RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo analisar a responsabilidade civil do Estado por omissão no desastre ocorrido em Mariana-MG. O evento de ruptura de uma barragem de rejeitos de mineração em 2015 resultou em uma das maiores tragédias ambientais do Brasil, causando danos irreparáveis ao meio ambiente e à vida das comunidades lamentadas. O estudo inicia-se com uma revisão dos conceitos fundamentais de responsabilidade civil do Estado, com enfoque especial na responsabilidade por omissão. Nesse contexto, serão analisados os deveres constitucionais e legais que recaem sobre o Estado no que tange à prevenção e mitigação de riscos ambientais, bem como à fiscalização das atividades mineradoras. Em seguida, serão examinadas as circunstâncias específicas do desastre em Mariana. Serão investigadas possíveis falhas, negligências ou omissões por parte das autoridades competentes, e como essas ações ou falta delas para a ocorrência do desastre e agravamento de suas consequências. Para tanto, foi utilizado como método para coleta de dados a pesquisa bibliográfica e doutrinária, além da legislação vigente e decisões da suprema corte e do Tribunal de Contas da União. Por fim, será feita uma reflexão sobre a importância da responsabilização do Estado em casos de desastres ambientais, visando à prevenção de ocorrências futuras e ao fortalecimento das políticas públicas de fiscalização e segurança nas atividades de alto risco.
Palavras-chave: Responsabilidade Civil do Estado, Omissão, Desastre Ambiental, Mariana-MG, Barragem de Rejeitos, Reparação de Danos
ABSTRACT: The present work aims to analyze the civil liability of the State for omission in the disaster that occurred in Mariana-MG. The rupture of a mining waste dam in 2015 resulted in one of the largest environmental tragedies in Brazil, causing irreparable damage to the environment and the lives of the affected communities. The study begins with a review of the fundamental concepts of the State's civil liability, with a special focus on liability for omission. In this context, the constitutional and legal duties that fall upon the State regarding the prevention and mitigation of environmental risks, as well as the supervision of mining activities, will be analyzed. Next, the specific circumstances of the Mariana disaster will be examined. Possible failures, negligence, or omissions by competent authorities will be investigated, and how these actions or lack thereof contributed to the occurrence and exacerbation of the disaster's consequences. To this end, bibliographic and doctrinal research was used as the method for data collection, in addition to the current legislation and decisions from the Supreme Court and the Court of Accounts of the Union. Finally, there will be a reflection on the importance of holding the State accountable in cases of environmental disasters, aiming at preventing future occurrences and strengthening public policies for supervision and safety in high-risk activities.
Keywords: Civil Liability of the State, Omission, Environmental Disaster, Mariana-MG, Tailings Dam, Damage Reparation
SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO. 2 RESPONSABILIDADE CIVIL. 2.1 DO DANO. 2.2 DO NEXO DE CAUSALIDADE. 2.3 RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. 2.4 RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA. 2.5 DA RESPONSABILIDADE CIVIL NO DIREITO AMBIENTAL. 3 DIREITO AMBIENTAL. 3.1 DEFINIÇÃO DE MEIO AMBIENTE. 3.2 PRINCÍPIOS AMBIENTAIS. 3.2.1 Do princípio da precaução e prevenção. 3.2.2 Do princípio do poluidor-pagador. 3.2.3 Do Princípio do Usuário Pagador. 3.2.4 Do princípio da informação. 3.2.5 Do Princípio da Participação. 3.2.6 Da Responsabilidade Ambiental. 3.2.7 Do Princípio da Reparação Integral do Dano. 4 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. 4.1 DA TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO E TEORIA DO RISCO INTEGRAL. 4.2 DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR OMISSÃO. 5 O DESASTRE AMBIENTAL EM MARIANA. 5.1 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS ATOS DA SAMARCO. 6.CONSIDERAÇÕES FINAIS. REFERÊNCIAS.
Vem sendo comum nos últimos anos verificarmos cada vez mais catástrofes ambientais causadas por ações humanas. Gradativamente, observamos a atividade irresponsável visando o interesse individual ou de um grupo frente a coletividade, que veem suas vidas sendo destroçadas pelo desprezo pela vida humana e por todo meio ambiente.
Pessoas que perdem seus lares, empregos, familiares e toda sua história, enquanto observamos o completo desrespeito por normas e princípios ambientais de quem exploram de maneira irresponsável.
O objetivo deste trabalho consiste em explorar a temática relacionada à responsabilidade civil do Estado por omissão no caso de Mariana-MG, um assunto de extrema conversão no âmbito jurídico e social, considerando a magnitude dos danos decorrentes do rompimento da barragem de rejeitos de mineração, ocorrido nessa localidade em novembro de 2015.
O desastre ocorrido em Mariana-MG, representa um dos episódios mais trágicos da história recente do Brasil. O colapso da barragem de Fundão, propriedade da empresa Samarco Mineração SA, desencadeou uma catástrofe ambiental sem precedentes, afetando o ecossistema local, comprometendo a vida de comunidades inteiras e deixando um rastro de morte e destruição ao longo dos cursos dos rios afetados.
Nesse contexto, surge um debate sobre a responsabilidade do Estado diante dessa tragédia. O ordenamento jurídico brasileiro estabelece a possibilidade de responsabilização civil do Estado não apenas por suas ações, mas também por suas omissões. A omissão Estatal é compreendida quando o Estado deve tomar uma ação adequada para que se evite danos ou mesmo que os minimizem, mas não age.
No caso específico de Mariana-MG, questiona-se o Estado, por meio de seus órgãos de fiscalização e controle ambiental, poderia ter adotado medidas mais efetivas para prevenir o desastre ou mitigar seus efeitos. Além disso, analisa a omissão e irresponsabilidade frente ao seguimento correto das normas que evitariam o acidente em Mariana-MG.
O Estudo irá analisar também a corrente objetiva na responsabilização do Estado por omissão e sua aplicação no caso de Mariana-MG
Portanto, o propósito desta pesquisa é analisar a responsabilidade civil objetiva do Estado por omissão no caso de Mariana-MG, examinando os fundamentos legais e os precedentes judiciais pertinentes, assim como as instruções práticas dessa responsabilização. Além disso, almeja-se refletir sobre possíveis estratégias de prevenção de sinistros semelhantes e a importância de uma atuação estatal eficaz na proteção do meio ambiente e dos direitos dos cidadãos.
Para o desenvolvimento desse trabalho, utilizaremos de livros, artigos científicos, o auxílio da legislação vigente, bem como decisões do Supremo Tribunal Federal e do Relatório de Contas de União para analisarmos a possibilidade da aplicação da responsabilidade objetiva do Estado no caso de Mariana-MG. É essencial enfatizar esse estudo para a sociedade e para o campo jurídico, uma vez que o desastre ocorrido em Mariana-MG levanta questões fundamentais sobre a responsabilidade do Estado na preservação ambiental e na garantia dos direitos dos cidadãos. A análise desse caso específico pode contribuir para o aprimoramento das políticas públicas, da legislação e da atuação estatal em situações de risco e de danos potencialmente coletivos, buscando prevenir novas catástrofes e fornecer uma resposta adequada às já ocorridas.
O presente trabalho iniciará explorando a respeito da Responsabilidade Civil e suas teorias, utilizando-se de diversos autores e doutrinas, além da evolução histórica para que se chegasse ao entendimento que temos hoje em dia. Após, será analisado o Direito Ambiental, suas definições e seus princípios, através de pesquisas em autores renomados e legislações ambientais, para que se analise o contexto e função dessa matéria para o atual estudo. Logo após, iremos analisar a Responsabilidade Civil do Estado, seu histórico e entendimentos doutrinários, do mesmo jeito que suas teorias e objetivos. Por último, faremos um breve contexto histórico do caso de Mariana-MG através de pesquisas jornalísticas e após abordaremos o Tribunal de Contas da União assim como a relação entre o desastre ambiental e a responsabilidade do Estado. Para tanto, analisaremos a aplicação da responsabilidade civil objetiva como método para o problema apresentado e utilizaremos de julgados do STF para reforçarmos nossa posição.
A noção de responsabilidade vem das primeiras civilizações, com enfoque na sociedade romana e grega. A ideia de responsabilidade chega através do pensamento de que deveria ser guardada uma relação harmoniosa e equilibrada entre as partes e o todo (Costa, 1995).
A partir disso, surgiu-se a ideia de responsabilidade civil, que seja não somente a obrigação de indenizar aquele que fora anteriormente lesado, mas garantir a relação jurídica entre as partes éticas e equilibradas (Diniz, 1984).
