Resumo: Incompetência da OAB para julgamento disciplinar de Procuradores Federais, por atos praticados no exercício do cargo público. Competência da Procuradoria-Geral Federal. Previsão legal e normativa no âmbito da AGU. Posicionamento jurisprudencial.

Palavras-chave:Julgamento disciplinar. Ordem dos Advogados do Brasil - OAB. Procurador Federal. Competência. Procuradoria-Geral Federal.

Introdução 

Este artigo trata da incompetência da Ordem dos Advogados do Brasil para julgamento disciplinar dos Procuradores Federais, por atos praticados no exercício do cargo público. Trata, também, da competência da Procuradoria-Geral Federal para apurar e julgar seus membros, por atos praticados em decorrência do exercício de suas atribuições.

Desenvolvimento

A carreira de Procurador Federal é carreira típica de estado, criada pela Medida Provisória nº 2.229/2001, posteriormente alterada pela Lei nº 10.480/2002, cujo órgão central – Procuradoria-Geral Federal – é órgão vinculado à Advocacia-Geral da União, nos termos da Lei Complementar nº 73/93. A carreira é regida pelas Leis nº 8.112/90, Lei Complementar nº 73/93, Medida Provisória nº 2.229/2001 e Lei nº 10.480/2002 e Lei nº 12.269/2010.

A Medida Provisória nº 2.229-43, de 2001, previu, em seu art. 75, a competência exclusiva da Advocacia-Geral da União para apuração de faltas praticadas no exercício das atribuições institucionais e legais do cargo de procurador federal, in verbis:

“Art. 75.  Os membros da Advocacia-Geral da União, como os integrantes da Carreira de Procurador Federal e de órgãos jurídicos vinculados à Instituição em geral, respondem, na apuração de falta funcional praticada no exercício de suas atribuições específicas, institucionais e legais, exclusivamente perante a Advocacia-Geral da União, e sob as normas, inclusive disciplinares, da Lei Orgânica da Instituição e dos atos legislativos que, no particular, a complementem.”

A Medida Provisória nº 2229/2001 e a Lei nº 10.480/2002, além de especiais – por regerem a carreira de Procurador Federal –, são posteriores ao Estatuto da OAB (Lei nº 8.906/94). Devem, portanto, ser observados seus preceitos, seja pela especialidade, em razão de regularem a carreira de Procurador Federal, seja pela cronologia, por serem leis mais recentes.

E nos termos da Lei nº 10.480/2002, compete ao Procurador-Geral Federal apurar a responsabilidade funcional de seus membros:

“Art. 11. É criado, na Procuradoria-Geral Federal, o cargo de Procurador-Geral Federal, de Natureza Especial, privativo de Bacharel em Direito de elevado saber jurídico e reconhecida idoneidade.

(…)

§ 2o  Compete ao Procurador-Geral Federal:  (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009) 

(…)

VI – instaurar sindicâncias e processos administrativos disciplinares contra membros da Carreira de Procurador Federal, julgar os respectivos processos e aplicar as correspondentes penalidades; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)” (grifos nossos)

A Advocacia-Geral da União, ao regulamentar as normas citadas, editou a Orientação Normativa nº 1, de 21 de junho de 2011, em que esclareceu que seus membros e de seus órgãos vinculados (Procuradoria-Geral Federal) respondem exclusivamente perante a AGU na apuração de falta funcional praticada no exercício de suas atribuições, nos seguintes termos:

“(…) OS MEMBROS DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO E DE SEUS ÓRGÃOS VINCULADOS RESPONDEM, NA APURAÇÃO DE FALTA FUNCIONAL PRATICADA NO EXERCÍCIO DE SUAS ATRIBUIÇÕES, OU QUE TENHA RELAÇÃO COM AS ATRIBUIÇÕES DO CARGO EM QUE SE ENCONTREM INVESTIDOS, EXCLUSIVAMENTE PERANTE A ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, E SOB AS NORMAS, INCLUSIVE DISCIPLINARES, DA LEI ORGÂNICA DA INSTITUIÇÃO E DOS ATOS LEGISLATIVOS QUE, NO PARTICULAR, A COMPLEMENTEM. (…)”  

Assim, eventual instauração de processo ético disciplinar pela Ordem dos Advogados do Brasil em face de Procurador Federal, em razão de atos praticados no exercício do cargo de Procurador Federal, será ilegal, uma vez que viola claramente norma específica relacionada à carreira de Procurador Federal.

