RESUMO: A finalidade deste trabalho é realizar um estudo sobre a evolução do combate ao nepotismo no direito brasileiro, observando os avanços jurisprudenciais e legislativos no que diz respeito à matéria. Isso é feito por meio de uma análise histórica, de julgados, da Súmula Vinculante número 13, bem como da legislação relativa ao tema. Conclui-se, assim, que apesar das raízes patrimonialistas, com o advento, sobretudo, da Constituição de 1988, a qual alçou a moralidade na Administração Pública como princípio constitucional, bem como julgados e legislações posteriores, o nepotismo deixou de ser tolerado no ordenamento jurídico pátrio.

Palavras-chave: Direito; Administração Pública; Moralidade; Patrimonialismo Nepotismo; Vedação.

ABSTRACT: The purpose of this work is to study the evolution of the prohibition against nepotism in Brazilian Law, observing jurisprudential and legislative advances with regard to the matter. This is done through a historical analysis, of judgments, of the Binding Precedent number 13, as well as the legislation relating to the topic. It is concluded, therefore, that despite the patrimonial roots, with the advent, especially of the 1988 Constitution, which elevated morality in Public Administration as a constitutional principle, nepotism was no longer tolerated in the national legal system.

Keywords: Law; Public Administration; Morality; Patrimonialism; Nepotism; Sealing.

SUMÁRIO: Introdução. 1. Desenvolvimento. 1.1. Aspecto histórico. 1.2. Conceito e formas de nepotismo. 1.3. Avanços legislativos e jurisprudenciais no combate ao nepotismo. Conclusão. Referências Bibliográficas.

INTRODUÇÃO

O Nepotismo na Administração Pública brasileira foi – e, de certa fora, ainda é - uma prática comum, tendo como raiz a cultura patrimonialista herdada desde os tempos de Brasil-Colônia.[1]

No entanto, com o advento da CRFB/88, que em seu art. 37, caput[2], alçou a moralidade e a impessoalidade como princípios constitucionais, bem como os anseios populares, aos poucos, o panorama foi mudando, até que, em 2008, foi editada a Súmula vinculante n°13[3], a qual estabeleceu que o nepotismo é uma conduta vedada por ferir diretamente a constituição.

Ressalta-se que a necessidade da edição da referida Súmula se deu em razão da mora legislativa, que, após quase 20 anos, não havia editado lei nacional coibindo tal prática, ficando o judiciário encarregado de reprimi-la, buscando o fundamento direito da CRFB/1998.[4]

Contudo, recentemente, é possível perceber que houve avanços legislativos nessa seara, podendo citar, a título de exemplo, a Lei de Improbidade Administrativa, que, após a alteração trazida pela Lei 14.230/2021, em seu art. 11, inciso XI, praticamente reproduziu o teor da Súmula Vinculante n°13, isto é, hoje temos que a prática de nepotismo passou a ser considerada como improbidade administrativa, uma imoralidade qualificada, que atenta contra os princípios da Administração Pública, estando sujeita às sanções previstas no artigo 12, inciso III da Lei de Improbidade[5].

No entanto, em que pese os avanços jurisprudenciais e legislativos demonstrados, fato é que muitas questões ainda permeiam o tema, como as possíveis exceções, a engenhosidade da classe política, entre outras questões serão abordados ao longo do presente artigo.

1.DESENVOLVIMENTO

1.1 ASPECTO HISTÓRICO

Antes de adentrar no que seria nepotismo propriamente dito e o seu histórico na Administração Pública brasileira, é necessário citar o conceito de patrimonialismo, gênero intimamente ligado a tal conduta, que seria uma de suas espécies.

Para Álvaro Martim Guedes, especialista em administração pública da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Unesp), o conceito pode ser resumido da seguinte maneira:“O significado é, de maneira bem simplista, a apropriação do aparato estatal em benefício de certos grupos que se articulam para ter um domínio sobre a máquina administrativa, para atender aquilo que é conveniente”. [6]

Tal termo foi atribuído pela primeira vez ao sociólogo germânico Max Weber, retratando o perfil de um Estado sem distinções entre os alcances do público e os limites do privado.[7]

Contudo, apesar de o termo ter sido cunhado pelo citado autor no final do século XIX, o patrimonialismo era uma característica comum às terras tupiniquins desde os tempos em que era colônia de Portugal.

