LEONARDO VICTOR KATAKI FONSECA[1]

(coautor)

RESUMO: O presente artigo tem por escopo analisar em que medida o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas têm interpretado o parâmetro normativo expresso no art. 22, §2º da LINDB, acrescentado pela Lei nº 13.655 de 2018, que trouxe diretrizes de direito administrativo sancionatório para a Administração de Controle. Nesse sentido, adotou-se o método de abordagem dedutivo, com uso de técnicas de pesquisa bibliográfica, documental e jurisprudencial do TCU e TCE/AM em seus sites oficiais. De início, apresenta-se a natureza jurídica, competências e atribuições dos Tribunais de Contas, seguido da explicação do sistema de multas aplicadas por estes. Depois, demonstra-se a o porquê o dever de motivação das multas aplicadas por estas Cortes de Contas engloba não apenas a sugestão de aplicação das mesmas (dos órgãos técnicos para Relatores), mas também a definição do quantum e os parâmetros utilizados para aplicação das sanções pecuniárias expressas no voto do Conselheiro-Relator. Por fim, explica-se porque a tese da fundamentação per relationem, em sede de aplicação de sanções pecuniárias, vem sendo utilizada de forma equivocada pela Corte de Contas Amazonense.

Palavras-chave: Tribunal de Contas do Estado do Amazonas; Dosimetria da Multa Administrativa; Fundamentação Per Relationem; Discricionariedade; Precedente na Administração de Controle; Direito Administrativo Sancionador.

THE FINE QUANTIFICATION MECHANISM IN THE “COURT OF AUDIT” OF THE STATE OF AMAZONAS AND THE CONSEQUENCES OF ITS APPLICATION AS FORESEEN IN PARAGRAPH 2 OF ARTICLE 22 OF THE LINDB (INTRODUCTION TO BRAZILIAN LEGAL NORMS LAW)

ABSTRACT: The purpuse of this article is to analyze to what extent the Court of Auditors of the States of Amazonas has interpreted the normative parameter expressed in art. 22, §2 of the LINDB (Introduction to Brazilian Legal Norms Law), added by Law nº. 13.655 of 2018, which brought guidelines for  sanctioning administrative law to the Control Administration. In this sense, the deductive method of approach was adopted, using bibliographical, documental and jurisprudential research techniques of the TCU (Federal Court of Auditors) and TCE/AM (Court of Auditors of the States of Amazonas) on their official websites. Firstly, the legal nature, competences and attributions of the Courts of Auditors are presented, followed by an explanation of the system of fines applied by them. Then, it is demonstrated why the duty to provide reasoning for the fines applied by these Courts of Accounts encompasses not only the suggestion of their application (from technical bodies for Rapporteurs), but also the definition of the quantum and the parameters used to apply the sanctions pecuniary payments expressed in the vote of the Councilor- Reporting. Finally, it is explained why the thesis of reasoning by reference, in terms of the application of pecuniary sanctions, has been wrongly used by the Court of Auditors of Amazonas.

Keyswords: Court of Auditors of the State of Amazonas; Dosimetry of the Administrative Fine; Rationale Per Relationem; Discretion; Precedent in Control Management; Sanctioning Administrative Law.

1.INTRODUÇÃO

O controle da Administração Pública é um tema de extrema relevância no contexto da gestão pública, visando assegurar a legalidade, a eficiência e a transparência na utilização dos recursos públicos. Nesse sentido, dentre as formas de controle, tem-se o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, que desempenham um papel fundamental na fiscalização das atividades administrativas.

Os Tribunais de Contas são órgãos independentes, responsáveis por verificar a regularidade das contas e a legalidade dos atos de gestão dos órgãos públicos. No exercício de suas funções, essas Cortes utilizam diversas ferramentas de controle, como auditorias, análise de documentos e informações, e a aplicação de multas em casos de ilegalidade de despesas ou irregularidades nas contas públicas.

Nesse sentido, a medida impositiva de multas administrativas, aplicadas por essas Cortes de Contas, surge como forma indireta de estimular os gestores de recursos públicos a obedecerem às normatizações contábeis, financeiras e orçamentárias. Isto é, a não observância da norma enseja aplicação das sanções administrativas cominadas. Esse fenômeno expõe a característica mais controversa do poder sancionador da Administração: o uso da discricionariedade administrativa, em sede de tomada decisória, isto é, na valoração das multas impostas como sanção pecuniária aos gestores de recursos públicos.

Visando contornar a fragilidade de atribuir a quantificação da sanção ao mero juízo discricionário, a experiência pública brasileira atual tem buscado no instituto da motivação dos atos administrativos o fundamento para adequar a margem apreciativa às normas do ordenamento jurídico-administrativo. Contudo, a inovação trazida pela Lei de Introdução de Normas ao Direito Brasileiro, a LINDB, retira o conteúdo abstrato da motivação, colocando-a como um standard normativo que deve ser observado na concretude apreciativa do ato sub judice. Isto é evidenciado quando a norma tutela o dever de, na motivação, como elemento intrínseco do decisório, a necessidade e adequação da medida imposta pela administração de controle aos seus jurisdicionados.

Assim, vislumbra-se uma nova movimentação gradual dos parâmetros norteadores da aplicação das sanções na seara administrativa, que passa a adotar então critérios técnicos e científicos para embasar juízo de valor do agente julgador.

Essa transição encontrou em alguns Tribunais de Contas o pioneirismo necessário para ajustar a nova perspectiva da atividade técnica ao plano da efetividade, isto é, ao mundo fenomênico. Não obstante, a admissão da técnica administrativa encontra certa resistência doutrinária e prática por parte de alguns agentes da administração. É o caso do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, no qual insiste em determinar a valoração do quantum da multa aplicada como sanção pecuniária, aos seus jurisdicionados, tão somente em função de critérios subjetivos de cada relator, sem dar a devida atenção aos parâmetros normativos expressos no §2º do art. 22 da LINDB, acrescido pela Lei nº 13.655 de 2018, que trouxe diretrizes para à administração de controle.

Consoante se verá, a problemática perpassa a mera imposição de sanções administrativas, o que eventualmente pode enfraquecer a própria função coercitiva e pedagógica da multa.

O presente trabalho pretende demonstrar, a partir de uma ampla varredura da literatura jurídica sobre o tema, e de decisões exaradas pelo TCE/AM e TCU[2], o descompasso do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas com o parâmetro normativo do artigo 22, §2 da LINDB, acrescentado pela Lei nº 13.655/2018. Sobretudo no que diz respeito ao conteúdo normativo da discricionariedade e sua utilização na dosimetria das multas impostas pela Corte Estadual de Contas em tela, de modo a compreender tais preceitos dentro do macrossistema punitivista estatal, encampando o direito administrativo sancionador dentro da unidade normativa constitucional.

