RESUMO: Este artigo não tem por objetivo tecer críticas ou elogios à novel reforma da previdência introduzida em nosso ordenamento jurídico pátrio via EC 103 de 12 de novembro de 2019. Longe disso, com a reforma já promulgada e publicada, resta-nos direcionar um olhar mais adiante para tentar enxergar o que há de melhor e positivo nela a fim de salvaguardar a dignidade do maior número possível de trabalhadores, muitos já com a idade avançada, extremamente debilitados/vulnerabilizados. O texto tem por objetivo, portanto, chamar a atenção do leitor para um tema, uma novidade, que emergiu com a aludida reforma: a substituição do requisito da “carência” pelo de “tempo de contribuição” para se ter acesso à aposentadoria programada por idade, que se trata de uma nova espécie de aposentadoria criada para substituir as anteriores e é regida à luz do aludido texto constitucional. Por fim, após esmiuçar um pouco mais a respeito dos fundamentos jurídicos e das diferenças conceituais entre carência e tempo de contribuição, buscou-se demonstrar como na prática previdenciária a mencionada alteração poderá ser aplicada para beneficiar parte do público mais vulnerável assistido pela DPU.

Palavras-chave: Reforma da previdência. Aposentadorias. Substituição do período de carência pelo de tempo de contribuição. Pontos positivos.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. SUBSTITUIÇÃO DO REQUISITO DA CARÊNCIA PELO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO: FUNDAMENTOS, DIFERENÇAS CONCEITUAIS E ASPECTOS FAVORÁVEIS 3. CONCLUSÃO.

1.INTRODUÇÃO

Que a reforma da previdência veio para promover uma profunda e substancial alteração nos mecanismos de acesso/cálculo aos/dos benefícios previdenciários, disso ninguém duvida. Aliás, especialmente na parte dos cálculos, ela se revela bem cruel! Mas, será que ela também não trouxe nenhum tipo de modificação mais específica que, ao fim e ao cabo, poderá ser aplicada para facilitar ao menos o próprio acesso à aposentadoria por uma parte da população, especialmente a mais vulnerável? Pois bem, é sobre isso que iremos conversar.

2. SUBSTITUIÇÃO DO REQUISITO DA CARÊNCIA PELO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO: FUNDAMENTOS, DIFERENÇAS CONCEITUAIS E ASPECTOS FAVORÁVEIS

De uma leitura mais atenta acerca dos dispositivos constitucionais citados na EC 103/19, emergiu uma novidade que nos chamou bastante a atenção: a “carência” não figura como requisito para se obter a nova espécie de aposentadoria criada pelo próprio texto constitucional reformador. Veja-se, por exemplo, que a norma inserida no inciso II, art. 18, da EC 103/19, não utiliza o termo carência, mas, sim, “contribuição”. E a regra permanente, prevista no art. 19 do mesmo texto constitucional, também se vale da mesma expressão. Veja-se:

Art. 19. Até que lei disponha sobre o tempo de contribuição a que se refere o inciso I do § 7º do art. 201 da Constituição Federal, o segurado filiado ao Regime Geral de Previdência Social após a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional SERÁ aposentado aos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, com 15 (quinze) anos de tempo de contribuição, se mulher, e 20(vinte) anos de tempo de contribuição, se homem.

Sob a égide da EC 20/98, não havia previsão, no próprio texto constitucional, do requisito “tempo de contribuição”, como sói ocorrer atualmente. Por isso, não é necessário muito esforço interpretativo para se perceber que até que alguma posterior “lei disponha” em sentido distinto, os requisitos estruturantes do direito à novel aposentadoria programada por idade estão estampados no próprio texto constitucional, e são: a idade e o “tempo de contribuição”.  