Isso porque, compete, portanto, ao Procurador-Geral Federal a análise administrativa disciplinar dos atos praticados pelos membros da carreira de Procurador Federal, no exercício da função pública, e não à Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, sob pena de violação à lei e dupla sanção disciplinar, acarretando inegável bis in idem.

O poder disciplinar está atrelado ao poder hierárquico, cabendo única e exclusivamente ao Procurador-Geral Federal, se entender cabível, promover a abertura de processo administrativo disciplinar para, garantindo-se o devido processo legal, aplicar ou não sanção administrativa ao Procurador Federal que viole dever funcional. 

Nesse sentido, é importante ressaltar relevante precedente do Tribunal Regional Federal da 1.º Região:

TRIBUNAL REAFIRMA COMPETÊNCIA DE CORREGEDORIA DA AGU PARA JULGAR ADVOGADOS DA UNIÃO

E M E N T A

MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ADVOGADO DA UNIÃO. CONSTITUIÇÃO

FEDERAL E LEI COMPLEMENTAR 73/93. LEI 8.906/94. MEDIDA PROVISÓRIA 2.249-43/2001. AGU. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. SANÇÕES DISCIPLINARES. ATRIBUIÇÃO EXCLUSIVA DA CORREGEDORIA-GERAL DA UNIÃO. PRINCÍPIOS DA ESPECIALIDADE, DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE E DO NON BIS IN IDEM. ATO DECORRENTE DA FUNÇÃO PÚBLICA(CUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL). PROCESSAMENTO DE REPRESENTAÇÃO OFERTADA À OAB/GO: DESCABIMENTO. RECEBIMENTO DA REPRESENTAÇÃO SEM A INDICAÇÃO PRECISA DA INFRAÇÃO IMPUTADA AOS IMPETRANTES. AFRONTA AOS PRINCÍOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DA AMPLA DEFESA. PRECEDENTES.

1. Os membros da Advocacia-Geral da União, como os integrantes da Carreira de Procurador Federal e de órgãos jurídicos vinculados à Instituição em geral, respondem, na apuração de falta funcional praticada no exercício de suas atribuições específicas, institucionais e legais, exclusivamente perante a Advocacia-Geral da União, e sob as normas inclusive disciplinares, da Lei Orgânica da Instituição e dos atos legislativos que, no particular, a complementem. Tal apuração incumbe à Corregedoria-Geral da Advocacia da União. Inteligência dos arts. 131 caput e § 2º, da CF/88; 5º, I, III, VI; 21, § 2º; 27 e 34 da Lei Complementar nº 73/93; art. 3º, caput e § 1º, da Lei nº 8.906/94; 75 da Medida Provisória 2.229-43/2001.

2. Interpretação conforme a Constituição. Incidência dos princípios da especialidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e do non bis in idem. Precedentes: STJ: RECURSO ESPECIAL Nº 416.853 - PR (2002/0022355-5) Rel. MINISTRO FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, decisão de 18/03/2003. TRF/1ª Região: REOMS 2004.34.00.011094-1/DF, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Sexta Turma, DJ p.150 de 11/04/2005 e TRF/2ª Região: AG 2003.02.01.004431-8, Oitava Turma Especializada, Rel. Des. Federal Maria Alice Paim Yard, DJU de 3.8.2007.

3. Na hipótese vertente, não há que se falar em aplicação de sanções disciplinares pela OAB. Os atos questionados foram praticados no exercício da função pública, razão pela qual devem responder os Autores perante o órgão de fiscalização instituído pelo Poder Público, no caso, a Corregedoria-Geral da União, conforme previsão contida no art. 5º, I, III e VI da Lei Complementar nº 73/93: "Art. 5º - A Corregedoria-Geral da Advocacia da União tem como atribuições:

I - fiscalizar as atividades funcionais dos Membros da Advocacia-Geral da União; (...)