Segundo Gonçalves (2017), o posicionamento da teoria geral do direito diz que a responsabilidade civil decorre de uma conduta voluntária que seja violadora de uma obrigação jurídica, seja ela lícita ou ilícita. Também sustenta Maria Helena Diniz (1984) que a responsabilidade civil é a obrigação de reparar danos, seja moral ou patrimonial a terceiros em razão de ato por ela praticado.
A responsabilidade Civil para Neto seria "[...] a tendência manifesta da teoria da responsabilidade civil é no sentido de ampliar, cada vez mais, a sua abrangência, a fim de possibilitar que todo e qualquer dano possa ser reparado" (NETO, 2017,p.16 e 17).
Existe, portanto, dentro da responsabilidade civil, a modalidade subjetiva, que seria a vontade do legislador de responsabilizar quem tiver, em princípio, agido com culpa (Neto, 2017). Nesse sentido, deixa claro a autora Maria Helena Diniz (1984, p. 6) "O elemento subjetivo consiste no animus agendi, o qual se encaixa no pensamento da possibilidade de o agente ter agido de forma distinta. Havia como agir de forma diferente? Há nexo entre a vontade do autor e o fato?" Ou seja, seria a observância da vontade do agente em relação ao dano causado e se o mesmo poderia ter agido de forma diferente.
Nas palavras de Costa, o autor deixa claro:
Na responsabilidade subjetiva a (DOLO OU A CULPA), sendo o quarto elemento dos pressupostos da responsabilidade: visualizada a ação omissão, o dano e o nexo causal, deve-se ainda se ter o quarto elemento que é o dolo ou a culpa, onde para obter a reparação, o interessado deve provar que o agente infrator agiu por vontade (dolo), ou por falta de diligência (negligência, imprudência ou imperícia)" (COSTA, 2016, p.4)
Com isso, vale salientar que a obrigação de indenizar somente será válida caso se demonstre o efetivo dano, pois a obrigação decorre da existência do fato danoso (COSTA, 2016).
Dar-se o nome de relação de causalidade a obrigação da relação entre o indivíduo e o dano, ou seja, seria a causa da omissão ou ação do indivíduo que se observa o dano (Gonçalves, 2017)
Enfatiza Costa (2016, p. 4):
Nexo Causal (relação de causalidade): consiste na demonstração de que há relação de causa e efeito, ou seja, de que o dano foi originado pela ação ou omissão do agente, e se há uma ação ou um dano, mas não há relação entre ambos, inexiste o nexo causal e, por consequência, inexiste a obrigação de indenizar.
Com isso, verifica-se também a responsabilidade civil objetiva, que seria a obrigação que independe de análise de culpabilidade, bastando a existência da ação humana em relação ao dano e o nexo de causalidade (Diniz, 1984).
Conforme explicado acima, seria a responsabilidade sem que exista a culpa, como por exemplo a obrigação do INSS em casos de acidente de trabalho.
Essa premissa embasa-se, portanto, na teoria do risco, que nas palavras de Diniz (1984), seria a obrigação de indenizar apenas pelo fato do indivíduo produzir alguma atividade de risco que possa causar danos a terceiros mesmo que sem culpa.
Conforme à análise realizada, a responsabilidade civil existe para que o lesado seja indenizado pelos danos sofridos e para que a ética e equilíbrio sejam mantidas entre as relações (DINIZ, 1984).
Nas palavras de Neto, a ideia de responsabilidade civil é muito mais ampla, como pode se observar na seguinte conclusão:
Este terceiro modelo vai além da ideia de uma simples responsabilidade objetiva, pois esta permanece uma ideia vinculada a parâmetros individuais, ao passo que o modelo ao qual agora nos referimos transcende o indivíduo e socializa as perdas. Não se trata, portanto, de condenar alguém individualizado a ressarcir um prejuízo, mas sim de transferir para toda a sociedade, ou para um setor desta, uma parte do prejuízo. (NETO, 2017, p. 27).
Sendo assim, conforme citado acima, a responsabilidade civil é um meio seguro, eficaz e democrático de se garantir que as relações jurídicas sejam cumpridas de forma moral, tranquila e justa.
O dano seria a ofensa aos bens protegidos juridicamente aos interesses dos indivíduos, coletividade ou qualquer outro grupo. O interesse se classificaria nesse caso como a forma de se satisfazer a necessidade de algo.
Segundo Araújo (2019), essa definição abrangeria toda qualquer interferência, diminuição ou alteração do bem destinado a um interesse.
Ainda segundo Bandeira (2014), a palavra deriva do latim damnum que significa a ofensa, prejuízo ou deterioração de um bem de outrem.
Já no direito ambiental, para Costa (2016) o dano seria qualquer lesão causado por conduta de pessoas físicas ou jurídicas, seja de direito público ou privado ao meio ambiente.
Ainda para Costa, o dano seria:
uma alteração indesejável ao conjunto de elementos chamados meio ambiente, como, por exemplo, a poluição atmosférica seria a lesão a direito fundamental que todos tem de gozar e aproveitar do meio ambiente apropriado, e em segunda conceituação, o dano ambiental engloba os efeitos que esta modificação gera na saúde das pessoas e em seus interesses. (Costa, 2016, p. 6).
Segundo Antunes (2015), o autor deixa claro que o dano ambiental é a poluição que ultrapassa os limites do desprezível que acaba causando diversas alterações no ambiente.
Também complementa Araújo sobre o dano ambiental:
Dano ambiental significa, em uma primeira acepção, uma alteração indesejável ao conjunto de elementos chamados meio ambiente, por exemplo, a poluição atmosférica; seria, assim, a lesão ao direito fundamental que todos têm de gozar e aproveitar do meio ambiente apropriado. Contudo, em sua segunda conceituação, dano ambiental engloba os efeitos que essa modificação gera na saúde das pessoas e em seus interesses. (ARAÚJO, 2016, p. 72).
O dano, portanto, dentro da matéria de direito ambiental é conceitualmente amplo, pois engloba a degradação de diversos recursos ambientais. Nas palavras de Bandeira (2014, p. 40) "engloba a degradação de todos os recursos naturais, tais como a água, o ar, o solo e subsolo, bem como a poluição por agrotóxicos nos alimentos, poluição por resíduos e poluição sonora".
O dano, portanto, é classificado como contratual e extracontratual, pois não somente recai sobre o meio ambiente, mas também de forma reflexa a coletividade, indivíduo ou grupo como um todo, configurando também um dano particular a seus interesses, legitimando a sua reparação pelo prejuízo sofrido.
Ainda segundo os danos ambientais, eles podem ser divididos entre danos ambientais difusos e individuais. Os danos ambientais difusos são aqueles que são de meio comum do povo, ou seja, os protegidos no art. 225 da CF onde não é possível precisar um número exatos de pessoas que possam ter sofridos prejuízos (Krell, 1998).
Esses direitos coletivos estão expressos na Constituição Federal da seguinte forma:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Acerca dos danos ambientais individuais, o autor Krell (1998, p.24) classifica como "o objeto lesado é a face da propriedade privada ou saúde individual do bem comum meio ambiente", isto é, é a reparação ao dano na saúde ou propriedade da vítima.
Diferentemente do Código Civil onde o dano é de um grupo ou indivíduo determinado, o dano em matéria ambiental é caracterizado por vários indivíduos indeterminados (Bandeiras, 2014).
Tendo-se em conta a dificuldade em mensurar a dimensão e amplitude do dano ambiental, a doutrina vem desenhando várias ressignificações (Araújo, 2019).
Quanto a amplitude, Bandeiras define:
1. Dano ecológico puro. Conforme já salientado, o meio ambiente pode ter uma conceituação restrita, ou seja, relacionada aos componentes naturais do ecossistema e não ao patrimônio cultural ou artificial. Nesta amplitude, o dano ambiental significaria dano ecológico puro e sem proteção estaria sendo feita em relação a alguns componentes essenciais do ecossistema. Trata-se, segundo a doutrina, de danos que atingem, de forma intensa, bens próprios da natureza, em sentido restrito. Quando isso ocorre fica prejudicado o direito de se viver num ambiente ecologicamente equilibrado, que a Constituição Federal considera um bem de uso comum do povo. (Art. 225 caput).
2. Em maior amplitude, o dano ambiental, lato sensu, ou seja, concernente aos interesses difusos da coletividade, abrangeria todos os componentes do meio ambiente, inclusive o patrimônio cultural. Assim, estariam sendo protegidos o meio ambiente e todos os seus componentes, em uma concepção unitária.
