LUCAS ALEM MARTINS[1]

(coautor)

RESUMO: Este artigo explora o termo inicial dos juros de mora em ações de cobrança anteriores ao mandado de segurança, abordando dispositivos constitucionais e legais, conceitos de mora, e apresentando dois entendimentos sobre o tema. Relata a tese do STJ no julgamento do tema repetitivo nº 1.133 sobre o termo inicial dos juros de mora. Analisa a viabilidade, benefícios e desafios do pagamento administrativo como alternativa para o Poder Público diante do cenário desfavorável que surge.

PALAVRAS-CHAVE: juros de mora, mandado de segurança, ação de cobrança, estratégia de atuação, pagamento administrativo, eficiência administrativa.

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho analisará o julgamento do Tema repetitivo nº 1.133[2] do Superior Tribunal de Justiça apresentando as teses debatidas e proporá a adoção de uma nova sistemática de pagamento dos valores devidos antes da data da impetração com forma de diminuir o impacto dos juros de mora nos cofres públicos dos estados.

Ao longo deste artigo será apresentado; a) o conceito constitucional e legal de mandado de segurança e os respectivos desdobramentos pecuniários; b) o conceito de mora e o momento de sua constituição; c) a análise das teses debatidas no julgamento do tema repetitivo nº 1.133; d) a tese firmada pelo Superior Tribunal de Justiça e os respectivos fundamentos; e) e, por fim, será analisada a viabilidade, as vantagens e os desafios do pagamento administrativo dos valores pretéritos.

Para tanto buscar-se-á fundamentos na legislação vigente, na jurisprudência que permeia o tema e nos ensinamentos da doutrina brasileira.

Por derradeiro, considerando todos os fundamentos teóricos delineados logo do artigo, será apresentada a possibilidade ou impossibilidade de sucesso da proposta apresentada.

2. O MANDADO DE SEGURANÇA E OS RESPECTIVOS DESDOBRAMENTOS PECUNIÁRIOS

O mandado de segurança é uma ação constitucional que se configura como um direito fundamental[3], atualmente previsto nos artigos 5º, incisos LXIX e LXX da Constituição Federal[4], nos seguintes termos:

LXIX - Será concedido mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;

LXX - O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:

a) partido político com representação no Congresso Nacional;

b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.

 No âmbito infraconstitucional o Mandado de Segurança está regulado pela Lei nº 12.016/2009[5] da seguinte forma:

Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.

Uma vez concedida a ordem no mandado de segurança, cujo objetivo é a implantação de um benefício pecuniário específico, surgem três desdobramentos, que serão detalhados a seguir.

O primeiro desdobramento refere-se à implantação da verba. Nesse caso, o cumprimento da obrigação deve ocorrer administrativamente, como consequência da ordem mandamental.

O segundo diz respeito aos valores devidos entre a data da impetração e a efetivação da ordem. Estes devem ser objeto de execução nos próprios autos do mandado de segurança e deverão ser pagos por meio da expedição de precatório ou Requisição de Pequeno valor, nos termos do que estabelece o art. 100 da Constituição Federal e o art. 910 do Código de Processo Civil. Essa também é a interpretação assentada pelo Supremo Tribunal Federal tanto no Tema de Repercussão Geral nº 831[6], como na ADPF nº 250/BA[7] confira-se:

Tema nº 831

O pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública entre a data da impetração do mandado de segurança e a efetiva implementação da ordem concessiva deve observar o regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição Federal.

ADPF nº 250/BA

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONCESSÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. VALORES ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONCESSÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. VALORES DEVIDOS. EXCLUSÃO DO REGIME DE PRECATÓRIO. LESÃO AOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS DA ISONOMIA, DA IMPESSOALIDADE E OFENSA AO DEVIDO PROCESSO CONSTITUCIONAL. ATRIBUIÇÃO DE EFEITO VINCULANTE À ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL SOBRE A MATÉRIA. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL JULGADA PROCEDENTE. 1. Apesar de ter sido dirimida a controvérsia judicial no julgamento do Recurso Extraordinário n. 889.173 (Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário virtual, DJe 14.8.2015), a decisão proferida em recurso extraordinário com repercussão geral não estanca, de forma ampla e imediata, situação de lesividade a preceito fundamental resultante de decisões judiciais: utilidade da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Necessidade de uso de precatórios no pagamento de dívidas da Fazenda Pública, independente de o débito ser proveniente de decisão concessiva de mandado de segurança, ressalvada a exceção prevista no § 3º do art. 100 da Constituição da República (obrigações definidas em leis como de pequeno valor). Precedentes. 3. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente.(ADPF 250, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-211  DIVULG 26-09-2019  PUBLIC 27-09-2019)

O último desdobramento abrange os valores que se venceram nos 5 anos anteriores à data da notificação da autoridade coatora. Essas verbas devem ser cobradas administrativamente ou por meio de uma ação própria, conforme estabelecem os enunciados de súmula de jurisprudência nº 269[8] e 271[9] do STF:

Súmula 269: O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.

Súmula 271: A concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.

É nesse aspecto que se relaciona o tema abordado neste trabalho.

3. CONCEITO DE MORA E O MOMENTO DE SUA CONSTITUIÇÃO

De fato, o marco inicial dos juros de mora nesses casos, apesar de existirem disposições normativas que regulamentam a questão (artigos 397, 398 e 405 do Código Civil[10] e artigo 240 do Código de Processo Civil[11]), é objeto de intensa discussão, especialmente na hipótese apresentada.

Os juros moratórios em desfavor da Fazenda Pública devem ser fixados na forma do direito civil, a teor do que dispõe o art. 1º da Lei nº 4.414/1964[12], litteris: “a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as autarquias, quando condenados a pagar juros de mora, por êste responderão na forma do direito civil”.

Nos termos do Código civil, o inadimplemento da obrigação pode ser total (também chamado de absoluto) ou parcial (também chamado de relativo ou, mais usualmente, de mora). A distinção entre as espécies de inadimplemento ocorre por meio do critério da utilidade, conforme se depreende do art. 395 do Código Civil. Nessa perspectiva: a) se a obrigação ainda puder ser cumprida estar-se-á diante da mora; b) caso contrário, na hipótese da obrigação não puder ser cumprida por ter perdido a utilidade para o credor, caracterizar-se-á o inadimplemento absoluto[13].

