RESUMO: O presente artigo tem por objetivo principal realizar uma análise das diversas modalidades de desapropriação existentes no ordenamento jurídico pátrio, as suas hipóteses de cabimento e requisitos legais, bem como os posicionamentos prevalentes no âmbito doutrinário e jurisprudencial, notadamente no que diz respeito ao Superior Tribunal de Justiça e ao Supremo Tribunal Federal (STF). Nota-se que tal instituto se relaciona à intervenção do Estado na propriedade privada, que é um direito fundamental com previsão constitucional, razão pela qual o procedimento da desapropriação deve sempre ser aplicada em estrita observância à legalidade. Apresenta como problema que tais instrumentos estão previstos em diversos diplomas, o que muitas vezes dificulta a atuação dos operadores do direito. É concluído, então, que a regularidade do procedimento desapropriatório depende da observância dos requisitos positivos e negativos insculpido tanto no texto constitucional, quanto na legislação de regência, a exemplo do Decreto-Lei n.º 3.365/1941, da Lei n.º 4.132/1962; da Lei n.º 8.629/1993 e da Lei Complementar n.º 76/1993, sob pena de violação à propriedade privada, direito tão caro numa democracia.

Palavras-chave: Direito à propriedade privada. Função social da propriedade. Intervenção do Estado na propriedade privada. Desapropriação. Utilidade pública. Necessidade pública. Interesse social. Espécies. Desapropriação comum ou ordinário. Desapropriação especial ou extraordinária. Desapropriação urbanística. Desapropriação rural. Desapropriação sanção. Jurisprudência. Superior Tribunal de Justiça. Supremo Tribunal Federal.

INTRODUÇÃO

O presente estudo realiza uma abordagem das diversas modalidades de desapropriação existentes no ordenamento jurídico pátrio, bem como as suas hipóteses de cabimento e requisitos legais.

Nesta senda, nota-se que tal instituto se relaciona à intervenção do Estado na propriedade privada, que é um direito fundamental com previsão constitucional, razão pela qual o procedimento da desapropriação deve sempre ser aplicada em estrita observância à legalidade.

Desse modo, o trabalho busca demonstrar as semelhanças e diferenças entre as espécies de desapropriação, bem como os posicionamentos prevalentes no âmbito doutrinário e jurisprudencial, notadamente no que diz respeito ao Superior Tribunal de Justiça e ao Supremo Tribunal Federal (STF).

A metodologia utilizada no trabalho baseia-se em pesquisa bibliográfica, tendo em vista que se utiliza da legislação brasileira, de artigos de recursos informativos, dissertações, revistas, utilizando o método dedutivo.

1.CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DA DESAPROPRIAÇÃO

Para NETO e TORRES[1], “se durante o Estado Liberal burguês, o direito de propriedade foi enaltecido, tido como absoluto, tal caráter não restou incólume à passagem para o Estado Social, que sedimentou a ideia de que a propriedade deve se submeter a uma função social (não possuindo mais seu caráter exclusivo e absoluto, em favor do proprietário)”. Dentre as diversas modalidades de intervenção estatal na propriedade privada, como limitação administrativa; servidão administrativa; ocupação temporária; requisição administrativa; e tombamento, está a desapropriação, a qual os referidos autores classificam como uma intervenção supressiva.

De acordo com MAZZA[2], “os instrumentos de intervenção do Estado na propriedade privada podem ser classificados da seguinte maneira: 1) formas de intervenção supressivas de domínio: o Estado intervém na propriedade modificando a titularidade da coisa resultando na sua transformação em bem público. É caso da desapropriação, do confisco (art. 243 da CF) e da pena de perdimento de bens (art. 5º, XLVI, b, da CF); 2) formas de intervenção não supressivas de domínio:  a intervenção estatal ocorre mantendo o bem no domínio privado. São formas não supressivas de domínio o poder de polícia, a servidão, o tombamento, a requisição e a ocupação temporária”.

Segundo CAVALCANTE[3], a desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público transfere para si, compulsoriamente, a propriedade de bem pertencente a terceiro, por razões de utilidade pública, de necessidade pública, ou de interesse social, pagando, por isso, indenização prévia, justa e, como regra, em dinheiro, com o objetivo de compensar os prejuízos suportados em benefício da coletividade.

Ressalta OLIVEIRA[4] que “a retirada da propriedade deve ser necessariamente justificada no atendimento do interesse público (utilidade pública, necessidade pública ou interesse social), sob pena de desvio de finalidade (tredestinação) e antijuridicidade da intervenção [...] a desapropriação depende da observância do devido processo legal, pois, caso contrário, teremos verdadeira desapropriação indireta”.

Trata-se de forma originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior, daí porque o imóvel desapropriado passa ao novo proprietário livre de quaisquer ônus que sobre ele incidissem antes, isto é, resta afastado qualquer gravame eventualmente incidente sobre o imóvel.

