Resumo: O objetivo deste trabalho é estudar a Lei 14.320/21, que remodelou a Lei de improbidade administrativa. Tal lei instituiu uma série de modificações à redação da lei 8.429/92. Nesta análise, serão apresentados alguns dos conceitos basilares da administração pública. Dado que se trata de uma norma que trouxe uma grande variedade de inovações, o trabalho se limitará a análise da figura subjetiva do dolo como única forma de se caracterizar os atos de improbidade. Diante desta alteração, será realizada uma análise se essa alteração no tipo subjetivo da conduta representa um avanço ou retrocesso em relação às figuras do agente público, da administração pública, do erário e a sociedade em geral.
Palavras-chave: Administração Pública. Conduta Culposa. Conduta Dolosa. Improbidade Administrativa
Abstract: The objective of this work is to study Law 14,320/21, which remodeled the Law on administrative improbity. This law instituted a series of changes to the wording of law 8,429/92. In this analysis, some of the basic concepts of public administration will be presented. Given that this is a standard that has brought a wide variety of innovations, the work will be limited to analyzing the subjective figure of intent as the only way to characterize acts of improbity. In view of this change, an analysis will be carried out whether this change in the subjective type of conduct represents an advance or setback in relation to the figures of public agents, public administration, the treasury and society in general.
Key-words: Public administration. Guilty Conduct. Willful Conduct. Administrative dishonesty
No ano de 2021, promulgou-se a Lei 14.230 alterando a Lei 8.429/92 que legisla sobre a improbidade administrativa. Essa nova lei vem sendo conhecida como Nova Lei de Improbidade Administrativa, pois, apesar de ter carater alterador, essa lei trouxe significativas mudanças no texto da Lei 8.429/92, trazendo novas compreensões a conduta de improbidade administrativa.
A Constituição Federal de 1988 já previa em seu art. 37, §4º e §5º, a incumbência de responsabilização dos agentes públicos pela prática de condutas contra a Administração Pública.
Assim, estabeleceu-se uma norma no texto constitucional que trata dos atos de improbidade administrativa. No entanto, essa norma trata-se de uma norma constitucional de abarcamento limitada, assim sendo criou-se Lei Ordinária nº 8.249/92, a Lei de Improbidade Administrativa, também conhecida como LIA, para tratar especificamente sobre os atos de improbidade, prevendo as penalidades aplicáveis, além de descrever os tipos de improbidade administrativa.
Com o advento da Lei 14.320, é imprescindível examinar as modificações introduzidas e qual impacto trará para a administração pública principalmente no tocante a exclusão do elemento culposo para configurar o ato de improbidade administrativa.
2.DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública possui cinco princípios basilares que estão descritos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, sendo esses princípios essenciais para definir a atuação administrativa. São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O princípio da legalidade é o fundamento básico do sistema jurídico brasileiro, que se revela indispensável num Estado Democrático de Direito, regime político que tem como objetivo manter um bom equilíbrio entre os direitos da pessoa e os direitos da sociedade, entre a liberdade e a soberania, através do qual o povo se governa, seja diretamente, seja através de representantes eleitos para gerir os negócios públicos e elaborar as leis.
A atuação do agente público ou da Administração Pública somente é considerada legítima se for permitida por lei. Isso se deve ao fato de que toda atividade administrativa que não esteja autorizada por lei é ilícita. Salienta-se que, enquanto ao particular é permitido fazer qualquer coisa que não esteja proibida, ao administrador apenas é permitido o que estiver outorgado por lei, uma vez que a atuação administrativa está intimamente ligada à vontade legal.
Resta claro que o princípio da legalidade é uma das principais garantias dos direitos individuais, uma vez que a própria lei, que define os referidos direitos, também estabelece os limites da atuação administrativa, o que, às vezes, impede o exercício desses direitos, em benefício da coletividade.
2.2 Princípio da Impessoalidade
Este princípio preceitua que a atuação da administração pública deve agir de acordo com os interesses da sociedade, sendo vedadas as ações subjetivas, que beneficiem a si mesmo ou a outros.