Para o presente trabalho somente importa o conceito de mora, posto que havendo o inadimplemento absoluto, a obrigação converte-se em perdas e danos (art. 395, parágrafo único, do Código Civil), não podendo mais ser objeto de mandado de segurança, a teor do disposto do enunciado de súmula de jurisprudência nº 269 do Supremo Tribunal Federal: “o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança”.

O Código Civil traz disposições sobre a mora nos sete artigos localizados no Capítulo II do Título IV, que disciplina o inadimplemento das obrigações.

O art. 394 do Código Civil aduz que “considera-se em mora o devedor que não efetuar o pagamento e o credor que não quiser recebê-lo no tempo, lugar e forma que a lei ou a convenção estabelecer”.

Ao discorrer sobre a mora, Fábio Ulhoa Coelho[14] esclarece que:

Mora é outro nome para o inadimplemento relativo culposo. Pode referir-se tanto ao devedor (mora solvendi) como ao credor (mora accipiendi). No primeiro caso, manifesta-se pelo atraso no pagamento por culpa imputável ao sujeito passivo; no último, pela recusa injustificada do sujeito ativo em recebê-lo no vencimento. É o previsto na lei: “considera-se em mora o devedor que não efetuar o pagamento e o credor que não quiser recebê-lo no tempo, lugar e forma que a lei ou a convenção estabelecer” (CC, art. 394).

(omissis)

A mora é o atraso no cumprimento da obrigação provocado por ato culposo de uma das partes. Está em mora o devedor que não entrega a prestação ao credor no vencimento, e o credor que injustificadamente se recusa a recebê-la.

Compreendido o conceito de mora, passa-se a analisar a partir de que momento esta ocorre, o que é tratado nos artigos 397 e 398 do Código Civil.

O art. 397 dispõe que a mora se constitui no seu termo se a obrigação for positiva e líquida, chamada de mora ex re porque decorre do próprio inadimplemento da obrigação.

Nesse ponto, para a correta compreensão do dispositivo, é imprescindível entender o que é uma obrigação positiva e líquida. Para Nelson Nery Júnior[15] obrigação positiva é a de dar alguma coisa ou de fazer algo, não se qualificando assim a obrigação de não fazer. Por outro lado, o doutrinador ensina que obrigação líquida é aquela que é certa quanto à sua existência e determinada quanto ao seu objeto, conforme ensinava o art. 1.533 do Código Civil de 1916.

Desse modo, fazendo uma releitura no art. 397, pode se dizer que se a obrigação for fazer algo ou dar alguma coisa e se houver certeza quanto a sua existência e determinação do respectivo objeto, havendo termo, a mora constituir-se-á na data de sua ocorrência.

De outra maneira, não havendo termo a mora se constitui mediante interpelação judicial ou extrajudicial (art. 397, parágrafo único), chamada de mora ex persona, pois não decorre automaticamente do inadimplemento da obrigação, sendo necessária a prática de algum ato formal do credor.

O art. 398, por sua vez, estabelece que, em se tratando da prática de ato ilícito, a mora inicia-se desde a data de sua prática, caracterizando-se também como mora ex re, já que decorre da própria prática do ato. Esse também é o teor do enunciado da súmula de jurisprudência nº 54[16] do Superior Tribunal de Justiça: “Os juros moratórios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual”.

O art. 405 do Código Civil, por sua vez, aduz que os juros moratórios contam-se desde a citação inicial. Essa disposição consiste em norma geral a ser aplicada em todos os casos em que não houver regra expressa a respeito da constituição da mora. Nesse sentido José Medina e Fábio Araújo[17] esclarecem que a “citação acaba tendo efeito residual, pois os juros de mora são contados de sua prática, salvo se o devedor já tiver sido constituído em mora em fase anterior”.

No mesmo sentido, o enunciado nº 428 da V Jornada de Direito civil[18]:

Os juros de mora, nas obrigações negociais, fluem a partir do advento do termo da prestação, estando a incidência do disposto no art. 405 da codificação limitada às hipóteses em que a citação representa o papel de notificação do devedor ou àquelas em que o objeto da prestação não tem liquidez.

Do mesmo modo, tem se orientado a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, conforme se extrai do seguinte julgado:

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. AÇÃO DE DIVÓRCIO. PARTILHA DE BENS. INDENIZAÇÃO DAS COTAS SOCIETÁRIAS. CONSECTÁRIOS LEGAIS. PRECLUSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. JUROS MORATÓRIOS. TERMO INICIAL. CITAÇÃO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.

1. A aplicação de juros e correção monetária pode ser alegada na instância ordinária a qualquer tempo, porquanto tais institutos são meros consectários legais da condenação, não havendo que se falar em preclusão. Precedentes.

2. Em se tratando de indenização pecuniária e ilíquida a obrigação, os juros de mora incidem a partir da citação. A impossibilidade inicial de cumprir obrigação posteriormente reconhecida em sentença, seja pela iliquidez, seja por ausência de parâmetros seguros acerca do valor devido, não pode ser óbice à fluência dos juros moratórios, nem tem o condão de deslocar o termo inicial para a data do arbitramento do quantum. Precedentes.

3. Considerada a natureza indenizatória da quantia determinada na sentença a título de partilha das cotas societárias, tem-se que o termo inicial dos juros de mora é a data da citação na ação de divórcio, e não a data do arbitramento do quantum indenizatório ou do trânsito em julgado da sentença.

4. Agravo interno desprovido.

(AgInt no REsp n. 1.493.617/MG, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 22/5/2023, DJe de 25/5/2023.)

Nessa compreensão, a mora nas obrigações ilíquida deve ser contada a partir da data citação, posto que não há previsão específica que a regule. Essa, inclusive, era a previsão do §2º do art. 1.536 do Código Civil de 1916[19].

