Passadas as eleições municipais, surge o desafio de concretizar o direito estampado em título executivo contra estes entes federativos.

A imprensa reporta diariamente o risco de bombas fiscais relacionadas a precatórios. Mas muitos municípios possuem problemas orçamentários com RPVs, oriundos de causas envolvendo servidores das áreas de educação, saúde, coleta de lixo e obras públicas.

Os TJs e TRTs, por meio de seus presidentes, agregam os RPVs de um único município para entrega conjunta, buscando racionalizar o expediente forense. A despeito de facilitar o serviço cartorário, esse procedimento tem o potencial de gerar uma bomba fiscal de efeito retardado para as gestões que se iniciam.

A PEC 66/2023 busca uma solução para o estoque das dívidas judiciais dos municípios, que gira em torno de R$ 90 bilhões. Apenas 50 municípios concentram 72% desse estoque. Os municípios do estado de São Paulo respondem por 65%, com a capital concentrando 35% deste débito. A proposta visa conciliar a necessidade de quitação das dívidas judiciais com a garantia de sustentabilidade fiscal dos municípios.

O art. 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe sobre os limites da dívida pública e operações de crédito, prevendo no §7° que os precatórios não pagos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos referidos limites. Mas a norma não se aplica aos RPVs, já que o credor pode se valer diretamente do sequestro das verbas públicas em caso de inadimplemento. 

Os problemas fiscais decorrentes das dívidas judiciais deram origem a diversos regimes especiais de pagamento de precatórios ao longo dos anos, como as ECs 30/00, 62/09, 94/16, 99/17, 109/21 e 113/21, que instituíram novos marcos fiscais. O CNJ regulamentou esses pagamentos por meio da Resolução 303/2019.

A doutrina ensina que o prefeito “presenta” o município, apesar de ele não ter capacidade postulatória, salvo em casos excepcionais, como o ajuizamento de ADI. No entanto, não é incomum estes gestores se ausentarem por longos períodos dos municípios menores, com aprovação da Câmara Municipal. Em muitos casos, após a vitória no pleito e a posse no cargo, passam a residir em outras cidades. Também é frequente as mudanças na administração do município, com a posse de novos prefeitos e procuradores.

O art. 75, III, do CPC dispõe que os municípios serão representados pelo prefeito ou procurador. Mas essa representação suscita questões controversas. O cargo de procurador possui natureza política, criado por lei aprovada na Câmara Municipal, com status de secretário, vinculado à confiança do mandatário. Esse conceito não se estende, portanto, a advogados contratados, nomeados mediante procuração judicial, com poderes de representação geral para o foro.

Após as eleições, costuma-se suceder a troca de Procuradores-Gerais do Município, principalmente quando há mudança na gestão, com vitória da oposição. A posse nesse cargo se dá mediante decreto ou portaria assinada pelo prefeito, a menos que seja contratado, quando ocorre o substabelecimento sem reservas de poderes para o novo ocupante.

Na prática, muitos municípios se esquivam do recebimento de RPVs, seja pela ausência do prefeito ou pela falta de procuradoria instituída em lei. Nestes casos, é necessário manejar artifícios legais para dar andamento à execução. São exemplos a intimação por hora certa, prevista no art. 275, §2º, do CPC, procedendo-se à entrega da requisição ao chefe de gabinete na sede do paço municipal, ou, em última instância, à primeira-dama na residência oficial, bem como a utilização de ferramentas tecnológicas.

A escolha pelo rito dos RPVs tem se tornado bastante comum nos litígios contra o Poder Público. De fato, diante da possibilidade de parcelamento anual dos precatórios, muitos credores passaram a optar pela renúncia ao valor sobejante, buscando receber por meio de requisitório de pequeno valor. A renúncia do valor excedente pode ocorrer logo no início da execução ou durante seu curso.

Na ADI 5534, julgada em 12/02/2021, o STF também permitiu a expedição de RPV para a parte incontroversa, observada a importância total executada para efeitos de dimensionamento como obrigação de pequeno valor.

Essa opção de renúncia ampliou o passivo de RPVs de muitos municípios, levantando questões controversas que foram enfrentadas pelos tribunais superiores.

A primeira delas diz respeito ao próprio valor do débito em execução. A esse respeito, os Temas 292 do STJ e 96 e 1037 do STF definiram que cabe atualização do débito entre o cálculo e a expedição do requisitório, mas descabe sua majoração entre a intimação e o pagamento, se este ocorrer em 60 dias. No caso de precatórios, o prazo para pagamento após sua apresentação é chamado de período de graça constitucional, e só incidem juros de mora e correção monetária sobre o débito se esse prazo for desrespeitado.

