Resumo: O Supremo Tribunal Federal adotou conclusão na ADI 5683/RJ que altera um dos principais pilares do regime fiscal brasileiro: a autorização que para que os entes federativos utilizem operações de crédito para pagamento de despesas de pessoal. O precedente contraria a doutrina e toda a construção que vem sendo erguida no sentido de responsabilidade fiscal dos gestores públicos desde a Constituição Federal 1988. O permissivo dado pela Suprema Corte vulnera o controle sobre as contas públicas e a, longo prazo, representa óbices a implementação de direitos fundamentais.

Palavras chave: Supremo Tribunal Federal. Regra de Ouro. Responsabilidade Fiscal. Operações de crédito. Despesas correntes.

1.INTRODUÇÃO

O presente artigo se propõe a discutir as possíveis consequências da decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 5683, na qual se fixou a tese de que a Constituição Federal não proíbe que os entes públicos contraiam empréstimos para financiar despesas correntes.

O caso paradigma envolve o questionamento da Lei Estadual nº 7.529/2017, do Rio de Janeiro, que autorizou que o poder executivo daquele ente concedesse, em garantia a empréstimo, ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro (CEDAE). O Estado do Rio de Janeiro pretendia, por meio da referida lei, em razão de grave crise fiscal, viabilizar o pagamento de despesas correntes com recursos advindos da privatização de sociedade de economia mista.

A interpretação dada pelo STF aos artigos 167, III e X, representa uma tendência contrária ao regime de controle das contas públicas que vem sendo construído no ordenamento jurídico brasileiro desde a promulgação da Constituição Federal de 1988.

A seguir, iremos analisar os contornos da referida decisão.

2.DA REGRA DE OURO

O disposto no art. 167, III, da CF, é conhecido na doutrina como “regra de ouro das finanças públicas”, por estabelecer mandamento de fundamental importância para uma gestão financeira equilibrada da coisa pública. O dispositivo citado proíbe a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

Para se entender o objetivo da norma, é necessário esmiuçar os conceitos de operação de crédito de crédito e despesa de capital. O primeiro tem sede legal e é definido como o compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros (Art. 29, III, da Lei Complementar 101/00). Por outro lado, de acordo com Danilo Vieira[1] despesas de capital são “gastos produtivos da Administração Pública, considerando que são feitos para aquisição ou construção de bens de capital que contribuam para a formação de novos bens. São, portanto, gastos que geram um crescimento do patrimônio público”.

O objetivo primordial da norma é evitar que o poder público contrate operações de crédito com despesas que não aumentam o patrimônio público do ponto de vista econômico, já que as despesas correntes se destinam, precipuamente, a manutenção de serviços anteriormente criados - despesas de custeio - e dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços - transferências correntes (Art. 12, §1° e §2°, da Lei 4320/64).

A princípio, portanto, podemos estabelecer a seguinte regra no direito financeiro: as despesas correntes devem ser financiadas com receitas correntes, enquanto as despesas de capital devem ser custeadas  por receitas de capital, embora não haja nenhum impeditivo no ordenamento jurídico para que se utilize, por exemplo, recursos advindos da arrecadação tributária (receita corrente) para que construir uma escola (despesa de capital), já que isso representará um incremento no patrimônio do ente estatal.

A regra anteriormente citada tem uma razão lógica: geralmente, as receitas correntes ingressam nos cofres públicos com regularidade, enquanto as receitas de capital costumam ser ocasionais. Ora, do ponto de vista financeiro, é insustentável, a longo prazo, que o Estado, por exemplo, aliene bens imóveis para pagamento de despesas com remuneração de servidores públicos. Embora haja a prestação de serviços, esse dispêndio não representa nenhum acréscimo no ativo estatal. Por outro lado, quando o ente público contrai empréstimo financiar a construção de um hospital, há, simultaneamente, anotações no ativo e passivo, na medida em que ele será titular do direito de propriedade de um bem imóvel, dotado de valor econômico.