A desapropriação é um instituto com respaldo constitucional, cuja previsão se encontra elencada no rol dos direitos fundamentais dispostos no art. 5º da Carta Magna:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

Nessa linha intelectiva, a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), em seu art. 22, II, preceitua que compete privativamente à União legislar sobre desapropriação.

CARVALHO FILHO[5] ensina que “O procedimento tem seu curso quase sempre em duas fases. A primeira é a administrativa, na qual o Poder Público declara seu interesse na desapropriação e começa a adotar as providências visando à transferência do bem. Às vezes, a desapropriação se esgota nessa fase, havendo acordo com o proprietário. Mas é raro. O normal é prolongar-se pela outra fase, a judicial, consubstanciada através da ação a ser movida pelo Estado contra o proprietário”.

O procedimento de desapropriação, então, possui 2 (duas) fases, a saber, a fase administrativa ou expropriatória e a fase executória. Na primeira fase, o Chefe do Poder Executivo edita o Decreto Expropriatório. A segunda fase, por outro lado, pode ser extrajudicial, se o expropriado concorda com a indenização proposta, ou judicial, hipótese em que o expropriante precisa ajuizar uma Ação de Desapropriação, cujo objeto é apenas e tão somente discutir o quantum indenizatório.

Na desapropriação por utilidade pública, o expropriado possui 15 (quinze) dias a contar da notificação para aceitar ou rejeitar a quantia indenizatória oferecida pelo expropriante. O seu silêncio implica em presunção de rejeição, razão pela qual far-se-á necessária a propositura de Ação de Desapropriação. Caso optem pela arbitragem, o expropriado pode escolher a instituição.

O Decreto-Lei n.º 3.365/1941, em seu art. 26, determina que o valor da indenização será calculado com base no preço do imóvel no momento da perícia (avaliação). Nesse contexto, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) possui o entendimento de que a indenização deve ter como base o valor contemporâneo à avaliação ou perícia judicial, não se levando em conta a data da imissão na posse ou mesmo a data da avaliação administrativa[6]:

PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. JUSTA INDENIZAÇÃO. LAUDO PERICIAL. LIVRE CONVENCIMENTO DO MAGISTRADO. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA.

1. O TRF, após apreciação minuciosa dos fatos, concluiu que o laudo do perito oficial está conforme os ditames legais.

2. No ordenamento jurídico pátrio, o magistrado é livre para apreciar motivadamente as provas produzidas no processo, dando-lhes o valor que bem entender. No sistema de valoração de provas adotado pelo CPC, não há procedência de um tipo de prova sobre outro, como na idade média, período no qual as provas possuiam valores pré-estabelecidos.

3. Por isso, não procede a irresignação do recorrente quanto ao pronunciamento do magistrado singular, porque ele apreciou adequadamente todas as provas colacionadas aos autos e concluiu fundamentadamente sua decisão.

4. O valor da indenização deve ser contemporâneo à avaliação, tendo como base o laudo adotado pelo juiz para a fixação do justo preço, pouco importando a data da imissão na posse ou mesmo a da avaliação administrativa. Resp 1.314.758/CE, Relator Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 24/10/2013) e AgRg no Resp 1.395.872/CE, Relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 25/10/2013).

5. É pacífica a jurisprudência que admite a incidência de juros compensatórios em matéria de desapropriação para fins de reforma agrária, mesmo com relação aos TDAs, operando-se sobre estes a correção monetária.

6. Agravo Regimental não provido.

(AgRg no REsp n. 1.459.124/CE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/9/2014, DJe de 10/10/2014.)

O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADI 2332/DF, decidiu que o índice de juros compensatórios da desapropriação direta ou indireta é de 12% (doze por cento) até 1997 e de 6% (seis por cento) a partir de então; somente são devidos juros compensatórios em relação aos imóveis improdutivos até 1999; não são devidos juros compensatórios se o imóvel for impassível de exploração econômica; e, até 2000, os juros moratórios, na desapropriação direta ou indireta, contavam-se do trânsito em julgado da ação desapropriatória. Vejamos:

