Resumo: Para os dias de hoje a administração deve estar vínculada ao direito e sujeitar-se a normas jurídicas obrigatórias e públicas, que têm como destinatários tanto os próprios órgãos e agentes da administração como os particulares, os cidadãos em geral. O artigo  aborda questões ligadas ao direito administrativo, com o objectivo de analisar e contribuir para as reformas em curso, cuja a urgência é diariamente evidenciada, nas relações que os cidadão estabelecem com administração pública, na perspectiva de vermos uma administração subordinada ao procedimento administrativo, constituindo-se num dos grandes desafios para concretização e implementação, na actual estrutura macro-administrativa angolana.

Palavras Chaves: Subordinação, Administração Procedimento, Desáfios e Implementação.

Introdução

A presente investigação que desenvolvemos, tendo em conta o pioneirismo que representa, no tratamento destas matérias, na ordem jurídica angolana, pretende-se apenas lançar as bases para futuras discussões acerca deste instituto ligado ao direito administrativo, com particular enfoque para o procedimento administrativo.

O procedimento, segundo a doutrina clássica, ou não era considerado de todo, ou era considerado apenas para explicar a formação da decisão final da Administração, enquanto simples instrumento ao serviço do acto administrativo e não de uma forma autónoma. Daí que grande parte da Doutrina francesa, ainda hoje, tenda a ignorar a autonomia dos fenómenos do procedimento confundindo-o com a forma dos actos administrativos ou, pelo menos, a considerar a desnecessidade da sua regulação, dado que isso poderia constituir um obstáculo à actuação da jurisprudência do Conselho de Estado”⁴². Precisamos  conhecer a história do reconhecimento do procedimento administrativo se quisermos tomar uma posição em relação à sua denominação.

Falar da Subordinação da Administração ao Procedimento Administrativo, tal deve ser encarada como  uma das formas de se encontrar uma base de harmonia e de equilibrio na busca e na salvaguarda dos interesses colectivos e o respeito pela defesa das garantias e interesses legitmos dos particulares, de modo a limitar juridicamente os abusos do poder e proteger os cidadãos contra os excessos de autoridade da administração.

 A materialização desta subordinação, deve ser vista ainda ao nível da nossa administração como um desafio para a sua concretização e implementação, daí os estudos feitos nessa vertente ao abrigo do novo código do procedimento, que pode servir de instrumento mediador para consenscializar todos os actores intervenientes na estrutura macro-administrativa angolana. É uma realidade que deve ser visto como um regime da legalidade democrática.

A actividade administrativa não se esgota na simples tomada de decisões, sem que antes haja actos preparatórios a praticar, estudos a efectuar, averiguações a fazer, exames a realizar, informações e pareceres a colher. Sempre que é tomada uma decisão, cabe a administração registar, efectuar controles do comprimento da decisão, emitir vistos, publicar a decisão tomada, sob pena de ineficácia e, finalmente cabe, ainda a administração notificar aos interessados para que estes tomem conhecimento da conduta da administração.[1]

O Problema do Conceito do Procedimento Administrativo ao abrigo do Decreto Lei 16-A/95 de15 de Dezembro

Em nosso emtender um dos vários factor que certamente terá contribuido para a ineficácia da subordinação da administração ao procedimento, prende-se pelo do decreto lei 16-A/95, trazer uma abordagem, do Procedimento que no entendimento desta legislação em vias de revogação, conceptualiza como sendo“a sucessão ordenada de actos e formalidades com vista a formação e manifestação da vontade dos Órgãos de Administração Pública”.[2]

Note que, este conceito era bastante limitado, na medida em que não respeitava nem fazia menção do respeito pelos direitos subjectivos e interesses legalmente protegido dos particulares e das pessoas colectivas. Facilmente percebia-se que, a administração pública podia mediante o uso dos poderes do seu privilegio de execução prévia que a própria lei lhe confere, impor a sua vontade, sem ter em atenção as garantias jurídicas das pessoas com as quais se relacione, que acorrem em busca dos serviços públicos.

