RESUMO: O presente artigo visa analisar temas atinentes à responsabilidade civil ambiental e à aplicação da teoria do risco integral. Para tanto, são examinados assuntos como: espécies e tipos de responsabilidade, individualização dos causadores do dano, elemento subjetivo, nexo de causalidade, formas de reparação e ônus da prova. Em seguida, a fim de consolidar o arcabouço teórico desenvolvido, apresenta-se, de forma descritiva e explicativa, recente e emblemático precedente do Superior Tribunal de Justiça. Por derradeiro, destaca-se o importante entendimento das cortes superiores quanto à imprescritibilidade do dano ambiental.
Palavras-chave: Responsabilidade civil ambiental. Risco integral. Dano. Imprescritibilidade.
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. A teoria do risco integral. 3. Aplicação da teoria ao caso concreto. 4. Imprescritibilidade do dano ambiental. 5. Considerações finais. 6. Referências.
1.Introdução
O direito ao meio ambiente foi alçado pelo art. 225 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) à categoria de direito fundamental. Diferente dos direitos fundamentais clássicos, que têm origem em direitos civis ou em direitos sociais, esse direito tem natureza difusa e seu titular é toda a coletividade.
Tais características geraram a emancipação do direito ambiental em relação a outros ramos do direito, inclusive com institutos jurídicos próprios. Um dos temas mais importantes neste campo, até por sua repercussão prática, é a responsabilidade civil pelo dano ambiental.
O modelo desenvolvimentista vigente na sociedade globalizada impõe ônus ao meio ambiente, gerando, inevitavelmente, danos. Atentos a essa realidade o legislador, a doutrina e a jurisprudência vêm se preocupando com a questão e têm sedimentado estândares que visam à proteção ambiental e a um modelo de desenvolvimento pautado na sustentabilidade.
Nota-se que há uma crescente influência do sistema da comonn law no cenário nacional, de modo que o estudo da jurisprudência vem se tornando imprescindível para uma satisfatória compreensão do tema. Por essa razão é que o principal objeto de investigação deste artigo será a análise de entendimentos dos tribunais superiores.
Ao final, o que se espera é que o presente trabalho contribua para a compreensão de temas que se apresentam como da mais alta relevância no âmbito do Direito Ambiental. Busca-se, ainda, auxiliar na constante formação dos operadores do Direito, seja de modo a fomentar reflexões acerca de temas imbricados, seja como ferramenta útil para a constante atualização dos estudos jurídicos.
2.A teoria do risco integral
São diversas as teorias que tratam da responsabilidade civil do Estado. A doutrina costuma distinguir as seguintes: (i) irresponsabilidade civil do Estado; (ii) responsabilidade em situações expressas na lei; (iii) responsabilidade subjetiva; (iv) teoria da falta do serviço ou culpa anônima; (v) teoria do risco administrativo e (vi) teoria do risco integral.
Como o presente trabalho tem como objeto o Direito Ambiental o foco será voltado a esta última teoria, por ser aquela aplicada no âmbito dos tribunais superiores. Com efeito, é consolidada a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no sentido de que a responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e pautada na teoria do risco integral.
Importante referir que não há um fundamento legal expresso para a incidência de tal teoria na seara ambiental. Desse modo, o Tribunal da Cidadania alude ao art. 14, §1o, da Lei no 6.938/81, que prevê a responsabilidade objetiva, combinado com o princípio do poluidor pagador, previsto no art. 4o, VII, 1a parte, da mesma lei, bem como ao próprio art. 225 da CF/88[1].
Além desses dispositivos legais é possível mencionar ainda o disposto no art. 4o da Lei no 6.453/77, que versa sobre a responsabilidade civil por danos nucleares, e no art. 20 da Lei no 11.105/05, que dispõe sobre biossegurança[2].
Ao aplicar a teoria do risco integral basta que a vítima comprove o dano e o nexo de causalidade (fator aglutinante da responsabilidade), não sendo possível que o autor alegue excludentes de responsabilidade, como caso fortuito, a força maior, o fato exclusivo da vítima e o fato de terceiro.
De forma minoritária, Paulo Affonso Leme Machado: admite o caso fortuito e a força maior como causas de exclusão da responsabilidade civil por danos ambientais, mas ressalta que quem alegar deverá “produzir a prova de que impossível evitar ou impedir os efeitos do fato necessário – terremoto, raio, temporal, enchente”[3].
No que tange à responsabilidade civil, também é relevante aludir aos possíveis causadores do dano. O poluidor direto é aquele responsável diretamente pelo dano ambiental. Já o poluidor indireto é aquele se beneficia da atividade poluente, ou quem cria os elementos necessários para que a poluição ocorra, conforme se extrai do art. 3o, IV, da Lei no 6.938/81[4]. O conceito extensivo de poluidor também pode ser identificado na previsão do art. 2o, §4o, da Lei no 11.105/05[5].
