muitas vezes, o arbítrio do órgão acusador e, outrossim, do próprio Poder Judiciário.

Isso porque o Chefe do Poder Executivo municipal, em especial de Município de pequeno porte, muitas vezes não tem a devida condição financeira, operacional e de pessoal para conservar determinado patrimônio público ou de adequadamente arrecadar tributo ou renda.

Não é à toa que a Lei 14.230/2021 alterou o referido dispositivo legal, passando a assim prever:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Como se vê, além de ter sido expurgada a conduta culposa, mantendo-se apenas a modalidade dolosa, exigiu-se que a ação do agente público tenha sido não só ilícita, mas com um fim ilícito, gerando perda patrimonial efetiva e comprovada.

Determinados atos de gestão não poderiam continuar a serem enquadrados como infrações político-administrativas, mormente quando sua conduta era um mero exercício da sua competência pública, perpetrada dentro das possibilidades fáticas existentes, e desprovida de dolo específico com fim ilícito. É o que se extrai da interpretação conjunta com o art. 1º da referida lei:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.     (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.      (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

De fato, não se pode permitir que os gestores, a pretexto da existência de dificuldades reais do Município, utilizem-se desse cenário e da novel legislação como escudo e salvo conduto para a prática de ilícitos e corruptos.

Entretanto, deve-se ter em mente que a proteção do erário público e aos administrados não deve levar a arbítrios e à punição desmedida. A lei de improbidade, por exemplo, deve buscar punir o administrador desonesto, desleal, que se utiliza da má-fé, e não aquele inábil, despreparado ou incompetente[3].

Como dito, apesar de não se poder descuidar da necessidade de observância das normas orçamentárias e licitatórias, tanto o legislador quanto o Judiciário não podem fechar os olhos para as realidades municipais, notadamente aplicando a literalidade das normas e consequentes sanções sem levarem em conta os obstáculos e as reais dificuldades do gestor – obviamente que sem prejudicar os direitos dos administrados.

Nesse pensar, inclusive, dispõe o art. 22 da LINDB:

“Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§1º. Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.                    (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

(...)“

Sobre esse dispositivo, Eduardo Jordão e Flávio Tartuce, respectivamente:

“No caso do art. 22, objeto específico deste texto, é particularmente relevante esta segunda trilha, referente à contextualização. Daí ser comum que se afirme que ele consagra o ‘primado da realidade’. Nele, a exigência de contextualização produz uma espécie de ‘pedido de empatia’ com o gestor público e com suas dificuldades. Esta é outra lógica bastante presente no projeto: se o controlador quer se colocar na posição de tomar ou substituir decisões administrativas, é preciso que enfrente também os ônus que o administrador enfrenta. Esta circunstância vai na linha das afirmações de parte da doutrina, mencionadas acima, no sentido da necessidade de maior atenção às agruras e aos dilemas do gestor público”[4].

“O art. 22 da LINDB traz regra de hermenêutica ou interpretação relativa às normas sobre gestão pública, devendo ser considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Valoriza-se a primazia da realidade, em especial as dificuldades que podem ser enfrentadas pelos agentes públicos em suas decisões interpretativas”.[5]

A respeito do princípio da realidade, assim explica Jose dos Santos Carvalho Filho[6]:

Em nosso regime federativo, composto de unidades autônomas, há expressivas diferenças quanto à gestão dos administradores públicos, sendo induvidoso que a gestão da União ou de um Estado-membro poderoso não pode comparar-se à de um longínquo e isolado Município. E essa diferença realmente tem que ser considerada pelos órgãos de controle, principalmente pelos Tribunais de Contas.