3. Dano individual ambiental ou reflexo, conectado ao meio ambiente, que é, este fato, um dano individual, pois o objetivo primordial não é tutelar dos valores ambientais, mas sim dos interesses próprios do lesado, relativo ao microbem ambiental. O bem ambiental de interesse coletivo estaria desta forma, indiretamente ou, de modo reflexo, integrado, e não haveria uma proteção imediata dos componentes do meio ambiente protegido. Assim, o bem ambiental estaria parcial e limitadamente protegido. (BANDEIRAS, 2014, p. 41).
É de extrema importância avaliar a magnitude dos danos ambientais, pois isso permite compreender o alcance das ramificações adversas das atividades humanas e adotar medidas apropriadas para prevenir e reduzir tais impactos.
A responsabilidade civil exige que exista uma relação entre o dano causado e o indivíduo que tenha praticado, seja lícito ou ilícito. Ou seja, para que alguém possa ser responsabilizado pelo dano, seja pessoa física ou jurídica, o nexo da causa deve estar ligado. Nas palavras de Bandeiras:
A responsabilidade civil tem como uma de suas condições o nexo de causalidade entre o ato ilícito praticado e o dano por ele produzido. Dessa forma, encontrar esse nexo que liga o resultado danoso ao agente causador é de todo indispensável para que se possa responsabilizar tal agente. (BANDEIRAS, 2014, p. 14).
O nexo de causalidade na responsabilidade civil exerce a função primordial de indenizar aquele comportamento que efetivamente foi à causa do dano (Rosenvald, 2019).
Também como afirma Rosenvald (2019) em segunda análise, o nexo de causalidade tem como função verificar a extensão do dano e a medida de sua reparação.
Retornando a função primordial, nos assegura Rosenvald (2019) que essa função imputa as consequências do dano de forma jurídica a quem o causou (seja por culpa ou risco) e, em segunda função, seria a relação entre a causalidade, assim podendo determinar quem repara o dano e quais seus efeitos.
Conforme explicado acima, a importância do nexo de causalidade se faz presente para que possamos analisar de forma mais clara quem deve indenizar e o que se deve indenizar. Isso faz com que a perspectiva de justiça e moralidade humana se mantenha de forma pacificada, a fim de se criar um entendimento mais claro a quem indeniza e é indenizado.
De acordo com Rosenvald (2019, p. 556) "Como se percebe, aí está um pressuposto que não pode jamais ser afastado do instituto da responsabilidade civil, sob pena de esta se transformar em um jogo de azar, numa cega loteria".
Nessa intelecção, o nexo causal na responsabilidade civil tem grandes desdobramentos e interpretações. Verifica-se, portanto, a necessidade da responsabilidade nas aplicações e interpretações das devidas causas em que surjam o dano, a fim de proteger e evitar que alguém lesado saia ainda mais prejudicado.
2.3 RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
Conforme já introduzido neste presente trabalho, a responsabilidade civil em algumas teorias e, dentre eles, existe a responsabilidade civil objetiva.
Segundo nos mostra Diniz (2023), a responsabilidade civil deverá servir como sanções cíveis de natureza indenizatória para garantir o direito do lesado a segurança.
Na responsabilidade objetiva, em concordância com o autor Gonçalves (2022), seria quando prescinde da culpa e já se contenta com o dano. Em outros termos, na responsabilidade objetiva, mesmo que não haja culpa do agente causador do dano, ele ainda terá a obrigação de indenizá-lo.
Essa teoria baseia-se da ideia de que todo dano é indenizável, pois sempre irá se ligar a quem produziu o dano no nexo de causalidade (Gonçalves, 2022).
Conforme explicado acima, não irá importar se o agente agiu com dolo ou culpa, pois, segundo o nexo de causalidade, o indivíduo irá sempre estar ligado ao dano que causou a outrem. Essa teoria é chamada também de teoria do risco.
Nas palavras de Bandeira (2014, p. 14):
Por essa espécie de responsabilidade civil, o dolo ou a culpa em sentido estrito da conduta causadora do dano não é relevante. Somente será necessária a presença de três elementos para estar caracterizada a responsabilidade civil: a ação ou conduta, o nexo de causalidade e o dano.
A teoria do risco seria nas palavras de Gonçalves (2022) a ideia de que todas as pessoas que exercem algum tipo de atividade criam ou assumem algum tipo de risco e deve indenizá-lo caso venha a surgir mesmo que sem culpa.
Nessa interpretação, quem causa o dano mesmo que sem culpa é obrigado a repará-lo pois assume o risco de produzi-lo.
2.4 RESPONSABILIDADE CIVIL SUBJETIVA
Ainda tratando-se de responsabilidade civil, existe a teoria de responsabilidade civil subjetiva. A responsabilidade civil subjetiva baseia-se na ideia de que um indivíduo não pode ser responsabilizado caso cometa algum tipo de dano com culpa.
Nas palavras de Gonçalves (2022), a responsabilidade civil subjetiva se baseia na teoria clássica de que para haver responsabilidade o agente deve agir com dolo. Ou seja, o agente não seria responsabilizado caso agisse com culpa.
De acordo com Bandeira (2014), a responsabilidade irá se basear no nexo de causalidade entre o dano e a conduta do indivíduo, particularmente a culpa. Do ponto de vista do autor, não basta a relação do dano com o indivíduo, mas sim qual o animus do agente ao produzi-lo.
O Código Civil possui uma ligeira preferência pela responsabilidade civil subjetiva. Um exemplo disso seria a leitura do Art. 186, onde se determinou a existência de dolo e culpa como fundamentos para que existe a obrigação de se reparar o dano (Gonçalves, 2022)
Segundo o art. 186 do novo código civil, nas palavras de Neto (2017, p. 30):
Todavia, uma interpretação sistemática consolidada já então conduzia ao entendimento de que um dos requisitos da responsabilidade civil era justamente a presença de um dano (material ou moral). Assim, o novo Código Civil apenas deixou claro o que antes era implícito. Portanto, quanto a esse aspecto, a alteração foi mais de forma do que de conteúdo. De acordo com a vontade do legislador, a responsabilidade subjetiva continua sendo o fundamento básico de toda a responsabilidade civil: o agente só será responsabilizado, em princípio, se tiver agido com culpa.
Observa-se se, portanto, a importância de o código civil apresentar em seu art. 927 parágrafo único a ideia da obrigação de reparação de dano independente de culpa, nos casos específicos descritos em lei ou quando a atividade exercida pelo agente implicar no risco a direitos de outrem (Bandeira, 2014).
Tal observação se faz importante pois verifica-se a preocupação do legislador em se adaptar caso a caso afim de proteger os direitos do lesado de forma mais ampla e segura.
2.5 DA RESPONSABILIDADE CIVIL NO DIREITO AMBIENTAL
Segundo Henkes (2009) responsabilidade civil no direito ambiental é instrumento para criado para gestão dos riscos ambientais causados pelo ser humano.
Como bem nos assegura Benjamin (1998) responsabilidade civil no direito ambiental é um tema jurídico progressivamente atual e sempre oportuno para observar as contínuas evoluções da indústria e seus impactos ambientais.
Responsabilidade civil no direito ambiental facilita a ideia de reparação, recuperação ou compensação de um bem ou direito lesado:
Responsabilidade civil no direito ambiental permite segurança jurídica, onde o fato do poluidor ser responsabilizado por todo o risco que sua atividade produzirá, e a existência da atividade aliada à do nexo causal entre essa atividade e o dano, assegura o dever de indenizar é a preventiva da responsabilidade civil, de fazer com que o provável poluidor evite o dano ao meio ambiente (COSTA, 2016, p. 5).
Como se pode verificar, Responsabilidade civil no direito ambiental é aplicado nos danos causados ao meio ambiente de forma objetiva, ou seja, nos danos causados no meio ambiente independentemente de culpa. Evidentemente a aplicação pode ser utilizada para assegurar o dever de indenizar quem porventura tiver causado danos ao meio ambiente, fazendo assim que o responsável evite danos ao meio ambiente.
A responsabilidade civil ambiental se baseia na chamada Teoria do Risco Integral, que estabelece a obrigação do poluidor em reparar ou compensar os danos causados ao meio ambiente. A responsabilidade civil pelo dano ambiental implica na restauração do dano pelo poluidor, isto é, na obrigação de recuperar a área afetada. Além disso, a Constituição Federal determina que os infratores estejam sujeitos a responsabilidade administrativa e penal, além da responsabilidade de reparação, que é a responsabilidade civil. Cita-se, como exemplo, as indústrias e empresas podem ser responsabilizadas pela recuperação das áreas afetadas quando liberam substâncias químicas perigosas ou poluentes no solo ou na água, resultando em contaminação.