Em viragem jurisprudencial, o STJ julgou o Tema 1190 em 2024, firmando a tese de que não são devidos honorários sucumbenciais pela Fazenda Pública, caso ela não tenha impugnado, ainda que se trate de RPV.

Além da atualização do débito, importa analisar também o prazo para pagamento. De uma maneira geral, a legislação apresenta prazos diferenciados para pagamento das dívidas judiciais.

O art. 52, III e IV, da Lei 9.099/95 prevê o pagamento tão logo ocorra o trânsito em julgado.  Essa mesma lei prevê o prazo de 10 dias para o recurso inominado. Já seu art. 53 determina a aplicação do CPC na execução de seus julgados. Com base nisso, as turmas recursais adotaram o prazo de 15 dias previsto no art. 523 do CPC, inclusive com multa de 10%, conforme externado nos enunciados 97 e 161 do FONAJE. Em reforço, o art. 1.046, §2º, do CPC determina a aplicação supletiva das disposições do código.

Inicialmente, o CPC/1973 previa o prazo de apenas 24 horas para pagamento das dívidas em execução, conforme a redação original do art. 652. Posteriormente, adveio a fase de cumprimento de sentença com a Lei 11.232/2005, que estabeleceu o prazo de 15 dias para pagamento, com multa de 10% em caso de descumprimento, conforme o art. 475-J. No ano seguinte, a Lei n° 11.382/2006 estendeu o prazo para pagamento na execução para 3 dias, alterando o art. 652.

Com o advento do CPC/2015, o art. 523 manteve o prazo de 15 dias e a multa de 10% no cumprimento de sentença, incidente também sobre os honorários, assim como conservou o prazo de 3 dias para pagamento na execução, conforme disposto no art. 827. Mas neste último caso, o novo código inovou ao prever a redução dos honorários advocatícios pela metade, caso o pagamento se faça no prazo de 3 dias. Com isso, a legislação incorporou paulatinamente a sistemática de estímulos e desestímulos financeiros para a quitação do débito no prazo legal, tal como ocorre com as astreintes nas obrigações de dar, fazer e não fazer.

De seu turno, no Processo do Trabalho, o art. 880 da CLT prevê o prazo de 48 horas para pagamento. No âmbito da execução fiscal, o art. 8° da LEF prevê o prazo de 5 dias para pagamento do débito.

Apesar dessas normas gerais, a lei confere um privilégio processual à Fazenda Pública, estabelecendo um prazo dilatado para pagamento de suas dívidas. No caso de RPV, o art. 535, §3°, II, do CPC prevê a entrega da requisição para a autoridade na pessoa de quem o ente público foi citado para o processo, estipulando um prazo de dois meses para pagamento. Essa norma legal retira seu fundamento de validade no art. 100, §§ 1° a 3°, da CF, que dispõe sobre o sequestro dos valores em caso de inadimplemento do RPV. Contrariamente, no caso de precatório, o simples escoamento do prazo de graça constitucional não importa em sequestro ou bloqueio de verbas públicas. Isso estimula os entes federativos a aprovarem limites baixos para seus RPVs.

Esse prazo de 60 dias para pagamento de RPV se aplica ainda que a dívida se origine na Justiça do Trabalho. De fato, a EC 45/04 alterou o art. 114, I, da CF, conferindo competência à Justiça do Trabalho para as ações de servidores públicos. Pouco depois, o STF decidiu a ADI 3395-6 em 2006, confirmando a liminar do Min. Nelson Jobim, excluindo da competência desta justiça especializada os litígios de servidores estatutários e de relação jurídica-administrativa, remetendo-os à justiça comum, estadual ou federal. Posteriormente, a jurisprudência estendeu este entendimento para os servidores temporários, reservando para a Justiça do Trabalho apenas os litígios de servidores públicos regidos pela CLT, ainda que concursados.

Segundo o escólio de Nelson Nery e Rosa Maria Nery: “Condenada a Fazenda Pública em reclamação trabalhista, incide a norma comentada. Os créditos de natureza trabalhista têm caráter alimentar, de sorte que se incluem na exceção da CF 100. A execução contra a Fazenda Pública na Justiça do Trabalho se faz sob o rito procedimental do CPC 534 e 535, por força do princípio da especialidade, sendo inaplicável o regime jurídico da CLT 880 e 884. Nada obstante, o prazo para a Fazenda Pública embargar a execução, na Justiça do Trabalho, é igual ao do CPC 535, isto é, de trinta dias, conforme a L 9494/97 1.º-B, nela incluído pela MedProv 2180-35 4.º. A L 9494/97 1.º-B alterou o prazo previsto na CLT 884 de cinco para trinta dias. O STF concedeu medida cautelar na ADC 11-8 (DJU 29.6.2007), de forma a suspender todos os processos em que se discuta a constitucionalidade do art. 1.º-B da L 9494/97.” (Código de Processo Civil Comentado, editora Revista dos Tribunais, 17ª edição, 2018).