E até mesmo o verbo utilizado pela norma constitucional, “será”, escancara a natureza taxativa do rol de requisitos em exame. Em outras palavras: estamos diante de uma norma constitucional de eficácia plena, ou seja, aquela que possui aplicabilidade imediata, direta e integral. E, ainda que se sustente no sentido de uma eficácia contida, eventual restrição dessa mesma eficácia dependerá de uma “lei” posterior que “disponha sobre o tempo de contribuição a que se refere o inciso I do § 7º do art. 201 da Constituição Federal”. É dizer: até que isso aconteça, a norma em questão continua tendo aplicabilidade direta e imediata.

Portanto, não faz o menor sentido o INSS, por meio de uma mera portaria (Portaria INSS Nº 450 DE 03/04/2020)[1], norma de natureza infralegal, mesmo após confirmar que a aposentadoria programada por idade exsurgiu no mundo jurídico para “substituir” as anteriores[2], ou seja, que se trata de nova espécie de aposentadoria com seus próprios requisitos estruturantes do direito – e já previstos no próprio texto constitucional reformador –, ainda dispor, na mesma portaria, que:

CAPÍTULO I DAS REGRAS DE ACESSO ÀS APOSENTADORIAS PROGRAMÁVEIS

Art. 2º Com a vigência da EC nº 103, de 2019, as aposentadorias por idade e por tempo de contribuição foram substituídas por uma única espécie, a aposentadoria programada, da qual derivam a aposentadoria especial e a aposentadoria programada do professor.

...

Seção I Da aposentadoria programada (art. 201 da Constituição Federal)

Art. 6º A aposentadoria programada é devida aos segurados filiados ao RGPS a partir de 13 de novembro de 2019, ou, se mais vantajosa, aos demais.

Art. 7º São requisitos para concessão da aposentadoria programada, cumulativamente:

I - 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, e 65 (sessenta e cinco) anos, se homem;

II - 15 (quinze) anos de tempo de contribuição, se mulher, e 20 (vinte) anos, se homem; e

III - 180 (cento e oitenta) contribuições mensais de carência. (Redação do inciso dada pela Portaria INSS Nº 528 DE 22/04/2020).

Seção II Das Regras de Transição da Aposentadoria por Idade e da aposentadoria por tempo de contribuição

Subseção I Aposentadoria por idade (art. 18 da EC nº 103, de 2019)

Art. 8º Para a concessão da aposentadoria por idade, conforme regra de transição fixada pela EC nº 103, de 2019, exige-se, cumulativamente:

I - 60 (sessenta) anos de idade da mulher e 65 (sessenta e cinco) do homem;

II - 15 (quinze) anos de tempo de contribuição; e

III - 180 (cento e oitenta) meses de carência.

Nota-se que o próprio inciso que passou a exigir, também, a carência, para se ter acesso à nova aposentadoria, foi inserido posteriormente por meio de nova portaria. Ou seja: nem mesmo a portaria, em sua redação original, havia previsto a “carência” como requisito a ser preenchido cumulativamente, de tão evidente o texto constitucional quanto aos requisitos até então necessários (idade e “tempo de contribuição”) para se obter o aludido benefício.

Não há dúvidas de que a norma infralegal em tela inovou e usurpou de sua real atribuição ao exigir um novo requisito, constritor de um direito social fundamental e alimentar, NÃO previsto no texto constitucional.  

E é evidente a eloquência do silêncio do constituinte reformador quanto à desnecessidade do requisito da “carência” para se obter essa nova espécie de aposentadoria. Se o legislador constituinte realmente quisesse exigir algum novo requisito, além dos taxativamente previstos, teria então inserido expressamente no texto constitucional, por ex., o termo “ e 180 (cento e oitenta) meses de carência” ou mesmo ter mencionado que outros requisitos previstos na lei 8.213/91 (por ex.) poderiam ser exigidos, em vez de simplesmente utilizar o verbo/expressão “... SERÁ aposentado aos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, com 15 (quinze) anos de tempo de contribuição, se mulher, e 20(vinte) anos de tempo de contribuição, se homem”.