EMENTA: Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Regime Jurídico dos Juros Compensatórios e dos Honorários Advocatícios na Desapropriação. Procedência Parcial. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o controle judicial dos pressupostos constitucionais para a edição das medidas provisórias tem caráter excepcional, justificando-se apenas quando restar evidente a inexistência de relevância e urgência ou a caracterização de abuso de poder do Presidente da República, o que não ocorre no presente caso. 2. É constitucional o percentual de juros compensatórios de 6% (seis por cento) ao ano para a remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na posse do seu bem, na medida em que consiste em ponderação legislativa proporcional entre o direito constitucional do proprietário à justa indenização (art. 5º, XXIV, CF/88) e os princípios constitucionais da eficiência e da economicidade (art. 37, caput, CF/88). 3. Declaração da inconstitucionalidade do termo “até” e interpretação conforme a Constituição do caput do art. 15-A, de maneira a incidir juros compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado pelo ente público e o valor fixado na sentença. 4. Constitucionalidade dos §§ 1º, 2º e 4º, do art. 15-A, do Decreto-lei nº 3.365/1941, ao determinarem a não incidência dos juros compensatórios nas hipóteses em que (i) não haja comprovação de efetiva perda de renda pelo proprietário com a imissão provisória na posse (§ 1º), (ii) o imóvel tenha “graus de utilização da terra e de eficiência na exploração iguais a zero” (§ 2º), e (iii) sobre o período anterior “à aquisição da propriedade ou posse titulada pelo autor da ação”. Voto reajustado para expressar o entendimento da maioria. 5. É constitucional a estipulação de parâmetros mínimo e máximo para a concessão de honorários advocatícios, previstos no § 1º, do art. 27, do Decreto-lei nº 3.365/1941. 6. Declaração da inconstitucionalidade da expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” por inobservância ao princípio da proporcionalidade e por possibilitar violação reflexa ao justo preço na indenização do expropriado (art. 5º, XXIV, CF/88). 7. Ação direta julgada parcialmente procedente. Fixação das seguintes teses: “(i) É constitucional o percentual de juros compensatórios de 6% (seis por cento) ao ano para a remuneração pela imissão provisória na posse de bem objeto de desapropriação; (ii) A base de cálculo dos juros compensatórios em desapropriações corresponde à diferença entre 80% do preço ofertado pelo ente público e o valor fixado na sentença; (iii) São constitucionais as normas que condicionam a incidência de juros compensatórios à produtividade da propriedade; (iv) É constitucional a estipulação de parâmetros mínimo e máximo para a concessão de honorários advocatícios em desapropriações, sendo, contudo, vedada a fixação de um valor nominal máximo de honorários”.

TESE

I - É constitucional o percentual de juros compensatórios de 6% (seis por cento) ao ano para a remuneração pela imissão provisória na posse de bem objeto de desapropriação;

II - A base de cálculo dos juros compensatórios em desapropriações corresponde à diferença entre 80% do preço ofertado pelo ente público e o valor fixado na sentença;

III - São constitucionais as normas que condicionam a incidência de juros compensatórios à produtividade da propriedade;

IV - É constitucional a estipulação de parâmetros mínimo e máximo para a concessão de honorários advocatícios em desapropriações, sendo, contudo, vedada a fixação de um valor nominal máximo de honorários.

(ADI 2332, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 17-05-2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-080 DIVULG 15-04-2019  PUBLIC 16-04-2019)

De acordo com o Decreto-Lei n.º 3.365/1941, a desapropriação pode abranger área contígua necessária ao desenvolvimento da obra e zona que se valorize extraordinariamente em razão do serviço. A declaração de utilidade pública deve abrangê-las e identificá-las. As zonas supervalorizadas se destinam à revenda e, em caso de urbanização ou de parcelamento, a receita da revenda pode compor a remuneração do agente executor.

A desapropriação por zona ou extensiva, nas palavras de NETO e TORRES[7], “é aquela que abrange área contígua, necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente em decorrência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda”.

A delimitação da área objeto da expropriação é fundamental, tanto que o Superior Tribunal de Justiça entende que há violação aos limites das matérias que podem ser discutidas em ação de desapropriação direta quando se admite o debate – e até mesmo indenização – de área diferente da verdadeiramente expropriada, ainda que vizinha (STJ. 1ª Turma. REsp 1.577.047-MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 10/05/2022)[8].

O prazo do Decreto Expropriatório é de 5 (cinco) anos, caso a fundamentação seja utilidade pública (Decreto-Lei n.º 3.365/1941), e de 2 (dois) anos, caso seja interesse social (Lei n.º 4.132/1962) e caso seja para fins de reforma agrária (Lei n.º 8.629/1993 e Lei Complementar n.º 76/1993). Superado esse prazo, configurada está a chamada caducidade, situação na qual o expropriante necessitará aguardar 1 (um) ano para editar novo Decreto Expropriatório. Em outras palavras, a caducidade da declaração de utilidade pública se refere à perda da validade dessa declaração, em razão de não ter o Poder Público, em determinado lapso de tempo, promovido atos concretamente destinados a efetivar a desapropriação[9].

Fala-se em desapropriação indireta ou apossamento administrativo quando o Poder Público realiza uma desapropriação de fato, não observando o procedimento legal. Quanto ao tema, valiosos os ensinamentos de CAVALCANTE[10]:

A desapropriação indireta ocorre quando o Estado (Poder Público) se apropria do bem de um particular sem observar as formalidades previstas em lei para a desapropriação, dentre as quais a declaração indicativa de seu interesse e a indenização prévia. Trata-se de um verdadeiro esbulho possessório praticado pelo Poder Público. A desapropriação indireta é também chamada de apossamento administrativo.