2.NATUREZA JURÍDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Os Tribunais de Contas possuem quase todo seu regime jurídico disciplinado nos artigos 70 e 71 da Constituição Federal de 1988. A inteligência dos mencionados dispositivos remete à tese que informa possuir as Cortes de Contas natureza política e não administrativa, uma vez que sua razão de existir está centrada em atividades governamentais e não em atividades puramente administrativas. E ainda, têm-se que a natureza administrativa dessas Cortes surge em um segundo momento, em função da regulamentação de algumas atribuições suas por leis infraconstitucionais, como ocorre com o inciso VIII do art. 71 da Constituição Federal[3], que aliás, trata-se da única exceção consistente em delegação à lei infraconstitucional regulamentar atribuições dessas Cortes de Contas (BRITTO, 2018).

Nesse sentido, registra-se que estas Cortes de Contas não se enquadram, segundo Guerra (2019, p. 165), dentro dos Poderes clássicos do Estado propostos por Montesquieu, a saber: Poder legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário; porquanto são Cortes de Contas que possuem suas atribuições, competências e prerrogativas não confundíveis com as atribuições desses outros poderes citados.  Ratifica isso a dicção do art. 44 da Carta Magna ao tutelar que o Poder Legislativo, exercido pelo Congresso Nacional, o qual é composto pela Câmara dos Deputados e do Senado Federal - não incluindo, dessa forma, os Tribunais de Contas na estrutura legislativa.

Da mesma forma, tem-se que as Cortes de Contas não integram o Poder executivo e tampouco o Poder Judiciário, nos termos dos art. 76 e art. 92[4] da Constituição Federal, ao informar, respectivamente, ser àquele exercido pelo Presidente da República com auxílio de sus ministros (que pela simetria federativa equivale a dizer pelos Governadores em âmbito Estadual e Prefeitos no âmbito Municipal, e seus respectivos secretários); e este pelos órgão discriminados nos incisos I a VII do art. 92 da mesma Carta Política.

Mediante o exposto, tem-se que os Tribunais de Contas são órgãos dotados de autonomia Constitucional, possuindo escopo de magistratura e se consubstanciado em um verdadeiro intermediário entre os Poderes, cercado de garantias contra quaisquer ameaças externas, nos termos da exposição de motivo do Decreto n° 966-A/90, de 07.11.1890, exarado pelo Ministro Ruy Barbosa, [5]que criou a instituição Tribunal de Contas, conforme exposto abaixo:

(...) corpo de magistratura intermediaria à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias – contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil

Ademais, a autonomia das Cortes de Contas compreende competências que, segundo Novelino (2021, p. 730), podem ser classificadas da seguinte forma: a) competência fiscalizadora; b) competência judicante; c) competência sancionatória; d) competência consultiva; e) competência informativa; e f) competência corretiva.

Interessa, para fins deste trabalho, a competência sancionatória que os Tribunais de Contas possuem, mais especificamente, a de aplicar multa proporcional aos débitos imputados aos responsáveis por ilegalidade de despesa ou irregularidades de contas, nos termos do art. 71, incido VIII da CF/88^[6].

3.O SISTEMA DE MULTA APLICADO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS

A imposição de sanções administrativas pelos Tribunais de Contas tem previsão constitucional e visa preservar o interesse público contra eventuais abalos por atos ilícitos cometidos pelos gestores responsáveis por verbas públicas.

Tem-se que as atribuições das Cortes de Contas se encontram discriminadas nos incisos do art. 71 da Constituição Federal, a qual teve a preocupação em detalhar os instrumentos a serem usados no exercício do Controle Externo, isto é, para realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes políticos e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, nos termos do art.70, caput^[7].

Dentre as atribuições dos Tribunais de Contas positivadas nos incisos de I a XI do art. 71 da Constituição Federal, tem-se que a única atribuição que deixou à lei infraconstitucional regulamentar foi a aplicação aos responsáveis, nos casos de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, de sanções que poderá ser, entre outras cominações, de multa proporcional ao dano causado ao erário.

Nesse sentido, subentende-se que a regulamentação dessa matéria ficou a cargo da Lei Orgânica dos Tribunais de Contas, sendo que no âmbito federal, a LO do Tribunal de Contas da União (TCU), Lei 8.443 de 1992, elenca na seção II do Capítulo V os atos que ensejam a aplicação de multas aos responsáveis pela administração de dinheiro, bens e valores públicos; dentre esses atos, encontra-se discriminado no inciso II do art. 58 da supracitada lei o ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, vejamos:

Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por:

- contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único do art. 19 desta Lei;

- ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;

- ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário;

- não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou a decisão do Tribunal;

- obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas;

- sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal;

- reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.

Nesse ínterim, o TCU estabelece ainda os critérios balizadores do poder de atuação da Corte na atividade sancionadora: a dosimetria da pena. De forma didática, o Manual de Sanções do Tribunal coloca como dever da Administração “delimitar de forma motivada a extensão temporal da sanção, respeitados os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, tomando por pressuposto as especificidades de cada caso e a gravidade das condutas apuradas.” (2020, p. 16). Por fim, sugere a cartilha do órgão federal que sejam observados os preceitos da Norma Operacional DIRAD nº 02/2017, ao dispor que:

O normativo supramencionado detalha as hipóteses de incidência da penalidade e estabelece o tempo de sua extensão, em observância ao princípio da proporcionalidade. Estabelece, ainda, situações em que a pena será agravada, atenuada e afastada, bem como estabelece qual pena deverá ser aplicada quando uma mesma conduta punível se enquadrar em mais de uma hipótese legal de incidência. (Manual de Sanções Administrativas do TCU. 2020. P. 16)

Dessa forma, conclui-se que as situações ensejadoras de multas no âmbito do TCU servem de parâmetro para as Cortes de Contas Estaduais. Tal inferência é corroborada pelo dispositivo do artigo 75 da Carta Maior, ao postular que as normas relativas à fiscalização financeira, orçamentária e contábil se aplicam, no que couber, à atividade de fiscalização dos Tribunais de Contas Estaduais.

 4.O SISTEMA DE MULTA APLICADO PELO TCE/AM

No âmbito da Corte de Contas do Estado do Amazonas, verifica-se que a matéria se encontra regulamentada no art. 54 e incisos da Lei Orgânica do órgão, Lei n° 2.423, de 10.12.1996, que prevê, dentre as situações ensejadoras de multas, os atos praticados com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (inciso II), bem como o não  atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, à diligência ou a decisão do Tribunal (inciso IV)[8].