O novo CPA, vem legitimar e clarificar, que por mais que os órgãos da Administração Pública, prossigam os interesses da colectvidade, devem observar o respeito pelos direitos e as garantias jurídica dos particulares, num acto qualquer que se queira praticar, sob pena deste ver a sua esfera jurídica desrespeitada e esmagada. Dai que se pede uma ponderação e equilíbrio na busca da satisfação da prossecução dos interesses públicos e os interesses legalmente protegidos.

Do conceito ora tipificado ao abrigo da norma supra, resultam várias incompreensões e com elas criticas, sendo que uma delas tem haver com o conteúdo excessivamente objectivista da noção, na medida em que nenhum momento se faz referência aos particulares, ou seja, para a definição o procedimento esta apenas ao serviço dos interesses da  administração, o que de certo modo até então tem permitido de forma legitima a exteriorização da sua vontade. Não faz quais menção sobre as garantias jurídicas dos particulares.

Procedimento Administrativo

Hoje, cada vez mais, verifica-se uma tendência acentuada para ritualização ou procedimentalização da actividade administrativa. Assim sendo, é curial salientar que a procedimentalização da actividade administrativa impõe a ponderação de multiplos interesses contraditórios relevantes no processo de formação da decisão , surgindo assim, como uma alternativa à pré-definição rigorosa dos interesses públicos a prosseguir, e assegurando, deste modo, uma relativa legitimação da decisão.[3]

A palavra procedimento provém do verbo latino pro-ceder “procedere”, que significa prosseguir, andar para frente.[4] O procedimento administrativo exprime uma sequência ordenada de normas e formalidades qu vêm permitir a administração pública formar e manifestar a sua vontede e, depois exercitá-la.  Tem sido esta esta forma que a nossa administração, se apresenta em materiais procedimentais, com certo excesso de poder.

Para as reforamAs em curso, sobretudo para questões ligadas a subordinação da administração ao procedimento, é concessual, que o procedimento deva ser visto, com base a ideia partilhada com o Professor João Caupers, perfilhada pelo Professor Carlos Feijó e o Mestre Cremildo Paca, que encaram o procedimento administrativo, como sendo a sucessão ordenada dos actos e foprmalidades que visam assegurar a correcta formação ou execução da decisão adminisatrativa e defesa dos direitos e interesses legitimos dos particulares. [5]

Esta visão adequa-se perfeitamente ao actual instrumento da procedimentalização administrativa Lei n.º 31/22 de 30 Agosto, em substituição do decreto Lei 16-A/95, consagra uam abordagem sobre o procedimento adminiostrativo, como sendo “a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação, manifestação e execução da administração públic, bem como o dever de execução administrativa das decisões jurisdicioanais, tendo sempre como limite o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legalmente protegido dos particulares e das pessoas colectivas públicas.”[6]

A procedimentalização da actividade administrativa corresponde à necessidade de objectivar a vontade da pessoa colectiva pública, através de uma sequência de actos e formalidades pré-ordenados e fixados no termo da qual a vontade dos suportes dos órgãos se despersonalize e combine numa vontade qualitativamente distinta: da pessoa colectiva. Por esse modo, reúnem-se as melhores condições para a prossecução do interesse público, graças à necessidade de intervenção de vários órgãos, do confronto de pareceres, da expressão e publicitação dos motivos, da sujeição a controlos.

Convém, no entanto, notar que o procedimento administrativo tem por finalidade a preparação e o amadurecimento da vontade a ser manifestada pela adminsitração pública. Contudo na visão do Professor Fauto de Quadros, se, por um lado, essa é a principal finalidade, não é verdade que seja única. O procedimento visa igualmente ponderar os direitos e interesses legitimos dos particulares envolvidos no regulamento que se pretende aprovar, ou no acto que se quer praticar, ou ainda no contrato que seja celebrar, daí que o procedimento deva ser visto como uma garatia dos particulares.[7]

Daí o entendimento concessual, que é preciso que se materialize a subordinação da administração ao procedimento administrativo, tal visa por um lado garantir a melhor ponderação possível da decição à luz do interesse público, e, por outro, assegurar o respeito pelos direitos e interesses e interesses legitimos dos particulares.