Afora a atualização do valor e o prazo para pagamento, o limite do RPV é outro tema que gera controvérsias. O art. 100, §3°, da CF dispõe que, até que seja publicada lei de cada ente federativo, o limite mínimo do RPV será de 40 salários mínimos para Estados e DF e 30 salários mínimos para municípios.

Para a União, esse limite é de 60 salários mínimos, cujo pagamento é regulado pelo Conselho da Justiça Federal. Segundo essa regulamentação, tratando-se de crédito de pequeno valor de responsabilidade da União, de suas autarquias ou de fundações de direito público, o tribunal organizará, mensalmente, a relação das requisições, em ordem cronológica, com os valores por beneficiário, encaminhando-a à Secretaria de Planejamento, Orçamento e Finanças do Conselho da Justiça Federal e ao representante legal da entidade devedora.

De fato, a Lei 10.259/2001, que rege os Juizados Especiais Federais, estipula o limite de 60 salários mínimos para RPV e o prazo de 60 dias para pagamento, conforme se extrai dos arts. 3° e 17. Neste caso, o risco de inadimplência dos RPVs é nulo. O mesmo não pode ser dito para os RPVs estaduais e municipais. 

A Lei nº 12.153/2009, que rege os Juizados da Fazenda Pública, estabelece idênticos limite e prazo nos arts. 2º e 13, I, que preveem o limite de 60 salários mínimos e prazo de 60 dias, independentemente de precatório, sob pena de sequestro.

De seu turno, os arts. 3°, I, e 9º da Lei 9.099/95, que rege os Juizados Especiais Cíveis, aplicável subsidiariamente, estipula o limite de 40 salários mínimos, reduzindo-o à metade para a postulação sem advogado. Quanto ao prazo para pagamento, aplica-se o prazo de 15 dias do art. 523 do CPC, inclusive a multa de 10% em caso de inadimplemento. Mas essa regra geral não se aplica às dívidas do poder público, seja por haver regramento específico, seja pela vedação do art. 534, §2º, do CPC, que proíbe a aplicação da multa de 10% para a Fazenda Pública.

Extrai-se do normativo legal e constitucional que o prazo para pagamento de RPVs é de 60 dias, seja ele federal, estadual ou municipal. Mas seu limite é variável. No caso da União, o limite de 60 salários mínimos é inalterável, mas o mesmo não se aplica aos Estados, DF e municípios. O art. 100, §3º, da CF apenas estabelece um parâmetro para o caso de omissão do ente federativo. Na prática, no entanto, os entes subnacionais reduzem ao máximo o limite para RPV, tanto que o legislador constituinte criou um piso para esse limite, equivalente ao teto do INSS. Esse piso é o mesmo para todos os municípios, sejam ou não sede de capitais, e se aplica também aos Estados e ao DF.

É importante mencionar que o art. 496, II e III, do CPC diferenciou os municípios que são sede de capitais dos demais municípios, equiparando-os aos Estados quanto ao limite para remessa necessária. Mas não há nenhuma diferenciação legal entre os municípios no tocante aos limites de RPV, sejam ou não sede de capitais.

Esses limites suscitam questões controversas que foram dirimidas pela Suprema Corte, que consolidou sua jurisprudência analisando as leis do DF, com emissão de três entendimentos favoráveis aos credores da Fazenda Pública.

A Lei Distrital n° 3.624/2005 reduziu o limite para RPV de 40 para 10 salários mínimos. Julgando o Tema 792, o STF entendeu que deve ser aplicado o limite então vigente no trânsito em julgado, se for maior. Desta forma, mesmo reduzindo o limite, o ente da federação deve considerar o patamar anterior, de 40 salários mínimos, para as causas já passadas em julgado. Posteriormente, a Lei Distrital 6.618/2020 elevou o limite de 10 para 20 salários mínimos. Por meio da Reclamação n° 55.307/DF, o STF entendeu que deve ser aplicado o novo limite às causas transitadas em julgado sob a égide da lei anterior, por ter havido majoração do limite. Por fim, a Suprema Corte julgou o RE 149.604/DF em 2024, entendendo que a lei distrital que alterou o limite do RPV não é de iniciativa privativa do chefe do poder executivo, podendo ser proposta por parlamentar.

Os três entendimentos da Suprema Corte advieram de leis distritais, mas se estendem aos municípios, já que o DF acumula as competências estadual e municipal. Logo, o limite para RPV pode ser alterado por iniciativa de qualquer vereador, tanto para majorá-lo quanto para reduzi-lo.