Se o bem expropriado ainda não está sendo utilizado em nenhuma finalidade pública: pode ser proposta uma ação possessória com o objetivo de que a pessoa mantenha ou retome a posse do bem. Se o bem expropriado já está afetado a uma finalidade pública: considera-se que houve fato consumado e somente restará ao particular ajuizar uma “ação de desapropriação indireta” a fim de ser indenizado.

A ação de desapropriação indireta é uma ação de indenização proposta contra o Poder Público pelo fato de ele ter se apossado do bem pertencente a particular sem cumprir as formalidades legais previstas para os casos de desapropriação. Trata-se, portanto, de uma ação condenatória objetivando a indenização por perdas e danos. Também é chamada de “ação expropriatória indireta” ou “ação de ressarcimento de danos causados por apossamento administrativo”.

Nesses casos, em regra e sob a égide do Código Civil vigente, o expropriado possui o prazo de 10 (dez) anos para ajuizar ação indenizatória. Para o Superior Tribunal de Justiça, a ação de desapropriação indireta possui natureza real e, diante da inexistência de prazo legal específico, deve ser aplicado por analogia, o prazo decenal da usucapião extraordinária.

Como é cediço, a usucapião extraordinária tem o prazo de 15 (quinze) anos, redutível para 10 (dez) anos, se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo.

A contrario sensu, aplicando tal raciocínio à desapropriação, como esperado que o Estado realize obras no local ou, ao menos, dê ao imóvel alguma utilidade pública ou de interesse social, caso não o faça, o Superior Tribunal de Justiça entende que o prazo prescricional para o ajuizamento da ação de desapropriação indireta é majorado para 15 (quinze) anos. Vejamos:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 1.036 E SEGUINTES DO CPC/2015 E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA. REALIZAÇÃO DE OBRAS E SERVIÇOS DE CARÁTER PRODUTIVO. PRESCRIÇÃO. APLICAÇÃO DO PRAZO DE 10 ANOS PREVISTO NO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 1.238 DO CC/2002. REDUÇÃO DO PRAZO. REGRA DE TRANSIÇÃO. APLICAÇÃO DO ART. 2.028 DO CC/2002.

1. Trata-se de Recurso Especial interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal de origem que manteve a sentença que reconheceu a prescrição decenal da pretensão indenizatória por desapropriação indireta, ajuizada contra o Departamento Estadual de Infraestrutura de Santa Catarina (Deinfra), em virtude da implantação de rodovia sobre parte de seu imóvel, com base no prazo decenal previsto no art. 1.238, parágrafo único, do Código Civil. RESOLUÇÃO DA CONTROVÉRSIA SUBMETIDA AO RITO DO ART. 1.036 DO CPC/2015 E DA RESOLUÇÃO STJ 8/2008 2. Admitida a afetação com a seguinte delimitação da tese controvertida: "Definição do prazo prescricional aplicável à desapropriação indireta na hipótese em que o Poder Público tenha realizado obras no local ou atribuído natureza de utilidade pública ou de interesse social ao imóvel, se de 15 anos, previsto no caput do art. 1.238 do CC, ou de 10 anos, nos termos do parágrafo único". PANORAMA GERAL DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ 3. A Corte Especial, em Embargos de Divergência, pacificou a presente questão, adotando a prescrição decenal, entendimento esse a ser seguido no Superior Tribunal de Justiça: "A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça se firmou no sentido de que, 'considerando que a desapropriação indireta pressupõe a realização de obras pelo Poder Público ou sua destinação em função da utilidade pública/interesse social, com base no atual Código Civil, o prazo prescricional aplicável às expropriatórias indiretas passou a ser de 10 (dez anos)', observada a regra de transição do art. 2.028 do Código Civil de 2002"(AgInt nos EAREsp 815.431/RS, Ministro Felix Fischer, Corte Especial, DJe 27/10/2017).

4. Da mesma sorte, a Primeira Seção, recentemente, definiu, em caso idêntico, no mesmo sentido que o presente Voto (EREsp 1.575.846/SC, Rel. Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 30/9/2019).