Naquele período, sobretudo nos primeiros cento e cinquenta anos de Brasil-Colônia[8], uma das principais características da Administração Pública era a confusão em distinguir o que era público do que era privado, Sérgio Buarque de Holanda, em “Raízes do Brasil”, descreveu essa confusão como uma dificuldade dos detentores dos poderes “em compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do privado e do público”.[9]

Desse modo, era comum que ocorressem negociações escusas, envolvendo interesses privados em troca de altas posições na Administração Pública para si e/ou familiares.

Quanto ao nepotismo propriamente dito, o Sociólogo Felix Garcia Lopez Junior, estudioso de tema, afirma que tal “costume” data da era colonial, quando "não havia impessoalidade na administração, que era um locus do poder pessoal".[10]

Nada obstante, com o fim do período Colonial e posteriormente do Império, era possível imaginar que, com a chegada da “democracia” e de um Estado supostamente liberal, tal mácula fosse dissipada do Estado brasileiro.

No entanto, o que se viu com a Proclamação da República foi a perpetuação de tais condutas, a chamada República do Café com Leite (período de 1889 a 1930), foi marcada pelo controle das oligarquias regionais, a qual  fortaleceu o mandonismo local através da imagem do coronel, que mediante o paternalismo e da política do voto de cabresto, favorecia os interesses das elites e de seus familiares, garantindo resultados eleitorais favoráveis aos Governadores, que, por sua vez, concediam favores aos Coronéis e seus aliados.[11]

Com o fim da República Velha, após a revolução de 1930, pouca coisa mudou, isso porque, apesar dos aparentes ares de mudança, em pouco tempo Getúlio Vargas deu o Golpe do Estado Novo, período marcado por um Estado totalitário, no qual os privilégios aos mais próximos continuou sendo uma prática corriqueira na Administração Pública.

Nesse toar, cita-se uma frase de autoria indefina, mas que por muitas vezes é atribuída ao ex-presidente Getúlio Vargas, “aos amigos, tudo, aos inimigos, a lei”[12], em razão de tal preceito ter imperado durante a sua gestão, como demonstrou a matéria da revista Folha de São Paulo, em que bilhetes do ex-presidente revelaram o nepotismo em seu Governo, como demonstra o seguinte trecho[13], in verbis: "A viúva do senador Salgado Filho pede interferência (...) a fim de que seu sobrinho (...) não seja exonerado".

Após o período da Ditadura do Estado novo, o país viveu um breve momento democracia, para logo depois ser solapado pela Ditadura Militar, época na qual todo tipo de imoralidade foi praticado na seara pública, inclusive o nepotismo.

Apenas com advento da Constituição Cidadã de 1988, pode-se dizer que houve contínuos avanços no que diz respeito a moralidade com a coisa pública, incluindo o combate ao nepotismo.

Contudo, antes de adentrar na evolução legislativa e jurisprudencial ocorridas a partir da CRFB/88, importante elencar o conceito e as principais formas de nepotismo.

1.2 CONCEITO E FORMAS DE NEPOTISMO

Em publicação realizada no site do CNJ (S.D.), o Nepotismo foi conceituado da seguinte forma:

Nepotismo é o favorecimento dos vínculos de parentesco nas relações de trabalho ou emprego. As práticas de nepotismo substituem a avaliação de mérito para o exercício da função pública pela valorização de laços de parentesco. Nepotismo é prática que viola as garantias constitucionais de impessoalidade administrativa, na medida em que estabelece privilégios em função de relações de parentesco e desconsidera a capacidade técnica para o exercício do cargo público (...)[14].

Outrossim, para além da conceituação acima trazida, considerando a inventividade e engenhosidade da classe política, a qual sempre encontra meios de burlar o ordenamento jurídico, hoje, além do nepotismo direto, que acontece quando uma autoridade nomeia um parente seu diretamente, há, ainda,  ao menos, outras duas formas de nepotismo, quais sejam: 1) o nepotismo indireto, o qual “ocorre quando a autoridade, dotada de poderes para tanto, nomeia parentes de subordinados seus”; 2) o Nepotismo cruzado, o “qual pressupõe um ajuste para designações ou nomeações recíprocas”[15].

1.3 AVANÇOS LEGISLATIVOS E JURISPRUDENCIAIS NO COMBATE AO NEPOTISMO

Diante de todo o histórico demonstrado no subtópico 1.1., bem como a conceituação e formas de nepotismo trazidas no subtópico 1.2., passa-se agora a analisar a evolução legislativa e jurisprudencial no combate ao nepotismo.

Nesse toar, o art. 37, Caput, da CRFB/1988, é considerado um marco ao dar status constitucional a determinados princípios que devem reger a Administração Pública, in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).[16]

Assim sendo, pode-se afirmar que a atual vedação ao Nepotismo decorre diretamente dos princípios da impessoalidade e da moralidade.