Subordinação da Admisnitração ao Procedmento Administrativo

Como resulta do acima exposto, não faltam razões para que se comece hoje um caminho rumo à descoberta da nova forma do princípio da legalidade, pelo que,  por forma a evidenciar a sua importância e descobrir se efectivamente representa uma alternativa viável ao princípio da subordinação da administração ao procedimento. A primeira grande referência quando se começa a falar da juridicidade, resulta do conteúdo do princípio do Estado democrático e de direito, que orienta e determina como padrão para a prática de qualquer acto público, o Direito.

Fundamentalmente porque o Direito se apresenta como uma “arma” ao alcance de todo o cidadão e que busca o equilíbrio nas relações tendo em referência o princípio da justiça. As vinculações resultantes do Direito porque justas, e detentoras da “razão” servem e aplicam-se às pessoas e instituições nos mesmos termos, de tal sorte que Estado e cidadão, encontram-se igualmente vinculados às mesmas regras.[8]   

Com isso, mais uma vez a Administração Pública deve  alterar os seus padrões, de modo a adaptar-se aos novos desafios. Os traços mais evidentes destas alterações devem estar associados ao surgimento de outras formas de administração para além das clássicas. Nesta fase a Administração deve  socorrer-se em instrumentos normativos e não só, cuja aplicação não deve restringir-se ao caso concreto, mas à uma generalidade de indivíduos, donde pontificam sem sombra de dúvidas as clara inicitiva do princípio do participativo.

O Estado pós-social consolidou a perspectiva do procedimento enquanto figura central da dogmática jurídica. Saiu da dicotomia agressão (Estado Liberal) vs prestação (Estado Social^[9]) e trouxe um paradigma, que hoje pode ser considerado como o maior problema do Direito Administrativo e que o procedimento ajuda a solucionar de forma magistral, o conflito de interesses ao nível da actuação administrativa, interesse Público que constitui o seu móbil e o interesse privado, que tem de ser respeitado por esta. Tal só é possível se ponderarmos os dois interesses em sede do procedimento administrativo.^[10]

Nos dias de hoje é ponto assente em como a administração continua a crescer e a adaptar-se aos novos desafios que a evolução social vai colocando, havendo mesmo autores que a propósito da fase actual de evolução da administração falam em Administração neoliberal.^[11]

Relativamente ao modelo neoliberal o Professor Paulo Otero conclui a sua abordagem com as seguintes palavras:

A existência de uma administração neoliberal, suscitando claro divórcio entre textos constitucionais oficialmente definidores de modelos interventivos, à luz de postulados de bem-estar e níveis óptimos de satisfação de necessidades colectivas próprias de um Estado social, e a carência de meios financeiros suficientes para continuar a realizar uma Administração prestadora, num claro propósito político de se repensar a dimensão do Estado Social, não se trata, porém, de um problema de memória história – aqui reside uma temática de última hora, reconduzível a um possível efeito permanente de um estado de emergência financeira que reflecte a tragédia do Estado, passível de ilustrar o desenvolvimento de uma normatividade não oficial^[12].”

 Ora, do excurso feito pode-se compreender que a Administração Pública passou por vários estádios, até a fase actual, em que o procedimento administrativo se apresenta como seu principal “cartão de visita” pois é o instituto que melhor traduz a necessidade de um intercâmbio permanente entre os cidadãos e a administração em ordem a realizar da melhor maneira possível e de acordo com os postulados de justiça o interesse Público. Pode-se igualmente compreender que este percurso nem sempre foi fácil, porquanto a ideia de aproximação administração-cidadão ainda é aceite com alguma resistência^[13].