Esse também é o entendimento do STJ, que assim afirmou em elucidativo trecho de julgamento: “Para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano ambiental, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem deixa fazer, quem não se importa que façam, quem financia para que façam, e quemse beneficia quando outros fazem. ” (REsp 650.728/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, 23.10.2007).
Em situações concretas nas quais o Estado se omite no dever de fiscalização que venha a ser determinante para a degradação ambiental, é possível afirmar que o ente público age como poluidor indireto, já que acaba contribuindo – com a sua omissão – para que a poluição ocorra.
Em casos como esse, o STJ entende que a responsabilidade do Estado será solidária, mas de execução subsidiária, na condição de devedor-reserva[6]. Recentemente a conclusão foi consolidada no texto da Súmula 652 do referido tribunal: A responsabilidade civil da administração pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.
Para delimitar a responsabilidade civil do ente fiscalizador em um caso como o descrito, é necessário se socorrer das diretrizes da responsabilidade civil do estado por atos omissivos, tema estudado no Direito Administrativo. Enquanto nos atos comissivos não há maiores dúvidas de que se adota a teoria do risco administrativo a desaguar na responsabilidade objetiva do estado, nos atos omissivos STJ e Supremo Tribunal Federal (STF) divergem.
Para aquele a responsabilidade é subjetiva, fundada na teoria da culpa administrativa[7], enquanto que para este seria hipótese de responsabilidade objetiva quando o Poder Público tinha o dever legal específico de agir para impedir o evento danoso e mesmo assim não cumpriu essa obrigação legal[8].
Diante de tal controvérsia, questão intrigante a ser dirimida seria quanto à definição da natureza objetiva ou subjetiva da responsabilidade civil do estado por omissão no dever de fiscalização de ato que resulta em dano ambiental.
Ainda no que concerne ao elemento subjetivo, a responsabilidade civil ambiental não se confunde com a responsabilidade ambiental administrativa e penal. Enquanto naquela, como se viu, a responsabilidade é objetiva, nas duas últimas a responsabilidade é subjetiva[9], adotando-se a teoria da culpabilidade e da intranscendência das penas. No campo da responsabilização também é possível aplicar a teoria menor da desconsideração da personalidade jurídica, consoante o disposto no art. 4o da Lei no 9.605/98[10].
Considerando o até aqui exposto, extrai-se a insuficiência da tradicional teoria da causalidade direta e imediata, prevista no art. 403 do Código Civil (CC), para delimitar o nexo de causalidade[11]. Por isso a doutrina e a jurisprudência também têm acolhido teorias complementares, tais como: teoria da causalidade alternativa e market share liability.
Aquela se manifesta quando um grupo de agentes está implicado, sem que seja possível a individualização da autoria, havendo solidariedade. Nesta, a vítima prova relação entre o dano e a atividade industrial e cada empresa responde segundo sua participação de mercado.
Ademais, uma vez identificado o dano ambiental esse terá natureza propter rem, conforme preleciona o art. 2o, §2o, da Lei no 12.651/12, que assim prevê: “As obrigações previstas nesta Lei têm natureza real e são transmitidas ao sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural”. No mesmo sentido prescrevem os arts. 7o, §2o e 66, §1o, também do Código Florestal[12].
Em relação à reparação do dano, a prioridade é da reparação in natura e in situ, sendo apenas subsidiária a solução pela via da compensação e da indenização pecuniária. Além disso, é plenamente possível a cumulação entre obrigação de fazer e indenização pecuniária. Nesse sentido dispõe a Súmula 629 do STJ: Quanto ao dano ambiental, é admitida a condenação do réu à obrigação de fazer ou à de não fazer cumulada com a de indenizar.
Saliente-se que também será viável a inversão do ônus da prova. Tal poderá ocorrer com base em três possíveis fundamentos: (i) aplicação da teoria da carga dinâmica prevista no art. 373, §1o, do Código de Processo Civil[13] (CPC); (ii) incidência do art. 6o, VIII, do Código de Defesa do Consumidor (CDC)[14] e (iii) com amparo no princípio da precaução, pelo qual entende-se que o meio ambiente deve ter em seu favor o benefício da dúvida no caso de incerteza. O STJ editou a Súmula 618 acerca do tema: A inversão do ônus da prova aplica-se às ações de degradação ambiental.
3.Aplicação da teoria ao caso concreto
Uma vez abordadas as premissas teóricas acerca da responsabilidade civil ambiental, cabe examinar como tais institutos são aplicados na prática. Com esse intuito, destacar-se-á um recente julgamento prolatado pelo STJ em que o manejo de diversos aspectos desenvolvidos anteriormente foi necessário para a solucionar o caso concreto.