No entanto, mesmo com a clarividente vedação a tal conduta, que pode ser extraída sem grandes dificuldades dos citados princípios constitucionais, o legislativo brasileiro quedou-se inerte por um longo período, no qual a prática imoral do nepotismo permaneceu sendo tolerada dentro da Administração Pública, em todos os seus níveis e Poderes, sob a prerrogativa de faltar uma Lei Nacional infraconstitucional que regulamentasse o tema.

Apenas a partir de 2005, o Poder Judiciário, numa medida de autocontenção, editou a Resolução nº 07, afastando definitivamente as práticas de nepotismo do Poder Judiciário brasileiro. 

Tal medida, aliada aos anseios populares, fizeram urgir a necessidade de a vedação ao nepotismo irradiar para os demais Poderes e setores da Administração Pública.

No entanto, o legislativo insistia em não legislar sobre a matéria. Tal omissão conforme preleciona, em entrevista à Folha de São Paulo, Felix Garcia Lopez Junior (2009), estudioso do assunto e Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, tinha até um argumento racional, que seria o fato de os políticos, num meio cercado por traições, precisarem ter por perto pessoas de sua confiança, o que, muitas das vezes, só é encontrado no bojo familiar[17].

Fato é que tal argumento, apesar de coerente em certa medida, era utilizado largamente como uma “muleta” para perpetuar um verdadeiro “Estado de Compadres”.

Assim, diante da mora legislativa, em agosto de 2008, o STF, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 12, que tratava justamente da Resolução nº 7 do CNJ, editou a seguinte Súmula Vinculante N°7, estendendo a vedação ao nepotismo à Administração Pública de forma ampla, ipsis litteris:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da união, dos estados, do distrito federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a constituição federal.[18]

Desse modo, apesar de a referida Súmula ser um marco histórico na sociedade e no Direito Brasileiro, repelindo de vez uma imoralidade que acompanhava o país desde os tempos coloniais, ainda faltava uma Lei Nacional que punisse expressamente tal conduta.

Assim, após um longo caminho, em 2021, a Lei de Improbidade Administrativa, após a alteração trazida pela Lei 14.230/2021, em seu art. 11, inciso XI, passou a prever o nepotismo como uma conduta ímproba, que atenta contra os princípios da Administração Pública, estando sujeito, quem a cometer, as seguintes sanções:

Art. 11. [...] III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos.[19]

Outro significativo avanço recente, dessa vez no âmbito jurisprudencial, diz respeito ao Tema de Repercussão Geral nº 1.001 (RE 910552), julgado em 03/07/2023, oportunidade na qual o STF se manifestou sobre a competência legislativa municipal no que diz respeito ao nepotismo, firmando a seguinte tese:

É constitucional o ato normativo municipal, editado no exercício legislativa suplementar, que proíba a participação em licitação ou a contratação: (a) de agentes eletivos; (b) de ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança; (c) de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, de qualquer destes; e (d) dos demais servidores públicos municipais”. acórdão publicado no dje em 09/08/2023.[20]

Do referido julgado, infere-se que além de todo arcabouço legislativo e jurisprudencial no âmbito nacional, que vem sendo construído desde o advento da CRFB//88, hoje os entes subnacionais, baseados nos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade, também possuem competência para legislar no combate ao nepotismo, desde que respeitem as balizas traçadas pela Súmula Vinculante n°13, bem como pela Lei de Improbidade Administrativa.

Por fim, cabe ressaltar o posicionamento do STF no que diz respeito a não configuração de nepotismo quando o parente da autoridade nomeante for exercer cargo de natureza política, como os cargos de Ministros e Secretários, desde que tenha qualificação técnica para o exercício da função.

Tal entendimento foi firmado pela 1ª Turma do STF, no âmbito de um Agravo Interno, na Reclamação 28024, com relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, julgado em 29/05/2018, sendo proferida a seguinte ementa:

Ementa: Direito Administrativo. Agravo interno em reclamação. Nepotismo. Súmula Vinculante 13. 1. O Supremo Tribunal Federal tem afastado a aplicação da Súmula Vinculante 13 a cargos públicos de natureza política, ressalvados os casos de inequívoca falta de razoabilidade, por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral. Precedentes. 2. Não há nos autos qualquer elemento que demonstre a ausência de razoabilidade da nomeação. 3. Agravo interno a que se nega provimento.[21]

Em uma primeira análise, tal exceção poderia ser vista como um retrocesso ao teor da Súmula Vinculante n°13, no entanto, tal entendimento é bastante razoável, vez que cargos exigem alto grau de confiança por parte da autoridade nomeante.