Tem-se que as gradações dessa multa a ser aplicada em função das situações ensejadoras elencadas nos incisos supracitados se encontram previstas no art. 53[9] do mesmo diploma normativo o qual informa: a) no caso de o responsável ser julgado em débito, poderá ser aplicada multa de até 100% do valor do dano causado ao erário; e b) no caso de julgamento regular com ressalvas, poderá ser aplicada multa de até 30% do valor previsto no art. 54 citado, em razão das impropriedades ou faltas identificadas.

Registra-se ainda que o Regimento Interno do TCE-AM, Resolução 04/2002, em seu artigo 307 e 308, regulamentou a gradação do valor previsto no art. 54 da LO/TCEAM, que poderá ser entre 5% e 100% do referido valor devidamente atualizado, observadas ainda as gradações previstas nos incisos seguintes, vejamos:

Art. 307. Quando ficar caracterizado dano ao erário, além da determinação do alcance, o Tribunal aplicará multa de até cem por cento deste valor, corrigido monetariamente, observando-se ainda as disposições do artigo 308, §§ 1°, 3°, 5° e 6°.

Art. 308. Independentemente do disposto no artigo 307, o Tribunal aplicará aos administradores e demais responsáveis, no âmbito estadual e municipal, multa entre 5% (R$ 2.192,06) e 100% (R$ 43.841,28) do valor previsto no artigo 54 da Lei estadual n.º 2.423/96, já devidamente atualizado, pelas irregularidades e atos, observada a gradação seguinte:

- de 5% (R$ 2.192,06) a 10% (R$ 4.384,12) do valor máximo, nos casos de (NR): 

não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, à diligência ou Decisão do Tribunal (art. 54, inciso IV da Lei n. 2.423, de 10.12.1996); 

sonegação de processo ou documento, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal (arts. 33 e 54, VI da Lei n. 2423, de 10.12.1996);

- de 2,5% (R$ 1.096,03) do valor máximo por mês ou bimestre de competência nos casos de inobservância de prazos legais (art. 15, § 1º e 20, § 1º da LC nº 06/1991, com nova redação dada pela Lei Complementar nº 24/2000, § 1º do art.32 da Lei n. 2423/1996, artigo 1º da Resolução n. 06/2000, de 23.11.2000), para remessa ao Tribunal, por meio informatizado ou documental, de balancetes, demonstrações contábeis e documentos referentes a receitas e despesas, assim como, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (§ 3º do art. 165 da CRFB/1998);

- de 5% (R$ 2.192,06) a 50% (R$ 21.902,64) do valor máximo, no caso de contas julgadas irregulares de que não resulte débito ao erário (art. 54, inciso I da Lei n. 2423, de 10.12.1996);

- de 10% (R$ 4.384,12) a 20% (R$ 8.768,25) do valor máximo, nos casos de:  obstrução          ao           livre      exercício            das        inspeções e auditorias determinadas (art. 54, inciso V da Lei n.2423, de 10.12.1996); reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal (art. 54, inciso VII da Lei n. 2423, de 10.12.1996);

- de 10% (R$ 4.384,12) a 50% (R$ 21.920,64) do valor máximo, em caso de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário (art. 54, inciso III da Lei n. 2423, de 10.12.1996);

- de 20% (R$ 8.768,25) a 100% (R$ 43.841,28) do valor máximo, nos casos de ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (art. 54, inciso II da Lei n. 2423, de 10.12.1996 (NR).

Conforme se observa dos dispositivos supracitados, o TCE/AM em sede de regulamentação do inciso VIII do art. 71 da Constituição Brasileira previu valores máximos e mínimos de multas a serem aplicados aos jurisdicionados que incidirem no rol dos atos ensejadores das infrações correspondentes.

Todavia, percebe-se que esta Corte de Contas Estadual em tela não dispôs de uma dosimetria a ser aplicada quando da fixação do quantum da multa.

6.PROPORCIONALIDADE/RAZOABILIDADE DA MULTA PREVISTA NO ART. 71, INCISO VIII DA CF/88

Conforme se extrai do dispositivo da Constituição Federal (art. 71, inciso VIII) já citado nessa obra, tem-se que as multas aplicas pelos Tribunais de Contas no exercício da sua competência sancionatória devem observar o princípio da proporcionalidade. Este princípio demanda uma reflexão entre meios e fins ao se aplicar a sanção aludida, bem como possui o escopo de racionalizar, o máximo possível, o espaço de discricionariedade que determinadas normas apresentam.

Para Novelino (2021, p. 468), os institutos da razoabilidade e proporcionalidade são sinônimos, sendo esse o posicionamento do STF através dos ministros Gilmar Mendes e Roberto Barroso, uma vez que, segundo esses ministros, o que diferencia os institutos referidos é a origem, pois o instituo da proporcionalidade advém da doutrina alemã, e o da razoabilidade, da tradição anglo-saxã (SARMENTO, 2014).

Dito isto, registra-se que o princípio da proporcionalidade ganhou destaque no contexto do pós-positivismo, isto é, no contexto de reaproximação do direito com a moral e valores (BARBA, 2018, p. 69). A necessidade de lapidação do instituo aludido nesse contexto se deu em face da colisão entre princípios jurídicos consagrados no ordenamento como garantidores de direitos fundamentais, porquanto a solução não poderia se dá com base na regra de sobreposição, uma vez que não há hierarquia nessa categoria de direitos. 

Coube ao jusfilósofo alemão Robert Alexy (apud BARBA, op. cit., p.84) lapidar o instituto da proporcionalidade de forma a racionalizar o espaço de discricionariedade que as decisões acerca dos institutos de conteúdo aberto e/ou indeterminado, ou acerca dos institutos que de mesma hierarquia implicam. Nessa missão, o referido autor propôs a aferição da proporcionalidade e/ou razoabilidade no caso concreto em função de 3 (três) submáximas que evidenciam o grau de eficiência, efetividade e imprescindibilidade de uma decisão, vejamos cada uma delas.

A primeira das submáximas é a adequação, que traduz a eficiência de Pareto, isto é, verifica-se se a decisão a ser tomada pelo judiciário é apta a alcançar o fim almejado. Logo, há nessa categoria uma relação de meios e fins, ou seja, juízo de relação entre a decisão do juiz e a tutela jurisdicional buscada por determinado indivíduo. 