Ainda para Costa (2016, p. 2):
A lei da Política Nacional do Meio Ambiente apresenta as bases para a proteção ambiental, conceituando o meio ambientes, poluidor, poluição e recursos naturais, enquanto que a Lei da Ação Civil Pública estabelece os procedimentos que podem ser adotados para a apuração da responsabilidade civil ambiental e consequente reparação do dano, tais como o compromisso de ajustamento de conduta. . Nesse sentido, Responsabilidade civil no direito ambiental permite que a responsabilidade civil tragas os procedimentos para que a a lei da Política Nacional do Meio Ambiente tenha total efetividade.
Logo, é importante compreender que a responsabilidade civil tem como principal função a proteção ambiental e precaução em eventuais danos futuros, utilizando a responsabilidade civil para penalizar quem tenha prejudicado o meio ambiente. Nesse sentido, vamos exemplificar Responsabilidade civil no direito ambiental como que função da responsabilidade civil no direito ambiental é garantir que os responsáveis por danos ambientais sejam obrigados a reparar ou indenizar os danos causados ao meio ambiente. Isso incentiva a prevenção de danos ambientais e promove a restauração dos recursos naturais afetados, buscando preservar a sustentabilidade e a qualidade de vida das gerações presentes e futuras.
A constituição Federal já define no seu art. 225, caput:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Assim como menciona a Constituição Federal, a matéria de direito ambiental é de suma importância, pois garante a todas as pessoas o direito de viver com qualidade de vida num meio ambiente equilibrado, visando a sua proteção não somente para a atual geração quanto para a futura geração.
Nas palavras de Lopes (2021):
O Direito Ambiental é um ramo de atuação jurídica que se preocupa com questões relacionadas à preservação do meio ambiente, instituindo um conjunto de regras e normas que zelam pelos recursos naturais (fauna, flora, rios, edificações e urbanismo), bem como as interações desses elementos com toda a sociedade.
Por fim, segundo Costa (2016) o objetivo seria o desenvolvimento sustentável juntamente a proteção da vida humana, através da preservação para que as normas de proteção sejam efetivadas visando a proteção ambiental.
3.1 DEFINIÇÃO DE MEIO AMBIENTE
Segundo Birnfeld (2013) definição de meio ambiente é o conjunto de interações de tudo que seja vivo ou não vivo que tenham como função a manutenção da vida, qualidade e preservação do planeta, regido por condições físicas, leis e influências de ordem química e biológica que permite abrigar e reger a vida.
Como bem nos assegura Dulley (2004) definição de meio ambiente é dentre as diversas definições apresentadas, o meio ambiente seria um termo genérico que designa os organismos e seres vivos em conjunto no meio natural.
A definição de meio ambiente facilita proteger um bem supremo em comum que seria a vida e a condição dinâmica entre os ecossistemas:
Definição de meio ambiente permite o conjunto de interações relacionadas, de qualquer forma com a manutenção da vida, humana e do planeta envolve, assim, percebê-lo na qualidade de um bem incorpóreo e imaterial não se confundindo com os bens materiais e corpóreos que o compõem, em que pese constituam-se esses mesmos bens materiais realidades indissociáveis do próprio meio ambiente (BIRNFELD, 2013, p. 1 e 2).
Ainda para Birnfeld (2013, p. 2):
a imprescindibilidade do processo de gestão do ambiente através de normas jurídicas precisas, ressaltando a importância que a atuação das gerações presentes para de cuidar do meio ambiente, como uma dívida para com as gerações futura. Nesse sentido, definição de meio ambiente permite a função de preservação do meio ambiente é de todos, pois temos obrigação com as gerações futuras para que todos possam usufruir um meio equilibrado e digno.
Nesse sentido, vamos exemplificar definição de meio ambiente como algo fundamental para sobrevivência não somente humana como para todos os ecossistemas e seres vivos.
No direito ambiental, os princípios são a base norteadora para que as interpretações das normas legais sejam feitas de forma íntegra, harmoniosa e equilibrada, sempre aplicando em um caso concreto.
Assim como reforça Farias (2006), os princípios ambientais são os entendimentos dos valores tutelados por um sistema jurídico, baseando-se nos costumes, lei, jurisprudência, tratados e convenções internacionais e princípios jurídicos.
3.2.1 Do princípio da precaução e prevenção
O direito ambiental é regido por alguns princípios visando a proteção do meio ambiente. Dentre eles, o princípio da precaução aparece como um dos norteadores da matéria.
O princípio da precaução é baseado na incerteza científica, pois visa antecipar eventuais danos ambientais quando não se tem certeza de que a prática possa ser controlada (Oliveira, 2017).
Nas palavras de Oliveira, o princípio da precaução é descrito como:
No princípio da precaução o que se configura é a ausência de informações ou pesquisas científicas conclusivas sobre a potencialidade e os efeitos de determinada intervenção sobre o meio ambiente e a saúde humana. Ele atua como um mecanismo de gerenciamento de riscos ambientais, notadamente para as atividades e empreendimentos marcados pela ausência de estudos e pesquisas objetivas sobre as consequências para o meio ambiente e a saúde humana.(OLIVEIRA, 2017, p. 109).
De acordo com Rodrigues (2023), a ideia de preservação antecipada do princípio da precaução ocupou o item 15 da declaração de princípios da Conferência das Nações Unidas realizada no Rio, em 1992.
O item 15 é descrito da seguinte forma na declaração do Rio sobre meio Ambiente e Desenvolvimento (ONU, 1992, p. 3):
Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério de precaução conforme suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para que seja adiada a adoção de medidas eficazes em função dos custos para impedir a degradação ambiental.
O princípio da prevenção baseia-se diferentemente da precaução em algo já conhecido. Ou seja, é aplicado nos casos em que já existem estudos que comprovem que a prática é danosa ao meio ambiente.
O princípio da prevenção baseia-se nos riscos conhecidos. Nas palavras de Oliveira (2017, p. 108):
Entende-se por risco conhecido aquele identificado por meio de pesquisas, dados e informações ambientais ou ainda porque os impactos são conhecidos em decorrência dos resultados de intervenções anteriores, por exemplo, a degradação ambiental causada pela mineração, em que as consequências para o meio ambiente são de conhecimento geral. É a partir do risco ou perigo conhecido que se procura adotar medidas antecipatórias de mitigação dos possíveis impactos ambientais.
Conforme explicado acima, a prevenção não se baseia em algo incerto, mas sim em casos em que já exista conhecimento do risco eminente e suas consequências.
Ambos os princípios são importantes pois todo dano ambiental é irreversível na maioria das vezes. Segundo Leite (2015), as grandes partes dos danos consumados ao meio ambiente normalmente são de reparação difícil, incerta e dificultosa.
Dito isso, é importante ressaltar que os princípios apesar de serem parecidos, são diferentes como se pode observar. Nas palavras de Oliveira (2017, p. 110):
É oportuna a diferenciação entre o princípio da prevenção e o princípio da precaução. O princípio da prevenção se configura a partir do risco ou perigo concreto, conhecido, enquanto o princípio da precaução aplica-se ao risco ou perigo abstrato, incerto, que ainda não se conhecem os efeitos e consequências.
Por todas essas razões, o princípio da precaução e prevenção são essenciais ao direito ambiental, pois garantem mais cautela as práticas que envolvam o meio ambiente e mais segurança ao mesmo, além de preservar pela qualidade de vida, saúde e segurança das pessoas e toda biodiversidade.
3.2.2 Do princípio do poluidor-pagador
O princípio do poluidor-pagador diz a respeito dos custos para que se estimule o uso de forma racional dos bens escassos da natureza. Nas palavras de Leite (2015), o princípio impõe a internalização do poluidor aos custos que serão necessários para o que o dano verificado durante o processo produtivo durante a execução da atividade seja diminuído, eliminados ou neutralizados.
É um princípio ambiental que tem caráter preventivo e cautelar, pois visa proteger o meio ambiente dos danos que possam ser causados.
Segundo Leite (2015, p. 36):
Tal princípio impede que ocorra a privatização dos lucros e a socialização dos prejuízos, procurando corrigir as externalidades negativas trazidas pela atividade poluidora. Assim, o poluidor deve internalizar os custos ambientais e reparar os danos causados de forma intolerável.
Ou seja, a intenção por trás é de que o poluidor indenize todos os danos que causará ao meio ambiente durante sua atividade.
O princípio do poluidor-pagador está expresso no item 16, da Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992, p. 3), da seguinte forma:
As autoridades nacionais deveriam procurar fomentar a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em conta o critério de que o causador da contaminação deveria, por princípio, arcar com os seus respectivos custos de reabilitação, considerando o interesse público, e sem distorcer o comércio e as inversões internacionais.
Apesar de parecer um princípio de natureza puramente econômica, essa interpretação está equivocada. Nas palavras de Leite (2015), o princípio é de natureza cautelar e preventiva, pois transfere os ônus e custos decorrentes do dano causado que geralmente seriam suportados pela coletividade ao poluidor primeiramente.