Assim defende Hely Lopes Meirelles (1990), ao associar a impessoalidade aos fins públicos, pressupondo que durante a atuação da administração pública, o administrador deve agir sem anseios pessoais, objetivando como única finalidade a consecução dos interesses públicos.
Assim sendo, o princípio da impessoalidade tem uma ligação direta com o combate à corrupção e improbidade administrativa, uma vez que não se restringe apenas a vedação do agir em benefício próprio ou de terceiros, mas também determina que somente se deve agir em prol do interesse público.
O princípio da moralidade está relacionado à atuação dos agentes públicos de acordo com valores como a probidade administrativa, a necessidade de agir, a boa-fé e a honestidade. Além disso, pretende-se evitar ações que promovam a confusão e que impossibilite ou reduza os direitos dos cidadãos.
Desse modo conclui-se que o princípio da moralidade requer que a atuação administrativa seja desenvolvida de maneira leal e que garanta a todos a obtenção de benefícios justos.
No que diz respeito ao princípio da publicidade, compete à administração pública garantir a transparência de todas as suas atividades, bem como de todas as informações solicitadas pelos cidadãos.
Este princípio é importante para prevenir a corrupção e o abuso de poder porque a observância dos atos públicos é um controle importante das atividades governamentais.
Por isso, o princípio da publicidade é uma das bases fundamentais para um governo transparente e responsável. É indispensável para assegurar que os cidadãos tenham acesso às informações sobre as ações governamentais, permitindo a fiscalização e o controle das atividades da administração pública.
O princípio da Eficiência tem como objetivo a premissa de que o agente público cumpra suas tarefas de forma mais célere sem desperdício de recursos públicos, sempre com o objetivo de atender às expectativas da sociedade como um todo. Ao assumir uma função pública, o agente deve ter consciência de que estará assumindo um compromisso com a coletividade, devendo trabalhar para obter o melhor resultado possível.
Sobre esse princípio, explicita Odete Medauar (2010), que eficiência na administração pública significa que a administração deve agir de forma rápida e precisa, sem desperdícios, para atingir resultados que atendam às demandas da população. A eficiência é o oposto da lentidão, do descaso, da negligência e da omissão.
Assim, fica claro que a aplicação desse princípio é necessário para orientar a prática administrativa e os atos de seus agentes, de forma que se tenha um funcionamento mais eficiente e sem maiores danos aos cofres públicos.
Em suma, a improbidade administrativa pode ser descrita como um ato ilícito ou diverso dos princípios fundamentais da Administração Pública, praticados por um agente público, no decorrer do exercício de uma função pública.
Quem, embora não seja agente público, mas coopera ou se beneficia de atos de improbidade, também está suscetível às sanções previstas na lei de improbidade.
Assim, é possível compreender que a improbidade administrativa é uma conduta desonesta que afeta diretamente a administração pública e seus órgãos, afetando diretamente toda a comunidade.
A Lei n.8.249/1992, também conhecida como LIA, foi elaborada com o objetivo de propiciar a eficácia do disposto no artigo 37, §4, da Constituição Federal de 1988. Logo, a lei determina os atos considerados ilícitos e lista as sanções possíveis para as ações de improbidade administrativa.
Somente com o advento foi possível responsabilizar um número maior de irregularidades cometidas por agentes públicos e terceiros, bem como a injunção de sanções mais severas, uma vez que disponibiliza alternativas com potencial punitivo mais consistente.
De acordo com o texto original publicado em 1992, a Lei de Improbidade Administrativa estabeleceu a responsabilidade subjetiva do agente público, demandando a presença do dolo nas três espécies de atos de improbidade (artigos 9º, 10 e 11) e permitindo, apenas que na espécie descrita no artigo 10, pudesse ser figurado o ato de improbidade na forma culposa.
Com relação à criação da LIA, é percetível que o legislador se concentrou em buscar combater a corrupção na administração pública.