5. No mesmo sentido: AgInt no REsp 1.712.697/SC, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5/6/2018; Aglnt no AREsp 1.100.607/SC, Segunda Turma, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 30/6/2017; AgInt no REsp 1.508.606/SC, Primeira Turma, Rel Min. Gurgel de Faria, DJe 7/8/2017; REsp 1.449.916/PB, Primeira Turma, Rel. Ministro Gurgel de Faria, DJe 19/4/2017; REsp 1.300.442/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 26/6/2013; REsp 1.654.965/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 27/4/2017; REsp 944.351/PI, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 15/4/2013; AgRg no REsp 1.514.179/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 2/2/2016; AgRg no AREsp 815.431/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 11/2/2016; AgRg no REsp 1.568.828/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 18/2/2016; REsp 1.386.164/SC, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 3/10/2013; AgRg no REsp 1.536.890/SC, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 18/11/2015; REsp 1.699.652/SC, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 6/3/2018; REsp 1.185.335/RS, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 3/4/2018; AgInt no AREsp 973.683/RS, Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 28/8/2017; AREsp 1.074.604, Ministro Mauro Campbell Marques, DJ 11/4/2017; AREsp 855.977, Ministro Mauro Campbell Marques; DJ 15/3/2016; RESOLUÇÃO DO CASO CONCRETO 6. Especificamente na hipótese dos autos, o Tribunal de origem consignou no voto condutor que a prescrição está configurada porque iniciado o prazo em 12/1/2003, data de entrada em vigor do CC, o prazo decenal se finalizou em 12/1/2013, e o ajuizamento da ação ocorreu em 6/5/2013 (fls. 199), quando nitidamente já escoado o prazo prescricional de 10 anos. Dessa feita, não merece reforma o acórdão hostilizado. TESE REPETITIVA 7. Para fins do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015, fixa-se a seguinte tese no julgamento deste recurso repetitivo: "O prazo prescricional aplicável à desapropriação indireta, na hipótese em que o Poder Público tenha realizado obras no local ou atribuído natureza de utilidade pública ou de interesse social ao imóvel, é de 10 anos, conforme parágrafo único do art. 1.238 do CC". CONCLUSÃO 8. Recurso Especial não provido, sob o regime dos arts. 1.036 e seguintes do CPC/2015 e da Resolução 8/2008 do STJ.

(REsp n. 1.757.352/SC, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 12/2/2020, DJe de 7/5/2020.)

Ainda acerca da desapropriação indireta, em 2019, o Superior Tribunal de Justiça apreciou interessante tema, decidindo que não há desapropriação indireta quando o Estado se limita a realizar serviços públicos de infraestrutura em gleba cuja invasão por particulares apresenta situação consolidada e irreversível[11]. Prevalecem, então, que a situação mais se aproxima da chamada desapropriação judicial prevista no art. 1.228, §§ 4º e 5º, do Código Civil[12]:

ADMINISTRATIVO. CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. ESBULHO POSSESSÓRIO PRATICADO POR TERCEIROS. INVIABILIDADE DE IMPUTAÇÃO AO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE INCORPORAÇÃO AO PATRIMÔNIO ESTADUAL.

1. Não se imputa ao Poder Público a responsabilidade integral por alegada desapropriação indireta quando, em gleba cuja ocupação por terceiros apresenta situação consolidada e irreversível, limita-se a realizar serviços públicos de infraestrutura, sem que tenha concorrido para o esbulho ocasionado exclusivamente por particulares.

2. Assim, na medida em que o Poder Público não pratica o ato ilícito denominado "apossamento administrativo" nem, portanto, toma a propriedade do bem para si, não deve responder pela perda da propriedade em desfavor do particular, ainda que realize obras e serviços públicos essenciais para a comunidade instalada no local.

3. Recurso especial provido.

(REsp n. 1.770.001/AM, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 5/11/2019, DJe de 7/11/2019.)

A União pode desapropriar bens dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como os Estados podem desapropriar bens dos seus Municípios, desde que promulgada lei autorizativa, em ambos os casos.

Por outro lado, os Estados e o Distrito Federal não podem desapropriar bens da União e os Municípios não podem desapropriar bens dos Estados e da União, salvo prévia autorização por Decreto do Presidente da República.

A desapropriação pode ser dividida em comum ou ordinária e especial ou extraordinária.

No primeiro caso, a desapropriação pode se fundamentar tanto na necessidade ou utilidade pública, quanto no interesse social, e pode ser realizada por todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

No segundo caso, a desapropriação tem como escopo a violação ao princípio constitucional da função social da propriedade, de modo que se fundamenta no interesse social. Além disso, as subespécies da desapropriação especial ou extraordinária não podem ser realizadas por todos os entes federados: somente os Municípios podem realizar a desapropriação urbanística e apenas a União pode realizar a desapropriação rural e a desapropriação sanção.

Vejamos as características de cada modalidade de desapropriação.

2.DESAPROPRIAÇÃO COMUM OU ORDINÁRIA

A desapropriação comum ou ordinária pode ter como fundamento a utilidade pública, a necessidade pública ou o interesse social. A indenização na desapropriação comum ou ordinária deve ser justa, prévia e em dinheiro.

Segundo NETO e TORRES[13], “a desapropriação comum por necessidade ou utilidade pública (CF, art. 5º, inciso XXIV) [...] está regulada pelo Decreto-Lei n.º 3.365/1941, que igualou os conceitos de necessidade e utilidade pública (unindo suas hipóteses sob o conceito de utilidade pública)”. Grosso modo, necessidade pública seria uma situação emergencial, ao passo em que utilidade pública se relaciona a uma vantagem de interesse coletivo, ausente qualquer urgência.