Conforme explicado acima, é interessante pensar por esse aspecto, pois, quando o poluidor é exposto primeiramente ao dano que ele mesmo pode causar, ele toma atitudes e providências para minimizar ou neutralizar qualquer dano que possa surgir durante suas atividades. Por isso o caráter preventivo e cautelar.
Ensina Leite (2015, p. 36):
Podemos, então, considerar o princípio do poluidor-pagador através da ótica do poluidor primeiro pagador, importando em considerar que o poluidor é, antes de poluir, pagador. Pagador dos custos relativos às medidas preventivas e precaucionais, destinadas a evitar a produção do resultado proibido ou não pretendido, ou seja, é primeiro pagador, porque paga, não porque poluiu, mas paga justamente para que não polua.
Por todas essas razões, o princípio do poluidor é importante para a conservação e proteção ambiental.
3.2.3 Do Princípio do Usuário Pagador
Complementar ao princípio do poluidor-pagador, o princípio do usuário pagador também visa colocar um valor econômico a um bem ambiental durante sua utilização.
Segundo Leite (2015), esse princípio exprime a ideia de que a utilização do bem ambiental deve ser cobrada.
Conforme Oliveira (2017) nos mostra, essa cobrança existe para que o usuário tenha ciência de que o bem ambiental é escasso e deve ser utilizado com cautela. Ainda para Leite (2015), o preço cobrado deve ser da utilização do bem ambiental e seus custos para renovação, refletindo também sua escassez.
Conforme explicado acima, essa cobrança existe para que o usuário tenha ciência de que se deve usar o bem com cautela.
Podemos verificar também que nessa figura, o usuário não necessariamente será o poluidor (Leite, 2015)
Expõe Oliveira (2017, p. 113):
O princípio do usuário pagador é decorrente da necessidade de valoração econômica dos recursos naturais, de quantificá-los economicamente, evitando o que se denomina “custo zero”, que é a ausência de cobrança pela sua utilização. O “custo zero” conduz à hiper exploração de um bem ambiental que, por consequência, leva à sua escassez.
Conforme citado acima, se o custo para o bem ambiental fosse zero, não haveria o cuidado do usuário na utilização dele.
Conforme já menciona a legislação " [...] ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos." (BRASIL, Lei nº 6.938 de 1981)
3.2.4 Do princípio da informação
O princípio da informação vem garantir a população o direito a estar informado sobre os impactos ambientais que uma determinada prática pode causar ao meio ambiente assim como para garantir o direito fundamental de acesso à informação.
Assim como diz Rodrigues (2023), a população somente poderá participar de forma efetiva nas políticas públicas de proteção ambiental caso tenha acesso as informações sobre o meio ambiente.
O direito de acesso à informação está alçado na Constituição Federal de 1988 em seu art. 5º, Inciso XVI "é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional".
Ainda segundo o princípio 10, da Declaração do Rio (1992, p. 2):
[...]No plano nacional, toda pessoa deverá ter acesso adequado à informação sobre o ambiente de que dispõem as autoridades públicas, incluí dá a informação sobre os materiais e as atividades que oferecem perigo a suas comunidades, assim como a oportunidade de participar dos processos de adoção de decisões. Os Estados deverão facilitar e fomentar a sensibilização e a participação do público, colocando a informação à disposição de todos [...].
Conforme explicado acima, essa facilitação ao acesso à informação acerca das atividades ambientais irá fomentar a participação das pessoas nas decisões acerca dos rumos das decisões ambientais.
Isso é importante pois irá se evitar que o Estado seja autoritário nas suas decisões (Rodrigues, 2023).
Todos temos o direito fundamental de saber tudo a respeito dos bens ambientais que são essenciais à sadia qualidade de vida. Assim, por exemplo, é direito da população ter a informação precisa sobre os males ambientais que um produto causa na natureza, os maiores poluidores e degradadores das florestas brasileiras, os imóveis que não se conectam à rede de esgoto nas cidades etc. (RODRIGUES, 2023, p. 169).
Espera-se, dessa forma, que cada vez mais o acesso à informação ambiental seja cumprido e acessível. No entanto, vale dizer que a informação deve ser sempre mostrada sistematicamente.
3.2.5 Do Princípio da Participação
Esse princípio baseia-se na ideia de que todas as pessoas têm o dever de proteger e zelar pelo meio ambiente. É a forma mais democrática de se cobrar os agentes públicos e participar diretamente das decisões na defesa do meio ambiente.
Nas palavras de Pinheiro (2017), esse princípio baseia-se na cooperação entre o poder público e a coletividade para preservação e proteção do meio ambiente equilibrado.
De acordo com Rodrigues (2023), a participação da coletividade seria a principal arma para a defesa na luta por um meio ambiente equilibrado.
Nas palavras de Oliveira (2017, p. 117):
Com o acesso às informações ambientais, faz-se necessário franquear instrumentos de participação comunitária no processo de formulação das políticas públicas ambientais. Em vez da submissão às decisões prontas, é preciso que o cidadão participe do debate, da formulação, da execução e da fiscalização das políticas públicas ambientais, em contribuição à democracia participativa.
A Declaração do Rio (1992) dispõe em seu Princípio 10 que os Estados têm a obrigação de fomentar a participação pública deixando a disposição da coletividade a informação a todos.
Conforme explicado acima, essa fomentação faz com que o Estado seja obrigado a agir com mais ética em relação a administração pública e o controle aos danos do meio ambiente, sempre visando a prevenção e cautela.
Nas palavras de Oliveira (2017), a participação voluntária pode se desdobrar na esfera administrativa, esfera legislativa e esfera judicial.
De acordo com Oliveira (2017, p. 118):
Na esfera administrativa, o princípio se manifesta por meio de audiências e consultas públicas; com a participação em órgãos colegiados (conselhos de meio ambiente); e no exercício do direito de petição aos órgãos públicos ambientais.
Na esfera legislativa, aplicam-se os instrumentos clássicos elencados no art. 14 da Constituição Federal, a saber: plebiscito, referendo e iniciativa popular de projeto de lei.
A participação na esfera judicial, observada a legitimidade para a propositura, ocorre por meio das ações constitucionais, tais como mandado de segurança individual ou coletivo, a ação popular, o mandado de injunção.
Por fim, vale salientar que o princípio da participação tem estrutura base na Constituição Federal (1988) em seu art. 225º caput, onde diz que a coletividade e o poder público têm o dever de proteger e preservar o meio ambiente para todas as gerações presentes e futuras.
3.2.6 Da Responsabilidade Ambiental
A responsabilidade foi inserida no art. 225 º, § 3º, da Constituição Federal como " (...) as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados."
Para Pinheiro (2017) se busca com esse princípio punir o poluidor de seu ato lesivo quando identificado, e não a sociedade inteira.
Com isso, fica vinculado ao agente a reparação do dano na espera administrativa, civil e penal.
3.2.7 Do Princípio da Reparação Integral do Dano
Esse princípio tem como objetivo reparar o dano integralmente da forma mais aproximada possível do que era antes de sofrer a lesão (Alvarenga, 2020, Araújo, 2019). O que se busca com esse princípio é que todo o dano seja ressarcido de forma integral.
Na visão de Araújo (2019), existe uma grande dificuldade em se estimar o valor a ser ressarcido pelo dano ambiental, devido a sua difícil reposição e barreiras para avaliação.
O art. 14, § 1º, da Lei n.º 6.938 (Brasil, 1981), estabelece que é o “poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.
Vale ressaltar que o objetivo do ressarcimento não é o enriquecimento, então não é permito que o valor compensado seja além do dano causado (Araújo, 2019).
Conforme explicado acima, isso acontece, pois, o objetivo final é que o dano seja reparado em consequência do que o originou.
Nas palavras de Araújo:
A sanção integral do dano ambiental é decorrente do art. 225, § 3.º, da CF/1988, e do art. 14, § 1.º, da Lei 6.938/1981, que não restringiram a extensão da reparação. No que concerne à responsabilização civil por dano ambiental, a reparabilidade é integral, levando em conta o risco criado pela conduta perigosa do agente, impondo-se a ele um dever-agir preventivo, como meio de se eximir da reparabilidade integral do eventual dano causado.(ARAÚJO, 2019, p. 257).
Ou seja, essa obrigação em reparar o dano de forma integral deve ser entendida como uma forma de prevenção e cautela as práticas de exploração do meio ambiente, pois o meio ambiente jamais retornará a seu estado original mesmo com um grande investimento econômico.