Na situação enfrentada uma sociedade empresária, após obter licença ambiental da autarquia estadual com atribuição para tanto, construiu um posto de gasolina. Para a construção do empreendimento, foi necessário o corte de 3 ampla área de vegetação, o que estava autorizado na licença concedida.
Ocorre que, depois de certo período, o Ministério Público ajuizou ação de indenização contra a empresa alegando que o corte das árvores foi indevido, pois fora realizado em vegetação integrante da Mata Atlântica, área ambiental protegida. O Parquet alegou que a licença não deveria ter sido concedida, razão pela qual a obra foi irregular.
A sociedade empresária se defendeu alegando que agiu amparado pela licença ambiental que acreditava ser legítima e que, por conseguinte, foi vítima de erro do órgão ambiental, que deve ser considerado exclusivo responsável pela reparação do dano[15]. Veja-se como decidiu o STJ:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL, CIVIL E AMBIENTAL.
RESPONSABILIDADE CIVIL. (...) . DANO AMBIENTAL. TEORIA DO RISCO INTEGRAL. PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR. EXONERAÇÃO DA RESPONSABILIDADE. NEXO CAUSAL. ROMPIMENTO. ALEGAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. (...) 1. Ação civil pública por meio da qual se requer a indenização de dano ambiental decorrente do corte indevido de vegetação para a instalação de um posto de combustíveis em área de Mata Atlântica e a proibição da concessão de licenças ambientais em condições semelhantes. 2. Recurso especial interposto em: 28/09/2015; conclusos ao gabinete em: 1º/07/2019; aplicação do CPC/73. 3. O propósito recursal é determinar se: (...) ; b) nos danos ambientais, é possível arguir causas de exoneração da responsabilidade; c) as licenças ambientais foram concedidas de acordo com as normas pertinentes; d) havia utilidade pública ou interesse social que autorizassem a supressão de vegetação da Mata Atlântica; e (...). 5. A exoneração da responsabilidade pela interrupção do nexo causal é admitida na responsabilidade subjetiva e em algumas teorias do risco, que regem a responsabilidade objetiva, mas não pode ser alegada quando se tratar de dano subordinado à teoria do risco integral. 6. Os danos ambientais são regidos pela teoria do risco integral, colocando-se aquele que explora a atividade econômica na posição de garantidor da preservação ambiental, sendo sempre considerado responsável pelos danos vinculados à atividade, descabendo questionar sobre a exclusão da responsabilidade pelo suposto rompimento do nexo causal (fato exclusivo de terceiro ou força maior). Precedentes. 7. Na hipótese concreta, mesmo que se considere que a instalação do posto de combustíveis somente tenha ocorrido em razão de erro na concessão da licença ambiental, é o exercício dessa atividade, de responsabilidade da recorrente, que gera o risco concretizado no dano ambiental, razão pela qual não há possibilidade de eximir-se da obrigação de reparar a lesão verificada. (...) 12. Recurso especial PARCIALMENTE CONHECIDO e, no ponto, DESPROVIDO. (REsp 1612887/PR, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 28/04/2020, DJe 07/05/2020)
Nota-se, portanto, que a jurisprudência do STJ se mantém firme quanto à aplicação da teoria do risco integral, em prestígio aos princípios da equidade intergeracional, da prevenção, da precaução e do poluidor-pagador.
4.Imprescritibilidade do dano ambiental
Por derradeiro, cabe mencionar que, embora a regra geral no ordenamento seja a prescrição das pretensões, a busca pela reparação civil de dano ambiental é imprescritível, de acordo tanto com o STF[16] quanto com o STJ[17]. Para tanto é possível elencar os seguintes fundamentos: (i) o meio ambiente é patrimônio comum de toda a humanidade sendo necessária a sua integral proteção; (ii) a reparação do meio ambiente é direito fundamental indisponível; (iii) os danos ambientais se protraem no tempo.
5.Considerações finais
Diante do exposto, percebe-se que o tema da responsabilidade civil por danos ambientais tem recebido contribuições que vão ao encontro de uma análise econômica do Direito. O que se busca, a partir dos parâmetros que vem sendo traçados pela legislação, doutrina e jurisprudência, é a internalização das externalidades negativas. É dizer, intenciona-se endereçar ao poluidor o custo por ele criado e não à coletividade.
Em que pesem os avanços alcançados, bem como o esforço empreendido pela sociedade civil e pelos poderes instituídos, não são raras as notícias sobre desastres envolvendo o meio-ambiente. Tal circunstância denota a importância da consolidação tanto de mecanismos preventivos como daqueles de cunho reparatório.