Importante mencionar que o DF recebe transferências constitucionais previstas no art. 21, XIV, da CF, conhecidas pela sigla FCDF. Com isso, não seria concebível a adoção de um limite de apenas 10 salários mínimos para RPV. A esse respeito, o STF julgou o Tema 1231 em 2022, decidindo que os entes federados podem fixar um limite para RPV abaixo de 30 salários mínimos, observada a capacidade de pagamento, grau de endividamento e litigiosidade. Neste julgado, a corte validou a Lei n° 10.562/2017 do município de Fortaleza que atrelou o limite para RPV ao teto do INSS, previsto como piso na parte final do §4° do art. 100 da CF. Percebe-se das razões de decidir que o STF considerou a capacidade de pagamento apenas para favorecer o ente federativo, justificando limites baixos para RPV. Com isso, até mesmo estados com maior capacidade econômica estão autorizados a estipular limites reduzidos. Como exemplo, o Estado de São Paulo adota como parâmetro as unidades fiscais do estado, resultando em 2024 em um limite de RPV inferior a 10 salários mínimos. 

Em alguns municípios esse limite pode ser ainda menor. Em 2023, o TJRO declarou inválida a lei municipal de Castanheiras, que havia fixado o limite de RPVs em 5 salários mínimos, o que resultava em um valor inferior ao teto do INSS. Em 2024, esse teto é de R$ 7.786,02, inferior a 5 salários mínimos, que equivale a R$ 8.200,00.

Logo, os municípios só podem estipular o limite de RPVs em 5 salários mínimos se resultar em valor superior ao teto previdenciário, o que nem sempre é o caso. De fato, o reajuste anual do teto previdenciário não se vincula automaticamente ao reajuste do salário mínimo, apesar de se influenciarem mutuamente por questões econômicas e orçamentárias. A lei fortalezense contornou essa oscilação entre os dois parâmetros, atrelando o limite do RPV diretamente ao teto do INSS, e não a múltiplos do salário mínimo ou a unidades fiscais.

Segundo Leonardo Carneiro da Cunha: “Quando a Emenda Constitucional 62/2009 entrou em vigor, já havia leis estaduais e municipais estabelecendo os respectivos valores de dispensa de precatório. Algumas leis, a exemplo da piauiense (que veio a ser questionada na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.868/PI e que previa o montante equivalente a cinco salários mínimos como o teto da dispensa de precatório), estabeleciam limites bem inferiores ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social. É ponto incontroverso na doutrina e na jurisprudência brasileiras que não existe inconstitucionalidade superveniente. A nova previsão constitucional não torna inconstitucionais as leis anteriores que a ela não se adéquem. Em vez de tornar inconstitucionais as normas até então em vigor, a nova regra constitucional tem o condão, isto sim, de revogá-las. Por essa razão, estão revogadas todas as leis estaduais e municipais que fixavam limites de dispensa de precatório inferiores ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social.” (A Fazenda Pública em Juízo, editora Forense, 17ª edição, 2020).

A Lei nº 7.244/1984, que criou os Juizados de Pequenas Causas, estabeleceu uma alçada de 20 salários mínimos no art. 3º, ao passo que seu art. 40 determinava a aplicação do CPC/73 na execução de seus julgados, conforme alteração procedida pela  Lei nº 8.640/1993. Em seguida, sobreveio a Lei nº 9.099/95, que concretizou o comando expresso no art. 98, I, da CF, dobrando o valor da alçada, que passou a 40 salários mínimos.

Importante frisar que a Lei dos Juizados Especiais foi promulgada em setembro de 1995, logo após o reajuste de 42% no salário mínimo ocorrido em maio do mesmo ano, que estabeleceu seu valor em R$ 100,00, o equivalente a US$ 90,00 na cotação da época. A alçada para pequenas causas também são utilizadas em outros ordenamentos jurídicos, em países com diferentes portes econômicos. Como exemplos, o art. 14 do Código Civil grego estabelece as pequenas causas em 20 mil euros. Na Inglaterra esse padrão é de 10 mil libras, e no Quênia é de 1 milhão de KES (cerca de 10 mil dólares).