4.RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade civil do Estado é um tema bem amplo e complexo. Didaticamente, esse conceito passou por algumas evoluções e distinções até que chegasse no entendimento atual. Segundo menciona Tepedino (2022), as fases da responsabilidade civil são divididas em três fases.
A Primeira fase seria a dos Estados Absolutos, onde ficou caracterizada principalmente pela irresponsabilidade do Estado devido a seu poder soberano e absoluto (Telepedino, 2022). Nessa época, era inconcebível que o Estado reparasse os danos causados pelos seus agentes públicos, pois a noção de desigualdade entre Estado e particulares fazia com que nunca o Estado errasse, e sim seu agente público que, nesse caso, teria a responsabilidade de indenizar sem que o Estado respondesse pelo dano (Miragem, 2021; Pereira 2022).
A segunda fase surge por volta do século XIX com a morte do absolutismo, onde o Estado começa a responder por alguns atos de seus agentes públicos. Nessa segunda fase, os atos do Estado no império e os atos de gestão são separados ao modo que apenas estes últimos seriam indenizados (Pereira, 2022; Tepedino, 2022). Em suma, os atos do império tinham caráter de pessoa pública , logo, seriam indenizados pelo Estado, e os atos de gestão tinham caráter de pessoa civil , logo, quem deveria indenizar seria o agente que causou o dano (Pereira, 2022).
Por último, a terceira fase caracteriza pela tentativa do Estado no início do século XX em dar garantias a coletividade contra o poder público (Tepedino, 2022). O Poder Público passa a dar ferramentas a população para que ela responsabilizasse o Estado por danos causados de seus atos a coletividade, baseando-se em princípios como o da igualdade para que não haja mais distinção entre particular e ente público (Tepedino, 2022).
Como já observado, as concepções de responsabilidade civil passaram por longo espectro histórico. Segundo Miragem (2021), alguns distintos fundamentos serviram para sustentação das concepções. Uma primeira concepção chamada de civilista, que era a ideia de que o Estado deveria responder pelos atos de seus servidores assim como um patrão responde pelos atos de seu empregado, sendo que nessa concepção, haveria a necessidade de provar a culpa do Estado ou a presunção dela (Miragem, 2021).
Outra concepção afirma que o Estado não deve ser responsável pelos danos causados por seus agentes se eles não estiverem agindo em função dele (Miragem, 2021).
Em relação a isso, Pereira (2022, p. 203) explica:
Deste raciocínio chegou-se à responsabilidade direta do Estado. Afastada a ideia de preposição e assentado que o Estado procede pelos seus órgãos, o que se tem de apurar é se o agente procedeu no exercício de suas funções, e não fora dele ou exorbitando de suas atribuições.
Nessa explicação, o autor deixa claro que o Estado não deveria ser responsabilizado pelos danos de seus agentes que não estivessem agindo em sua função e utilizando de suas atribuições para tomar decisões que não lhes fossem cabíveis.
Contudo, diante da dificuldade do prejudicado de comprovar a culpa do agente público devido ao agigantamento da máquina estatal, outra concepção foi bastante difundida dizendo a respeito da culpa do Estado pelo serviço ou da falta dele (Miragem 2021; Tepedino 2022).
Esse embasamento teórico é explicado por Tepedino (2022, p. 190):
De acordo com tal orientação teórica, o dever de reparação do Estado decorre da falta do serviço, não já da falta do servidor. Bastaria demonstrar a falha ou o mau funcionamento do serviço público, como fundamento do dano causado ao particular, para que se impusesse o dever de reparação em face do Estado [...]
Conforme dito pelo autor, bastava a inexecução do serviço ou falha do mesmo para que o dano ao particular fosse reparado pelo Estado.
Um passo a mais na evolução da responsabilidade civil do Estado, a teoria do risco administrativo surge com a consagração de princípios constitucionais como a igualdade e justiça (Pereira, 2022; Tepedino, 2022).
Segundo nos explica Bruno Miragem, a teoria do risco administrativo seria:
Segundo a teoria do risco administrativo, o exercício da atividade estatal gera por si risco de danos aos particulares, e que só por isso o Estado deve responder pelos danos daí advindos. Elimina-se, desse modo, o elemento subjetivo da conduta para a responsabilização do Estado, ainda que se mantenha a exigência da culpa no caso da responsabilidade pessoal dos agentes públicos. (MIRAGEM, 2021, p. 246)
Conforme explicado acima, a teoria exclui os elementos subjetivos da conduta do agente ou ineficácia do serviço público prestado, mas garante objetivamente que o Estado responda pelos danos causados ao particular.
Reconhece-se a teoria do risco administrativo como fundamento para responsabilidade civil do Estado (Miragem, 2021). A Constituição Brasileira (Brasil, 1988) consagra em seu art. 37, § 6 º que:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.(BRASIL, Constituição, 1988)
Entende-se que a pessoa jurídica de direito público sempre irá responder pelo dano caso seja comprovado o nexo de causalidade (Pereira, 2022).
Ainda sobre isso, Miragem deixa claro que:
A qualidade de agente público na causação do dano é essencial, indicando o exercício de atividade administrativa. O que se exige, assim, é o nexo de causalidade entre a conduta imputável ao Estado e o dano sofrido, afastando-se, com isso, a exigência de demonstração da culpa do agente. (MIRAGEM, 2021, p. 247)
Em suma, o Estado sempre responde pelos danos de seus agentes, independente da demonstração de culpa dele.
4.1 DA TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO E TEORIA DO RISCO INTEGRAL
Existe uma confusão a respeito da teoria do risco administrativo e teoria do risco integral. A teoria do risco administrativo, como já mencionada anteriormente, diz a respeito do Estado ser responsável pelos danos causados a particulares independentemente do elemento subjetivo de conduta (Bonho, 2018; Miragem, 2021). Já na teoria do risco integral, o Estado é responsável pelos danos causados a terceiros independentemente das causas excludentes de responsabilidade, mesmo que não tenha dado causa a ele (Bonho, 2018).
Ainda sobre a diferença entre as teorias:
[...] essa teoria não se confunde com a teoria do risco integral, a qual se mostra como “modalidade extremada da doutrina do risco para justificar o dever de indenizar mesmo nos casos de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito ou de força maior”. Ao contrário desta teoria, a teoria do risco administrativo, embora dispense a vítima da prova da culpa, permite ao Estado afastar a sua responsabilidade nos casos de exclusão do nexo causal (CAVALIERI FILHO, 2012, p. 300 apud BONHO, 2018, p. 248).
Vale ressaltar que a teoria do risco integral é considerada uma teoria "brusca", pois coloca de maneira severa ao Estado a responsabilidade do dano sem que ele tenha produzido (Bonho, 2018).
4.2 DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR OMISSÃO
A administração pública tem responsabilidade objetiva nos atos lesivos cometidos em desfavor de terceiros, conforme saliente o art. 37, § 6º da Constituição Federal (Brasil, 1988). Porém, existem algumas divergências em relação a aplicação desse artigo supramencionado em casos de omissão do Estado.
Para alguns doutrinadores, aplica-se a teoria da responsabilidade objetiva nos casos de omissão do Poder Público; para outra parte, aplica-se a teoria da responsabilidade subjetiva na modalidade de culpa do Poder Público (Pietro, 2023).
Vale salientar que a obrigação de indenizar o prejudicado não vem de uma ação do Estado que tenha causado danos, mas sim de sua omissão no caso em que deveria agir para evitar o mesmo (Bonho, 2018). Essa distinção de interpretação acontece pois, quando o Estado tem o dever de agir, mas se omite, também é analisado a exigência de culpa ou não para o dano (Bonho, 2018; Miragem, 2021).
Conforme explicado acima, tem se reconhecido a teoria da responsabilidade subjetiva, pois seria necessário comprovar a existência de dolo ou culpa por parte da administração pública. Devido à dificuldade de se comprovar o elemento subjetivo, alguns estudiosos entendem que o dispositivo constitucional abarca os atos omissivos do direito público (Pietro, 2023).
Nesse caso, não se fala em dolo ou culpa por parte do Estado mesmo em casos de omissão.
Já para outros estudiosos a responsabilidade é subjetiva. Di Pietro explica da seguinte forma:
Para outros, a responsabilidade, no caso de omissão, é subjetiva, aplicando-se a teoria da culpa do serviço público ou da culpa anônima do serviço público (porque é indiferente saber quem é o agente público responsável). Segundo essa teoria, o Estado responde desde que o serviço público (a) não funcione, quando deveria funcionar; (b) funcione atrasado; ou (c) funcione mal. Nas duas primeiras hipóteses, tem-se a omissão danosa. (PIETRO, 2023, p. 853).