Art. 1.536. Para liquidar a importância de uma prestação não cumprida, que tenha valor oficial no lugar da execução, tomar-se-á o meio termo do preço, ou da taxa, entre a data do vencimento e a do pagamento, adicionando-lhe os juros da mora.

§ 1º Nos demais casos, far-se-á a liquidação por arbitramento.

§ 2º Contam-se os juros da mora, nas obrigações ilíquidas, desde a citação inicial.

No âmbito do direito processual, a constituição da mora está prevista no art. 240 do Código de Processo Civil ao estipular que o devedor é constituído em mora com a realização da citação válida, confira-se:

Art. 240. A citação válida, ainda quando ordenada por juízo incompetente, induz litispendência, torna litigiosa a coisa e constitui em mora o devedor, ressalvado o disposto nos arts. 397 e 398 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil).

§ 1º A interrupção da prescrição, operada pelo despacho que ordena a citação, ainda que proferido por juízo incompetente, retroagirá à data de propositura da ação.

Conforme se depreende desse dispositivo, a respectiva interpretação deve ocorrer em conjunto com as disposições dos artigos. 397 e 398 do Código Civil.

Desse modo, realizando uma interpretação sistemática dessas normas, alcança-se as seguintes conclusões: a) em se tratando de ato ilícito o termo inicial da mora será a data de sua ocorrência (art. 398 do CC); b) se a obrigação for líquida e positiva, havendo termo, a mora contar-se-á desta data (art. 397, caput, do CC); c) se a obrigação for positiva e líquida, mas não houver termo, a mora deve ser computada da data da citação (art. 397, parágrafo único do CC combinado com o art. 240 do CPC); d) por fim, se a obrigação for ilíquida conta-se a mora a partir da data da citação (art. 405 do CC combinado com o art. 240 do CC).

 Estabelecido o cenário normativo em que se insere o debate derredor do tema repetitivo nº 1.133 do Superior Tribunal de Justiça, passa-se a análise das teses enfrentadas.

4. TESES DISCUTIDAS NO JULGAMENTO DO TEMA Nº 1.133 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA

No dia 31 de março de 2022, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, órgão competente para julgar matéria de direito público, selecionou os Recursos Especiais 1.925.235, 1.930.309 e 1.935.653, sob a relatoria da Ministra Assusete Magalhães, para julgamento de acordo com a sistemática dos recursos repetitivos (artigos 1.036 a 1.041 do CPC e artigos 104-A e 256 a 256-X do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça).

A questão foi submetida a julgamento sob o Tema nº 1.133, formulado da seguinte maneira:

Definir se o termo inicial dos juros de mora, em ação de cobrança dos valores pretéritos ao ajuizamento de anterior mandado de segurança, deve ser contado a partir da citação, na ação de cobrança, ou da notificação da autoridade coatora, quando da impetração do mandado de segurança"

Importa registrar que o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento reiterado de que a notificação realizada no mandado de segurança interrompe a prescrição do direito tanto para as parcelas vincendas (que poderão ser recebidas no bojo do mandamus) como para as parcelas pretéritas que somente poderão ser exigidas em ação própria.

Nessa compreensão, interrompida a prescrição para as parcelas objeto da ação de cobrança com a notificação realizada no writ, entende-se que houve também a constituição do ente público em mora nos termos do art. 240 do CPC.

Ou seja, nessa linha de entendimento, não haveria dissociação entre o momento da interrupção da prescrição e a constituição do devedor em mora.

Na mesma perspectiva, ao afetar o tema à sistemática dos recursos repetitivos, a ministra Relatora Assusete Magalhães esclareceu:

Além disso, o acórdão recorrido destoa da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que vem decidindo no sentido de que “’o termo inicial dos juros de mora, na ação de cobrança de parcelas pretéritas à impetração do mandado de segurança, é a data da notificação da autoridade coatora no writ" (STJ, REsp 1.778.798/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 21/02/2019), pois é o momento no qual ocorre a interrupção do prazo prescricional e a constituição em mora do devedor. Nesse sentido: STJ, REsp 1.916.549/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, DJe de 07/04/2021; REsp 1.896.040/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/12/2020; AgInt no REsp 1.850.054/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 18/11/2020; AgInt no REsp 1.856.058/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 24/04/2020; AgInt no REsp 1.752.557/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 03/05/2019; AgInt no REsp 1.711.432/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 14/08/2018.

No mesmo sentido, os seguintes julgados do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. APLICAÇÃO DO ENUNCIADO N. 568/STJ. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO PARA AS PARTES. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ. ÓBICES AO CONHECIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.

I - Na origem, trata-se de ação de cobrança contra a São Paulo Previdência - SPPREV, em que se busca o pagamento de Adicional Local de Exército - ALE, que teria vencido dentro do quinquênio que antecedeu a impetração de mandado de segurança coletivo que reconheceu o direito à aludida parcela aos militares inativos e pensionistas. Na sentença se julgou procedente o pedido. No Tribunal houve reforma da sentença para julgar procedente a ação e condenar o ente fazendário, inclusive com incidência de juros e correção monetária, respeitada a prescrição.

II - O Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento no sentido de que o termo inicial dos juros de mora, em ação de cobrança dos valores pretéritos ao mandado de segurança, é o momento em que a autoridade coatora é notificada no writ. Nesse sentido:

AgInt no REsp n. 1.711.432/DF, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 7/8/2018, DJe 14/8/2018; REsp n. 1.151.873/MS, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, julgado em 13/3/2012, DJe 23/3/2012.

III - No mais, tem-se que o redimensionamento de verba honorária exige o revolvimento de fatos e provas dos autos, providência esta vedada no especial, em virtude do óbice do enunciado n. 7 da Súmula do STJ, compreensão relativizada apenas quando o valor fixado se mostrar irrisório ou exorbitante, o que não se verifica na hipótese dos autos. No mesmo sentido manifestou-se o d. Ministério Público Federal, em parecer.

IV - Agravo interno improvido.