A segunda é a necessidade. Esta requer, dentre o rol das decisões possíveis para solucionar o caso concreto, que seja proferida a decisão que interfira menos intensamente em outros princípios/direitos. Dessa forma, há nessa categoria uma relação entre o produto da prestação jurisdicional e seu impacto no plano fático, ou seja, há que se levar em consideração na tomada de decisão o impacto que ela vai surtir em outros institutos de igual proteção por parte do ordenamento jurídico.

A terceira e última submáxima é a proporcionalidade em sentido estrito, ou lei do sopesamento, a qual demanda o seguinte: quanto maior for o grau de não-satisfação ou de afetação de um princípio/direito, maior deverá ser a importância da satisfação do outro.  

Mediante o exposto, tem-se que que o os Tribunais de Contas, ao exercerem suas funções sancionatórias previstas no art. 71, inciso VIII da Carta Magna, devem aferir se no caso sabujice a multa aplicada aos jurisdicionados, seja ela em decorrência de atos praticados com grave infração à norma, seja em função de descumprimento de determinações do Tribunal, está apta a alcançar de maneira razoável/proporcional o fim ultimo da mesma, isto é, a condução do gestor a boa gestão da res pública, o que denota o caráter pedagógico da sanção em tela, e não punitivo propriamente dito (FERRAZ, 2002).

6.O DEVER DE MOTIVAÇÃO DAS MULTAS APLICADAS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS

No exercício de suas competências sancionatórias, cabe às Cortes de Contas aplicar multa aos jurisdicionados. Ao fazê-lo, devem fundamentar não somente a aplicação das penalidades pecuniárias, mas também o quantum valorativo. Isto advém do próprio comando Constitucional exposto no art. 93, inciso X, ao informar que “as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública (...)”; está positivado também na Lei n° 9.784/99, em seu art. 2°, que a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da motivação, razoabilidade e proporcionalidade^[10].

O teor dos textos legais postos acima revela que o dever de motivação dos atos administrativos é elemento de validade e integram o próprio ato. Desse modo, o art. 20 da LINDB, ao informar que “nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão” e que “a motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta (...)”, não estipula nenhum fato novo ou promove alteração material do Direito Brasileiro.

Apesar disso, é profundo o impacto sociopolítico gerado pelos artigos inseridos na Lei Interpretativa das normas do ordenamento jurídico brasileiro. Nas provocações de Hülse (2022, p. 39), o autor narra que o processo legislativo de alteração da LINDB (Lei nº 13.655/2018) se deu diante de um contexto de incertezas, riscos e desconfianças ocasionadas pelas decisões da Administração Pública. Continua Hülse (op. cit., p.44), ao colocar os Tribunais de Contas como uma dos impactados pela revisão legislativa, citando como exemplo “a aplicação de sanções com base em simples motivo jurídico e sem ter em conta as circunstâncias de fato que justificam o comportamento”. Eis o porquê:

A imposição de sanções aos administrados/gestores vinculados é uma prerrogativa da Administração Pública, utilizada como mecanismo para assegurar a higidez da ordem pública e a eficácia do funcionamento dos serviços a cargo da máquina estatal. Especificamente quanto aos Tribunais de Contas, conforme mencionado no tópico III, o âmago da aplicação das sanções administrativas está calcado na atividade fiscalizatória, como órgão de Controle Externo. Surge, então, para a doutrina, o instituto do Direito Administrativo Sancionador, ramo do direito administrativo que tutela o regime jurídico das sanções aplicadas pelo administrador público.

Embora reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência pátria, o campo investigativo do Direito Administrativo Sancionador é pouco explorado pela ciência jurídica. Isso porque o exercício do poder sancionador, na seara administrativa, compreende ainda a observância dos critérios discricionários que balizarão a decisão da Autoridade Administrativa. Ao confrontar o tema, Jean Dias (2022, p. 17) menciona que isso se dá, de certo modo, porque a independência das esferas administrativa e penal induzem nos juristas a falsa impressão de não convergência entre elas. Entretanto, a produção jurisprudencial recente vem evidenciando que o direito administrativo sancionador e o direito penal não são completamente independentes, vez que são peças do macrossistema punitivo brasileiro, e nesse sentido, possuem como fio condutor os preceitos e garantias Constitucionais.

A questão transpassa o mero punitivismo estatal, desaguando nas garantias individuais constitucionais de respeito à legalidade e segurança jurídica. Não por outra razão, o ordenamento jurídico deve ser interpretado em sua unidade, de modo que seria inadmissível ao direito administrativo se fechar aos demais ramos do direito. Isto é salientado na docência de Celso de Mello (2004, p. 743) ao dizer que não há que se cogitar em qualquer distinção ontológica entre as infrações e sanções administrativas e infrações e sanções penais, uma vez que o que as diferenciam é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção. Dessa forma, se as sanções penais contam com o dever de fundamentação e uma estrutura dosimétrica para sua aplicação, mutatis mutandis, devem as sanções administrativas impostas pelos Tribunais de Contas contar com o mesmo arcabouço.

Adentrando no âmbito administrativo sancionatório processual, cumpre destacar a garantia constitucional do devido processo legal como orientador da tomada de decisões da Autoridade Administrativa Julgadora (CFB: art. 5º, inc. LIV[11]).  São os elementos coligidos nos autos do processo que devem ser considerados na tomada de decisão do agente sancionador, respeitadas a ampla defesa, o contraditório e o dever de fundamentação. A tomada de decisão, aqui mencionada de forma ampla, não pode deixar de observar os estritos parâmetros legais de aplicação, ainda que baseada na discricionariedade administrativa. Isso se dá por meio da imprescindível necessidade de motivação dos atos administrativos, elemento que funciona como garantia de respeito e observâncias das normas do ordenamento jurídico.

Contudo, a despeito do que entende a doutrina majoritária, a discricionariedade referente à tomada de decisões não se confunde com a motivação administrativa; pelo contrário, apenas expõe a apreciatividade das motivações da Administração Pública (SADDY, 2018). Enquanto prerrogativa, possibilita à Administração a adoção de certa margem de liberdade para eleger a solução que mais se adeque às circunstâncias do cotidiano. Já enquanto dever, traduz a obrigação da Administração de perseguir solução que melhor atenda ao interesse público.

A ciência do direito se debruça sobre o tema desde os primórdios do Direito Administrativo, buscando a melhor definição e natureza jurídica da discricionariedade administrativa. Todavia, tem-se que discricionariedade não é um termo preciso da arte, com um significado estabelecido, nem é um conceito que, quando encontrado, leva a consequências fixas. O núcleo semântico de discricionariedade depende do contexto em que ocorre, e das atitudes dos agentes públicos envolvidos. Todos esses elementos constituem o significado de discricionariedade (GALLIGAN apud SADDY, 2016, p. 154).