Não se deve criar requisitos ou impor novas restrições pela mera via interpretativa, mormente quando estamos diante de um direito fundamental de natureza essencialmente alimentar! Qualquer nova restrição nesse sentido somente poderá ser realizada, conforme autorização contida no próprio texto constitucional, por meio de lei posterior que “disponha sobre o tempo de contribuição a que se refere o inciso I do § 7º do art. 201 da Constituição Federal ...”. Até que isso aconteça, não deve o INSS exigir novos requisitos por meio de normas infralegais e constritoras de direitos fundamentais.

E isso, na prática previdenciária, faz toda a diferença. Uma situação é a pessoa ter de cumprir 180 meses de carência para poder se aposentar por idade, como previa antes a Lei 8.213/91[3], outra bem diferente é ela ter de cumprir 15 anos de tempo de contribuição, como preveem, atualmente, os dispositivos constitucionais supracitados. Isso, porque, os conceitos de carência e tempo de contribuição são bem distintos, e o primeiro é apenas uma subespécie do segundo, que é um gênero muito mais abrangente e congloba muitas outras subespécies de contribuições.

Carência, de acordo com art. 26 da Lei 8.213/91, consiste no “número mínimo de contribuições mensais indispensáveis para que o beneficiário faça jus ao benefício, consideradas a partir do transcurso do primeiro dia dos meses de suas competências”. E, nos termos do art. 27, incisos I e II, da mesma Lei, apenas “serão consideradas as contribuições”, para efeito de carência:

I - referentes ao período a partir da data de filiação ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), no caso dos segurados empregados, inclusive os domésticos, e dos trabalhadores avulsos;                  

 II - realizadas a contar da data de efetivo pagamento da primeira contribuição sem atraso, não sendo consideradas para este fim as contribuições recolhidas com atraso referentes a competências anteriores, no caso dos segurados contribuinte individual, especial e facultativo, referidos, respectivamente, nos incisos V e VII do art. 11 e no art. 13.  

É dizer: somente computam para fins de carência as contribuições recolhidas “em dia”.

Por sua vez, o conceito de tempo de contribuição é bem mais amplo, abrange muitos outros períodos, e se encontra muito bem delimitado na própria IN INSS Nº 128/22, por meio de inúmeros dispositivos, dentre os quais destacamos:

Seção III Dos Períodos Computáveis

Art. 211. Considera-se tempo de contribuição o tempo correspondente aos períodos para os quais tenha havido contribuição obrigatória ou facultativa ao RGPS, dentre outros, os seguintes:

I - o de atividade anterior à filiação obrigatória, desde que devidamente comprovada e indenizado;

II - o período da retroação de DIC, previamente autorizada pelo INSS, em que o exercício de atividade exigia filiação obrigatória ao RGPS como segurado contribuinte individual, mediante recolhimento;

...

VI - o período em que o segurado esteve recebendo:

a) benefício por incapacidade previdenciário, desde que intercalado com períodos de atividade ou contribuição; ou

b) benefício por incapacidade acidentário:

1. até 30 de junho de 2020, ainda que não seja intercalado com períodos de atividade ou contribuição; ou

2. a partir de 1º de julho de 2020, data da publicação do Decreto nº 10.410, de 2020, somente se intercalado com períodos de atividade ou de contribuição.

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Subseção III Do Rural

Art. 215. Em relação aos períodos decorrentes de atividade rural, até que lei específica discipline a matéria, serão contados como tempo de contribuição:

I - o tempo de serviço do segurado que exercia atividade rural anterior à competência novembro de 1991;

II - o tempo de serviço de segurado especial, posterior à competência de novembro de 1991, desde que tenha havido contribuição; e

III - o período de atividade na condição de empregador rural, desde que comprovado o recolhimento de contribuições na forma da Lei nº 6.260, de 1975, com indenização do período anterior.

§ 1º O tempo de serviço dos segurados que exerceram atividade rural em período posterior a novembro de 1991 deverá seguir as regras da categoria de segurado correspondente.