(AgInt no REsp n. 1.752.557/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 11/4/2019, DJe de 3/5/2019.)[20]

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIDOR. DIREITO RECONHECIDO NA VIA MANDAMENTAL. AÇÃO DE COBRANÇA DAS PARCELAS ANTERIORES À IMPETRAÇÃO. PRESCRIÇÃO. AJUIZAMENTO DO WRIT. CAUSA INTERRUPTIVA DO PRAZO PRESCRICIONAL. LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. DECRETO N.º 20.910/32. INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO CIVIL. TERMO INICIAL DOS JUROS DE MORA. NOTIFICAÇÃO DA AUTORIDADE COATORA QUANDO DA IMPETRAÇÃO DO MANDAMUS.

1. Não se conhece da alegação de ofensa ao art. 535, inciso II, do Diploma Processual, quando o Recorrente apresenta argumentação genérica, sem demonstrar, de maneira clara e específica, ausência de fundamentação ou a efetiva ocorrência de omissão no julgado recorrido; o que configura a deficiência na fundamentação do recurso especial, a atrair a aplicação da Súmula n.º 284/STF.

2. A impetração do mandamus interrompe a fluência do prazo prescricional no tocante à ação ordinária de cobrança - a ser proposta para o recebimento das parcelas referentes ao qüinqüênio que antecedeu a propositura do writ -, o qual somente tornará a correr após o trânsito em julgado da decisão proferida quando do julgamento do mandado de segurança. Precedentes.

3. Deve ser aplicada a prescrição qüinqüenal prevista no Decreto n.º 20.910/32, a todo qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a natureza, não sendo correta a analogia com o Código Civil, por se tratar de relação de direito público. Precedentes.

4. A definição do termo inicial dos juros de mora decorre da liquidez da obrigação. Sendo líquida a obrigação, os juros moratórios incidem a partir do vencimento da obrigação, nos exatos termos do art. 397, caput, do Código de Civil de 2002; se for ilíquida, o termo inicial será a data da citação quando a interpelação for judicial, a teor do art. 397, parágrafo único, do Código Civil de 2002 c.c o art. 219, caput, do Código de Processo Civil. Precedentes.

5. O termo inicial dos juros de mora da ação de cobrança, lastreada no direito reconhecido na via mandamental, deve ser fixado na data da notificação da autoridade coatora no writ, pois é o momento em que, nos termos do art. 219 do Diploma Processual, ocorre a interrupção do prazo prescricional e a constituição em mora do devedor. Precedentes.

6. Recurso especial parcialmente conhecido e parcialmente provido.

(REsp n. 1.151.873/MS, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, julgado em 13/3/2012, DJe 23/3/2012.)[21]

De outro lado, independentemente de eventual discussão remanescente sobre o polo passivo do mandado de segurança[22], há fundamentos jurídicos para defender que a constituição em mora e a incidência dos respectivos juros se dê apenas com a citação do ente público no âmbito da ação de cobrança ajuizada posteriormente ao mandamus.

Isso porque, não obstante a citação ordinariamente produza efeitos sobre ambos os institutos, prescrição e mora são institutos distintos, cuja constituição não segue necessariamente os mesmos requisitos.

A prescrição, nos termos do que estabelece o art. 189 do Código Civil, é a perda da pretensão de exigir judicialmente uma obrigação em razão do decurso de tempo. Assim, a impetração do mandado de segurança visando reconhecer e exigir determinado direito é suficiente para cessar a inércia do titular e com isso o decurso do prazo prescricional (Medina, 2022).

Essa circunstância se alinha ao disposto no art. 19 da Lei do Mandado de Segurança ao garantir ao impetrante a possibilidade de pleitear em ação própria seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais, caso o writ seja denegado sem análise de mérito, confira-se:

Art. 19.  A sentença ou o acórdão que denegar mandado de segurança, sem decidir o mérito, não impedirá que o requerente, por ação própria, pleiteie os seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais.

A constituição do devedor em mora, por outro lado, exige mais do que a mera quebra da inércia pelo titular. É imprescindível que a obrigação seja certa e exigível por parte do credor e que haja inadimplemento inescusável por parte do devedor a ser interpelado judicialmente.

Além disso, mesmo quando o mandado de segurança é deferido com a concessão da ordem em favor do titular, o provimento jurisdicional não abarca qualquer obrigação patrimonial anterior à impetração do writ, inexistindo juízo declaratório ou constitutivo sobre estas obrigações.

É justamente por carecer de certeza que tais obrigações são demandadas em ação própria (ação de cobrança) com natureza de ação de conhecimento. Esta ação não apenas condena o devedor ao pagamento, como também tem a função de declarar ou constituir o crédito devido em seu favor.

É apenas com a propositura da ação de cobrança que as obrigações anteriores à impetração do mandado de segurança e o respectivo crédito são exigidos e reconhecidos em face do devedor.

Assim, a despeito de interromper a prescrição, considerando que o mandado de segurança não abrange as obrigações anteriores à impetração e que tais obrigações carecem de nova ação de conhecimento para serem propriamente exigidas e reconhecidas perante o devedor, é razoável o entendimento de que o devedor apenas é constituído em mora a partir da efetiva cobrança destas obrigações em juízo, isto é, a partir da sua citação na respectiva ação de cobrança.

Nesse particular, cita-se o seguinte trecho do Desembargador Relator da Apelação nº 1021577-33.2015.8.26.0053 do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, Luiz Sérgio Fernandes de Souza[23]:

E o fato de se ter reconhecido como marco do lustro prescricional a data do ajuizamento da ação coletiva em nada interfere com o termo da contagem dos juros de mora, pois a regra do artigo 405 do Código Civil tem em conta a data da citação na ação em que se acolheu a pretensão deduzida pela parte.

Os autores não buscam o reconhecimento do direito à incorporação do ALE, tampouco a concessão da ordem para pagamento (questões resolvidas no noticiado mandamus), cobrando da Administração Pública, isto sim, as parcelas atrasadas, relativas ao período imprescrito. Esta a pretensão, pelo que não faria o menor sentido dizer que incidiriam sobre esses valores, dos quais não se ocupou a sentença mandamental, juros desde o ajuizamento do writ .