Por esse motivo, a nova lei, no art. 22, recomendou que, para a interpretação de normas sobre gestão pública, deverão levar-se em conta os obstáculos e as dificuldades do gestor e as exigências das políticas públicas de sua atribuição, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Em outra vertente, para avaliar regularidade ou validade de conduta, ato, contrato, processo ou norma, será imprescindível analisar as circunstâncias concretas que impuseram, limitaram ou condicionaram a conduta do gestor (art. 22, § 1º). A incidência, no caso, é do princípio da realidade, que sugere, em alguns casos, a inaplicabilidade de parâmetros meramente teóricos. Exemplo crítico sempre citado é o da condenação de pequenos Municípios a fornecer a uma só pessoa medicamentos ou serviços de custo elevadíssimo, cujos recursos seriam alocados para assistência médica a toda a população

Nessa mesma ótica de adversidades dos gestores, pode-se também citar como exemplo o preenchimento do quadro de pessoal do Município.

A Constituição Federal de 1988 passou a exigir, em seu art. 37, II[7], que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos.

Assim, como regra, o quadro de pessoal das municipalidades deve ser preenchido através da realização de concurso público, não sendo mais possível contratações diretas e mediante processo simplificado de seleção.

Ocorre que, além de o próprio certame público gerar grandes custos financeiros, a criação de cargos públicos e respectiva convocação de servidores públicos concursados para a respectiva ocupação torna mais onerosa a folha de pagamento.

Isso porque a remuneração do servidor público, na maioria dos casos, é maior que o salário pago aqueles contratados de forma direta e simplificada, além de existir um plano de cargos e carreira, com progressões e aumentos salariais.

Diante disso e das realidades financeiras dos Municípios[8], muitas vezes fica inviável a mudança drástica do quadro de pessoal, notadamente com a demissão daqueles contratados e a ocupação de servidores concursados.

Não é à toa que, diante de déficit de pessoal, muitos gestores optam por utilizar da norma contida no art. 37, IX, da CF/88, segundo a qual se permite a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público.

À vista disso, diversas são as ações civis públicas deflagradas para sejam declaradas ilegais tais contratações temporárias e para obrigar a realização de concursos públicos. E não só, muitos gestores têm contra si ajuizadas ações de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, mais especificamente ao inciso I, do art. 11, da Lei 8.429/92[9].

Com o fim de impedir a punição excessiva e enquadramentos genéricos, a Lei 14.320/2021, revogou o inciso I, do art. 11, da LIA, o qual trazia disposição normativa por demais abrangente e subjetiva.

De modo a corroborar o raciocínio esposado, evidencie-se os casos em que se alegam a preterição abusiva de candidatos aprovados em concursos públicos pela mera existência de contratos temporários. Tal situação, por si só, não tem o condão de configurar essa ilegalidade.

 A natureza da atividade, se permanente ou eventual, não será o fator determinante para definição da legalidade da contratação do servidor. Por conseguinte, para legitimar a contratação por excepcional interesse público deve ser analisados dois aspectos: i) a necessidade da contratação deve ser transitória (temporária); ii) excepcional interesse público que a justifique.

A simples existência de contratos temporários não é apta a demonstrar que as contratações temporárias são irregulares.

Até porque, não se nega que a predileção que o quadro de pessoal da Administração seja essencialmente ocupado por servidores efetivos se mostra uma medida que maximiza os postulados da moralidade administrativa e da eficiência, no entanto, não reveste de ilegalidade a utilização das contratações temporárias para o atendimento de situações excepcionais.

Nesse sentido, leia-se o seguinte aresto do STJ, transcrito no trecho relevante:

(...) EXPECTATIVA DE DIREITO À NOMEAÇÃO. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DEMOSTRAÇÃO DE CARGOS VAGOS. DILAÇÃO PROBATÓRIA VEDADA VIA MANDADO DE SEGURANÇA.