 Hans Kelsen lecionou ser a discricionariedade um fenômeno inerente ao próprio processo de concreção e aplicação do direito, uma vez que, para esse autor, existe discricionariedade porque a resolução que se adota não vem determinada pela norma e, portanto, só pode ser fruto de uma eleição conforme seus próprios critérios. Para Herbert Hart, discricionariedade é exercida por diferentes operadores jurídicos dentro da margem de incerteza oriunda da vagueza da linguagem, de forma que a discricionariedade apenas emergiria em hard cases, nos quais a norma não prescreve uma única solução. Por fim, Ronald Dworkin fez uma analogia entre a discricionariedade e o buraco de um donut, isto é, seria a discricionariedade uma área de liberdade, dentro de um marco de constrições de normas ou ordens ditadas por autoridades hierarquicamente superiores, deixada para que seu aplicador decida sobre algum aspecto (SADDY, 2016).

Para fins deste estudo, e considerando o que parte da doutrina aceita sobre o assunto e seu argumento ab auctoritate, entende-se a discricionariedade administrativa como sendo a margem relativa de liberdade/autonomia/volição conferida por uma norma jurídica à Administração Pública para a adoção ou não da atuação, entre as opções oferecidas alternativas e/ou disjuntivamente, que melhor atenda aos interesses públicos[jh1] [jh2]  (SADDY, op. cit., p. 156).

Saddy (op. cit., p. 159) entende que a discricionariedade administrativa, a qual denomina apreciatividade, é “inferida pela interpretação sistemática de um conjunto de normas”. E ainda, continua, ao afirmar que “deduz-se, portanto, da destinação da pretensão, isto é, da composição e do funcionamento dos órgãos competentes a determinar seu alcance”. Nessa senda, o que se pode concluir a partir da conceituação de discricionariedade é que a Administração Pública não está alheia aos princípios e balizas norteadores do Direito, especialmente nas ocasiões em que o legislador amplia a margem sua de atuação, pois sua razão de ser se faz tão somente para contextualizar a aplicação da norma no plano da efetividade.

Segundo Mello (2004, p. 750), uma discricionariedade exacerbada concedida ao operador do direito ao aplicar sanções possui o condão de, na prática, fazer com que elas sejam determináveis pelo administrador, e não pela lei. Verifica-se, assim, que a discricionariedade administrativa, por mais que encontre na motivação o elemento delimitador de seu conteúdo, ainda carece de critérios técnicos e jurídicos específicos para fundamentar a imposição de sanções restritivas, visto que vai contra às garantias constitucionais e à segurança jurídica.

Não por outro motivo, há quem busque distinguir a discricionariedade e a atividade técnica efetuada pela Administração Pública para imposição de sanções aos administrados. A discricionariedade se baseia em buscar diretrizes para atuação do poder público - coordenadora e preventiva. Noutra banda, a atividade técnica é a aplicação de matérias e normas jurídicas utilizadas como pressuposto da ação administrativa. Contribui Saddy (2016, p.80) que “não se trata, portanto, de uma verdadeira discricionariedade, mas sim [...] de uma técnica para reduzir progressivamente a discricionariedade”. Sob o prisma do direito administrativo sancionador, verifica-se incabível inferir que a discricionariedade pura toma lugar acima da técnica. A margem de apreciação cognitiva da Administração deve ter espaço tão somente na inferência da melhor aplicação da norma para o interesse público (efetividade), o que não é a principal característica das normas sancionadoras (MONCADA, apud. SADDY, 2016, p. 82). Noutras palavras, a constatação da infração e o estabelecimento das circunstâncias - nível de gravidade, agravantes, atenuantes, entre outros – estão no âmbito da discricionariedade administrativa pura; diferentemente do que ocorre com a valoração das sanções, no qual a administração deve expressar os fundamentos e motivações por meio de um juízo de conteúdo técnico, com base nos elementos aferidas na fase anterior – o quantum é definido com base na análise técnica das circunstâncias.

Portanto, tem-se que uma discricionariedade pura na definição do quantum da multa aplicada pelos Tribunais de Contas não se coaduna com as diretrizes impostas pela Carta Política de 1998, uma vez que a Administração Pública, estando incutidos aqui os órgãos de Controle como as Cortes de Contas, está adstrita ao princípio da legalidade e razoabilidade. Tampouco se coadunam com as regras de controle previstas em leis infraconstitucionais, como as trazidas pela Lei nº 13.655/2018 que acrescentou os artigos de 20 a 30 na LINDB, os quais informam regras sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público, conforme se demonstrará a seguir.

7.DOSIMETRIA NA APLICAÇÃO DE MULTA PELO TCE/AM EM FACE AO ART. 22, §2 E §3 DA LINDB

A dosimetria das sanções de multas aplicadas pelas Cortes de Contas e o dever de motivação de suas decisões estão intimamente relacionados. Porquanto a dosimetria na aplicação da multa nada mais se constitui do que uma fundamentação, isto é, o pormenor não só do porquê deva ser aplicada (a multa) ao jurisdicionado, mas também o do porquê da quantidade a ser aplicada ao responsável no caso concreto.

Conforme explicitado no tópico anterior, trata-se de dois momentos distintos que compõem o sistema do processo administrativo sancionador. Independentemente do juízo interpretativo do aplicador da norma, o agente público tem o dever de motivar suas decisões, e os jurisdicionado, o direito de saber os motivos do decisório em sua plenitude. Em se tratando da dosimetria das sanções administrativas aplicáveis aos administrados, tal necessidade demonstra-se ainda mais imprescindível.

O império do ordenamento constitucional, no Estado de Direito, não permite inferir outra conclusão senão a que a imposição de sanções, seja administrativa, penal ou civil, deve estar adequadamente justificada, i.e., devidamente motivada.

Nesse sentido, a determinação do quantum da sanção imposta ao particular não é nem deve ser arbitrada com base em critérios genéricos e abstratos. A própria natureza punitiva das sanções administrativas, como já salientadas linhas acima, obriga o agente administrativo a observar critérios de dosimetria específicos para quantificar as multas, através do uso da técnica.

É nesse sentido que o artigo 22, §2 da LINDB, ao tratar sobre a gestão pública, informa que devem ser consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida pelo jurisdicionado quando da aplicação de sanção ao mesmo, bem como deve ser observado ainda as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.

Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.     (Regulamento)

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.  (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018) 

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.    (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Acontece que a Corte de Contas Amazonense não dispões em sua Lei Orgânica, Lei n° 2.423; nem em seu Regimento Interno, Res. 04/2002, um sistema dosimétrico de definição do quantum da multa a ser aplicada ao jurisdicionado sub judice. Essa ausência é, infelizmente, compartilhada pelos demais Tribunais de Contas brasileiros. Praticamente todos estabelecem, em suas Leis de Regência, apenas valores máximos e mínimos das multas, ficando, dessa forma, à discricionariedade dos Conselheiros estabelecer o quantum da multa aplicada. O principal argumento para esse cenário cultural em nosso ordenamento jurídico, no âmbito dos Tribunais de Contas, é a tese que sustenta possuir, a discricionariedade de aplicação de multa aos seus jurisdicionado, a natureza jurídica de um ato discricionário forte.

Em síntese, a classificação que divide os atos discricionários em fortes ou fracos informa existir três sentidos de discricionariedade, um forte e dois fracos. A natureza jurídica do primeiro faz referência aos casos em que a autoridade ou a norma atribua ao aplicador da ordem uma margem de decisão sem estabelecer nenhum tipo de critério que guie sua conduta. A natureza jurídica do segundo, por sua vez, reconhece dois sentidos de discricionariedade fraca, quais sejam: a) o primeiro sentido faz referência a que os critérios que guiem a conduta do aplicador não sejam suscetíveis de uma aplicação mecânica, mas sim que exijam uma operação de discernimento; e b) o segundo sentido faz referência faz referência ao aplicador da ordem, o qual tem de tomar uma decisão definitiva em atinência a determinado assunto, de tal forma que essa decisão não possa ser revisada nem anulada, posteriormente, por outra.

Nesse sentido, a discricionariedade que o TCE/AM possui em aplicar multas, dentro de valores mínimos e máximos, estabelecidos em sua Lei Orgânica, em um primeiro momento, parece ser de natureza forte, mas isso não procede. Explica-se. Apesar de a Lei Orgânica da Corte de Contas citada não estabelecer, ao fixar valores máximos e mínimos das multas, critérios para sua gradação em sua aplicação efetivas aos jurisdicionados, o princípio da unicidade do ordenamento jurídico implica uma observância, pela administração de controle, dos dispositivos normativos que informam balizas para o exercício do controle da Administração Pública (SARMENTO, 2014).

Nesse sentido, temos o §2 do art. 22 da LINDB, inserido pela Lei nº 13.655 de 2018, que estabelece que “na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente”. Esse dispositivo informa critérios de ordem práticas para que sanções pecuniárias sejam aplicadas de forma proporcional ao caso concret[jh3] o. Mais do que uma ênfase na análise de individualização da sanção administrativa, buscou-se uma tutela para imposição de medidas sancionatórias, reduzindo o excesso da Administração Pública ao avaliar circunstâncias de uma infração. Sendo assim, o que antes estava prescrito apenas como parâmetro principiológico do Direito agora está positivado na norma, devendo ser interpretado como regra jurídica (HULSE, 2022, p. 44-46).

Consequentemente, têm-se que esses critérios não são facultativos à administração de controle, de forma que o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, ao estabelecer o quantum da multa, deve, necessariamente, expor as razões que o levaram a aplicar naquele montante, bem como expor os critérios que o levaram a estabelecer o quantum dentro dos valores máximos e mínimos permitidos por sua LO.

Dessa forma, tem-se que discricionariedade em aplicar multas no âmbito do TCE/AM é uma discricionariedade fraca, pois está vinculada a critérios e diretrizes a serem observadas na aplicação do direito público, quais sejam, o §2 do art. 22 da LINDB.

Todavia, tem-se que mesmo após a vigência do art. 22, §2 da LINDB, trazido pela Lei nº 13.655/18, publicada em 26.04.2018, a Corte de Contas Estadual em tela não tem caminhado no sentido de fundamentar, e por consequência, estabelecer parâmetros objetivos para gradação das multas aplicadas aos jurisdicionados. Como se verá adiante, os votos-relatórios apenas fazem alusão aos dispositivos que informam os valores máximos e mínimos permitidos para as multas aplicadas, ficando a cada relator seus critérios subjetivos de gradação.

Isso é evidenciado através da Decisão nº 75/2019 – TCE/AM – Tribunal Pleno, da relatoria do Auditor Mário José de Moraes Costa Filho, que aplicou multa no valor de R$ 13.654,39 (treze mil seiscentos e cinquenta e quatro reais e trinta e nove centavos) a gestor municipal do interior do Estado do Amazonas por deixar de pôr no portal da transparência do Município os instrumentos previstos no art. 48 da Lei Complementar n° 101/2000, sem se utilizar de qualquer critério dosimétrico que fundamentasse a quantidade do valor da multa aplicada, nem sequer relacionou a conduta tida com ilegal em face das balizas expressa no art. 22, §2 da LINDB, tais como a aferição da natureza, gravidade e danos da conduta irregular, bem como a aferição das circunstancias agravantes, atenuantes e dos antecedentes do jurisdicionado. 

É verdade que a conduta do gestor aludido precisa ser alvo de reprimenda pelo ordenamento jurídico, e isso implica, dentre outras cominações, a aplicação de multa ao gestor sub judice por grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional, como o foi no decisório supracitado tendo fulcro no art. 54, inciso II da LO do TCE/AM.

Todavia, há que se salientar que no exercício da competência sancionatória dos Tribunais de Contas deve-se levar em consideração não apenas as Lei Orgânica e Regimentais das referidas Cortes de Contas, mas também outras normas infraconstitucionais que informam o exercício da administração de controle, e nesse sentido, imperioso faz-se que no exercício da competência aludida a Corte de Contas do Amazonas atente para as balizas dosimétricas trazidas pelo art. 22, §2 da LINDB com a aferição da natureza, gravidade e danos da conduta irregular, bem como a aferição das circunstancias agravantes, atenuantes e dos antecedentes do jurisdicionado. 

No mesmo sentido do decisório supracitado é a Decisão Nº 406/2019 – TCE/AM – Tribunal Pleno, da relatoria do Conselheiro ARI JORGE MOUTINHO DA COSTA JÚNIOR, que aplicou multa a jurisdicionado sem se debruçar acerca de qualquer critério dosimétrico que levasse em conta a aferição da natureza, gravidade e danos da conduta irregular, bem como a aferição das circunstâncias agravantes, atenuantes e dos antecedentes do jurisdicionado. Mesmo em sede de Recurso, quando os jurisdicionados citam o art. 22, §2º da LINDB, cobrando uma fundamentação mais densa da Corte de Contas no que diz respeito ao quantum da multa, as unidades técnicas e os voto-relatórios nada dizem a respeito, pois, como se verá adiante detalhadamente, os mesmos confundem a categoria fundamentar a sugestão de aplicação de multa (unidade técnica) com fundamentar o quantum da multa sugerida (voto-relatório). Nesse sentido, vide os processos: 11444/2022; 11582/2022; 15158/2022 e 15686/2022.

