RESUMO: O presente trabalho foi desenvolvido a partir da análise do Terceiro Setor, destacando sua importância na implementação dos direitos sociais estabelecidos pela Constituição Federal de 1988. A ideia é ressaltar os principais aspectos que envolvem o aludido setor, desde sua criação, evolução e funções, ante a ineficiência do Estado na execução do rol de atividades sociais exarados na Constituição Federal. Para isso, o estudo utilizou-se do método dedutivo, por meio da técnica bibliográfica, a partir da análise da legislação, da Carta Magna e da doutrina presentes em artigos, revistas científicas e livros.

Palavras-chave: Direitos Sociais. Constituição Federal. Estado. Terceiro Setor. Serviços Públicos.

ABSTRACT: The present work was developed from the analysis of the Third Sector, highlighting its importance in the implementation of social rights established by the Federal Constitution of 1988. The idea is to highlight the main aspects that involve the aforementioned sector, since its creation, evolution and functions, before the inefficiency of the State in carrying out the list of social activities set forth in the Federal Constitution. For this, the study used the deductive method, through the bibliographic technique, from the analysis of legislation, the Magna Carta and the doctrine present in articles, scientific journals and books.

Keywords: Social rights. Federal Constitution. State. Third sector. Public services.

INTRODUÇÃO

Em razão do contexto histórico vivido, mais precisamente no pós-ditadura, foi promulgada a Constituição Federal, em 05 de novembro de 1988. O aludido documento veio recheado de direitos e garantias fundamentais, com o fim de garantir e promover uma constituição pluralista, rompendo com a ordem anteriormente instituída.

De fato, embora presente na letra fria da lei, na prática, existiam empecilhos e obstáculos que impediam a plena aplicabilidade e efetiva dos direitos e garantias sociais, previstos na Carta Política.

Em razão dessas adversidades, inegável constatar a ineficiência do Estado na realização e implementação das tarefas e atribuições assumidas na efetivação dos direitos sociais estabelecidos na Constituição Federal de 1988, surgindo assim inúmeros debates acerca de novos modelos de Estado com o fim de resolver o aludido embaraço.

Com a introdução do princípio da eficiência, pela Emenda 19/1998, no âmbito da Administração Pública, tornou-se explícita a necessidade de realização de uma reforma administrativa, inaugurando um modelo gerencial de gestão, com foco na produtividade e instituição de metas no setor público. Assim, diante do novo quadro, o Estado, ao realizar suas atribuições, passou a buscar rendimento da execução dos atos administrativos, vindo inclusive a preterir outras funções primordiais, substituindo assim a intervenção direta do Estado pela regulação.

Dessa forma, o Estado passa a valorizar o papel de seus representantes da sociedade civil no desempenho de atividades equivalentes e semelhantes. Surgem, nesse contexto, entidades privadas, sem fins lucrativos, que desempenham atividades socialmente relevantes, com vínculo formal de parceria e colaboração com o Estado, o chamado Terceiro Setor.

Assim, no âmbito social, o Estado tem se apresentado como um ator social ativo na efetivação dos direitos sociais, com destaque na implementação da dignidade da pessoa humana e na justiça social, estimulando, inclusive, a colaboração da sociedade civil. Nesse contexto, passou a desempenhar um papel de guardião dos direitos fundamentais, garantindo o mínimo existencial ao indivíduo.

O presente trabalho será analisado no presente contexto, estabelecendo as principais questões e pormenores da participação do Terceiro Setor na implementação e efetivação dos direitos sociais, junto ao Estado.

2 DIREITOS SOCIAIS

A Constituição Federal de 1988, desde sua promulgação, trouxe papel de destaque para os direitos sociais, com o fim de afastar e impedir o resgate das atrocidades perpetradas no período da ditadura.

A Carta Magna, ao estabelecer como núcleo básico o princípio da dignidade da pessoa humana, artigo 1º, III, impôs que a existência digna da pessoa humana passa, necessariamente, pela ampla observância dos direitos sociais, artigo 6º e seguintes, da Constituição Federal.