(...) IV - Outrossim, é cediço que o candidato aprovado fora do número de vagas previstas no edital possui mera expectativa de direito à nomeação, convolando-se em direito subjetivo somente na hipótese de comprovação do surgimento de cargos efetivos durante o prazo de validade do concurso público, bem como o interesse da Administração Pública em preenchê-los. Na hipótese dos autos, a classificação do impetrante ocorreu fora do número de vagas previsto para o Município de Jaguarão/RS, uma vez que o candidato alcançou a segunda colocação para o cargo de Fiscal Federal Agropecuário com formação em Medicina Veterinária e o edital previa apenas uma vaga para a referida localidade. Com efeito, além de necessitar a comprovação do surgimento de vagas bastantes para garantir a nomeação do Impetrante, deve ser igualmente comprovado o interesse inequívoco da Administração em preenchê-las. Dessa forma, o impetrante não logrou êxito em demonstrar o seu direito de convocação.

V - Ademais, é fato notório que a admissão de temporários, fundada no art. 37, IX, da Constituição Federal, atende às necessidades transitórias da Administração e não concorre com a nomeação de efetivos, estes recrutados mediante concurso público (Art. 37, II e III da CF), para suprir necessidades permanentes do serviço. São institutos diversos, com fundamentos fáticos e jurídicos que não se confundem, pelo que também a presença de temporários nos quadros estatais não pode ser tida, só por si, como caracterizadora da preterição dos candidatos aprovados para provimento de cargos efetivos. Neste sentido: AgInt no RMS 51.806/ES, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 21/03/2017, DJe 30/03/2017 e AgInt no RMS 51.478/ES, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/03/2017, DJe 24/03/2017. Na hipótese em tela, mutatis mutandis, apesar da existência contratos de terceirização, não há, nos autos, comprovação da existência de cargos efetivos vagos, de modo a amparar o pretendido direito do Recorrente à nomeação, não havendo que se falar em direito líquido e certo a ser amparado nesta via. (...)

(AgInt no MS 22.734/DF, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 18/06/2019, DJe 12/08/2019)

Ao se deparar com tais situações, cabe ao Ministério Público e, em sede judicial, ao Judiciário, levar em conta a realidade do Município e do respectivo gestor, notadamente analisando se as contratações temporárias se encontram desprovidas dos requisitos constitucionais que as autorizam e se se fazia possível a realização de concursos públicos e substituição imediata do quadro de servidores.

A responsabilização automática do gestor pela mera contratação de temporários em detrimento de servidores concursados não deve ser o primeiro caminho a ser adotado. Em verdade, sequer poder-se-ia enquadrar, de antemão, a conduta do Chefe do executivo como ato ímprobo, merecendo uma análise mais pormenorizada da ação praticada e de eventual fim ilícito.

Nessa linha, o TJPR e o TJSP:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITA DO MUNICÍPIO DE FAROL/PR. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR PARA EXERCER CARGO EM COMISSÃO DE “CHEFE DE HORTA”, MAS QUE LABOROU EM DESVIO DE FUNÇÃO COMO MOTORISTA DE ÔNIBUS DA PREFEITURA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA POR VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO (ART. 11 DA LEI 8429/92). INSURGÊNCIA RECURSAL DOS RÉUS. ALEGADA NÃO CARACTERIZAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. ACOLHIMENTO. DESVIO DE FUNÇÃO OCORRIDO SEM HABITUALIDADE. SERVIDOR REQUERIDO QUE EXERCEU A FUNÇÃO DE MOTORISTA DE FORMA ESPORÁDICA, APENAS PARA COBRIR A FALTA DE OUTROS MOTORISTAS, O QUE SE DEU INCLUSIVE PARA EVITAR PREJUÍZOS AO TRANSPORTE ESCOLAR DO MUNICÍPIO. CONDUTA DA PREFEITA QUE TEM AMPARO NO ARTIGO 22, § 1º, DA LINDB. DOLO OU MÁ-FÉ NÃO DEMONSTRADOS. AÇÃO IMPROCEDENTE. RECURSO PROVIDO. TJPR - 5ª Câmara Cível - APELAÇÃO CÍVEL Nº 0006971-44.2016.8.16.0058 – Rel. JUIZ ROGÉRIO RIBAS, SUBST. DE 2.º GRAU – Julgamento: 30/07/2019