Individualmente, ainda quando reconhecem o tema, os Conselheiros dedicam poucos esforços argumentativos para debater a questão. Fica evidente no Voto nº 553/2022, do Gabinete do Conselheiro JOSUÉ CLÁUDIO DE SOUZA NETO, ao negar provimento ao recurso de revisão interposto pela Câmara Municipal de Urucurituba/AM. Nas fundamentações, ao enfrentar as razões do recurso quando à necessidade de ponderação e motivação pela tutela da LINDB, o Conselheiro se limita informar que “Em se tratando do art. 22, da LINDB pela Lei nº 13.655/2018, que teve como objetivo abrandar a decisão de órgãos julgadores no sentindo de que levassem em consideração as dificuldades práticas enfrentadas por administradores públicos, também não se entende pelo cabimento neste caso específico.” (RELVOTO nº 553/2022-GCJOSUECLAUDIO. Processo 10735/2022).

Dessa forma, mesmo após a vigência do art. 22, §2 do LINDB, a qual se deu em 26.04.2018, a Corte de Contas do Amazonas vem reiteradamente aplicando multa aos jurisdicionados, como as com fulcro no art. 54, II, isto é, por grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária e operacional, sem observar as balizas dosimétricas trazida pelo dispositivo supracitado. 

Reconhece-se que uma das dificuldade na aplicação do referido dispositivo da LINDB reside no fato de elencar quais ações podem ser encaradas como circunstancias agravantes, atenuantes e antecedentes do jurisdicionado, e nesse sentido, em sede do TCU, em 2019, no bojo do Acórdão nº 1308/2019- TCU/Segunda Câmara, foi exarado o entendimento de que “a dosimetria da pena tem como balizadores o nível de gravidade dos ilícitos apurados, com a valoração das circunstâncias fáticas e jurídicas envolvidas, e a isonomia de tratamento em casos análogos”. Dessa forma, “o Tribunal não realiza dosimetria objetiva da multa, comum à aplicação de normas do Direito Penal, e não há um rol de agravantes e atenuantes legalmente reconhecidos”.

Não obstante, essa ausência legal de um rol de agravantes e atenuantes não tem impedido o TCU de construir, jurisprudencialmente, desenhos contextuais que podem ser considerados atenuantes no caso concreto. Nesse sentido, tem-se o Acórdão nº 2459/2019 - TCU/Plenário informando que “a mera participação de licitante como microempresa ou empresa de pequeno porte, amparada por declaração com conteúdo falso, configura fraude à licitação”. No entanto, “a ausência de obtenção de vantagem pela empresa pode ser considerada como atenuante no juízo da dosimetria da pena a ser aplicada, em função das circunstâncias do caso concreto”   

Portanto, tem-se que esses Acórdão do TCU supracitados dialogam com o art. 22 da LINDB na medida em que, segundo esse dispositivo, “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”, bem como: a) serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente; e b) as sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato. 

Mediante o exposto, conclui-se que o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas deve, em que pese não haja um rol legal em sua Lei Orgânica ou no Regimento Interno prevendo situações agravantes e atenuantes, seguir os parâmetros dosimétricos informados pelo art. 22, §2 e 3 da LINDB, tal como vem o TCU se esforçando para construir uma jurisprudência que se coadune com o disposto no artigo da LINDB supracitado. Ainda, há que se observar na aplicação da multa sancionatória os antecedentes do jurisdicionado, de forma que uma sanção aplicada a um jurisdicionado seja levada em consideração na dosimetria das demais sanções de mesma natureza, de forma a consubstanciar a isonomia entre casos análogos.

8.FUNDAMENTAÇÃO PER RELATIONEM 

Em sede de Recurso (vide Acórdãos nº 438/2021, nº412/2021, nº503/2021, nº528/2021, nº 246/2021, nº1805/2022 e 1539/2022), quando instado a se manifestar em face da ausência de fundamentação do quantum das multas aplicadas nos termos do art. 54 da LO c/c art. 308 do RI, a Corte de Contas do Amazonas tem expressado que a referida fundamentação se dá na modalidade Per Relationem, isto é, mediante a concordância do voto relatório com pareces e peças técnicas que o antecederam, nos termos do RE/1279757 transcrito abaixo.

(...) A matéria debatida, em síntese, diz com a constitucionalidade da utilização da técnica da fundamentação per relationem, quando o julgador apenas reproduz os fundamentos do parecer do Ministério Público. (...) A fundamentação per relationem é admitida pelo Superior Tribunal Justiça bem como pelo Supremo Tribunal Federal, sendo imprescindível, no entanto, que o julgador agregue fundamentos próprios. 2. A mera transcrição do parecer do Ministério Público não é apta a suprir a exigência constitucional de fundamentação das decisões judiciais, prevista no art. 93, IX, da Constituição Federal. 

(STF - RE: 1279757 RS 0347858-33.2019.3.00.0000, Relator: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 03/08/2020, Data de Publicação: 10/08/2020)

Quanto a isso, cabem as seguintes considerações.

Salienta-se que fundamentar uma aplicação de multa por grave infração à norma legal, nos termos dos art. 54, inciso II da Lei n° 2.423/96 c/c art. 308, inciso VI da Res. n° 04/2002 já citados nesse trabalho, por exemplo, não se confunde com fundamentar o quantum da mesma. Explica-se. 

O artigo 84[12] da Lei Orgânica do TCE/AM, Lei n° 2.423, de 10.12.1996, informa que a estrutura organizacional dessa Corte de Contas poderá contar com órgãos auxiliares internos, os quais exercerão atividades de apoio técnico e administrativo, necessários ao exercício da competência da referida Corte, na forma estabelecida em resoluções.

Esse tema também é tratado no art. 74[13] e inciso do Regimento Interno da Corte de Contas em tela o qual informa ser atribuição dos setores técnicos aludidos identificarem as controversas sub judice em função da legalidade, legitimidade e economicidade da despesa, bem como identificar as irregularidades e os vícios formais. Nesse sentido, se restar comprovada nos autos a responsabilidade do jurisdicionado em face às normas financeira e/ou orçamentárias, as referidas unidades técnicas, respeitado o contraditório e ampla defesa, poderão desde logo elaborar laudo técnico conclusivo, o qual fundamenta e indica as sanções cabíveis ao jurisdicionado sub judice[14].