Conforme mencionado acima, a responsabilidade passaria a ser subjetiva pois necessitaria da comprovação da conduta omissiva do Estado.
O Estado pode aplicar a teoria da culpa administrativa nos casos de omissão.
Nas palavras de Bonho (2018, p. 251):
[...] em algumas situações o Poder Judiciário reconhece a existência da teoria da culpa administrativa para responsabilizar o Estado em casos de omissão. Nesse caso, a omissão na prestação do serviço público pode levar à aplicação da teoria da falta do serviço público ( faute du service ). Ou seja, a culpa decorreu da omissão do Estado, quando este deveria ter agido.
Conforme citado acima, a aplicação da teoria da falta do serviço público é quando o serviço público não funciona, funciona de forma atrasada ou deficitária, estando diretamente relacionado com a omissão estatal (Bonho, 2018).
Fica evidente, diante desse quadro, que tais requisitos devem estar claros, pois a omissão somente aparecerá nos casos em que a administração pública tenha a obrigação de agir e a possibilidade de agir (Bonho, 2018; Pietro, 2023).
5.O DESASTRE AMBIENTAL EM MARIANA
Para todo desastre ambiental, sempre há vítimas e memórias que nunca irão cessar. No dia 5 de novembro de 2015, por volta das 16:00 horas, acontecia o maior desastre ambiental que o país viu.
A barragem de rejeitos de minério de ferro conhecida como Fundão, que pertence a empresa Samarco e administrada pela Vale e BHP Bilinton não conteve os 55 milhões de metros cúbicos de lama que armazenava (Alvarenga, 2020; Bezerra, [s.d]).
O desastre aconteceu na histórica cidade de Mariana, localizada no Estado de Minas Gerais. Do acidente, 19 vítimas fatais foram contabilizadas e a destruição do meio ambiente. (Bezerra, [s.d]).
De acordo com Alvarenga (2020), a destruição da barragem do fundão vitimizou trinta e nove municípios através do Rio Doce, além de contaminar o referido rio e solo do local, fazendo com que a lama percorresse por 600 quilômetros até que alcançasse o oceano Atlântico dia 21 de novembro daquele ano.
Conforme citado acima, esse deslizamento de lama ceifou todo a vida de todo meio ambiente do local, cidades históricas e diversas vidas humanas, além de deixar várias pessoas desabrigadas e desamparadas.
Nas palavras de Alvarenga (2020, p. 34-35):
O desastre de Mariana-MG comprometeu, também, para além das comunidades urbanas, cujo comércio regional e atividades produtivas foram cessadas, as comunidades indígenas tradicionais e o próprio meio ambiente, razão pela qual essa tragédia é considerada o maior desastre socioambiental ocorrido no Brasil.
Conforme a autora nos mostra acima, toda renda local dependia da preservação do meio ambiente, pois além da prática mineradora da empresa Samarco, a pesca e outras atividades utilizadas pelos moradores do local foram comprometidas.
5.1 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS ATOS DA SAMARCO
Segundo Relatório do Tribunal de Contas da União, foi apontado omissão no caso de Mariana-MG:
AUDITORIA OPERACIONAL. SEGURANÇA DAS BARRAGENS DE REJEITOS DE MINERAÇÃO. ACIDENTE DA BARRAGEM DE FUNDÃO. ATUAÇÃO DEFICIENTE DO DNPM. LIMITAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS, FINANCEIRAS E DE RECURSOS HUMANOS. IMPOSSIBILIDADE DE INDIVIDUALIZAÇÃO DE CONDUTAS. DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÕES. SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL INTEGRALMENTE ATENDIDA. ARQUIVAMENTO. (TCU - RA: 03203420156, Relator: JOSÉ MUCIO MONTEIRO, Data de Julgamento: 21/09/2016, Plenário)
Segundo o TCU (2016), o DNPM foi omisso e falho na fiscalização da barreira de contenção. Constou também no relatório que não existia por parte do DNPM uma análise tempestiva nos documentos fornecidos pelos empreendedores, o que limitava o conhecimento da real situação da segurança das barragens.
Segundo o relatório:
Além disso, notou-se que as superintendências regionais não seguem as diretrizes emanadas pela Sede na elaboração de seus planos de fiscalização. Verificou-se, por exemplo, que apenas 35% das barragens classificadas como de alto risco, em nível nacional, foram fiscalizadas pelo DNPM entre 2012 a 2015 e que 93% das fiscalizações realizadas no mesmo período foram feitas em estruturas de baixo risco, contrariando diretriz do órgão central (TCU - RA: 03203420156, Relator: JOSÉ MUCIO MONTEIRO, Data de Julgamento: p. 1, 21/09/2016, Plenário).
Ainda sobre a conclusão do relatório:
Por fim, quanto ao acidente ocorrido na Barragem do Fundão, a equipe concluiu que diante das falhas identificadas no processo de fiscalização e a análise do caso concreto, a atuação do DNPM foi falha e omissa, em razão de ela não ter sido capaz de garantir o controle acerca da implantação, pelo empreendedor, dos padrões de segurança estabelecidos na PNSB, em especial ao Plano de Ação de Emergência (PAE), de forma a mitigar danos em situações de acidente (TCU - RA: 03203420156, Relator: JOSÉ MUCIO MONTEIRO, Data de Julgamento: p. 1, 21/09/2016, Plenário).
Quanto à responsabilização do Estado pelos danos causados por agentes públicos no exercício de suas funções, desde o abandono da teoria da irresponsabilidade, nunca houve grandes dúvidas. Apesar das constantes mudanças teóricas e jurisprudenciais, sempre se entendeu que os atos dos agentes, quando causadores de danos contra os bens jurídicos de terceiros, estenderiam à Administração Pública o dever indenizatório, ainda que mediante a comprovação de culpa ou falta de serviço. (Carvalho, 2016).
Ainda segundo o autor:
No que se refere à atuação dos concessionários de serviços públicos ou daqueles delegados da função de explorar os recursos naturais de titularidade do Estado, no entanto, houve na literatura um debate acalorado sobre a possibilidade, ou não, de responsabilização (ainda que subsidiária) dos entes estatais. (CARVALHO, 2016, P. 32).
Quando se trata da atuação dos concessionários de serviços públicos ou dos responsáveis pela exploração dos recursos naturais pertencentes ao Estado, houve um intenso debate na literatura sobre a viabilidade, ou não, da responsabilização dos órgãos estatais, mesmo que de forma subordinada.(Carvalho, 2016).
Por um lado, existem aqueles que aceitam a concessão pública como uma transferência total das responsabilidades e benefícios associados à exploração de atividades normalmente públicas, e, portanto, não veem a possibilidade de responsabilização direta dos órgãos administrativos pelos danos que podem ocorrer.
Por outro lado, há aqueles que, embora reconheçam a transferência de certas responsabilidades e benefícios da atividade pública como parte da concessão, não consideram essa transferência completa. Isso ocorre porque ainda existem elementos relacionados ao bem público e à ordem social que são indisponíveis pelo Estado. (Carvalho, 2016).
Esse presente trabalho se mostra de acordo com a segunda corrente de responsabilidade direta do Estado.
Verifica-se:
Assim, em todo procedimento relativo à concessão, de bens ou de serviço, pode se divisar a presença de dois atos conceitualmente distintos: aquele unilateral e autoritativo da Administração Pública, que o delibera, e outro bilateral (que participa do direito privado), e que constitui a concreta atuação do ato deliberativo [previamente mencionado]; neste segundo ato, a Administração Pública e o concessionário privado se vinculam reciprocamente, fixando os respectivos direitos e outras disposições relativas ao uso do bem comum ou aos fins do serviço, se a concessão visa tal atividade; os dois atos, embora dotados cada qual de função autônoma, são coordenados ao desenvolvimento da função fundamental do próprio instituto na sua complexidade, de tal modo que a sorte de um liga-se à do outro, e vice versa (CAHALI, 2007, p. 120 apud CARVALHO, 2016, p. 33).
Ainda:
Tratando-se de concessão serviço público, permite-se reconhecer que em função do disposto no art. 37, §6º, da atual Constituição, o Poder Público concedente responde objetivamente pelos danos causados pelas empresas concessionárias, em razão da presumida falha da Administração na escolha da concessionária ou na fiscalização de suas atividades [...] (CAHALI, 2007,
p.122 apud CARVALHO, 2016, p.34).
Conforme explica o autor, não é possível o abandono do Estado na fiscalização das atividades de suas concessionárias de grande interesse social, tampouco nas explorações minerárias.
O interesse nas explorações minerárias pode ser descrito no art. 225 da CF (Brasil, 1988), onde versa da seguinte forma na proteção do meio ambiente:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
[...]
IV- exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V- controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
[...]