III - apreciar as representações relativas à atuação dos Membros da Advocacia-Geral da União;

(...) VI - instaurar, de ofício ou por determinação superior, sindicâncias e processos administrativos contra os Membros da Advocacia-Geral da União." Ausência de justa causa para a instauração de Processo Ético-Profissional no Conselho Profissional, se o ato está na alçada exclusiva da AGU.

4. Ainda que assim não fosse, conforme ressaltou o eminente Juiz a quo, a representação foi recebida pelo Conselheiro Relator do Processo Ético Disciplinar nº 2006/09422 sem que tivesse sido indicada a infração imputada aos Impetrantes, o que viola o princípio constitucional do devido processo legal (contraditório e da ampla defesa). Com efeito, sem a indicação concreta da acusação, os "investigados" ficam impossibilitados de realizar sua defesa na plenitude. Nesse diapasão: AMS 2001.34.00.023531-2/DF, Rel. Desembargador Federal Antônio Sávio De Oliveira Chaves, Primeira Turma,e-DJF1 p.20 de 18/03/2008 e REOMS 2003.33.00.026861-1/BA, Rel. Desembargadora Federal Maria do Carmo Cardoso, Oitava Turma, e-DJF1 p.703 de 28/08/2009.

5. Apelação e remessa oficial improvidas. (TRF da 1 ^a. Região, Apelação Cível nº 2006.35.00.020890-2/GO, Relator Desembargador Federal Reynaldo Fonseca, Apelante: OAB-GO, julgamento em 1. de dezembro de 2009.)

Além dos aspectos anteriormente apontados, ressalta-se a ineficácia do resultado de eventual julgamento ético disciplinar de Procurador Federal pela Ordem dos Advogados do Brasil. Nem mesmo a mais drástica decisão disciplinar que pudesse ser aplicada pela OAB – exclusão do advogado dos quadros da OAB – surtiria efeito automático no âmbito da Advocacia-Geral da União, ou da própria Procuradoria-Geral Federal. Isso porque compete ao Advogado-Geral da União ou ao Procurador-Geral Federal a aplicação de sanções disciplinares aos membros das carreiras da AGU, que são servidores públicos federais, devendo ser observados os preceitos estabelecidos na Constituição Federal e nas leis que regem as carreiras públicas federais.

No que tange às sanções disciplinares, só seria possível a aplicação subsidiária do Estatuto da OAB (Lei nº 8.906/94) aos membros da AGU e, portanto, aos Procuradores Federais, por atos praticados fora do exercício da função publica e das atribuições inerentes ao cargo público, em causa própria ou em razão de advocacia pro bono, conforme Orientação Normativa nº 27, de 9 de abril de 2009, e Portaria AGU nº 758, de 9 de julho de 2009, o que não é o caso concreto em exame.

O próprio Estatuto da OAB reconhece a submissão dos advogados públicos ao regime próprio (estatutário), nos termos do art. 3º, § 1º da Lei nº 8.906/94.

Logo, pelas formas de interpretação lógica, teleológica e sistemática da legislação aplicável ao caso concreto em exame, conclui-se que os advogados públicos federais, quando no exercício de suas funções públicas, têm suas condutas funcionais submetidas apenas à Corregedoria-Geral da AGU, no caso dos Procuradores da Fazenda Nacional e dos Advogados da União, e à Procuradoria-Geral Federal, no caso dos Procuradores Federais.

Nesse sentido, a jurisprudência é farta, conforme precedentes destacados abaixo:

E M E N T A:

“ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA – PROCURADOR FEDERAL – PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – ILEGITIMIDADE DA OAB –

 PRESCRIÇÃO – INOCORRÊNCIA – AUTONOMIA DA UNIVERSIDADE – OFENSA AO PRINCÍPIO NON BIS IN IDEM.

1. Ilegitimidade da OAB reconhecida, uma vez que os atos questionados foram praticados no exercício da função pública, razão pela qual deve responder o Impetrante somente perante o órgão de fiscalização instituído pelo Poder Público.