A desapropriação por interesse social é regulada pela Lei n.º 4.132/1962 e “possui caráter eminentemente sancionatório, representando uma punição ao proprietário de imóvel que descumpre a função social da propriedade. Assim, os casos de interesse social estão exclusivamente relacionados com bens imóveis. São fundadas no interesse social as desapropriações para política urbana (art. 182, § 4º, III, da CF) e para reforma agrária (art. 184 da CF), sendo que, nesses dois casos, a indenização não é paga em dinheiro, mas em títulos públicos. Importante destacar também que os bens desapropriados por interesse social não são destinados à Administração Pública, mas, sim, à coletividade ou a determinados destinatários legalmente definidos”[14].

Leciona OLIVEIRA[15] que a “desapropriação ordinária pode ser utilizada por todos os Entes federados, ainda que a propriedade atenda a sua função social, pois não há, aqui, sanção ao particular, mas, sim, necessidade de atender o interesse público. Por essa razão, é imprescindível a indenização prévia, justa e em dinheiro. As duas principais características da desapropriação ordinária são: a) competência: todos os Entes federados podem desapropriar por meio dessa modalidade; e b) indenização: sempre será devida a indenização prévia, justa e em dinheiro”.

3. DESAPROPRIAÇÃO ESPECIAL OU EXTRAORDINÁRIA

A desapropriação especial ou extraordinária, por outro lado, possui um denominador comum: a não observância da função social da propriedade.

Trata-se, portanto, de medida com caráter sancionatório, fundamentado no interesse social, e que se divide em 3 (três) espécies: desapropriação urbanística; desapropriação rural; e desapropriação sanção.

3.1 DESAPROPRIAÇÃO URBANÍSTICA

No capítulo da Política Urbana, notadamente no art. 182 da CRFB, o constituinte previu que as desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro, bem como as demais características da chamada desapropriação urbanística.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

A desapropriação urbanística também está prevista no Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/2001) e apenas pode ser realizada pelos Municípios:

Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.

§ 1º Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.

§ 2º O valor real da indenização:

I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;

II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.

§ 3º Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.

§ 4º O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.

§ 5º O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.

§ 6º Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei.

Nesse contexto, OLIVEIRA[16] esclarece que “Além da Lei federal (Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade), exige-se a promulgação de “lei específica para área incluída no plano diretor” que determinará o parcelamento, a edificação ou a utilização do bem, devendo fixar as condições e os prazos para implementação desta obrigação (art. 5.º do Estatuto da Cidade). Apenas os Municípios que possuem plano diretor podem se valer dessa modalidade de desapropriação (art. 41, III, do Estatuto da Cidade). A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, aprovado por lei municipal (art. 39 do Estatuto da Cidade)”.

NETO e TORRES[17] ensinam que:

Em primeiro lugar, será necessária a exigência, mediante lei específica (municipal) para área incluída no plano diretor, do adequado aproveitamento do solo urbano. Caso tal reivindicação não seja atendida, é possível, sucessivamente, as seguintes sanções:

Parcelamento ou edificação compulsórios. O Poder Público deve notificar o proprietário e respeitar prazos mínimos para o protocolo do projeto (01 ano, após a notificação) e para o início das obras (02 anos, após a aprovação do projeto).

Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo. O valor da alíquota será progressivo por até cinco anos, não podendo exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

Desapropriação-sanção, com pagamento mediante títulos da dívida pública, de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

De acordo com a referida a lei, o Município pode aumentar o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivamente por até 5 (cinco) anos, tendo como alíquota máxima 15% (quinze por cento), vedada concessão de isenção e/ou anistia. Após o referido período, o Município pode manter indefinidamente a alíquota máxima ou, facultativamente, promover a desapropriação urbanística.

Nesse caso, a indenização será em títulos da dívida pública, com aprovação do Senado Federal, e seu prazo de resgate será de 10 (dez) anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.

3.2 DESAPROPRIAÇÃO RURAL

No capítulo da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária[18], notadamente no art. 184 da CRFB, o constituinte versou acerca da desapropriação rural:

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.

§ 3º Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.

§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.

§ 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.

 legislação de regência da desapropriação rural consiste na Lei n.º 8.629/1993, que regulamenta os dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária; e na Lei Complementar n.º 76/1993, que dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária. Registre-se que a Lei n.º 4.132/1962, que define os casos de desapropriação por interesse social, está relacionada à desapropriação ordinária ou comum.

A desapropriação rural está relacionada aos imóveis rurais sem função social, tendo como objetivo a realização da conhecida Reforma Agrária, daí porque somente pode ser realizado pela União.

O próprio texto constitucional limita o âmbito de atuação estatal no que diz respeito à desapropriação, afastando a pequena e média propriedade rural e a propriedade produtiva:

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.

Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Instado a se manifestar acerca do tema, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do REsp 1591298-RJ, decidiu que a pequena propriedade rural é impenhorável, nos termos do art. 5º, XXVI, da CRFB e do art. 833, VIII, do Código de Processo Civil, mesmo que a dívida executada não seja oriunda da atividade produtiva do imóvel; e mesmo que o imóvel não sirva de moradia ao executado e à sua família. Concluiu, então, que para que o imóvel rural seja impenhorável, é necessário que cumpra apenas dois requisitos cumulativos: 1) ser enquadrado como pequena propriedade rural, nos termos definidos pela lei; e 2) ser trabalhado pela família[19].

De acordo com CAVALCANTE[20]:

O próprio texto constitucional exige, de forma inequívoca, o cumprimento da função social da propriedade produtiva como requisito simultâneo para a sua inexpropriabilidade.

Com efeito, o art. 184 da Constituição Federal autoriza a desapropriação por interesse social do imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social. Por sua vez, o art. 185 veda a desapropriação de propriedades produtivas e remete à lei a fixação de normas para o cumprimento dos requisitos relativos à função social.

Desse modo, conclui-se que a própria Constituição exige o cumprimento da função social como condição para que a propriedade produtiva não possa ser desapropriada e delega à legislação infraconstitucional a definição do sentido e do alcance do conceito de produtividade, para que esse critério seja considerado.

Além disso, ao definir que a lei fixará normas para o cumprimento da função social (art. 185, parágrafo único), a Constituição define o alcance da garantia prevista para a propriedade produtiva e alberga cláusula semanticamente plural.

Assim, entre as possibilidades abertas, a opção do legislador por uma interpretação que congregue as garantias constitucionais da propriedade produtiva com a funcionalização social exigida de todas as propriedades é plenamente válida, dada a plurissignificação do texto constitucional.

Pelas particularidades a ela inerentes, é a única modalidade de desapropriação na qual a intervenção do Ministério Público Federal é obrigatória.

Se o imóvel a ser desapropriado for invadido antes ou durante a vistoria realizada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), fica proibida a sua desapropriação pelo prazo de 2 (dois) anos. Entretanto, caso a invasão ocorra após a vistoria, o Supremo Tribunal Federal entende ser possível a desapropriação.

A indenização deve ser justa, prévia e ocorrerá por meio de títulos da dívida agrária, no prazo de 20 (vinte) anos de resgate, a partir do segundo ano de emissão. Note-se, contudo, que as benfeitorias necessárias e úteis devem ser indenizadas em dinheiro, observada a regra constitucional do precatório.

3.3DESAPROPRIAÇÃO SANÇÃO

A desapropriação sansão possui assento constitucional, encontrando-se prevista no art. 243 da CRFB:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.

Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.

Há desapropriação sanção nos casos de constatação de plantas psicotrópicas e/ou de trabalho escravo no imóvel expropriando. Para o Superior Tribunal de Justiça, trata-se de efeito automático da sentença e, para o Supremo Tribunal Federal, a expropriação recairá sobre a integralidade do bem imóvel mesmo que o cultivo ilegal ou a utilização de trabalho escravo tenham ocorrido somente em uma fração de sua área (STF. Plenário. RE 543974, Rel. Min. Eros Grau, julgado em 26/03/2009).

Assim como a desapropriação rural, a desapropriação sansão somente pode ser realizada pela União. Se o imóvel for rural, será destinado à Reforma Agrária, e, se urbano, a projetos de habitação popular.

Evidentemente, pela natureza da desapropriação, não há que se falar em indenização. Segundo com CAVALCANTE[21]:

Parte da doutrina denomina este art. 243 de "desapropriação confiscatória" em virtude de não conferir ao proprietário direito à indenização, como ocorre com as demais espécies de desapropriação (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016, p. 1044). Outros autores preferem falar em "confisco" (MORAES, Alexandre. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 2135). O STF também reafirmou que se trata de confisco. Veja o que disse o Ministro Gilmar Mendes: "O instituto previsto no art. 243 da CF não é verdadeira espécie de desapropriação, mas uma penalidade imposta ao proprietário que praticou a atividade ilícita de cultivar plantas psicotrópicas, sem autorização prévia do órgão sanitário do Ministério da Saúde. Portanto, a expropriação é espécie de confisco constitucional e tem caráter sancionatório."

Certo é que, por se tratar de medida sancionatória, devem ser observadas os direitos constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, notadamente as disposições contidas na Lei n.º 8.257/1991 e no Decreto n.º 577/1992.

Prevaleceu no Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 635336/PE, que a expropriação prevista no art. 243 da Constituição Federal pode ser afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo. Isso significa que a aplicação da sanção não depende da participação direta do proprietário, sendo suficiente a configuração de sua culpa, seja na falta de fiscalização do imóvel, seja na má escolha de a quem confiou a área, afinal, na qualidade de titular do domínio, possui o dever de zelar pelo uso lícito do seu imóvel, ainda que não esteja na posse direta.

Por óbvio, é facultado ao proprietário comprovar que não seria possível evitar a prática da conduta ilícita, é dizer, que no caso concreto não foi constatada a existência de culpa de sua parte, sendo seu o ônus probatório.