Nos dizeres de Amaral, Macedo e Bittencourt^[2]:

O sentido inegavelmente positivo da denominação regra “de ouro” deve-se aos diversos efeitos benéficos para as finanças públicas e para a economia em geral esperados com a sua aplicação. Entre tais efeitos, estaria o controle das despesas correntes (vistas como menos benéficas que as de capital), o incentivo à realização de investimentos (vistos como indutores do crescimento econômico), a promoção da justiça intergeracional e a limitação do endividamento.

Portanto, é inegável que a “regra de ouro” constitui mecanismo imprescindível para a manutenção da saúde fiscal do Estado. Não se está a discutir o modelo econômico ideal, se liberal ou intervencionista. A efetivação de direitos fundamentais, cuja rol previsto no art. 5º, da CF, é extensa, além de outros previstos em outros dispositivos, demanda a existência de recursos orçamentários. Um Estado em grave crise financeira não será capaz de prestar os serviços e atividades que lhe incumbe, independentemente da corrente ideológica adotada.

3.DA TESE FIXADA NA ADI 5683/RJ

Desde o ano de 2016, o Estado do Rio de Janeiro, o 2º mais rico da federação brasileira^[3], enfrenta grave crise financeira desde o ano de 2015, com atraso no pagamento de salários e fornecedores^[4]. Uma das medidas tomadas pelo poder executivo para enfrentar os problemas fiscais foi a alienação do controle acionário da CEDAE - Companhia Estadual de Águas e Esgotos, sociedade de economia controlada pelo Estado. Para tanto, foi editada a Lei estadual nº 7.529/2017, de modo a cumprir o mandamento constitucional que exige, pelo princípio da simetria, a edição de lei específica para a extinção de empresas estatais (Art. 37, XIX). A seguir, transcreve-se o inteiro teor da lei^[5], que possui apenas oito artigos:

Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a alienar a totalidade das ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE, inclusive quando importar transferência de controle, nos moldes estabelecidos na Lei Federal nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976.

Parágrafo único. As disposições da Lei Estadual n° 2.470, de 28 de novembro de 1995, não se aplicam à operação de que trata o caput.

Art. 2º Enquanto não efetivada a alienação de que trata o artigo 1º, fica o Poder Executivo autorizado a contratar operação de crédito no valor de até R$ 3,5 bilhões junto a instituições financeiras nacionais ou internacionais, organismos multilaterais e bilaterais de crédito, agências de fomento ou agência multilateral de garantia de financiamentos.

§ 1º Fica o Poder Executivo autorizado a oferecer em garantia à instituição credora e/ou em contragarantia à União as ações de sua titularidade com o fim de viabilizar a obtenção de aval da União à operação de crédito de que trata o caput.

§ 2º Os recursos resultantes da operação de crédito prevista no caput deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas. (grifos nossos)

Art. 3º O Poder Executivo terá o prazo de até 6 (seis) meses, prorrogáveis por igual período, para a contratação de instituições financeiras federais responsáveis pela avaliação e estruturação da operação de alienação das ações de que trata o art. 1º.

Art. 4º Deverá ser garantida a tarifa social para os serviços de abastecimento de água e captação de esgoto para imóveis residenciais localizados nas áreas identificadas como de interesse social, nos termos do Decreto nº 25.438 de 21 de julho de 1999.

§ 1º A diferença entre tarifa social e a tarifa domiciliar padrão não poderá ser subsidiada pelo Estado do Rio Janeiro.

§ 2º - A tarifa social de que trata o caput deste artigo somente poderá ser extinta por lei.

§ 3º - A regulamentação da tarifa social de que trata o caput desse artigo dar-se-á por ato do Poder Executivo.

Art. 5º Os recursos resultantes da operação de alienação das ações representativas do capital social da Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE serão obrigatoriamente utilizados para a quitação da operação de crédito de que trata o artigo 2º, não se aplicando o disposto no artigo 2º da Lei Estadual nº 2.470, de 28 de novembro de 1995.