Di Pietro (2017), afirma que a inclusão do princípio da moralidade administrativa na Carta Maior foi uma maneira de manifestar preocupação com a ética na administração pública, fornecendo as bases para a luta contra a corrupção e a ausência de punição na esfera pública. Essa ação foi crucial, uma vez que, até aquela ocasião, a improbidade administrativa constituía somente contravenção e estipulava penalidades apenas para os agentes políticos.
Os estudiosos[1] consideram o crime de improbidade administrativa como parte do Direito Administrativo Sancionador, que é o poder de punição do Estado, que tem como objetivo exercer a prerrogativa punitiva do Estado, através da Administração Pública e em relação ao particular ou administrado.
5. A LEI 14.230/2021 E A MODALIDADES CULPOSA E DOLOSA NA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A Lei 14.230/21 foi publicada em março de 2021, com o fito de promover alterações na Lei 8.249/92, tantas foram as inovações trazidas, que com isso, a lei 14.320/21 passou a ser conhecida como a Nova Lei de Improbidade Administrativa.
Possivelmente a alteração mais significativa promovida pela Nova lei foi a exclusão da modalidade culposa na tipificação da improbidade, e, portanto, a exigência explicita da figura subjetiva do dolo.
O dolo já era relevante juridicamente, uma vez que apenas nos casos previstos na antiga redação do artigo 10 admitia-se o elemento subjetivo culposo. Esse dispositivo trata de transgressões capazes de causar prejuízos ao erário. O recurso foi extinto na reforma de 2021, que tornou impossível a caracterização de improbidade quando não houver consciência da ilicitude e vontade de produzir o resultado prejudicial.
5.1 Necessidade da Figura do Dolo na Nova Lei de Improbidade Administrativa
A conduta dolosa refere-se ao caráter de má-fé, onde neste caso é a vontade do agente praticar determinado ato de forma maliciosa, com base na vontade, contra os interesses ou vontade da administração pública, um exemplo é, o administrador corrupto, que com o objetivo de obter lucros pessoais, aproveita-se de seu poder dentro da administração pública, o que causa danos significativos ao estado.
Observa-se que após a reforma, o ato de improbidade não se tipifica mais apenas pelo fato de causar dano ao erário, ou violar algum princípio da administração pública, mas sim quando se comprova o elemento subjetivo do dolo, que nada mais é que a vontade do agente em praticar a conduta ilícita.
Isso quer dizer que, de acordo com Devisate (2021), é necessário demonstrar a vontade do causador do dano quanto aos efeitos de sua conduta, afastando-se a ideia de improbidade administrativa em relação aos danos causados por erros ou ações consideradas imprudentes, impercetíveis ou negligentes. As ações decorrentes de divergências na interpretação da lei ou de uma falsa representação da realidade (erro) não configuram dolo.
Com as recentes alterações na Lei de Improbidade Administrativa, considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, conforme descrito na legislação em questão, não bastando apenas a vontade voluntária do agente (Art.1º,§2º, LIA). A simples função ou desempenho de competências públicas, sem a comprovação de atos dolosos com objetivo ilícito, afasta a responsabilidade por atos de improbidade administrativa.
Martins (2022), pondera que as novas regras sobre o dolo demostram que o legislador se concentrou em evidenciar a distinção entre improbidade e mera ilegalidade.
Os legisladores deram grande importância à definição do dolo na Lei de Improbidade, a fim de evitar interpretações divergentes.
Assim, percebe-se que o legislador teve o cuidado de demonstrar não apenas sua compreensão sobre a figura do Dolo, mas também enfatizar a necessidade da existência do dolo com fins ilícitos.
Dessa forma, podemos concluir que, de acordo com a nova lei, é necessário um dolo específico para condenar agentes públicos por crimes de improbidade e suas consequências práticas, o que exclui a figura do dolo genérico, que será trabalhada no próximo tópico.