Acerca do valor limite dos RPVs, o STF julgou a ADI 5706 em 2023, invalidando a Lei estadual potiguar nº 10.166/2017. Esta lei estabeleceu o limite para RPVs em 20 salários mínimos, mas dispensou desse limite as condenações de natureza alimentícia proferidas pelos Juizados Especiais da Fazenda Pública. Assim, as condenações entre 20 e 60 salários mínimos, que deveriam seguir o rito dos precatórios, foram submetidas por esta lei ao rito das requisições de pequeno valor, com pagamento em 60 dias, sob pena de sequestro das verbas públicas. Na prática, o entendimento da Suprema Corte indica que a tramitação de causas nos Juizados da Fazenda Pública tem como única vantagem a celeridade na fase de conhecimento, com condenações limitadas a cerca de 100 mil reais (60 salários mínimos), seguindo-se o rito dos precatórios na fase executiva, exceto se o credor renunciar ao valor excedente. Como o limite de RPVs era de 20 salários mínimos, o credor deve renunciar ao valor que o sobejar, a fim de submeter seu crédito ao rito do pagamento em 60 dias, sob pena de sequestro.

Quanto ao sequestro, o STF decidiu o Tema 598 em 2023, considerando taxativas as hipóteses de sequestro previstas na CF, devendo o crédito dos portadores de doença grave igualmente se submeter à regra dos precatórios, se excederem o valor limite para RPVs.

Considerando os entendimentos da Suprema Corte, conclui-se que o foro (Juizado Especial), a natureza do crédito (alimentício) ou a condição do credor (idoso, pessoa com deficiência ou portador de doença grave) não tem o condão de alterar o rito para RPVs, que se aplica unicamente com base no valor da dívida.

Outra questão controversa se relaciona à intimação dos RPVs ao município. Existem no país 5.570 municípios, com cerca de 70% deles tendo menos de 20 mil habitantes.

No RE 1.156.016, o STF definiu que o município não é obrigado a ter procuradoria instituída em lei, conferindo preponderância ao princípio da auto-organização dos municípios, previsto no art. 18 da CF. Esse entendimento foi reafirmado em 24/05/2021, por ocasião do julgamento do RE 1.292.739/SP, onde ficou assentado que os arts. 131 e 132 da CF, que regulam a advocacia pública, não são normas de reprodução obrigatória nas leis orgânicas municipais, previstas no art. 29 da CF.

De seu turno, o STF julgou a ADI 6331 em abril de 2024, definindo que as constituições estaduais não podem impor aos municípios a obrigação de instituir procuradorias. Neste julgamento, a PGR propôs o critério de 20 mil habitantes, previsto no Estatuto das Cidades para o plano diretor, como patamar obrigatório para instituição de procuradorias pelos municípios. Mas esse critério foi rejeitado pela Suprema Corte, que entendeu que a norma oriunda do poder constituinte derivado usurpou a autonomia municipal, que tem natureza de cláusula pétrea.

No entanto, em agosto de 2024, esse entendimento jurisprudencial passou por um realinhamento no julgamento pelo STF da ADPF 1037. O núcleo do entendimento permaneceu incólume, continuando os municípios dispensados de instituir procuradorias. Mas a Suprema Corte procedeu a uma interpretação sistemática dos arts. 131 e 132 da CF, aplicando o princípio da unicidade da advocacia pública aos municípios, no caso de decidirem instituir por lei suas procuradorias, não podendo haver simultaneamente procuradores concursados e contratados.

Com isso, ou os municípios têm somente procuradores concursados, ou somente advogados contratados, ou nenhum deles. As súmulas 197 e 436 do TST também dispensam as procuradorias municipais de apresentarem procuração.

As hipóteses de contratação de advogados sem concurso pelos municípios, ainda que tenham procuradoria instituída por lei, continuam válidas, desde que limitadas às causas mais relevantes, que exigem profissionais especializados, hipóteses também aplicáveis aos Estados e à União.

Apesar do quanto decidido na ADPF 1037, a jurisprudência aceita duas exceções ao princípio da unicidade da advocacia pública no âmbito municipal. A primeira delas se refere à Câmara Municipal e ao Tribunal de Contas do Município, que podem criar suas próprias procuradorias para a defesa de suas prerrogativas institucionais.

É importante frisar que o art. 31, §4°, da CF vedou a criação destes tribunais, mas ainda existem dois em funcionamento, nos municípios de São Paulo e Rio de Janeiro. Eles não se confundem com o Tribunal de Contas dos Municípios, que é órgão estadual. No caso do Tribunal de Contas do Município, o procurador exerce a advocacia, e não se confunde com o procurador do Ministério Público de Contas.

A segunda exceção se refere à instituição de procuradorias pelas universidades municipais, com fundamento na autonomia conferida pelo art. 207 da CF.

Insta mencionar que os tribunais do Judiciário também podem criar suas próprias procuradorias para defesa institucional, mas esse caso refoge ao âmbito municipal.