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Faria (2019) expõe que o ordenamento jurídico brasileiro não fez distinção entre omissão e comissão ao dar responsabilidade objetiva ao Estado, ou seja, não cabe ao intérprete ou aplicador do direito acrescentar algo que não esteja em lei, concluindo que a culpa somente é exigível nesse caso nas ações regressas do Estado contra quem causou o dano.
Conforme explicado acima, o fundamento da teoria do risco deve-se apenas verificar a relação entre o nexo de causalidade entre o ato omisso do Estado e o dano sofrido por terceiro para que se responsabilize o Estado (Faria, 2019).
Nota-se que o próprio STF já reconheceu a possibilidade da responsabilidade objetiva do estado no caso de omissão:
EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Estabelecimento de ensino. Ingresso de aluno portando arma branca. Agressão. Omissão do Poder Público. Responsabilidade objetiva. Elementos da responsabilidade civil estatal demonstrados na origem. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes.
1. A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que as pessoas jurídicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por atos comissivos quanto por omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão do Poder Público.
2. O Tribunal de origem concluiu, com base nos fatos e nas provas dos autos, que restaram devidamente demonstrados os pressupostos necessários à configuração da responsabilidade extracontratual do Estado.
3. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame de fatos e provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF.
4. Agravo regimental não provido.
(ARE 697326 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 05/03/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-078 DIVULG 25-04-2013 PUBLIC 26-04-2013)
No objeto de estudo em questão, a omissão na fiscalização das atividades da concessionária Samarco, mais especificamente na barragem do Fundão não trouxe somente prejuízos individuais a população local e a seus direitos individuais, mas também a toda ordem pública e bem-estar social e bem jurídicos coletivos (Carvalho, 2016). Como já salientado neste presente trabalho, cabe ao Poder Público a proteção do meio ambiente, cuja transmissão para a empresa Samarco é inaceitável.
Assim sendo, é claro que há a possibilidade de responsabilização direta do ente político responsável pela concessão, ou seja, o Estado, pela parte dos danos causados pelo não cumprimento das obrigações legais infligidas pela Lei Federal 12.334/10 e pela Constituição Federal (Carvalho, 2016).
Entende-se, portanto, ser razoável que a responsabilidade do Estado, do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e de sua concessionária Samarco/SA seja solidária pelos danos causados ao meio ambiente e coletividade, ao menos que se provem de alguma forma a culpa exclusiva de alguns desses por um dano específico (Carvalho, 2016).
Sustentam o seguinte julgamento:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO À LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA. CONFIGURAÇÃO DO DANO À COLETIVIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
1. A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação. Precedentes.
2. Existência de dano à coletividade, em razão do descumprimento da legislação local que regulamenta a ocupação dos passeios públicos.
3. Não há que se falar na existência de confusão patrimonial, nos termos estatuídos no artigo 381 do CPC, pois a condenação pecuniária possui caráter compensatório e é destinado a Fundo específico, sendo o valor aplicado na reconstrução dos bens lesados, não havendo que se falar que, no caso, a coletividade ocupa a condição de credora.
4. Agravo regimental não provido.
(AgRg no REsp 1497096/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2015, DJe 18/12/2015).
Observada as informações presentes até então, observa-se que apesar da doutrina majoritária adotar a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado no caso de omissão, a melhor orientação na visão desse trabalho seria a sustentada até o presente momento.
O desenvolvimento do estudo permitiu compreender como a omissão vem sendo tratada no nosso país, bem como a responsabilidade civil e sua importância para que direitos e deveres sejam cumpridos, além das dificuldades para que se restitua um bem ambiental prejudicado e devolver uma vida digna as pessoas. Também permitiu analisar como algumas irresponsabilidades do Estado e do empreendedor podem mudar para sempre a história de um país.
De forma geral, os autores mencionados no decorrer desse estudo puderam demonstrar a importância da aplicabilidade da responsabilidade civil do Estado para que se possam coibir omissões dos Órgãos Públicos visando a proteção do meio ambiente e da coletividade. Os autores deixam claros no decorrer do estudo a importância de se evoluir e desenvolver a doutrina e jurisprudência para que se busque cada vez mais a justiça e a preservação do meio ambiente equilibrado.
Os objetivos desse estudo foram alcançados ao analisar que existe um caminho para uma possível reparação dos danos causados por omissão do Estado nos casos de desastres ambientais onde o foco seja o estipulado pela Constituição Federal para que o Poder Público seja punido por não proteger o meio ambiente e as pessoas possam desfrutá-lo de saudável e equilibrada.
O debate para a objetividade ou subjetividade da responsabilização das omissões Estatais foram importantes para que se pudesse verificar a necessidade de uma análise mais concreta caso a caso, onde a relação entre o dano e o agente sejam analisados minuciosamente para que os verdadeiros responsáveis sejam devidamente punidos.
Nesse caso, somos favoráveis a responsabilização objetiva do Estado pelos danos causados a toda comunidade local, meio ambiente e coletividade no geral.
Dada à importância do tema, são necessárias que cada vez mais sejam estudados formas de se analisar mais rapidamente a responsabilidade do Estado para que garanta maior segurança e proteção ao meio ambiente e população, além de estabelecer critérios que visem efetivar a visão defendida no presente estudo de forma mais concreta. Para concluir, adotar a responsabilidade civil objetiva do estado em situações de desastres ambientais emerge como uma medida indispensável e justificável diante dos desafios contemporâneos relacionados à conservação do meio ambiente e à garantia dos direitos individuais e coletivos. A implementação desse tipo de responsabilidade implica em reconhecer a natureza singular dos danos ambientais, os quais frequentemente ultrapassam o âmbito pessoal e afetam extensivamente comunidades, ecossistemas e futuras gerações. Vários argumentos sustentam tal adoção:
1. Prevenção e Estímulo à Precaução: Ao imputar responsabilidade objetiva ao estado, estabelece-se um incentivo substancial para que entidades governamentais adotem medidas preventivas sólidas e incorporem princípios de precaução em suas ações e decisões. A compreensão de que o estado será responsabilizado por danos independentemente de culpa promove um grau mais elevado de atenção na gestão dos riscos ambientais.
2. Equidade e Justiça: A responsabilidade civil objetiva elimina a carga excessiva de provar a negligência do estado quando ocorre um desastre ambiental. Isso resulta em uma resposta mais equitativa às vítimas, especialmente considerando a complexidade de atribuir responsabilidade direta em casos que envolvem diversos agentes, ações e variáveis ambientais.
3. Reparação Adequada: A aplicação da responsabilidade objetiva proporciona um caminho mais eficaz para que as vítimas busquem compensação por danos resultantes de ações negligentes ou insuficientes do estado. Essa abordagem garante que os afetados tenham acesso à justiça e reparações, promovendo a equidade na distribuição das consequências do desastre.
4. Estímulo à Gestão Sustentável: A perspectiva de responsabilidade objetiva gera uma dinâmica em que os gestores públicos são motivados a adotar práticas sustentáveis e cuidadosas em suas iniciativas e projetos. Isso contribui para uma abordagem mais responsável na administração dos recursos naturais e na promoção da conservação ambiental.
5. Transparência e Prestação de Contas: Ao adotar a responsabilidade civil objetiva, os governos são compelidos a serem responsáveis por suas ações ambientais, elevando a transparência e a confiança do público nas políticas e projetos em desenvolvimento. Isso também fortalece o compromisso das autoridades em atuar de maneira ética e responsável.
Em síntese, a responsabilidade civil objetiva do estado em incidentes de desastres ambientais espelha a necessidade de reconhecer a seriedade e a amplitude dos impactos e, ao mesmo tempo, de garantir que o poder público exerça seu papel de guardião e defensor do meio ambiente de forma efetiva. Essa abordagem não apenas concede justiça às vítimas, mas também cultiva uma mentalidade de prevenção, sustentabilidade e responsabilidade em nossos esforços por um futuro ambientalmente mais seguro e equilibrado.
Nesse sentido, a utilização da responsabilidade objetiva do Estado no caso de omissão de Mariana-MG nesse estudo foi importante pois visa dar mais responsabilidade ao Estado a seus atos e cuidados ao analisar explorações de alto risco a sociedade, de tal forma que teremos como consequência a maior segurança e preservação do meio ambiente.
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Graduando em Direito pela Fundação Educacional do Município de Assis (FEMA)
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: LUCAS VITOR GóES, . A responsabilidade civil do Estado por omissão no desastre de Mariana-MG Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 23 fev 2024, 04:22. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/64727/a-responsabilidade-civil-do-estado-por-omisso-no-desastre-de-mariana-mg. Acesso em: 27 abr 2024.
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