Tendo em conta os princípios do Direito Administrativo clássico de matriz francesa, a figura do procedimento não teria aceitação entre a doutrina e administração gaulesa, o que era perfeitamente admissível na época³⁷. Enquanto isso, outros países como a Espanha, -tido como pioneiro na regulação jurídica do procedimento- o instituto, embora com um âmbito de acção restrito, porquanto a sua violação não gerava responsabilização do funcionário em causa, era tido como mecanismo através do qual se podia proceder a uniformização das tarefas dos vários ministérios.³⁸

Constitui-se ainda num grande desafio, tornar o papel do procedimento enquanto meio de actuação da administração.  Um dos grandes objectivos da presente investigação é evidenciar ao nível do nosso país, a importância do procedimento administrativo - para melhoria do trabalho da administração em ordem a satisfazer o bem comum - que por força de vários factores, têm sido ignorada. Portanto, muitas questões ao nível do procedimento devem merecer a nossa atenção, a título de exemplo, um aspecto que tem sido amplamente discutido em relação à matéria, tem a ver com a denominação, procedimento.

Desafios para Concretização e Implementação do Procedimento Administrativo

É certo que o Procedimento enquanto instituto ligado ao Direito Administrativo tem a sua raiz em frança e é no contexto do nascimento deste ramo do direito que aquele foi forjado. A existência de regras aplicáveis à Administração Pública no que a sua organização interna diz respeito, e o seu evoluir, está na base do surgimento do procedimento administrativo.

 Estas regras regiam a actuação da administração por ocasião da tomada de decisão, cada caso era tratado de modo individual por via de um dossier cuja estruturação era determinada pelas regras de funcionamento das instituições, as normas procedimentais. Importa referir que, o Procedimento Administrativo sempre existiu^[14] em França ou em qualquer outra realidade, pois ele está inapelavelmente associado à decisão administrativa e não só, portanto ali onde existir administração que toma decisões para satisfazer as necessidades dos cidadãos existirá indubitavelmente um itinerário a ser seguido.

Daí que não se afigura correcto falar do nascimento ou origem do procedimento, ou dissocia-lo da actual estrutura macro administrativa angolana. O que se pode discutir a este respeito, é a ideia do reconhecimento do instituto rumo a sua positivação com consequências para quem deixar de cumprir uma regra do seu regime jurídico, de modos a efectivar a sua materialização concreta nas decisões administrativas.

Princípios do Procedimento

O procedimento administrativo, a par de outros institutos do direito administrativo, também apresenta os seus respectivos princípios cada um dos quais introduzidos no funcionalismo público, trás consigo as suas especificidade e utilidade na conformação e uniformização dos procedimentos administrativos. Tal como podemos começar por aflorar baixo:

1.      Princípio do Devido Procedimento.[15]

a)      Nos termos deste princípio consagrado no artigo 26º da Lei n.º 31/22 de 30 de Agosto, “qualquer actividade adminsistrativa sucseptível de lesar posições subjectivas de particulares deve ser precedida de procedimento adjacente e justo”

Este princpio é uma linha orientadora daquilo que deve ser a actuação dos órgãos da aministração pública, em matérias procedimentais, sobretudo em questões que tem que ver com materias contratuais, que se pretende celebrar entre os organismos públicos e os particulares, é necessário que se observe um conjunto de formalidades tendes a prática do acto, sob pena do acto correr fortes riscos de ser impugnado.

Ainda na senda deste princípio faz alusão sobre adequação do procedimento de forma justa.

O procedimento adequado e justo envoleve:

a)      A participação dos interessados no procedimento, incluindo a obrigação de audiência prévia;

Neste princípio as entidades públicas administrativas, devem sempre assegurar que sejam previamente ouvidos os interessados, de er tomada qualquer decisão final.  

b)      A efectivação do direito ao contraditório;

As prtes devem ser-lhes garantido o direito ao contraditório, numa situação concreta, que precisam tecer os seus esclarecimentos, ou a versão contrária dos factos em apreciação.

c)      A Fundamentação Expressa da Decisão

O dever de fundamentação dos actos administrativos susceptíveis de negar, extinguir, restringir, ou que decidam reclamação ou recurso administrativo que visam afectar por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou imponham ou agravem deveres, encargos sujeições ou sanções. Na mesma linha pensamento não são passiveis de fundamentação os actos os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos sem matérias de serviço e sob a forma legal.