De fato, o extenso rol de dispositivos presentes na Magna Carta demonstra uma grande preocupação do constituinte originário com a ampla tutela e proteção dos direitos sociais. Ademais, tal garantia possui lastro e eixo no super princípio da dignidade da pessoa humana, fundamento do Estado Democrático de Direito, já mencionado anteriormente. Nesse contexto, relevante mencionar os ensinamentos de Capelleti:

A promulgação da Constituição de 1988 trouxe mudanças valorativas ao direito brasileiro, atribuindo crescente importância aos princípios constitucionais e consagrou a universalização do acesso à justiça e os fundamentos do Estado Democrático de Direito, o reconhecimento de diversos direitos individuais e sociais e garantias à sua efetiva proteção jurídica, representou verdadeiro marco paradigmático à inserção do Judiciário na arena política (jurisdicionalização dos conflitos sociais e políticos) a fim de proteger os núcleos substanciais do texto constitucional.(CAPELLETI, 2002, p. 32)

Salutar observar que, se de um lado o artigo 5º, parágrafo 1º, da Carta Política, estabelece que as normas de direitos e garantias fundamentais têm aplicabilidade imediata, de outro existem inúmeros entraves e empecilhos que impedem a plena concretização desses direitos sociais. Cabe destacar as palavras de Sarlet:

[...] das normas definidoras de direitos fundamentais, podem e devem ser extraídos diretamente, mesmo sem uma interposição do legislador, os efeitos jurídicos que lhe são peculiares e que, nesta medida, deverão ser efetivados, já que, do contrário, os direitos fundamentais acabariam por se encontrar na esfera da disponibilidade dos órgãos estatais. De modo especial no que diz com os direitos fundamentais sociais, e contrariamente ao que propugna ainda boa parte da doutrina, tais normas de direitos fundamentais não podem mais ser considerados meros enunciados sem força normativa, limitados a proclamações de boas intenções e veiculando projetos que poderão, ou não, ser objeto de concretização, dependendo única e exclusivamente da boa vontade do poder público, em especial, do legislador. Que tal postulado (o princípio que impõe a maximização da eficácia e efetividade de todos os direitos fundamentais) não implica em desconsiderar as peculiaridades de determinadas normas de direitos fundamentais, admitindo, dadas as circunstâncias, alguma relativização, é ponto que voltará a ser referido e que aqui vai apenas anunciado. (SARLET, 2007, p.09).

Assim, diante das inúmeras atribuições do Estado, e ainda das inúmeras limitações de ordem econômica e organizacional na execução de tarefas e prestações sociais, surge assim, nesse contexto, a importância do Terceiro Setor, com o fim de minorar e reduzir esses entraves.

3 O TERCEIRO SETOR

O crescimento e a emergência do Estado Liberal limitaram e restringiram a ingerência do Estado na esfera privada do indivíduo, fortalecendo a liberdade individual, acarretando e gerando inúmeros prejuízos e agravos ao direito à igualdade material. Tal modelo fortalecia a exploração do homem pelo homem. Com o tempo constatou-se que a ideia preconizada pelo Estado Liberal de ausência de interferências do governo nas liberdades individuais, em determinados setores, era deficiente e que gerava empecilhos e obstáculos na plena implementação dos direitos sociais. Assim, conforme mencionado por Teori Albino Zavaski, a concepção de harmonia social espontânea, no âmbito do Estado Liberal, era falsa, conforme descrito abaixo:

O liberalismo individualista - substrato ideológico dos direitos de primeira geração - tinha como princípio político o de que os homens e a sociedade por eles formada têm que realizar diretamente o seu próprio destino. Ao Estado caberia, apenas, deixar as pessoas agirem livremente. Imaginava-se que, rompida a opressão estatal, os direitos de liberdade fariam frutificar uma espécie de harmonia espontânea na convivência sociopolítica.Todavia, superada a fase de combate ao absolutismo, percebeu-se que era insuficiente, e até mesmo falsa, a idéia de harmonia social espontânea. Como a experiência histórica acabou demonstrando, o liberalismo puro aniquilava o segundo ideal dos revolucionários franceses: o ideal da igualdade. Num estado absenteísta e omisso, a igualdade entre as pessoas era simplesmente formal, desprovida de qualquer representatividade no plano dos fatos, um mero catálogo de ilusões. (ZAVASKI, 1998, p. 227).