2. Considerando que as peças encaminhadas pelo TST diferem daquelas analisadas pela Correição Extraordinária ocorrida em 1995, pois são ações rescisórias ajuizadas nos anos de 1995 e 1996, impõe-se afastar a alegação de ocorrência de prescrição.

3. Ofensa ao princípio non bis in idem, considerando que os fatos apurados pelo processo administrativo em tela já foram objeto de fiscalização e julgamento por parte da Comissão de Sindicância instaurada pela Portaria n. 009/99, do Reitor da UFMA.

4. Mesmo no exercício de supervisão ministerial que lhe é outorgado pelo art. 87 da CF, não se afigura possível ao Ministro da Educação anular ato de âmbito administrativo do Reitor da UFMA, que diz respeito a assunto de sua própria competência

5. Conquanto a autonomia universitária não seja absoluta, a atuação do Reitor da UFMA permaneceu dentro dos parâmetros legais, eis que obedeceu às determinações estatutárias daquela entidade e do TCU e, por isso, deve ser mantida.

6. Apelação da OAB não provida e apelações do impetrante e da UFMA providas. (TRF1, 1ª Turma Suplementar, AMS nº  2000.37.00.009620-3/MA, Relator Juiz Federal Mark Yoshida Brandão, julgado em 2/2/2012)

E M E N T A:

“MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ADVOGADO DA UNIÃO. CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LEI COMPLEMENTAR 73/93. LEI 8.906/94. MEDIDA PROVISÓRIA 2.249-43/2001. AGU. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. SANÇÕES DISCIPLINARES. ATRIBUIÇÃO EXCLUSIVA DA CORREGEDORIA-GERAL DA UNIÃO. PRINCÍPIOS DA ESPECIALIDADE, DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE E DO NON BIS IN IDEM. ATO DECORRENTE DA FUNÇÃO PÚBLICA (CUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL). PROCESSAMENTO DE REPRESENTAÇÃO OFERTADA À OAB/GO: DESCABIMENTO. RECEBIMENTO DA REPRESENTAÇÃO SEM A INDICAÇÃO PRECISA DA INFRAÇÃO IMPUTADA AOS IMPETRANTES. AFRONTA AOS PRINCÍOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DA AMPLA DEFESA. PRECEDENTES.

1. Os membros da Advocacia-Geral da União, como os integrantes da Carreira de Procurador Federal e de órgãos jurídicos vinculados à Instituição em geral, respondem, na apuração de falta funcional praticada no exercício de suas atribuições específicas, institucionais e legais, exclusivamente perante a Advocacia-Geral da União, e sob as normas inclusive disciplinares, da Lei Orgânica da Instituição e dos atos legislativos que, no particular, a complementem. Tal apuração incumbe à Corregedoria-Geral da Advocacia da União. Inteligência dos arts. 131 caput e § 2º,  da CF/88;  5º, I, III, VI; 21, § 2º; 27 e 34   da Lei Complementar nº 73/93;  art. 3º, caput e § 1º,  da  Lei nº 8.906/94; 75 da  Medida Provisória 2.229-43/2001.

2. Interpretação conforme a Constituição. Incidência dos princípios da especialidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e do non bis in idem. Precedentes: STJ: RECURSO ESPECIAL Nº 416.853 - PR (2002/0022355-5) Rel. MINISTRO FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, decisão de 18/03/2003. TRF/1ª Região: REOMS 2004.34.00.011094-1/DF, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Sexta Turma, DJ p.150 de 11/04/2005 e TRF/2ª Região: AG 2003.02.01.004431-8, Oitava Turma Especializada, Rel. Des. Federal Maria Alice Paim Lyard, DJU de 3.8.2007.

3. Na hipótese vertente, não há que se falar em aplicação de sanções disciplinares pela OAB. Os atos questionados foram praticados no exercício da função pública, razão pela qual devem responder os Autores perante o órgão de fiscalização instituído pelo Poder Público, no caso, a Corregedoria-Geral da União, conforme previsão contida no art. 5º, I, III e VI da Lei Complementar nº 73/93: “Art. 5º - A Corregedoria-Geral da Advocacia da União tem como atribuições: I - fiscalizar as atividades funcionais dos Membros da Advocacia-Geral da União; (...) III - apreciar as representações relativas à atuação dos Membros da Advocacia-Geral da União; (...) VI - instaurar, de ofício ou por determinação superior, sindicâncias e processos administrativos contra os Membros da Advocacia-Geral da União.” Ausência de justa causa para a instauração de Processo Ético-Profissional no Conselho Profissional, se o ato está na alçada exclusiva da AGU.