Parágrafo único. Observado o disposto no artigo 5º, o saldo do resultado da alienação será destinado ao abatimento de dívidas, na seguinte ordem, observado o disposto no artigo 44 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000:

I - dívidas refinanciadas com bancos federais garantidas pela União;

II - dívidas do Estado com a União.

Art. 6º Fica o Poder Executivo autorizado a promover as modificações orçamentárias que se fizerem necessárias ao cumprimento do disposto nesta Lei.

Art. 7º O Poder Executivo enviará à Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ, em até 60 (sessenta) dias após assinatura da operação de crédito de que trata esta Lei, cópia assinada do instrumento, onde deverá constar as condições, prazo, juros, amortização, encargos, carência e forma de pagamento da operação de crédito de que trata o art. 2º.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

De forma resumida, a referida lei autorizou que o poder executivo do estado do RJ utilizasse os recursos auferidos com a privatização da empresa estatal para pagamento de despesas com pessoal. O diploma normativo foi questionado no STF por meio da ADI 5683/RJ, de relatoria do Ministro Luís Roberto barroso, com fundamento, dentre outros, nos artigos 167, III e X, da Constituição Federal, que proíbem, respectivamente, que o montante das operações de crédito exceda as despesas de capital e a concessão de empréstimos para pagamento de despesas de pessoal.

Ante a divergência, conforme se extrai da ementa, a Suprema Corte decidiu que:

Ementa: DIREITO CONSITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCESSO LEGISLATIVO. ATOS INTERNA CORPORIS. SENTIDO E ALCANCE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUE LIMITAM OPERAÇÕES DE CRÉDITO (ART. 167, III e X, DA CF).

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário interferir na tramitação de projetos de lei, quando estejam em questão matérias interna corporis, que não envolvam contrariedade às normas constitucionais disciplinadora do processo legislativo. Precedentes.

2. A vedação do art. 167, III, da CF não impede a contratação de operações de crédito para o custeio de despesas correntes. Proíbe-se, somente, a contratação que exceda o montante das despesas de capital. Aliás, a mera autorização legislativa não afronta essa regra constitucional, mas apenas a contratação em si, se não respeitar os limites estabelecidos.

3. A Constituição Federal, em seu art. 167, X, veda a concessão de empréstimos por instituições financeiras estatais para o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista. Impede-se, portanto, a alocação dessas receitas para o custeio de pessoal ativo e inativo. Não há na regra uma vedação absoluta à contratação de empréstimos junto a instituições financeiras estatais.

4. A vedação estabelecida no art. 167, X, da CF diz respeito apenas a instituições financeiras estatais. A proibição não alcança as contratações realizadas com instituições financeiras privadas.

5. Ação direta julgada parcialmente procedente para, confirmando a medida cautelar anteriormente deferida, dar interpretação conforme a Constituição ao art. 2º, § 2º, da Lei nº 7.529/2017, do Estado do Rio de Janeiro, para afastar entendimento que conduza à conclusão de que a operação de crédito autorizada pela lei poderá ser realizada junto a instituições financeiras estatais para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista.

Conforme se depreende, o STF prezou por uma interpretação literal e fracionada dos dispositivos em tela. Entendemos que todos os incisos do art. 169 devem ser analisados em conjunto, na medida que constituem um verdadeiro arcabouço fiscal com sede constitucional. É sabido que o método literal, embora de fundamental importância, é o mais pobre dos mecanismos hermenêuticos.

A tese vencedora foi bastante simplória: O art. 167, X, ao proibir que a União, Estados e DF concedam empréstimos ou firmem transferência voluntária para pagamento de despesas com pessoal, implicitamente permitiu a contratação de operações financeiras com essa finalidade caso o mutuante seja uma instituição financeira privada.

Ora, esse raciocínio desconsidera toda a construção doutrinária e jurisprudencial acerca da regra de ouro da administração pública, cujos objetivos são construir um alicerce sólido para um estado equilibrado do ponto de vista fiscal. Anteriormente a esse julgado, a doutrinária era praticamente unânime em apontar a impossibilidade de se utilizar os recursos de empréstimos para pagamento de despesas correntes, em razão dos fundamentos já apontados no presente artigo.