O recente CPA, submete também a consideração dos entes públicos a Figura da Tutela dos Particulares, sobre a qual recai o dever legal da Administração Pública, espontaneamente, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da data da notificação, executar as suas próprias decisões favoráveis aos particulares.

2.      Princípio da Gratuitidade.[16]

O procedimento administrativo é gratuito, salvo na medida em que normas especiais imponham o pagamento de taxas emolumentos ou de despesas efectuadas, pela administração pública.

Importa que os entes públicos percebam, que as formalidades para que se pratique um acto administrativo, são dispensaveis de qualquer despesa ao cidadão, em situações devidamente tipificadas pela legislação especial, numa situação especial em conreto pode se taxar ou pagar algum emolumento pela tramitação da actividade procedimental.

Tal acontece sobretudo por alguma insuficiência económica das pessoas que vam em busca dos serviços públicos, gozam do direito do apoio judiciário, deve administração pública, isentar total ou parcialmente o interessado do pagamento das taxas, emolumentos ou das despesas, a exemplo dos atestados que são emitidos pelas Administração Pública que visam essencialmente atestar  a incapacidade económica do cidadão, que vam em busca de serviços a nível dos órgãos jurisdicionais, em plena harmonia com o preceito constitucional, concretamnte no artigo 29.º da Constituição da República de Angola, abreviadamente designada por CRA, consagra à não denegação da justiça por insuficiência economica.

3.      Princípio da Adequação Procedimental.[17]

Segundo o qual “na condução do procedimento administrativo, os órgãos da Administração Pública têm a faculdade de adoptar as condutas que melhor realizem o interesse público, tendo em conta o contexto, desde que não haja norma a impor as condutas adequadas”. Em situações de dar-se o caso, esta deve refugiar ou limitar-se na sua actuação pelos preceitos constitucionais, pelos princípios gerais da actividades administrativa e pelas garantias dos particulares.

Normas e Princípios Processuais Sobre o Procedimento Administrativo

A regulamentação do procedimento administrativo e da actividade administrativ, constitui um salto em frente, revelador de um inequivoco ponto de viragem na arquitectura do sitema de garantias jurídicas dos particulares perante a administração, no contexto da legalidade democrática e do Estado de Direito.[18]

Sendo que, bem vistas essas normas representam um desafio a capacidade e coerência plurifuncionais do Estado no seu conjunto e da administração, em particular, representam também sentido de empreendimento, mobilização e intervenção participada e responsável do individuo e da sociedade na prossecução do interesse público.

 Nesta altura, de grosso modo, sem disprimordio das demais normas que regulam o procedimnto administrativo, temos a destacar a lei n.º 31/22 de 30 de agosto, que aprova o código do procedimento administrativo, temos ainda a lei n.º 33/22 de 1 de setembro, aprova o código de processo do contencioso administrativo, com respeito as demais legislações não aqui, mencionadas.

Espécies de Procedimentos Administrativos

A classificação dos procedimentos administrativos, quanto à tipologia, no pensamento do Professor Carlos Feijó, perfilhado com o Mestre Cremildo Paca, são unanimes na  classificação do procedimanto administrativo, na perspectiva dele obedecer a vários critérios, tais como:

a)      Procedimento de inicitiva pública, ou inicio oficioso

O procedimento adminsitrativo inicia-se, oficialmente, mediante despacho do órgão competente ou por inicitaiva dos interessados mediante requerimento.[19] O procedimento pode ser posto em marcha por inicitiva da administração pública, mas em certos tipos de procedimentos só fazem sentido quando precedidas de uma iniciativa particular.