4. Ainda que assim não fosse, conforme ressaltou o eminente Juiz a quo, a representação foi recebida pelo Conselheiro Relator do Processo Ético Disciplinar nº 2006/09422 sem que tivesse sido indicada a infração imputada aos Impetrantes, o que viola o princípio constitucional do devido processo legal  (contraditório e da ampla defesa). Com efeito, sem a indicação concreta da acusação, os “investigados” ficam impossibilitados de realizar sua defesa na plenitude. Nesse diapasão: AMS 2001.34.00.023531-2/DF, Rel. Desembargador Federal Antônio Sávio De Oliveira Chaves, Primeira Turma,e-DJF1 p.20 de 18/03/2008 e REOMS 2003.33.00.026861-1/BA, Rel. Desembargadora Federal Maria do Carmo Cardoso, Oitava Turma,e-DJF1 p.703 de 28/08/2009.

5. Apelação e remessa oficial improvidas.” (TRF1, AMS nº 2006.35.00.020890-2/GO, 7ª Turma, Relator Desembargador Federal Reynaldo Fonseca, julgado em 1º de dezembro de 2009)

EMENTA:

“ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PROCURADOR DA FAZENDA NACIONAL. COMPETÊNCIA PARA INSTAURAÇÃO. ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO.

I – Nos termos do art. 2º, incisos I, b, e II, a, da Lei Complementar nº 73/93, a Procuradoria da Fazenda Nacional integra a estrutura organizacional da Advocacia-Geral da União, encontrando-se seus membros sujeitos à atuação fiscalizadora da Corregedoria-Geral da Advocacia da União, a quem compete “instaurar, de ofício ou por determinação superior, sindicâncias e processos administrativos contra os Membros da Advocacia-Geral da União” (art. 5º, inciso VI), não se aplicando, quanto aos Procuradores da Fazenda Nacional, as disposições em sentido contrário previstas em ato infralegalinterna corporis, em face da sua manifesta ilegalidade, na espécie.

II – Remessa oficial desprovida.” (TRF1, 6ª Turma, REOMS nº 2004.34.00.011094-1/DF, Relator Desembargador Federal Souza Prudente, julgado em 21/3/2005)

EMENTA:

“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO DISCIPLINAR. SUPOSTA INFRAÇÃO COMETIDA POR ADVOGADO PÚBLICO. OAB. ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO.
1- Não cabe ao Tribunal de Ética e Disciplina da OAB julgar suposta infração cometida por Procurador da Fazenda Nacional no exercício de suas funções públicas, especialmente considerando o art. 5º da LC 73/93 e o art. 75 da MP 2.229-43/2001, de modo que se mostra impositivo o arquivamento do processo administrativo.
2- Na hipótese dos autos, permitir que a mesma conduta seja submetida à apreciação da Corregedoria-Geral da Advocacia da União e do Tribunal de Ética e Disciplina da OAB implica em possibilitar que este usurpe competência daquela, bem como que haja julgamentos contraditórios por parte dos aludidos órgãos.” (TRF4, 4ª Turma, Apelação/Reexame Necessário nº 5002576-92.2011.404.7000, Relator Desembargador Federal Cândido Alfredo Silva Leal Junior, julgado em 13/9/2013) (grifos nossos)

Conclusão:

A instauração de processo disciplinar pela OAB, em face de ProcuradoresFederais, constitui violação ao direito dos Procuradores serem disciplinarmente julgados pela Procuradoria-Geral Federal, órgão vinculado à Advocacia-Geral da União, pela prática de atos decorrentes do exercício de seu cargo. A Eventual instauração de processo disciplinar nessas condições, careceria de justa causa e amparo legal, sendo o ato passível de correção pela impetração de mandado de segurança.