ANÁLISE DA PETIÇÃO INICIAL. IMPUTAÇÃO DE ATOS ÍMPROBOS PRATICADOS EM CONTEXTO DE “DESLEALDADE INSTITUCIONAL”, COM FULCRO NOS ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/1992. O JUIZ SÓ PODE REJEITAR UMA AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA SE CABALMENTE CONVENCIDO DA INEXISTÊNCIA DO ATO, DA IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO OU DA INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA (ART. 17, § 8º, DA LEI 8.429/1992). INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS MÍNIMOS DA PRÁTICA DOS ATOS ÍMPROBOS QUE NÃO AUTORIZA O RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL, EM OBSERVÂNCIA, ADEMAIS, AO NÃO PROSSEGUIMENTO DE LIDES TEMERÁRIAS. PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE NÃO PODE SER UTILIZADO PARA VIABILIZAR DEMANDAS INÓCUAS E SEM INDÍCIOS MÍNIMOS DE COMETIMENTO DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IN CASU, AFIGURA-SE QUE OS REQUERIDOS NÃO PRATICARAM QUALQUER ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADEMAIS, IMPRESCINDÍVEL QUE SE LEVE EM CONSIDERAÇÃO AS CIRCUNSTÂNCIAS PRÁTICAS QUE CONDICIONARAM A AÇÃO POLICIAL, NOS TERMOS DO ART. 22, § 1º, DA LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO, NA MEDIDA EM QUE O NÚMERO EXCESSIVO DE MANIFESTANTES. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. TJPR - 5ª Câmara Cível - APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO Nº 0004126-41.2015.8.16.00004 – Relator Juiz de Direito em 2º Grau Anderson Ricardo Fogaça – Julgamento: 02/07/2019

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. Locação de piscinas de clube local para realização de aulas de hidroginástica. Transferência subsequente dos encargos de água e energia elétrica do clube para a Prefeitura, em virtude da instalação de aquecedor não prevista em contrato, mas solicitada pelo Poder Público, acarretando aumento de despesas. Ato doloso não configurado. Imperícia do Administrador. Inteligência do art. 22 da LINDB. (TJSP - 5ª Câmara de Direito Público - Apelação Cível nº 1003073-55.2017.8.26.0587 – Relatora Desembargadora HELOÍSA MARTINS MIMESSI)

Como instrumento efetivo de concretização das normas constitucionais e de sua adequação à realidade municipal é possível nomear, por exemplo, o Termo de ajustamento de conduta – TAC, que permite a celebração de acordos para sejam ajustados compromissos com o fim de cumprimento das exigências legais. A título de exemplo, veja-se as seguintes previsões legislativas:

LINDB

Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)     (Regulamento)

§1º. O compromisso referido no caput deste artigo:(Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais; (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

II – (VETADO); (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral; (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.   (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Lei 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública – LACP):

Art. 5º (...)

§6°. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.

Desta maneira, a cooperação dos órgãos com o Poder Executivo municipal pode servir como um meio de garantir maior eficiência da Administração pública e, em última instância, maior bem-estar social à população.

Entretanto, a atuação conjunta e o reconhecimento das dificuldades municipais não devem levar à supressão de investigações e punições (disciplinares, civis, político-administrativas e até penais), em especial quando presentes atos ilícitos e condutas desleais e causadores de dano ao erário público, mas apenas a uma ponderação da situação e uma análise mais percuciente e concreta do cenário, sem causar prejuízos e punições desnecessárias e injustas.

Aliás, ainda se tenha constatado irregularidades e condutas ilícitas aptas a serem objeto de punição/sanção, deve ser observado o princípio da realidade, considerando os danos que advindos, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. Inteligência do art. 22, §2º, da LINDB[10].

3. RESULTADOS

A partir da análise de casos práticos, pôde-se perceber que os gestores municipais enfrentam diversas dificuldades práticas que impossibilitam a tomada de decisões adequadas à luz da legislação aplicável.