Para melhor elucidar a questão, vejamos o acórdão do mencionado julgamento em sua inteireza:

Recurso extraordinário. 2. Constitucional. Administrativo. Cultivo ilegal de plantas psicotrópicas. Expropriação. Art. 243 da CF/88. Regime de responsabilidade. 3. Emenda Constitucional 81/2014. Inexistência de mudança substancial na responsabilidade do proprietário. 4. Expropriação de caráter sancionatório. Confisco constitucional. Responsabilidade subjetiva, com inversão de ônus da prova. 5. Fixada a tese: “A expropriação prevista no art. 243 da CF pode ser afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo”. 6. Responsabilidade subjetiva dos proprietários assentada pelo Tribunal Regional. 7. Negado provimento ao recurso extraordinário.(RE 635336, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14-12-2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-209  DIVULG 14-09-2017  PUBLIC 15-09-2017)

CONCLUSÃO

O presente artigo teve como principal finalidade analisar semelhanças e diferenças entre as modalidades de desapropriação, bem como os posicionamentos prevalentes no âmbito doutrinário e jurisprudencial, notadamente no que diz respeito ao Superior Tribunal de Justiça (STJ) e ao Supremo Tribunal Federal (STF).

Constata-se que, em linhas gerais, que o Constituinte assegurou a propriedade privada como direito fundamental, classificado doutrinariamente como de primeira dimensão, de modo que qualquer intervenção do Estado na propriedade privada deve sempre ser aplicada em estrita observância à legalidade.

Por fim, conclui-se que a regularidade do procedimento desapropriatório depende da observância dos requisitos positivos e negativos insculpido tanto no texto constitucional, quanto na legislação de regência, a exemplo do Decreto-Lei n.º 3.365/1941, da Lei n.º 4.132/1962; da Lei n.º 8.629/1993 e da Lei Complementar n.º 76/1993, sob pena de violação à propriedade privada, direito tão caro numa democracia, bem como sob pena de violação da autonomia e independência dos entes federativos, nas hipóteses de desapropriação de imóvel público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALEXANDRE, Ricardo. Direito administrativo. 4. ed., rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018

BORGES, Cyonil. Manual de Direito administrativo facilitado. 2. ed. rev., ampl. e atual. Salvador: JusPodivm, 2017.

CAMPOS, Ana Cláudia. Direito Administrativo Facilitado. São Paulo: Método; Rio de Janeiro: Forense, 2019

CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 5. ed. rev. ampl. e atual. -Salvador: JusPodivm, 2018

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33. ed. – São Paulo: Atlas, 2019.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Revisão dos Temas Repetitivos do STJ envolvendo juros na desapropriação em virtude da decisão do STF na ADI 2332. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/6354461b879d3b121b0c33d5e7e5da4f>. Acesso em: 17/11/2023

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Valor da indenização. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/d81f9c1be2e08964bf9f24b15f0e4900>. Acesso em: 18/11/2023

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Há violação aos limites das matérias que podem ser discutidas em ação de desapropriação direta quando se admite o debate - e até mesmo indenização - de área diferente da verdadeiramente expropriada, ainda que vizinha. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/04600eed1bd16e8fe259baa0a436ed02>. Acesso em: 18/11/2023

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O prazo prescricional, no caso de ação de desapropriação indireta, é, em regra, de 10 anos; excepcionalmente, será de 15 anos caso de comprove que não foram feitas obras ou serviços públicos no local. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/d863d5ec458b0dc3b46cba96d9d49ac3>. Acesso em: 18/11/2023

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Não configura desapropriação indireta quando o Estado se limita a realizar serviços públicos de infraestrutura em gleba cuja invasão por particulares apresenta situação consolidada e irreversível. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/d339a8932df05de23ae3d9e29df4b25f>. Acesso em: 18/11/2023

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Requisitos para a impenhorabilidade da pequena propriedade rural. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/007ff380ee5ac49ffc34442f5c2a2b86>. Acesso em: 18/11/2023

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O cumprimento da função social é requisito para que um imóvel produtivo não possa ser desapropriado para fins de reforma agrária. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/5407aabf833278d35792a23092982caa>. Acesso em: 18/11/2023

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Possibilidade de o proprietário afastar a sanção do art. 243 da CF/88 se provar que não teve culpa. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/a75a52f7209c01df2598a77ebc4de539>. Acesso em: 18/11/2023

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 33. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020

MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 12. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2018

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 9. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2019

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 21. ed. – Belo Horizonte: Fórum, 2018

NETO, Fernando Ferreira Baltar; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito Administrativo. 8. ed. Salvador: JusPodivm, 2018

NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo. 9. ed. – São Paulo: Atlas, 2019

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018

ROSSI, Licínia. Manual de direito administrativo. 6. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2020

SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo esquematizado. 2. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2019