Apresentadas as teses que foram discutidas pelo Superior Tribunal de Justiça, passa-se a análise do entendimento adotado no julgamento do Tema.

5. A TESE FIRMADA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA NO JULGAMENTO DO TEMA REPETITIVO Nº 1.133

No dia 10 de maio de 2023 findou-se o julgamento do tema no qual restou fixada a seguinte tese:

O termo inicial dos juros de mora, em ação de cobrança de valores pretéritos ao ajuizamento de anterior mandado de segurança que reconheceu o direito, é a data da notificação da autoridade coatora no mandado de segurança, quando o devedor é constituído em mora (art. 405 do Código Civil e art. 240 do CPC).

Na assentada, o Superior Tribunal de Justiça entendeu que ao obter um reconhecimento favorável no mandado de segurança, surge uma obrigação positiva e ainda não quantificada, que deve ser cumprida conforme decisão judicial. Com base nas regras para constituir a mora do devedor em obrigações ilíquidas (art. 405 do Código Civil em conjunto com o art. 240 do CPC/2015), entende-se que a notificação da autoridade coatora no mandado de segurança formalmente informa o Poder Público sobre o descumprimento da obrigação (mora ex persona). O meio processual utilizado para pleitear o cumprimento da obrigação é irrelevante para fins de constituição em mora.

A limitação prevista no enunciado de súmula de jurisprudência nº 269 do STF, portanto, visa impedir que o mandado de segurança seja usado como substituto de uma ação de cobrança, mas não interfere na aplicação da regra de constituição em mora, que ocorre uma única vez no âmbito da mesma relação obrigacional. Portanto, a citação válida da fazenda pública constitui o atraso no direito que o autor reivindica (art. 405 do Código Civil de 2002), independentemente das restrições impostas pelo meio processual.

Assim, nas parcelas pretéritas em que o direito foi reconhecido no mandado de segurança, os juros de mora na ação de cobrança devem ser contados a partir da data da notificação da autoridade coatora no mandado de segurança, momento em que houve a interrupção do prazo prescricional e a constituição em mora do devedor.

A impetração do mandado de segurança afeta a ação de cobrança de três maneiras: a) interrompe o prazo de prescrição; b) delimita o período cobrado a partir dos cinco anos antes da impetração do mandado; c) constitui o devedor em mora.

As duas ações, mandamental e de cobrança, estão relacionadas porque têm a mesma base: uma relação obrigacional. Portanto, não é adequado analisá-las apenas considerando o meio processual utilizado, ignorando a situação de fato, o direito material exigido e os aspectos comuns, como o momento em que o devedor foi constituído em mora.

Fixar os juros de mora apenas a partir da citação na ação de cobrança causaria um descompasso durante a liquidação da dívida. Embora o objeto da ação de cobrança seja definido a partir da data do mandado de segurança - os cinco anos antes da impetração do mandamus-, os juros de mora, resultantes da impontualidade do titular do direito, só seriam aplicados muito depois, o que entra em conflito com as normas vigentes.

Em apertada síntese, esses foram os argumentos utilizados pelo Superior Tribunal de Justiça para firmar a tese no Tema Repetitivo nº 1.133.

6. A POSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO E PAGAMENTO ADMINISTRATIVO DAS PRESTAÇÕES ANTERIORES A DATA DA IMPETRAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA

Considerando a tese firmada, é forçoso reconhecer que o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça se mostra prejudicial à Fazenda Pública, posto que amplia o período de incidência de juros moratórios, o que implicará o aumento montante devido, ainda mais quando fica ao alvedrio da parte iniciativa para a cobrança desses valores por meio do ajuizamento da correspondente ação de cobrança, que terá até dois anos e meio para o respectivo ajuizamento[24] (art. 1º combinado com o art. 9º do Decreto 20.910/1932[25].

Nesse cenário traz-se a discussão da possibilidade do pagamento administrativo dos valores pretéritos como estratégia apta a otimizar os gastos do Estado com os pagamentos decorrentes de decisões judiciais.

Com efeito, tendo havido o acertamento do direito material no mandado de segurança, não se vislumbrando outras questões jurídicas a serem suscitadas, o ajuizamento da ação de cobrança terá por escopo basicamente a verificação do direito do interessado e o acertamento do quantum debeatur, o que poderá ocorrer de maneira administrativa, conforme será demonstrado.

O obstáculo jurídico que se vislumbra de imediato consiste no aparente conflito com o princípio da indisponibilidade do interesse público. Isso porque, o reconhecimento administrativo sugere que a Administração Pública abdicaria de algum direito material e portanto da sua respectiva defesa em juízo.

O princípio da indisponibilidade traduz-se na concepção de que os bens e interesses públicos não pertencem à Administração Pública ou aos seus agentes, a quem cabe apenas geri-los, conservá-los e zelar por eles em benefício da coletividade, esta sim verdadeira titular dos direitos e interesses públicos[26].

A indisponibilidade do interesse público dialoga com o princípio da legalidade enquanto diretriz da atuação pública. Deste modo, ao constatar que não possui razão em determinado conflito e a pretensão jurídica do particular está correta, não cabe a Administração Pública utilizar-se de subterfúgios para evitar o cumprimento do seu dever. Segundo esclarece Eduardo Talamini[27]:

A Administração Pública não está dispondo, ‘abrindo mão’, do interesse público quando dá cumprimento a direito alheio. E isso pela óbvia razão de que, nessa hipótese, se não há direito em favor da Administração, não há que falar em interesse público.

Se o Estado não é titular de direito material ao qual possa se opor ao direito do particular, o reconhecimento do direito alheio, quando preenchido seus requisitos, não representa renúncia a direito material do Poder Público, mas tão somente a assunção do dever correspondente ao direito reconhecido.

A resistência não constitui, por si só, um direito material do Estado a ser sempre blindado pela indisponibilidade do interesse público.

O ponto é de extrema relevância, pois não é sempre que a autocomposição se dá por meio de renúncia de direitos. Nas hipóteses em que há direito material titularizado pelo Poder Público, a resolução administrativa ocorre por meio de transação propriamente dita, isto é, com renúncia de parcela do direito da Administração Pública em favor da outra parte. Nessa situação, o princípio republicano da indisponibilidade do interesse público incide com todo vigor e a renúncia depende de lei.