Essa dispensa para instituição de procuradorias pelos municípios pode trazer obstáculos para a intimação de RPVs. Além da intimação por hora certa, indicada no art. 275, §2º, do CPC, é possível contornar essa dificuldade com o uso de ferramentas tecnológicas. De fato, a legislação há muito alberga a utilização de meios eletrônicos para as comunicações processuais, aplicável também à Fazenda Pública.

O art. 4°, §2°, da Lei 11.419/2006, que dispõe sobre atos processuais eletrônicos, excetua as intimações pessoais exigidas por lei. Porém, logo à frente, o art. 5°, §6°, dispõe que a intimação eletrônica da Fazenda Pública será considerada pessoal para todos os efeitos legais.

De igual modo, o art. 25 da Lei de Execução Fiscal prevê a intimação pessoal da Fazenda Pública mediante vista dos autos. Referido dispositivo permanece incólume desde a promulgação desta lei em 1980, e deve ser adaptado aos atuais padrões legal e tecnológico. 

No âmbito do CPC/2015, a parte final do §1º do art. 183 se reporta expressamente ao meio eletrônico para a intimação pessoal da advocacia pública. Já o art. 242, §3°, do CPC prevê a citação do município no órgão da advocacia pública, ao passo que o art. 269, §3°, do CPC dispõe sobre a intimação para o mesmo órgão.

Além disso, segundo as disposições dos arts. 246, §1°, 270, parágrafo único, 1.050 e 1.051 do CPC, a representação dos municípios deve manter um cadastro para recebimento eletrônico das comunicações processuais. Essa disposição é reforçada pelo art. 246, §1°-B, do CPC, com a redação dada pela Lei 14.195/2021.

O art. 1.019 do CPC também prevê caso de intimação do Ministério Público preferencialmente por meio eletrônico. Logo, não há impedimento legal para a procuradoria municipal ser intimada eletronicamente da expedição de RPV. Mas o maior desafio se coloca quando o município não possui advocacia pública instituída em lei.

A ausência deste órgão pode ser suprida pela Associação de Representação de Municípios, quando expressamente autorizada, consoante a alteração da Lei nº 14.341/2022 no art. 75, III, do CPC. Mas a falta desta autorização, bem como de procurador legalmente constituído, não pode servir de subterfúgio para a gestão municipal se esquivar das dívidas judiciais, segundo a máxima nemo auditur propriam turpitudinem allegans.

De fato, o vício no ato citatório do ente federativo resulta em nulidade da relação processual desde sua origem. Já a nulidade do ato intimatório de precatórios e RPVs torna inócua a fluência do prazo para o pagamento, bem como da fluência dos juros moratórios.

Após a intimação, inicia-se o prazo para impugnação pelo município. Caso a insurgência tenha caráter meramente protelatório, pode ser aplicada multa processual. Além disso, é possível ao município se valer da exceção de pré-executividade, com base na súmula 393 do STJ, aplicável por analogia.

Na impugnação, é comum a gestão municipal arguir a nulidade do ato intimatório do precatório ou RPV, ao argumento de que ele não se deu de forma pessoal ao prefeito, procurador instituído por lei ou Associação de Representação dos Municípios expressamente autorizada, mesmo essa autorização não existindo, tampouco procuradoria legalmente instituída e residindo o prefeito em comarca distinta.  

Nestes casos extremos, que ocorrem com relativa frequência em municípios menores, é possível se valer de ferramentas tecnológicas. De fato, há alguns anos o CNJ autorizou o uso do WhatsApp para notificações nos juizados especiais, em procedimento de controle administrativo oriundo do TJMA, desde que o ato respeite as disposições do Marco Civil da Internet e, atualmente, da Lei Geral de Proteção de Dados.

Posteriormente, o mesmo conselho regulamentou o uso deste aplicativo mensageiro por meio da Resolução nº 354/2020. O STJ igualmente validou o uso do WhatsApp tanto para citações quanto para intimações, quando adotadas as cautelas necessárias.

A citação exige maior precaução, pois o réu ainda não tem conhecimento da causa. A citação de réu analfabeto, por exemplo, não pode ser feita exclusivamente por meio de mensagem escrita pelo aplicativo, por ele se equiparar ao citando incapaz de que trata o art. 247, II, do CPC, segundo entendimento do STJ.

No caso de RPVs e precatórios, sua entrega equivale a uma intimação à Fazenda Pública, cujo art. 535 do CPC autoriza a realização por meio eletrônico, seja por e-mail ou WhatsApp, desde que haja confirmação de leitura do representante municipal, como o recibo do Gmail ou os dois tiques azuis no aplicativo mensageiro.