Dessa foram, tem-se que a Corte de Conta em tela está estrutura em órgãos internos que cuidam de matérias específicas, e nesse sentido, um exemplo é a DICARP (Diretoria de Controle de Aposentadorias, Reformas e Pensões) que aprecia os processos atinentes à concessão inicial de aposentadoria, nos termos do art. 71, inciso III segunda parte da Constituição Federal; outro exemplo é a DICAPE (Diretoria de Controle de Admissão de Pessoal) que aprecia os processos atinentes à admissão de pessoal para fins de registro, exceto as referente a cargos em comissão, nos termos do art. 71, inciso III primeira parte^[15].

Disso decorre que essas diretorias técnicas são responsáveis por elaborar laudos técnicos conclusivos que evidenciem ter o gestor de verbas públicas incididos ou não em umas das hipóteses ensejadoras de aplicação de multa (art. 54 da Lei n° 2.423/96 c/c art. 307 e 308 da Res. n° 04/2002), que no caso da DICAPE, se consubstanciaria na perquirição em demonstrar se determinada admissão de pessoal respeitou ou não os limites previstos na LRF para despesas dessa natureza; ou se respeitou as hipóteses de acúmulo de cargos previstas no art. 37, XVI da Constituição Federal.

Salienta-se que, nessa empreitada, as diretorias técnicas da Corte de Contas do Amazonas apenas fundamentam e sugerem ao Relator do processo a aplicação das penalidades cabíveis, que a exemplo da DICAPE, quando caracterizada afronta à LRF na admissão de pessoal por determinado gestor de verbas públicas, fundamenta e sugere ao relator a aplicação de multa ao jurisdicionado com fulcro no art. 54, inciso II da Lei n° 2.423/96, nada dizendo sobre o quantum da multa a ser aplicado no caso sub judice. 

Registra-se ainda que as referidas unidades técnicas realizam um juízo técnico de subsunção de fatos a normas, sem qualquer juízo de valor; apenas constatam, mediante as provas apresentadas nos autos, se o jurisdicionado aos quais irregularidades são imputadas incorreu ou não no rol de incidência das normas que autorizam a aplicação de sanções. Dessa forma, repisa-se, é competência das diretorias técnicas da Corte de Contas do Estado do Amazonas demonstrarem e fundamentarem tão apenas as irregularidades cometidas pelos jurisdicionados. Essas que, uma vez comprovadas nos autos, estarão de forma vinculada sujeitas ao poder-dever de controle externo do Tribunal de Contas previsto no art. 71 da Constituição (BORGES, 2013, p. 1).

Portanto, é nesse sentido que as diretorias fundamentam e sugerem ao Relator a aplicação de multa aos jurisdicionado, isto é, quando ficam demonstradas nos autos as irregularidades, conforme salientado acima.

Noutra esteira, com relação à fundamentação do quantum da multa aplicada, que se consubstancia em um ato discricionário fraco, como ficou demonstrado no tópico VI, não é da competência das diretorias técnicas da Corte de Contas em tela o fazê-lo, porquanto trata-se de competência dos órgãos colegiados do Tribunal de Contas, conforme já salientado nesse trabalho (MATIAS, 2019, p. 3). Registra-se ainda que tal dosimetria poderia estar presente no voto-relatório do decisório, isto é, este indicaria não apenas as gradações previstas no art. 53 da lei da Lei n° 2.423/96 c/c art. 307 da Res. n° 04/2002, mas também fundamentaria uma dosimetria delineada em função da natureza, gravidade e danos provenientes da infração cometida, bem como em função de agravantes, atenuantes e antecedentes do agente, nos termos do art. 22, §2 acrescentado pela Lei nº 13.655, de 2018, à LINDB.

Não obstante, por mais que tímidos, alguns passos importantes foram dados para evidenciar a interpretação do art. 22, §2º, da LINDB como parâmetro de aplicação das sanções administrativas. Resta claro para o Conselheiro JÚLIO ASSIS CORRÊA PINHEIRO que o escopo pedagógico deve se sobressair da função puramente punitiva da pena, justificando que “o objetivo da Administração Pública deve ser atender ao interesse público, mesmo que algumas formalidades não tenham sido cumpridas com atenção à sacralidade das formas” (RELVOTO nº 605/2022-GCJPINHEIRO. Processo 10973/2022).

Mediante o exposto, conclui-se a fundamentação do quantum da multa aplicada não se encontra compreendida na fundamentação per relationem, uma vez que apesar de determinadas irregularidades cometidas por determinado gestor público ficarem comprovadas nos autos pelas diretorias técnicas do Tribunal de Contas do Amazonas (o que implica  desde logo de forma vinculada a sujeição dos gestores ao poder-dever de controle externo, poder-dever que pode ensejar a aplicação de multas), a cominação das multas sugeridas, isto é, o quantum a ser aplicado dentro do limite máximo e mínimo estabelecido no art. 308, VI da Lei Orgânica por exemplo, precisa ser devidamente motivada e fundamentada pelos órgãos colegiados da Corte de Contas, porquanto as diretorias técnica apenas fundamentam a sugestão da aplicação de multa[16], pois não o é de sua competência fundamentar o quantum da multa a ser aplicada. 

9.CONCLUSÃO

Conclui-se que a definição do quantum da multa se consubstancia em um direito de todos os jurisdicionados compreenderem os critérios que levaram a Corte de Contas do Amazonas a impor certa sanção ao gestor na medida determinada.

Nesse sentido, uma modificação na rotina sancionatória do Tribunal em tela, almejando estabelecer procedimentos objetivos, no que diz respeito à fundamentação do quantum da multa, irá ao encontro dos anseios de um processo de controle que privilegie cada vez mais a segurança jurídica e a transparência, bem como irá proteger a imagem do próprio Tribunal de Contas na medida em que reduzirá o subjetivismo e inibirá acusações indevidas de proteção a certas pessoas ou entes.

Ratifica esse entendimento a inclusão, pela Lei nº 13.655/2018, do art. 22 e § seguintes na LINDB, o qual, em sua essência, positiva a cultura do respeito aos precedentes como sendo um novo norte da administração de controle, porquanto os encarregados de aplicarem o direito público, dentre eles o Tribunal de Contas do Amazonas, devem aperfeiçoar os critérios da dosimetria na aplicação das sanções pecuniárias.

Por fim, registra-se que os autores desse trabalho não tiveram a pretensão de esgotar o tema, visto que há um longo caminho a ser trilhado em direção a uma administração de controle mais proba e transparente, que proteja e promova, em sua plenitude, os direitos dos administrados como o da segurança jurídica, o qual, dentre outras formas, se consubstancia em uma fundação de decisão que compreenda todas as irregularidades e consequências advindas das mesmas.

10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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