Hipótese distinta se dá quando a Fazenda Pública constata a validade do direito que lhe é requerido e que não possui razão no litígio. Nessa situação, a autocomposição não envolve renúncia de direito material por parte do Poder Público, mas sim o mero reconhecimento do direito alheio, o que a priori pode ser efetivado mediante simples processo administrativo[28].

Nessa perspectiva, importante diferenciar a indisponibilidade do direito material e a indisponibilidade do direito a tutela judicial. Enquanto a primeira diz respeito ao próprio direito material por ventura objeto de litígio, a segunda relaciona-se ao direito do sujeito de ter sua demanda processada pela atividade jurisdicional.

O processo judicial e a atuação judicial do Estado assumem caráter instrumental em face do direito material, este sim de fato indisponível. Se não há direito material do Poder Público a ser levado a juízo, não há que se falar igualmente em indisponibilidade da tutela judicial.

Não é de mais recordar que usualmente o reconhecimento de direitos independe da atividade jurisdicional, esta é a regra e não a exceção. Direitos decorrem principalmente da lei e não unicamente de decisões judiciais. Assim, a mera pendência de um processo judicial, por si só, não constitui óbice ao cumprimento voluntário e extrajudicial da obrigação pela Administração Pública:

Sustentar o contrário – sustentar que, uma vez instaurado o processo, o Estado não teria mais o dever de reconhecer que está errado – significaria imaginar que a litispendência imuniza a Administração de seu dever maior, de submeter-se à legalidade. Significaria supor que o processo, fenômeno eminentemente instrumental, teria o condão jurídico-material de mudar os parâmetros de legalidade, os critérios do correto agir público. É por isso que, mesmo com um processo em curso, permanece a possibilidade de o ente público reconhecer sua falta de razão e pôr fim ao litígio. (TALAMINI, 2017)

A questão fica ainda mais clara quando transportada para a situação sob análise, em que o direito do particular foi reconhecido no mandado de segurança, restando pendente apenas o reconhecimento e cumprimento dos direitos financeiros pretéritos a impetração, que, por limitações do remédio constitucional, não puderam ser exigidas no mandamus.

A luz do posicionamento firmado pelo STJ, a concessão da ordem no mandado de segurança nessa hipótese resulta em duas constatações: 1) o reconhecimento de um direito do qual a Administração Pública encontra-se em mora e 2) a pendência de apuração das parcelas obrigacionais desse direito que não puderam ser apreciadas judicialmente no bojo do writ.

A mera necessidade do particular de ter que se valer de futura ação de cobrança para exigir o integral cumprimento ao direito reconhecido no writ não é suficiente para sustentar a inércia da Administração Pública em solver integralmente suas obrigações.

Nesse ponto, importante discernir o que representa o interesse público primário e o interesse público secundário da Administração Pública. Isto é, quais são os interesses da coletividade como um todo, interesses primários, e quais são os interesses do Estado enquanto sujeito de direitos e obrigações, interesses secundários[29].

O reconhecimento de direitos e o cumprimento dos respectivos deveres pela Administração Pública quando constatado o seu acerto, alinha-se mais ao interesse público primário de satisfação das necessidades coletivas no cumprimento da lei, do que a simples oposição fundada em iminente interesse financeiro ou secundário.

Ainda sob a perspectiva legal, é preciso esclarecer que a resolução administrativa não implica necessariamente ofensa ao regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal que estabelece:

Art. 100 Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

Conforme se depreende da norma, somente estão sujeitos ao regime de precatórios os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judiciária.

Interpretando-se o dispositivo, conclui-se que somente se sujeitam ao regime precatório os valores devidos que decorram diretamente do comando judicial. Em outras palavras, submetem-se ao regime de precatórios os valores que tenham sido objeto da ação e estejam contemplados no dispositivo da sentença ou do acórdão.

Os valores devidos referentes aos cinco anos anteriores a data da impetração, contudo, não se subjazem a esta premissa. É o que se extrai do disposto no § 4º do art. 14 da Lei nº 12.016/2008:

Art. 14.  Da sentença, denegando ou concedendo o mandado, cabe apelação.

(...)

§ 4º O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias assegurados em sentença concessiva de mandado de segurança a servidor público da administração direta ou autárquica federal, estadual e municipal somente será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial.

Essa mesma interpretação já havia sido sedimentada pelo Supremo Tribunal Federal no enunciado de súmula de jurisprudência nº 271, antes mesmo a edição da atual Lei:

Súmula 271: A concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.

Registre-se que a própria Suprema Corte já vislumbrava a possibilidade de ser reclamando o pagamento desses valores de forma administrativa, conforme consta no texto do citado enunciado.

Desse modo, conclui-se que o pagamento administrativo dos valores anteriores a data da impetração prescinde de tutela judicial, não representa ofensa ao princípio da indisponibilidade e tampouco esbarra na obrigatoriedade do regime constitucional de precatórios.

Em verdade, conforme se demonstrará adiante, a atuação proativa do Estado nesta situação pode apresentar diversas vantagens para o Poder Público.

7. OS BENEFÍCIOS E DESAFIOS DO PAGAMENTO ADMINISTRATIVO DOS VALORES ANTERIORES A DATA DA IMPETRAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA

O benefício mais evidente e talvez o mais concreto seja a economia para o erário, especialmente no médio e longo prazo.

Em um primeiro momento, o pagamento administrativo pode representar acréscimo de despesas, já que implicaria a antecipação do pagamento desses valores, o que veremos é um dos principais desafios da medida.

Contudo, levando em consideração o decorrer do tempo ao longo dos anos os ganhos financeiros para o Estado se mostram indiscutíveis, posto que a redução do prazo do pagamento acarretaria, por consequência, a redução do pagamento de valores a título de juros de mora e correção monetária, trazendo-lhe considerável economia de recursos.