Em setembro de 2024, a 6ª turma do STJ anulou uma intimação da Defensoria Pública feita por WhatsApp em um processo criminal, entendendo que esse meio viola a prerrogativa de intimação pessoal dos defensores. Mas esse precedente não se estende à intimação da Fazenda Pública de precatórios e RPVs, uma vez adotadas as cautelas de estilo. Essas cautelas foram regulamentadas por diversos foros e tribunais, como a Ordem de Serviço DFORSP nº 23/2020 da Justiça Federal de São Paulo.

A jurisprudência recente dos tribunais superiores possui farta coletânea de arestos permitindo as comunicações processuais para a Fazenda Pública por intermédio de e-mail institucional e WhatsApp, seja para citações ou intimações.

Após um início tormentoso, causado pelo ceticismo acerca das novidades tecnológicas, os casos de nulidade escassearam. De uma maneira geral, se a intimação por WhatsApp atingir sua finalidade, conferindo efetiva ciência à parte, tende a ser acatada, conforme recente precedente do STJ.

Já há inclusive uma discussão para regulamentação das intimações por meio de redes sociais, como X e Instagram, procedimento já adotado no âmbito do STF.

No âmbito municipal, muitas prefeituras utilizam contas em redes sociais para a publicidade de ações e programas, com atualização diária de postagens. A certificação do recebimento da mensagem nestes casos pode ser feita por meio de funcionalidades da plataforma, como o “visto” no direct. Essa certificação faz as vezes da nota de ciente prevista nos arts. 251, III e 275, III e do código identificador indicado no art. 246, §4º, do CPC.    

Há uma discussão acerca da legalidade da intimação da Fazenda Pública por WhatsApp no caso de precatórios de elevada monta. Essa objeção relacionada ao valor da dívida não se aplica, no entanto, à intimação de RPVs.

Nos Juizados Especiais Federais e nos Juizados da Fazenda Pública, o limite da condenação é de 60 salários mínimos. Já no Juizado Especial Estadual o limite é de 40 salários mínimos. Apesar de a Constituição Federal indicar o patamar de 40 e 30 salários mínimos para os RPVs estaduais e municipais, na prática, estes entes federativos estipulam o limite entre 10 e 20 salários mínimos, salvo casos excepcionais, como beneficiários idosos, pessoas com deficiência ou portadores de doenças graves, elencados no §2º do art. 100 da CF. Logo, se o CNJ e o STJ autorizam o uso do WhatsApp no âmbito dos Juizados Especiais, inclusive os da Fazenda Pública, não haverá impedimento para seu uso nas intimações de RPVs.

Por fim, mas não menos importante, temos a questão controversa do sequestro das verbas públicas. Afinal, muitos credores renunciam ao valor excedente de seus precatórios buscando o benefício do prazo reduzido de 60 dias, livrando-se do parcelamento anual, e, principalmente, do sequestro da quantia devida em caso de inadimplemento.

No escólio arguto de Leonardo Carneiro da Cunha: “A execução contra a Fazenda Pública pode fundar-se em título judicial ou em título extrajudicial. Quando o título for judicial, há cumprimento de sentença contra a Fazenda Pública (arts. 534 e 535). Sendo extrajudicial, propõe-se a execução disciplinada no art. 910. Tanto numa como noutra, é necessário observar o regime de precatórios ou de requisição de pequeno valor – RPV –, previsto no art. 100 da Constituição Federal. No caso de condenação de pequeno valor, não há existência constitucional de observância da ordem cronológica. Logo, a Fazenda Pública pode, nas hipóteses de pequeno valor, efetuar pagamento voluntário. Sendo assim, é possível valer-se do expediente previsto no art. 526 do CPC e, antecipando-se à intimação para pagamento, já efetuá-lo no valor que entende devido. A sentença, nesses casos de dispensa do precatório, não perde sua feição condenatória nem elimina a necessidade de um futuro e posterior processo de execução. O que se dispensa é, apenas, a expedição do precatório. Sendo o título judicial, devem ser aplicados os arts. 534 e 535. Se for extrajudicial, aplica-se o disposto no art. 910 do CPC. No primeiro caso, a Fazenda Pública é intimada para apresentar impugnação. No segundo, é citada, podendo oferecer embargos. Não apresentada sua defesa (impugnação ou embargos, a depender do caso) ou rejeitada a que tenha sido apresentada, deverá ser expedida ordem de pagamento, em vez de se expedir um precatório. Emitida a ordem de pagamento, cabe à Fazenda Pública creditar o valor respectivo, no prazo assinalado pelo juiz. Não o fazendo, caberá o sequestro ou o bloqueio de verbas públicas, no valor suficiente para o cumprimento da ordem. Não há, como já visto, penhora nem apropriação ou expropriação de bens para alienação judicial, a fim de satisfazer o crédito executado. Isso porque os bens públicos são inalienáveis e impenhoráveis. Daí por que a execução é especial, resultando, ao final, na expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor. O referido sequestro nada mais é do que um arresto, sendo imprópria a designação sequestro. Tal arresto, contudo, não ostenta a natureza de medida cautelar, consistindo numa medida satisfativa, de natureza executiva, destinada a entregar a quantia apreendida ao credor preterido em sua preferência.” (A Fazenda Pública em Juízo, editora Forense, 17ª edição, 2020)