Nessa senda, é que o Estado Liberal deu lugar ao Estado Social, passando a se preocupar não só com o princípio da liberdade, mas com o bem-estar social do indivíduo, assumindo o papel de assegurar as atribuições e prestações de interesse público.

Ocorre que, diante das inúmeras tarefas assumidas, o Estado perdeu o controle das atividades anteriormente encampadas, tornando-se burocrática e dispendiosa a execução dessas atribuições sociais.

Ademais, o excesso de funções acumuladas deu azo ao crescimento dos gravames tributários impostos pelo Estado com o fim de dar vazão às incumbências e encargos assumidos. No entanto, se de um lado houve um aumento da arrecadação tributária, de outro, o aumento populacional, aliado às novas atribuições, geraram um verdadeiro entrave, no âmbito do aspecto econômico, tendo em vista a exigência de alto dispêndio financeiro na execução e efetivação dos direitos sociais.

Assim, diante da crise do Estado Providência, a sociedade civil aparece como verdadeira parceira, como colaboradora na prestação de serviços públicos e realização de atividades de interesse coletivo. Dessa forma, surge a necessidade de modificação na atuação do Estado, que não apenas se retrai, passando a empregar técnicas de cooperação com o setor privado no desempenho das atividades.

Importante mencionar que o reforço proporcionado pelo Terceiro Setor não implica substituição de um pelo outro, mas em verdadeira cooperação e harmonia entre os diversos atores sociais, sem que as atividades típicas de Estado impostas pela Lei Maior sejam substituídas ou relegadas ao setor privado. Assim, o Terceiro Setor passa a atuar como mais um instrumento na implementação e execução das prestações sociais e execução de políticas públicas, sem excluir ou abolir a obrigação primária do governo na realização de atividades típicas.

Inobstante o Terceiro Setor, nos primórdios de sua origem tenha tido caráter eminentemente benevolente e misericordioso, atualmente desempenha importante sinergia, junto ao Estado, na execução de atividades afetas ao interesse público.

Nesse viés, caracterizar e delimitar as entidades compreendidas no Terceiro Setor, bem como suas principais características e atributos trata-se de ofício de suma notoriedade e magnitude, inobstante demande uma análise multifacetária e interdisciplinar para seu estudo. De fato não se busca esgotar ou exaurir seu conceito e conteúdo, uma vez que sua delimitação sob o aspecto eminentemente jurídico constitui tarefa árdua e complexa.

Assim, o Terceiro Setor constitui um conjunto de entes e organizações não governamentais que buscam, sem finalidades lucrativas e de forma voluntária, a implementação e execução de serviços públicos, respondendo pelas demandas e carências sociais. Nesse contexto, imperioso mencionar o conceito dado por Boaventura de Souza Santos:

[...] é uma designação residual e vaga com que se pretende dar conta de um vastíssimo conjunto de organizações sociais que não são nem estatais nem mercantis, ou seja, organizações sociais que, por um lado, sendo privadas, não visam fins lucrativos, e, por outro lado, sendo animadas por objectivos sociais, públicos ou colectivos, não são estatais. Entre tais organizações podem mencionar-se cooperativas, associações mutualistas, associa-ções não lucrativas, organizações não governamentais, organi-zações quasi-não governamentais, organizações de voluntari-ado, organizações comunitárias ou de base, etc. (SANTOS, 2004).