Essa perspectiva ganha mais relevo quando se considera que, de acordo com relatório Justiça em Números 2022[30], elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça, o tempo médio nacional de duração de um processo na Justiça Estadual é de 4 anos e 8 meses. Especificamente no Estado da Bahia a média é de 4 anos e 5 meses.

Vale registrar que não se está contabilizando o prazo que a parte autora leva para ajuizar a ação de cobrança, que, nos termos do Decreto 20.910/32, é de até 2 anos e meio, com o qual o prazo de incidência de juros já alcança possíveis 7 anos adicionais ao tempo já decorrido com o processamento do mandado de segurança.

Ou seja, a opção do Poder Público por aguardar ser demandado em ação de cobrança das prestações anteriores a impetração do mandado de segurança que teve a ordem concedida pode significar o acréscimo de 7 anos de juros sobre o valor devido.

Atualmente, a correção monetária e a compensação pela mora dos débitos judiciais da Fazenda Pública são calculadas a partir da incidência da taxa SELIC acumulada mensalmente, nos termos do que dispõe o art. 3º[31] da Emenda Constitucional nº 113 de 8 de dezembro de 2021[32].

É notório que a incidência de juros sobre o valor devido produz efeitos exponenciais ao longo do tempo, sendo este o principal fator determinante de crescimento. Se o Poder Público tem a oportunidade de cortar parcela significativa desta conta com o reconhecimento extrajudicial das prestações restantes de um direito que já foi reconhecido em juízo na via do mandado de segurança, não nos parece sensato que o valor devido seja majorado em anos de juros apenas a título de habitual resistência e inércia da Administração Pública.

A economia resultante do processamento e pagamento administrativo não se circunscreve somente a redução dos juros sobre o valor devido. Ao evitar o ajuizamento da ação de cobrança por parte do impetrante que se logrou vitorioso na ação mandamental, o Estado economiza também com os custos do processo que deixou de se formar.

Isto inclui os custos óbvios como o ressarcimento de custas judiciais, pagamento de honorários, eventuais perícias técnicas, calculistas, entre outros custos processuais imputados ao sucumbente, como também custos que decorrem da mera existência do processo judicial que vai demandar múltiplas vezes a atuação de diversos órgãos e setores da máquina pública como a Procuradoria Geral do Estado, Secretarias e o próprio Poder Judiciário, todos custeados pelos cofres públicos.

A economia de evitar a atuação de toda máquina pública necessária para o processamento de um processo judicial não se restringe aos custos da atividade destes órgãos, mas é sentida principalmente na redução da sobrecarga de trabalho que é comum a todos eles. Com efeito, a resolução administrativa de um processo que não possui razão de ser, permite que os órgãos atrelados a demanda judicial possam empregar melhor as respectivas atividades nos processos judiciais que efetivamente exigem mais atenção.

Além da economia proporcionada pela prevenção de mais uma demanda judicial, a atuação administrativa pode propiciar ao Poder Público melhores condições de cumprimento com a negociação de deságios em função da desnecessidade de nova ação judicial pelo interessado, reduzindo-se assim o valor original da dívida.

Ao negociar, o Estado pode também ajustar o pagamento de forma parcelada, ou ainda, obter deságio adicional pela antecipação integral do pagamento.

Trata-se de um leque de opções que podem ser oferecidas ao impetrante e que, apesar de não serem incompatíveis com o ulterior processamento da ação de cobrança, tornam-se mais árduas de serem obtidas quando o credor teve que despender esforços adicionais para o ajuizamento de nova ação.

Afora todas as possibilidades de economia aos cofres públicos anteriormente mencionadas, a resolução administrativa promove previsibilidade financeira e orçamentária.

Por se desprender do imprevisível andamento dos processos judiciais e passar a ditar melhor os termos e o tempo dos pagamentos, o Poder Público é capaz de prever e programar seus gastos com mais eficiência, de formar a facilitar o planejamento orçamentário e evitar contratempos capazes de afetar o desenvolvimento de políticas públicas.

Essa sistemática de resolução, alinha-se ainda com o direito fundamental de acesso à justiça (art. 5º, inciso XXXV, da Constituição da República), assim entendido em sua acepção material, conferindo, nesse aspecto, densidade ao princípio fundamental da cidadania, previsto no art. 1º, inciso II, da Constituição da República.

Ademais, ao agir proativamente diante do cumprimento das prestações pendentes do direito já reconhecido pelo Poder Judiciário no mandado de segurança, a Administração Pública passa a ditar melhor a direção e os termos da efetivação destes direitos, de maneira a reassumir o controle e o protagonismo de uma situação outrora entregue a álea processual.

Este maior domínio sobre a situação mostra-se particularmente importante diante de demandas de massa ou demandas repetitivas, cuja multiplicidade de processos judiciais é sempre um desafio para os órgãos envolvidos, sobretudo no que diz respeito à uniformidade de atuação e ao controle dos casos de litispendência ou pagamentos em duplicidade.

As vantagens citadas quando somadas demonstram eficiência, responsabilidade fiscal, transparência e sobretudo comprometimento do Poder Público em cumprir com suas obrigações. Fatores que refletem positivamente na moralidade administrativa e na imagem institucional do Estado perante a sociedade, gerando aumento da confiança e ganhos que, além de irradiarem por diversos âmbitos, não podem ser mensurados economicamente.

Em suma, a atuação do Poder Público de proativamente buscar o cumprimento administrativo das prestações anteriores à impetração do mandado de segurança conduz a Administração Pública em direção a uma gestão eficiente e resolutiva, o que além de ansiado pela sociedade, traduz-se em verdadeiro mandamento constitucional.

O princípio da eficiência é o que impõe a todo o agente público o dever de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento profissional. “É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”[33].

 É deste princípio que se extrai o dever do agente público de buscar minimizar os danos que o Poder Público poderia sofrer com a derrota judicial.

Assim, na situação em análise, visto que a relação obrigacional já fora reconhecida judicialmente no bojo do mandado de segurança, a postura administrativa mais sensata a luz do princípio da eficiência na busca mitigar os prejuízos da derrota judicial, consiste justamente em evitar o ajuizamento de nova demanda judicial por parte do impetrante através da verificação e do cumprimento das obrigações remanescentes no próprio âmbito administrativo.