De fato, o art. 100, §6º, da CF permite o sequestro em precatórios no caso de preterição ou não alocação orçamentária. Mas o sequestro em caso de RPVs difere do aplicado aos precatórios, aproximando-se de um arresto executório.

Por conta da possibilidade de adoção dessa medida constritiva, o Superior Tribunal de Justiça concluiu que a requisição de pagamento das obrigações devidas pela Fazenda Pública é de competência exclusiva do Presidente do Tribunal a que está vinculado o juízo da execução, tanto nos pagamentos realizados por meio de precatórios como por requisições de pequeno valor.

Em 2023, o STF decidiu o Tema 231, autorizando o sequestro de verbas públicas no caso de atraso nas parcelas de precatórios. Mas na prática, o ente público pode se valer de artifícios para evitar o sequestro de suas verbas em precatórios, renovando sua previsão orçamentária por seguidos anos, protelando seu pagamento indefinidamente.

Já no caso de RPVs, o sequestro tem nítida feição expropriatória, já que não se submete aos requisitos específicos exigidos pelos entendimentos pretorianos para o caso de precatórios, que incursionam na intenção procrastinatória do gestor público. Logo, tratando-se de RPVs, basta o simples escoamento do prazo para autorizar a via do sequestro de verbas.

Importante mencionar que a natureza alimentar da verba não autoriza o sequestro e nem permite qualquer medida mais contundente para sua quitação, conferindo apenas prioridade na fila de precatórios, conforme a súmula 655 do STF. Assim, mesmo o credor de verba privilegiada deve renunciar ao valor excedente para se valer do sequestro de verbas públicas.  O art. 100, §11, da CF permite ao credor, ao invés do sequestro, utilizar o crédito em precatório para a compra de imóvel público, podendo utilizá-lo também para a compensação de dívidas tributárias.

Estabelecida a diferença entre o sequestro no processamento de RPVs e precatórios, cabe indagar acerca de seu cabimento sobre verbas públicas depositadas em contas bancárias vinculadas a transferência constitucionais, além de verbas ligadas a gastos obrigatórios, como saúde e educação.

Caso o ente federativo adira à sistemática do art. 101 do ADCT, com alocação de recursos em duodécimos, com base na receita corrente líquida, ficará vedado o sequestro de suas verbas, sejam de recursos próprios ou não.

Caso não haja essa adoção pelo município, o credor pode se valer diretamente do sequestro. Mas as decisões dos tribunais em Mandados de Segurança impetrados pelos municípios oscilam entre a permissão incondicionada e a declaração de ilegalidade e abusividade dessa constrição, em especial no caso de sequestro de verbas do FPM e do FUNDEB.

Em se tratando de precatórios de grande monta, o efeito do sequestro é mais drástico, podendo ocasionar o atraso no pagamento da folha de salários do município. Afinal, a maioria dos municípios do país depende das transferências para manter o funcionamento da máquina administrativa, dada a insuficiência de recursos próprios.

Não por outra razão os projetos de lei que facilitaram a criação de novos municípios no país foram vetados pela Presidência da República em 2013 e 2014, após serem aprovados no Congresso Nacional, já que afetavam profundamente a divisão do FPM.

O movimento emancipacionista reporta a existência de casos extremos, como o distrito de Icoaraci, com cerca de meio milhão de habitantes, e o distrito de Castelo dos Sonhos, distante 1.100 km de sua sede. Mas de uma maneira geral, a emancipação depende de estudos de viabilidade municipal.

Por conta disso, entendemos que o sequestro adotado especificamente em casos de inadimplemento de requisições de pequeno valor pode incidir sobre a quantia depositada em fundos que recebem verbas transferidas, como FPM e FUNDEB. Esse entendimento, aplicado em inúmeros arestos dos tribunais de segunda instância, deve ser unificado em sede de Recurso Especial Repetitivo ou Recurso Extraordinário com Repercussão Geral, a fim de dirimir a divergência que ainda persiste.

Referências

Cunha, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo, editora Forense, 17ª edição, 2020.

Junior, Nelson Nery. Nery, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil Comentado, editora Revista dos Tribunais, 17ª edição, 2018.