Olhando especificamente a regra do concurso público, diversos são os municípios que não respeitam o correto preenchimento do seu quadro de pessoal, notadamente contratando servidores temporários e informais, e não servidores públicos concursados.

Tal situação desperta a atuação, por exemplo, do Ministério Público, o qual deflagra ações civis públicas com o fim de corrigir as irregularidades constatadas, seja por meio do enquadramento em atos ímprobos seja através de obrigações de fazer.

Com as alterações legislativas promovidas pela LINDB, por exemplo, verificou-se que os Tribunais pátrios vêm cada vez mais levando em conta as dificuldades por que passam os gestores municipais, extirpando condenações com base em mera subsunção legal objetiva, abraçando, assim, o princípio da realidade.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A necessidade de alcançar a eficiência na gestão pública é princípio constitucional que deve ser almejado pelo administrador, o qual deve seguir as legislações aplicáveis.

A conduta do agente público deve sempre estar voltada para o interesse público, de sorte que ações ou omissões contrárias à norma jurídica devem ser devidamente repreendidas e corrigidas.

Entretanto, quando da elaboração das normas sancionatórias e da aplicabilidade destas, devem, respectivamente, o legislador e o Judiciário – aqui também incluído o Ministério Público – observar a realidade municipal, mais precisamente as dificuldades concretas existentes e que podem impedir o total cumprimento das regras aplicáveis.

Como exemplo, foi citada a não observância da regra do concurso público por diversos Municípios brasileiros cujos quadros de pessoal (em especial dos cargos meio) são compostos, boa parte, por servidores temporários e/ou contratados sem prévia aprovação em concurso público.

Tal situação, em muitos casos, não traduzem um mero descumprimento da regra constitucional e intenções ilícitas e corruptas, mas sim a impossibilidade fática e financeira de alteração abrupta para um cenário que, até a constituição federal de 1988, não era exigido.

Há de se ter em mente que a compulsoriedade na realização de concursos públicos, sem qualquer prazo mínimo de ajustamento do orçamento municipal, por exemplo, bem como a mera punição dos gestores não trazem soluções positivas e justas, seja para o próprio Município – e seu gestor – seja para a própria população.

Deve-se ponderar a realidade municipal, analisando a real condição do gestor e dos meios financeiros e operacionais que estão ao seu alcance, de modo que, a partir daí, sejam traçados acordos para o devido cumprimento das normas, tudo com o fito de garantir a segurança jurídica e a paz social, sem incorrer em injustiças e punições desmedidas e arbitrárias.

Desta maneira, a cooperação dos órgãos com o Poder Executivo municipal pode servir como um meio de garantir maior eficiência da Administração pública e, em última instância, maior bem-estar social à população.

Entretanto, a atuação conjunta e o reconhecimento das dificuldades municipais não devem levar à supressão de investigações e punições (disciplinares, civis, político-administrativas e até penais), em especial quando presentes atos ilícitos e condutas desleais e causadores de dano ao erário público, mas apenas a uma ponderação da situação e uma análise mais percuciente e concreta do cenário, sem causar prejuízos e punições desnecessárias e injustas.

Aliás, ainda se tenha constatado irregularidades e condutas ilícitas aptas a serem objeto de punição/sanção, deve ser observado o princípio da realidade, considerando os danos que advindos, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. Inteligência do art. 22, §2º, da LINDB[11].

REFERÊNCIAS

JORDÃO, 2018. Pág. 69/70.

Citação de José dos Santos Carvalho Filho, disponível em: https://jus.com.br/artigos/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo

TARTUCE, Flávio. Manual de Direito Civil – Volume único, 10ª Edição, 2020, pág. 84.

Citação de Hely Lopes Meirelles, disponível em: https://diogorais.jusbrasil.com.br/artigos/121933642/a-autonomia-dos-municipios-na-constituicao-brasileira-de-1988