Para Hudson, o Terceiro Setor:

consiste em organizações cujos objetivos principais são sociais e não econômicos. A essência desse empreendimento envolve instituições de caridade, organizações religiosas, entidades voltadas para as artes, organizações comunitárias, sindicatos, associações profissionais e outras organizações voluntárias, criadas e mantidas por pessoas que acreditam que mudanças são necessárias e que elas mesmas possam tomar providência nesse sentido (HUDSON, 2004, p.3).

Assim, a expressão Terceiro Setor, num primeiro momento, excluiria as organizações da sociedade civil que não se enquadrassem na categoria das atividades estatais, compreendidas no Primeiro Setor, a exemplo dos entes da Administração Pública. De outro lado incluiria as organizações da sociedade civil, que, de forma voluntária e sem finalidade lucrativas estabeleciam parceria e colaboração com o Estado na promoção do desenvolvimento e solução de problemas sociais norteada pelo bem comum.

Dessa forma, essas entidades privadas teriam, na implementação e execução de atividades sociais, respeitável responsabilidade social, principalmente com os mais desvalidos e com amplo apoio e respaldo da comunidade.

De fato, esses agentes particulares passaram a ser cruciais e vitais no desempenho e elaboração de projetos e programas sociais, obtendo posição de destaque não só na produção de emprego e renda, mas na implementação de encargos filantrópicos e caridosos, garantindo o mínimo existencial e preservando a dignidade da pessoa humana aos indivíduos.

4 O PAPEL DO TERCEIRO SETOR NA IMPLEMENTAÇÃO DOS DIREITOS SOCAIS

O Estado, ao se utilizar da máquina administrativa e do aparato estatal na implementação dos direitos sociais atua de forma direta, no entanto, quando se utiliza do auxílio e cooperação de terceiros, do setor privado, na promoção das necessidades sociais, essa atuação passa a ser indireta.

Como já mencionado, o Estado não deixa de ter a obrigação primária de executar as atividades e serviços tipicamente sociais, no entanto, mediante o estabelecimento de vantagens e incentivos ao setor privado, propicia que certas atividades sejam executadas por outros atores socais, a exemplo dos particulares, em colaboração com o Estado.

A própria Carta Magna, no artigo 174, caput e § 2º, respalda e estimula a criação de associações privadas e cooperativas, promovendo de forma expressa, ainda que de forma indireta, a promoção colaborativa dos direitos sociais.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

[...]

§ 2º A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.

Ademais, ao conferir imunidades tributárias, a Constituição Federal, no artigo 150, inciso VI, alínea “c”, em busca da promoção das necessidades sociais, abdica de parte da receita pública derivada arrecadada, com o intuito de estimular a cooperação do setor privado em prol do interesse público.

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

[...]

VI - instituir impostos sobre:

c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;

Em outro dispositivo constitucional, mais precisamente no artigo 213, a Magna Carta novamente destaca e estimula a participação do setor privado na execução de atividades sociais, a exemplo da atividade educacional desempenhada sem finalidades lucrativas, conforme segue abaixo:

Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que:

I - comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação;

II - assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades.

Necessário destacar ainda a relevância do contrato de gestão, quando realizado por ente privado, instrumento relacionado às Organizações Sociais, na realização conjunta entre Estado e particular em prol no interesse público.

O ente privado, ao realizar contrato de gestão com o Poder Público, com o intuito de firmar parceria para execução de atividades públicas, recebe a qualificação de Organização Social. Tal contrato de natureza administrativa, submetido ao regime de direito público, tem respaldo legal não só na Lei 9.637/98, Lei das Organizações Sociais, mas também na própria Carta Magna, artigo 37, inciso XXI, conforme segue abaixo:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Ao realizar contrato de gestão, o ente particular passa a receber recursos públicos, bem como utilizar bens públicos em troca do estabelecimento de metas e objetivos a serem atingidos em prol do interesse coletivo.