6.Referências
AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. Salvador: Juspodivm, 12 ed., 2021.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 5 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, 5 out. 1988.
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O erro na concessão de licença ambiental não configura fato de terceiro capaz de interromper o nexo causal na reparação por lesão ao meio ambiente. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/ad8d3a0a0f0a084a97fad357c649438c>. Acesso em: 15/04/2022.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2018.
LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 21. ed. 2015, pp. 424-425.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 654.883/AC. Plenário. Relator Ministro Alexandre de Moraes. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=753077366. Acesso em: 15 abril 2022.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 634.093-AgR/DF. Segunda Turma. Relator Ministro Gilmar Mendes. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=9957279. Acesso em: 15 abril 2022.
[1] Lei no 6.938/81. Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará: (...)VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Art 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: (...) § 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
CF/88. Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (...)§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
[2] Lei no 6.453/77. Art. 4º - Será exclusiva do operador da instalação nuclear, nos termos desta Lei, independentemente da existência de culpa, a responsabilidade civil pela reparação de dano nuclear causado por acidente nuclear: (...)
Art. 20. Sem prejuízo da aplicação das penas previstas nesta Lei, os responsáveis pelos danos ao meio ambiente e a terceiros responderão, solidariamente, por sua indenização ou reparação integral, independentemente da existência de culpa.
[3] LEME MACHADO, Paulo Affonso. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 21. ed. 2015, pp. 424-425
[4] Lei no 6.938/81. Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: (...)IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
[5] Lei no 11.105/05. Art. 2o (...)§ 4º As organizações públicas e privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais, financiadoras ou patrocinadoras de atividades ou de projetos referidos no caput deste artigo devem exigir a apresentação de Certificado de Qualidade em Biossegurança, emitido pela CTNBio, sob pena de se tornarem co-responsáveis pelos eventuais efeitos decorrentes do descumprimento desta Lei ou de sua regulamentação.
[6] STJ. 2a Turma. AgInt no REsp 1362234/MS, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 05/11/2019.
[7] STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1345620/RS, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 24/11/2015.
[8] STF. Plenário. RE 677139 AgR-EDv-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 22/10/2015.
[9] Sobre a responsabilidade administrativa ambiental: STJ. 1ª Seção. EREsp 1318051/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 08/05/2019.
[10] Lei no 9.605/98. Art. 4º Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio ambiente.
[11] CC. Art. 403. Ainda que a inexecução resulte de dolo do devedor, as perdas e danos só incluem os prejuízos efetivos e os lucros cessantes por efeito dela direto e imediato, sem prejuízo do disposto na lei processual.
[12] Lei no 12.651/12. Art. 7º A vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado. (...) § 2º A obrigação prevista no § 1º tem natureza real e é transmitida ao sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
Art. 66. O proprietário ou possuidor de imóvel rural que detinha, em 22 de julho de 2008, área de Reserva Legal em extensão inferior ao estabelecido no art. 12, poderá regularizar sua situação, independentemente da adesão ao PRA, adotando as seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente: (...)§ 1º A obrigação prevista no caput tem natureza real e é transmitida ao sucessor no caso de transferência de domínio ou posse do imóvel rural.
[13] CPC. Art. 373. O ônus da prova incumbe: (...)§ 1º Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa relacionadas à impossibilidade ou à excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos termos do caput ou à maior facilidade de obtenção da prova do fato contrário, poderá o juiz atribuir o ônus da prova de modo diverso, desde que o faça por decisão fundamentada, caso em que deverá dar à parte a oportunidade de se desincumbir do ônus que lhe foi atribuído.
[14] CDC. Art. 6º São direitos básicos do consumidor: (...) VIII - a facilitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for verossímil a alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiências;
[15] CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O erro na concessão de licença ambiental não configura fato de terceiro capaz de interromper o nexo causal na reparação por lesão ao meio ambiente. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/ad8d3a0a0f0a084a97fad357c649438c>. Acesso em: 15/04/2022.
[16] STF. Plenário. RE 654833, Rel. Alexandre de Moraes, julgado em 20/04/2020.
[17] STJ. 3ª Turma. REsp 1641167/RS, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 13/03/2018.
Advogado. Pós-graduado pela Escola Superior de Advocacia Pública e Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: MEHL, Jonas Veprinsky. Responsabilidade civil por dano ambiental na visão dos tribunais superiores Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 25 abr 2022, 04:50. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/58242/responsabilidade-civil-por-dano-ambiental-na-viso-dos-tribunais-superiores. Acesso em: 24 nov 2024.
Por: gabriel de moraes sousa
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Por: Magalice Cruz de Oliveira
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