Outrossim, ressalta-se a dificuldade que se tem em cidades pequenas de encontrar pessoas com a qualificação técnica necessária para exercerem cargos de primeiro escalão.

Desse modo, tal exceção, além de razoável, foi feita através da ponderação de princípios constitucionais, vez que a Administração Pública, sob o risco de se tornar ineficiente, não pode ser prejudicada, deixando de contar com uma mão de obra qualificada para exercer um cargo eminentemente político.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, depreende-se que, em que pese as fortes raízes patrimonialista do Estado brasileiro, o qual por um longo interstício tolerou a prática imoral do nepotismo, a partir da Constituição Cidadã de 1988, aliada a uma conduta proativa de grande parte da população e do poder judiciário, os quais pressionaram o legislativo, é possível observar significativos avanços no combate ao nepotismo, não mais havendo qualquer respaldo para tal conduta no ordenamento jurídico pátrio.

Por fim, com o desenvolvimento de instrumentos inibidores da prática do nepotismo, exige-se agora, que a população e os órgãos de controle fiscalizem e denunciem os Administradores que eventualmente insistam em cometer tal conduta para que esse traço infeliz de nossa sociedade fique definitivamente no passado.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AFP BRASIL apud GUEDES. “Patrimonialismo” é confundido com “patrimônio” em fala de Haddad sobre reforma tributária. AFP Brasil, Rio de Janeiro, 18 de julho de 2023. Disponível em: <https://checamos.afp.com/doc.afp.com.33PB87N>.  Acesso em 20 nov. 2024.

AUBERT, André Caramuru. Aos amigos tudo, aos inimigos, a lei. Disponível em: <https://revistatrip.uol.com.br/trip/aos-amigos-tudo-aos-inimigos-a-lei>. Acesso em 20 nov. 2024.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidente da República, [2024]. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ constituicao.htm>. Acesso em 20 nov. 2024.

BRASIL. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>. Acesso em: 20 de nov. de 2024.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante nº 13. Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/jurisprudencia/sumariosumulas.asp?base=26&sumula=1227#:~:text=A%20S%C3%BAmula%20Vinculante%2013%20%C3%A9,inclusive%2C%20no%20conceito%20de%20nepotismo>. Acesso em 20 de nov. de 2024.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 910552 / MG - MINAS GERAIS. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur484402/false>. Acesso em: 20 nov. 2024

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Rcl 28024 AgR / SP - SÃO PAULO. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur387104/false>. Acesso em: 20 nov. 2024

BRISO, Caio Barreto apud VARGAS, Getúlio Dornelles, S.D. Bilhetes inéditos de Getulio revelam nepotismo, solidão e controle do "Última Hora". FOLHA DE SÃO PAULO, São Paulo, 07 de novembro de 2009. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc0711200915.htm>.  Acesso em 20 nov. 2024.

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. O que é nepotismo?. Disponível em: <https://www.cnj.jus.br/o-que-e-nepotismo/>. Acesso em 20 nov. 2024.

DE ALVERGA, Carlos Frederico R. P. O PATRIMONIALISMO NO BRASIL DA COLÔNIA AO FIM DO SEGUNDO REINADO. Disponível em: <https://monografias.brasilescola.uol.com.br/historia/o-patrimonialismo-no-brasil-colonia-ao-fim-do-segundo-reinado.htm#indice_2>. Acesso em: 20 de novembro de 2024.

FERNANDES, Cláudio. "Patrimonialismo". Brasil Escola. Disponível em: <https://brasilescola.uol. com.br/politica/patrimonialismo.htm. Acesso em: 20 de novembro de 2024.

FOLHA DE SÃO PAULO apud LOPEZ, 2008. Estudioso vê resistência de parlamentares. FOLHA DE SÃO PAULO, São Paulo, 21 de agosto de 2008. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2108200804.htm>. Acesso em 20 nov. 2024.

HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio, 1948.

RODRIGUES, João Gomes. Revista de Informação Legislativa, Brasília a. 49 n. 196 out./dez. 2012, p. 209. Disponível em: <https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/496591/ 000957123.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2024.

SENO, Pedro. Política do Café com Leite. São Paulo: Hoje na História, 2024. Disponível em: <https://www.fflch.usp.br/170627>. Acesso em 20 de nov. de 2024.