Assim, com o fim de minimizar e minorar a não efetivação desses direitos, bem como de tornar a sociedade co-responsável pela sua implementação, o Estado deixou de restringir a participação complementar do setor privado, com esteio nos princípios da dignidade da pessoa humana, no mínimo existencial e novo modelo de administração gerencial imposto na atualidade.

Não é redundante mencionar que, obviamente, a responsabilidade da sociedade civil possui grau inferior à obrigação primária instituída constitucionalmente ao Estado, tendo em vista seu caráter subsidiário e complementar. Nesse contexto, importante destacar a conclusão de Daniel Sarmento acerca do assunto:

Na verdade, o texto constitucional brasileiro acena, em diversas passagens, no sentido da co-responsabilidade dos particulares em relação à garantia dos direitos sociais não trabalhistas. Assim, no artigo 194, estabeleceu o constituinte que “a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Já o artigo 205 da Lei Maior dispõe que a educação “é um direito de todos e dever do Estado e da família”, determinando que ela deve ser “promovida e incentivada com a colaboração da sociedade”. Neste mesmo diapasão, o art. 227 da Constituição atribuiu não só ao Estado, mas também “à família e à sociedade” o dever de assegurar à criança e ao adolescente o gozo dos seus direitos fundamentais, o mesmo ocorrendo em relação às pessoas idosas (SARMENTO, 2004, p. 334).

Dessa forma, conforme exposto pelos dispositivos mencionados, pode-se concluir que o atual modelo de cooperação instituído pela Constituição Federal é capaz de atingir uma eficiente prestação e efetivação dos direitos sociais, seja por meio do estabelecimento de incentivos fiscais, subsídios ou vantagens, ampliando assim o leque de co-responsáveis, bem como o fórum de debate de entes, organizações e associações, corroborando e implementando os princípios da dignidade da pessoa humana, da eficiência e garantindo o mínimo existencial do indivíduo.

CONCLUSÃO

O presente estudo buscou concluir o papel do Terceiro Setor na implementação e efetivação dos direitos sociais previstos na Constituição Federal. Com o fim de atingir o intento foram analisados os principais aspectos e nuances não só dos direitos sociais, mas do Terceiro Setor.

As ponderações e reflexões acerca da importância e relevância dos direitos sociais, bem como dos principais entraves e obstáculos que impedem sua plena efetivação também foram objetos do presente estudo.

Ademais, o exame dos pormenores relacionados ao Terceiro Setor, seu conceito e finalidades, foram determinantes para concluir a relevância e destaque da participação dos particulares na execução das prestações sociais de interesse público, tendo em vista a ineficiência do Estado Providência na implementação dos variados encargos atribuídos pela Constituição Federal.

Assim, diante dos diversos dispositivos, já enumerados alhures, ao longo da Magna Carta, bem como do respaldo social na realização de suas atividades, o setor privado passa a executar importante papel de colaboração, junto ao Estado, na realização das atividades públicas.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.Acesso em: 18 dez 2021.

CAPPELLETTI; Mauro. Juizes legisladores? Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1999.

HUDSON, M. Administrando organizações do terceiro setor - o desafio de administrar sem receita. São Paulo: Makron Books, 2004.

SANTOS, Boaventura de Sousa. “A Reinvenção Solidária e Participativa do Estado”. In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL SOCIEDADE E A REFORMA DO ESTADO, São
Paulo,2004.Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/reforma_estado/
Seminario/semin_a.htm>. Acesso em 19.12.2021.

SARLET, Ingo Wolfgang. Algumas considerações em torno do conteúdo, eficácia e efetividade do direito à saúde na constituição de 1988. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, n.11. Salvador: set./out./nov. 2007.

SARMENTO, Daniel. Direitos Fundamentais e Relações Privadas. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2004.

ZAVASKI, Teori Albino. “Direitos Fundamentais de Terceira Geração”. In: Revista da Faculdade de Direito da UFRGS, Rio Grande do Sul, vol. 15, p. 227, 1998.