Tome-se como exemplo o caso concreto tratado na ação direta de inconstitucionalidade em comento. Ao alienar o controle acionário da empresa estatal, o ente federativo sofreu uma redução no seu patrimônio. Se os recursos forem empregados no pagamento de despesa de pessoal, haverá um alívio efêmero das contas públicas, pois esta despesa se renova mensalmente.

O precedente do STF na ADI 5683/RJ permite que se agrave ainda mais a situação fiscal dos entes que compõem a federação brasileira, na medida que desnatura um dos seus principais alicerces.

4.CONCLUSÃO

A Suprema Corte Brasileira, com a devida vênia, conferiu permissivo que representa grave perigo para o controle das públicas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os empréstimos, categoria mais recorrente das operações de crédito, são mecanismos de financiamento que devem ser utilizados com bastante parcimônia, dado o dever de pagar juros e encargos.

Não obstante a crise enfrentada por praticamente todas as unidades federativas desde o ano de 2015, o regime fiscal inaugurado pela Constituição Federal de 1988 vinha sendo fortalecido com a edição de normas mais rígidas para o controle dos gastos públicos. Em que pese haver ponderações importantes do ponto vista do caso concreto analisado na ADI 5683/RJ, como o pagamento de profissionais de extrema importância para manutenção de uma ordem social minimamente digna, tais quais os professores, profissionais da saúde e policiais, o julgado abriu uma fenda perigosa que se, a princípio, ameniza as pressões sociais, a longo prazo afeta um dos pilares mais sólidos de um estado economicamente saudável.

A efetivação de direitos fundamentais individuais, sociais, coletivos e difusos exige que o Estado detenha recursos financeiros. Debater a saúde fiscal dos entes públicos é essencial para que ele possa concretizar o bem comum, não se tratando de questão meramente burocrática ou técnica.

A autorização deferida pela Suprema Corte, portanto, em último caso, compromete o atendimento dos próprios objetivos institucionais do Estado brasileiro, na medida em que enfraquece os parâmetros para o dispêndio de recursos públicos.

5.REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AMARAL, Vinicius Leopoldino do;MACEDO, Maurício Ferreira de;BITTENCOURT, Fernando Moutinho Ramalho. Orçamento em discussão. Consultoria de Orçamentos do Senado Federal Brasilia, n°46. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/orcamento-em-discussao/edicao-46-2020-regra-de-ouro-falhas-de-concepcao-e-de-aplicacao-no-ambito-da-uniao. Acesso em 16 de setembro de 2023.

BRASIL, Rio de Janeiro. Lei  7.529/2017. Disponível em: https://portal.fazenda.rj.gov.br/transparencia-fiscal/wp-content/uploads/sites/15/2022/05/Lei-7529-de-2017-Autorizacao-para-privatizacao.pdf. Acesso em 16 de setembro de 2023.

BRASIL. Constituição Federal (1988). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.html. Acesso em 16 set. 2023.

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BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade 5683. Inteiro Teor do Acórdão. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. Data de Julgamento: 20 jul. 2022. Data de Publicação: 29 jul. 2022. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15351280483&ext=.pdf. Acesso em 16 set. 2023

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Não podem ser realizadas junto a instituições financeiras estatais operações financeiras com a finalidade de obtenção de crédito para pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: = <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/0465a1824942fac19824528343613213>. Acesso em: 18/09/2023

Disponível em: https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/servidores-do-rj-recebem-salario-de-outubro-e-13-de-2016-mas-continuam-com-dividas.ghtml.

Disponível em: https://www.ibge.gov.br/explica/pib.php. Acesso em 17 de setembro de 2023.

VIEIRA, Danilo. Direito Financeiro. 2ª ed., Salvador: Juspodivm, 2018, p. 131.