5.2 Necessidade do Dolo Específico na LIA
A diferença entre o dolo específico e genérico, é que, no dolo genérico, o agente pratica o ato típico, mas sem uma finalidade específica. Já no dolo específico, o agente pratica o ato típico, mas com uma finalidade específica.
Antes da reforma promovida pela Lei 14.320/21, as duas espécies de dolo estavam previstas, porém com o advento da referida lei, passou a ser exigido o dolo específico para que se figure o ato de improbidade.
A jurisprudência tradicional do STJ, baseada na redação original da LIA, reconhecia que bastava o dolo genérico para configurar a improbidade. O §2º do artigo 1º da nova LIA ultrapassou o entendimento jurisprudencial e agora requer o dolo específico para configurar improbidade.
5.3 Da Irretroatividade da LIA
Conforme mencionado anteriormente, a redação atual da Lei de Improbidade Administrativa, requer a presença da figura subjetiva do dolo para configurar a improbidade administrativa. Anteriormente o art. 10 admitia o tipo culposo para configurar o ato de improbidade que cause lesão ao erário.
Assim sendo, é percetível que as pessoas que sofreram ações de improbidade em relação à redação anterior pretenderiam que a atual redação retroagisse, pois é mais benéfica.
A ideia de que deve haver retroatividade normativa é defendida por aqueles que buscam no novo texto da LIA, uma interpretação mais favorável, baseando-se no princípio do in dubio pro reu, reconhecido pelo estado brasileiro.
Entretanto restou pacificado pelo julgamento do ARE 843989 pelo STF definindo a tese de a extinção da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa determinada pela nova LIA é irretroativa.
6.ANÁLISE CRÍTICA DOS EFEITOS DAS ALTERAÇÕES NO TOCANTE A NECESSIDADE DO DOLO NA LIA
A alteração trazida pela lei 14.230/21 teve um impacto direto na responsabilização do agente público por atos improbidade, permitindo a conclusão de que houve uma certa flexibilidade na legislação, conforme indicado nos pontos a seguir.
A revogação da modalidade culposa de improbidade administrativa tem um impacto significativo na responsabilização dos agentes, uma vez que, desde a vigência da lei 14.230/21, passou-se a exigir o elemento subjetivo do agente, o dolo, para a caracterização de atos de improbidade administrativa.
A LIA originalmente previa como ato de improbidade administrativa as ações que atentavam contra o erário ou contra os princípios da administração pública. Com a nova redação, o agente deve agir voluntariamente na prática do ato, deixando de considerar como atos ímprobos aqueles cometidos por omissão ou erro decorrentes de negligência, imprudência ou imprudência.
6.1 Posicionamentos Doutrinários
A doutrina diverge em relação às alterações introduzidas pela Lei 14.230/21.
A minoria da doutrina considera as alterações como negativas no que diz respeito ao combate à corrupção, enquanto a maioria considera as alterações positivas, uma vez que as omissões do texto anterior e o caráter punitivista pouco se assemelhavam à axiologia do ordenamento jurídico brasileiro no que diz respeito à proteção de garantias e princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito.
A doutrina predominante posiciona-se no sentido das palavras do doutrinador Marçal Justen Filho:
Ao longo do tempo, notou-se determinados desvirtuamentos na aplicação e execução da lei, como o seu uso político, com propósito excessivamente punitivista, sem justa causa ou em contrariedade com as garantias fundamentais do cidadão.Por esses motivos, muitos especialistas apoiaram a atualização da LIA, pois com as devidas modificações seria possível evitar o seu uso meramente político. Já para outros, as modificações representam uma flexibilização da lei; o que ainda gera intensos debates e discussões sobre o tema [...] a eliminação da improbidade culposa é a solução mais acertada e não implica intransigência com condutas danosas ao patrimônio público, nem configura admissão quanto à prática da corrupção”. Afinal, “toda ilicitude que acarretar dano ao erário sujeita-se a repressão, por meio das normas sancionatórias do âmbito civil, administrativo” e penal. (JUSTEN, 2021, p.35)
Em consenso, Daniel Amorim Assunção Neves e Rafael Carvalho Oliveira Resende:
A redação originária do art. 23 da LIA era confusa e repleta de lacunas que geravam insegurança jurídica e colocavam em risco a efetividade das sanções de improbidade [...] por essa razão, entendemos pertinente a alteração do art. 23 da LIA pela Lei 14.230/2021 que fixou prazo uniforme de prescrição para aplicação das sanções de improbidade. [...] Além de facilitar a aplicação da norma, evitando discussões quanto aos prazos que não foram fixados de maneira clara e objetiva, o prazo único de prescrição demonstra a importância de repressão do ato de improbidade, grave pela sua própria essência, independentemente do infrator. (NEVES, RESENDE, 2021, p. 5).