Contudo, seria ingênuo defender a importância desta medida sem considerar os diversos desafios que circundam a sua adoção pela Administração Pública.

O primeiro desafio e, quiçá, o maior obstáculo para implementação da alternativa administrativa, consiste no impacto econômico imediato de cumprir de forma antecipada e voluntária obrigação ainda pendente de ajuizamento da ação de cobrança.

Trata-se do interesse político e econômico do gestor público de não ser imediatamente compelido a arcar com quantias que poderiam ser pagas por meio de precatório em futuro relativamente distante, ainda que por essa via o valor seja significativamente majorado.

É natural que o gestor priorize a destinação dos recursos públicos para realização de políticas públicas no presente, de forma que o ganho econômico no longo prazo perde importância diante do que pode ser usufruído imediatamente. Fator este ainda mais pressionado pela transitoriedade dos cargos políticos inerente a alternância de poder em uma república.

Contudo, este desafio ressalta importância do que fora afirmado anteriormente no sentido de que a resolução administrativa envolve cuidadoso planejamento financeiro e orçamentário para que seja eficiente e ao mesmo tempo não venha a afetar a realização de políticas públicas.

Não havendo risco para a realização das políticas públicas, cabe destacar que o impacto da implementação do pagamento pela via administrativa é momentâneo, pois decorre da concomitância entre os pagamentos dos precatórios decorrentes das ações de cobrança do passado com o adiantamento do pagamento dos valores que seriam exigidos nas ações de cobrança do futuro. Como o objetivo é justamente evitar o ajuizamento de ações de cobrança desnecessárias e prejudiciais aos cofres públicos, ultrapassada essa concomitância, o Poder Público passa a usufruir continuamente dos benefícios da sua mudança de postura.

Há também desafios propriamente administrativos. É o caso do necessário preparo da máquina pública para processar e apurar administrativamente as prestações devidas que não puderam ser objeto do mandado de segurança.

A questão envolve a reestruturação, normatização, instrução e devida capacitação dos órgãos envolvidos na verificação administrativa das prestações restantes do impetrante.

Essa reestruturação é de suma importância para o sucesso da medida, pois é através da correta apuração do direito do impetrante que a Administração Pública logrará obter segurança jurídica com a resolução administrativa e efetiva redução da litigiosidade judicial.

O aperfeiçoamento da atuação administrativa é, inclusive, um dos fatores que mitiga outro desafio para o pagamento administrativo que é o risco de rejudicialização.

Não obstante o objetivo da autocomposição seja justamente evitar a judicialização da ação de cobrança, o pagamento administrativo não é suficiente para assegurar que o impetrante não venha a exigir posteriormente em juízo valores remanescentes que entende serem devidos.

Este risco depende mais da vontade do impetrante do que propriamente da atuação da Administração Pública. Ainda assim, o Estado pode tomar medidas a fim de minorar este risco. A começar pela correta apuração administrativa dos efeitos financeiros pendentes, bem como pela adoção de medidas assecuratórias no acordo firmado na autocomposição[34] e, ainda, a possibilidade de homologação judicial da autocomposição nos autos do próprio mandado de segurança[35], hipótese em que a resolução administrativa passa estar protegida sob o manto da coisa julgada.

Os desafios mencionados não são poucos e nem triviais, mas também não podem ser adotados como verdadeiros empecilhos para que cada Ente Público, dentro da sua própria realidade, efetue o pagamento das prestações anteriores ao ajuizamento do mandado de segurança de forma administrativa e venha a obter assim benefícios significativos em favor da sociedade, dos cofres públicos e da almejada moralidade e eficiência que devem nortear a administração.

8. CONCLUSÃO

O presente trabalho discutiu a questão do termo inicial dos juros de mora em ações de cobrança de valores pretéritos ao ajuizamento de mandado de segurança.

 Foram apresentados dois possíveis entendimentos sobre o tema: o primeiro defende que a constituição em mora ocorre com a notificação da autoridade coatora no mandado de segurança, enquanto o segundo argumenta que a mora só se constitui com a citação do Ente Público na ação de cobrança posterior ao mandamus.

Após análise, o Superior Tribunal de Justiça firmou a tese de que o termo inicial dos juros de mora é a data da notificação da autoridade coatora no mandado de segurança. Essa decisão tem implicações financeiras significativas para a Fazenda Pública, uma vez que o prazo de incidência dos juros será maior, já que se iniciará na data da notificação no mandado de segurança.

Considerando esse cenário desvantajoso e visando otimizar a atuação do Poder Público em prol de maior eficiência e economia de recursos públicos, apresentou-se como proposta de atuação do Estado o pagamento administrativo dos valores anteriores à impetração do mandado de segurança.

Conforme restou analisado, essa solução não contraria o princípio da indisponibilidade do interesse público, por inexistir renúncia a direito material da Administração Pública, prescinde de tutela judicial e tampouco configura ofensa ao regime de precatórios.

Decerto, a autocomposição pela via administrativa apresenta diversos benefícios para o Poder Público como economia de recursos públicos, otimização do trabalho, diminuição da litigiosidade, planejamento financeiro e orçamentário, responsabilidade fiscal, eficiência administrativa e melhoria da imagem do Estado perante a sociedade.

Embora hajam desafios para a adoção da resolução administrativa, tais como o imediato impacto financeiro, a necessária reestruturação e instrução dos órgãos envolvidos e o risco de rejudicialização, verificou-se que não se tratam propriamente de obstáculos ao implemento da medida, mas sobretudo de questões que demandam maior planejamento e zelo por parte do Poder Público.

Assim, diante do entendimento firmado pelo STJ em precedente que deve nortear a atuação de todo Poder Judiciário no julgamento das ações de cobrança referente as prestações anteriores à impetração do mandado de segurança, a mudança de postura do Estado de forma a buscar o cumprimento administrativo das parcelas restantes mostra-se não apenas vantajosa para o Poder Público, mas sobretudo recomendada diante dos princípios que regem a Administração Pública.

REFERÊNCIAS

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