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Seção V Das Disposições Finais

Art. 217. Até 13 de novembro de 2019, data da publicação da Emenda Constitucional nº 103, podem ser contados como tempo de contribuição, entre outros:

I - o de serviço militar obrigatório, voluntário e o alternativo, que serão certificados na forma da lei, por autoridade competente; e

II - o período majorado decorrente da conversão de tempo de atividade sob condições especiais em tempo de atividade comum.

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Como se vê, em vários aspectos o conceito de tempo de contribuição se revela muito mais favorável aos segurados, uma vez que este contempla não somente as contribuições recolhidas em dia (carência), mas, também, e.g., períodos de recolhimento em atraso (como contribuinte individual, por ex.), períodos com os respectivos adicionais decorrentes da conversão de atividades especiais em comuns, períodos de gozo de benefício por incapacidade, de tempo de serviço do segurado que exercia atividade rural anterior à competência novembro de 1991, que, sabemos, NÃO são computados administrativamente pelo INSS para fins de carência.

Dito de outra maneira: ao substituir o requisito da carência pelo de tempo de contribuição, a EC 103/2019 acabou por ampliar o leque de opções dos segurados para o cumprimento do requisito contributivo da nova espécie de aposentadoria inaugurada e regida pelo texto constitucional reformador. Se antes, para se ter direito à aposentadoria por idade, apenas as contribuições recolhidas em dia podiam ser consideradas, a partir do novel regramento constitucional, além dessas, muitas outras contribuições também poderão ser computadas, conforme já mencionado anteriormente.

Portanto, tal mudança de requisito poderá ser utilizada em prol de uma boa parte do público mais vulnerável do RGPS que ainda não conta com o tempo necessário para poder se aposentar, notadamente aqueles que trabalharam por anos a fio de modo informal e não puderam recolher em tempo suas contribuições, muitas vezes em razão da própria ausência de recursos financeiros para tanto.

Os chamados autônomos/MEI (ex: pedreiros, vendedores ambulantes, feirantes, faxineiras/diaristas, rurais etc.) e até mesmo os que trabalharam em condições inóspitas/perigosas/insalubres/penosas ou no campo em certo período da vida, que ainda não dispõem atualmente do tempo necessário para poderem se aposentar por idade, agora poderão completar o tempo que lhes falta mediante, e.g., o reconhecimento/recolhimento em atraso de determinado período em que trabalharam como autônomos sem terem contribuído, o cômputo do período rural anterior à 1991 (sem ajuizamento) e/ou do período majorado/adicional decorrente da conversão de tempo de atividade sob condições especiais em tempo de atividade comum, o que, diga-se de passagem, beneficiará sobretudo os trabalhadores do baixo escalão normalmente responsáveis pelo exercício dessas atividades mais penosas.

Um exemplo bem prático é o de M.J.R, uma cidadã já bem idosa assistida pela DPU[4], que mesmo após trabalhar muitos anos no setor de reciclagem de lixo (catadora/setor de triagem) prestando serviços à Companhia de Desenvolvimento de Vitória (USINA DE LIXO DE VITÓRIA), atividade especial devidamente comprovada, sempre teve seus pedidos de aposentadoria por idade indeferidos pelo INSS sob o fundamento de que ainda não havia preenchido a carência necessária tal como exigida na lei 8.213/91, e, somente após uma ação ajuizada pela DPU, com base no novo regramento jurídico para contido na EC 103/19 para a “aposentadoria programada por idade”, finalmente logrou êxito em seu pedido. E isso ocorreu, sobretudo, graças ao cômputo do adicional de tempo decorrente do reconhecimento (e posterior conversão) daquela atividade prestada em uma usina de lixo como “especial”.   