Ante o exposto, se observa que a reforma legislativa foi tão profunda que pode ser considerada uma nova lei, uma vez que, descaracterizou a redação original do texto legal de tal forma que alterou até sua axiologia.
Verifica-se ainda que com a alteração dos dispositivos da LIA, a improbidade administrativa concentrou-se exclusivamente no sujeito corrupto, o que promove um avanço no combate à corrupção. Além disso, entendo que as punições advindas da improbidade administrativa são de tal magnitude que não devem ser aplicadas a um agente que cometeu um erro.
Embora existam diversas divergências, considero previsível, principalmente por se tratar de um assunto de grande importância para a sociedade, pois estimulam o progresso do direito administrativo e dos dispositivos legais.
Como é demonstrado no trabalho, é inegável que os atos culposos podem causar danos ao erário e à administração pública, mas acredito que a eliminação da modalidade culposa foi uma decisão acertada pelo legislador, uma vez que, a implicação da modalidade culposa, como estava presente na redação original da LIA, acarretava um prejuízo maior para o erário, uma vez que a corrupção persiste. Além de prejudicar a eficiência da administração pública.
Devido à necessidade do dolo específico, a figura do agente corrupto se torna o foco da lei improbidade, entretanto mesmo aqueles que cometem atos culposos ou com dolo genérico não estão isentos de outras responsabilidades.
Dessa forma, a publicação da lei 14.320 foi uma inovação necessária para o direito administrativo.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta
DEVISATE, Rogério Reis. As mudanças na Lei de Improbidade Administrativa promovidas pelo Congresso. Revista Eletrônica Consultor Jurídico: São Paulo, 2021. Disponível em:https://www.conjur.com.br/2021-out-13/devisate-mudancas-lia-promovidas-congresso-nacional/. Acesso em: 01 mai.2024.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 2017. “Direito administrativo.” Em Direito administrativo, 824. Rio de Janeiro: Forense.
Federal, Supremo Tribunal. 2022. “Supremo Tribunal Federal STF - REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO: ARE 843989.” https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4652910 Acesso em 26 mai 2024.
GONÇALVES, Benedito; GRILO, Renato César Guedes. Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468. Disponível em https://www.estudosinstitucionais.com/REI/article/view/636. Acesso em 14 abr.2024.
JUSTEN, Marçal. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa - Comparada e Comentada, 1ª edição, Português: Editora Forense, 25 novembro 2021.
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NEVES, Daniel Amorim Assunção; REZENDE, Rafael Carvalho Oliveira. Comentários à Reforma na Lei de Improbidade Administrativa: Lei 14.230 de 25.10.2021, comentada artigo por artigo. GEN. Editora Forense. 2021.
Graduanda em Direito pelo Centro Universitário Una .
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: FROES, Ana Carolina De Oliveira. A exclusão da possibilidade de responsabilização dos atos culposos de improbidade administrativa Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 17 jun 2024, 04:32. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/65628/a-excluso-da-possibilidade-de-responsabilizao-dos-atos-culposos-de-improbidade-administrativa. Acesso em: 26 jun 2024.
Por: Diogo Esteves Pereira
Por: JOSE EDUARDO RODRIGUES BOTELHO
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