E, a fim de rebater desde já alguns fundamentos autárquicos um tanto infundados e terroristas normalmente utilizados para impedir a concretização até mesmo de um direito alheio já reconhecido em lei, urge ressaltar/reforçar, quanto ao período de recolhimento em “atraso” pelos autônomos, o que dispõe a própria IN INSS 128 (art. 211, II): “o período da retroação de DIC, previamente autorizada pelo INSS, em que o exercício de atividade exigia filiação obrigatória ao RGPS como segurado contribuinte individual, mediante recolhimento”.

Portanto, dada à rigidez burocrática/probatória que precede o próprio reconhecimento do direito à averbação/recolhimento do período de forma retroativa/atrasada, que depende de um rigoroso processo administrativo prévio, revela-se extremamente falho e passível de configurar até mesmo venire contra factum proprium o argumento autárquico de que isso dará ensejo a todo tipo de fraude etc. Afinal, o reconhecimento do período recolhido em atraso para fins de aposentadoria, como se disse alhures, demandará uma prévia autorização do próprio INSS.

Além disso, a pessoa que obtiver a dita autorização, ainda terá de pagar/indenizar todos os períodos devidos com juros, correção monetária e outras penalidades (multas) cabíveis no caso concreto, de modo a resguardar o equilíbrio financeiro/contributivo do sistema previdenciário. Aliás, tal possibilidade até mesmo serve como justo incentivo ao recolhimento de mais e mais contribuições – ainda que em atraso – aos cofres da previdência social. O que não se justifica é a pessoa se ver compelida ou orientada pela própria autarquia a quitar um determinado período em atraso, com muito sacrifício e todas as cominações legais, sem que isso depois signifique qualquer utilidade prática para a obtenção de sua aposentadoria/verba alimentar, como sói ocorrer atualmente.   

Ora, cabe ao próprio INSS evitar que haja alguma falha e/ou fraude, não cabendo à autarquia se valer deste tipo argumento (sua própria torpeza) em seu benefício próprio para fustigar um direito já previsto no próprio texto constitucional.

3. CONCLUSÃO

Sem embargo de críticas a serem tecidas sobre inúmeros itens previstos na reforma em exame, não se pode deixar de mencionar que a substituição citada do requisito da carência pelo de tempo de contribuição, além de constituir verdadeira alteração de paradigma no campo previdenciário, possui evidente lastro no próprio texto constitucional e na vontade do legislador constituinte, que, acaso quisesse impor algum novo requisito cumulativo além daqueles já previstos taxativamente no bojo da própria emenda à constituição, assim teria feito de maneira expressa e/ou emitido alguma autorização igualmente expressa e específica nesse sentido.

Não se está a dizer, de forma alguma, que não existem inúmeras outras modificações maléficas (algumas até perversas) aos trabalhadores no texto constitucional reformador, mas, apenas, tentando extrair o que há de positivo diante desse novo contexto jurídico. Tirante todos os males, o fato é que, agora, muitos outros períodos não computados para efeito de carência, como, por ex., aqueles decorrentes do reconhecimento/recolhimento em atraso (retroação da DIC previamente autorizada pelo INSS), do cômputo do período rural anterior à 1991 (sem necessidade de ajuizamento prévio de ação) e/ou do período majorado/adicional decorrente da conversão de tempo de atividade sob condições especiais em tempo de atividade comum, poderão ser computados como tempo de contribuição, o que, estreme de dúvidas, viabilizará, para a pessoa vinculada ao RGPS, o implemento de forma mais célere daquele requisito contributivo necessário para que ela possa finalmente obter a sua tão sonhada aposentadoria.

Aliás, tais questões chegaram a ser levantadas por este subscritor logo após a reforma em vídeo institucional produzido pela ENDPU (Escola Nacional da Defensoria Pública da União)[5].

Como se disse alhures, com a reforma já promulgada e publicada, resta-nos direcionar um olhar mais adiante para tentar enxergar o que há de melhor e positivo nela a fim de salvaguardar a dignidade do maior número possível de trabalhadores, muitos já com a idade avançada, extremamente debilitados/vulnerabilizados.