Fundef e fórmula de cálculo

O valor da complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) deve ser calculado com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional.

A complementação ao Fundef realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos, mantida a vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino.

Com base nesses entendimentos, o Plenário, em apreciação conjunta e por maioria, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados em ações cíveis originárias para condenar a União ao pagamento indenizatório da diferença entre os valores de complementação devidos, orçados com fundamento no Decreto 2.264/1997, e na fórmula de cálculo apresentada com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional, durante os exercícios financeiros de 1998 a 2007.

No caso, a controvérsia limitou-se ao período de existência do Fundef, criado pela Emenda Constitucional 14/1996 e extinto pela Emenda Constitucional 53/2006.

Questionou-se a metodologia adotada pela União para calcular o valor mínimo anual por aluno, estabelecido no § 3º do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) (1), com a redação dada pela Emenda Constitucional 14/1996. Nos termos das normas de regência, a União estava obrigada a complementar os recursos do Fundef sempre que, no âmbito de cada Estado-Membro e do Distrito Federal, a quantia por aluno fosse inferior ao valor mínimo de referência. O legislador ordinário regulamentou a matéria por meio do art. 6º, § 1º da Lei 9.424/1996 (2).

Arguiu-se que o legislador ordinário utilizou o termo “Fundo” no singular e referiu-se à receita e à matrícula total, de modo que o cálculo do valor mínimo anual por aluno deveria estar embasado em valores tomados em âmbito nacional. A União sustentou não haver fundo único de âmbito nacional que pudesse respaldar o cálculo defendido pelo Estado.

O Tribunal afirmou que o Fundef tem função distributiva. Por isso, a complementação estabelecida para a União, a partir do art. 60 do ADCT, ao impor a ela a obrigação de complementar o valor por aluno que não alcançar o mínimo definido nacionalmente, não estabelece uma discricionariedade. A União não pode eleger a base de cálculo formada pelos elementos de índole estadual, porque isso significa ofender a função redistributiva do Fundef.

Além disso, a Corte considerou ilegal o Decreto 2.264/1997 (3), que extravasou a delegação do § 1º, do art. 6º, da Lei 9.424/1996 e subverteu a lógica federativa e solidária da norma. Sendo assim, entendeu pertinente o pleito de recálculo do valor mínimo nacional por aluno.

Vencidos os ministros Marco Aurélio (relator) e Luiz Fux, que julgaram improcedentes os pedidos. Pontuaram que o dispositivo legal deve ser interpretado à luz dos parágrafos do art. 60 do ADCT, na redação dada pela Emenda Constitucional 14/1996. O § 1º desse artigo determinava a criação de fundos de natureza contábil separadamente no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal. A legislação ordinária, ao materializar o comando do texto constitucional, não poderia contrariá-lo, referindo-se a fundo de âmbito nacional que inexiste. Enfatizaram que é pertinente a óptica veiculada pela União, segundo a qual o art. 6º, § 1º, da Lei 9.494/1996, ao empregar o termo “Fundo”, somente poderia versar aquele criado no âmbito de cada Estado-Membro e do Distrito Federal.

Por fim, o Tribunal, também por decisão majoritária, deliberou delegar aos ministros a faculdade de decidir monocraticamente as demais ações cíveis originárias que tratem da mesma matéria. Vencido, no ponto, o ministro Marco Aurélio.

(1) ADCT: “"Art. 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, a manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério. § 1º A distribuição de responsabilidades e recursos entre os estados e seus municípios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituição Federal, e assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério, de natureza contábil. § 2º O Fundo referido no parágrafo anterior será constituído por, pelo menos, quinze por cento dos recursos a que se referem os arts. 155, inciso II; 158, inciso IV; e 159, inciso I, alíneas "a" e "b"; e inciso II, da Constituição Federal, e será distribuído entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental. § 3º A União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o § 1º, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. § 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ajustarão progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuições ao Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente. § 5º Uma proporção não inferior a sessenta por cento dos recursos de cada Fundo referido no § 1º será destinada ao pagamento dos professores do ensino fundamental em efetivo exercício no magistério. § 6º A União aplicará na erradicação do analfabetismo e na manutenção e no desenvolvimento do ensino fundamental, inclusive na complementação a que se refere o § 3º, nunca menos que o equivalente a trinta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal. § 7º A lei disporá sobre a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, sua fiscalização e controle, bem como sobre a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno”.
(2) Lei 9424/1996: “Art. 6º A União complementará os recursos do Fundo a que se refere o art. 1º sempre que, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. § 1º O valor mínimo anual por aluno, ressalvado o disposto no § 4º, será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, observado o disposto no art. 2º, § 1º, incisos I e I”.
(3) Decreto 2.264/1997: “Art. 1º A partir de 1º de janeiro de 1998, o Ministério da Fazenda, quando da transferência para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dos recursos de que trata o art. 159 da Constituição, observará o disposto no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a redação dada pelo art. 5º da Emenda Constitucional nº 14, de 1996, bem como na legislação pertinente. Art. 2º O valor destinado ao Fundo de Manutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério em cada Unidade da Federação será creditado em contas individuais e específicas dos Governos Estaduais, do Distrito Federal e dos respectivos Municípios, mediante aplicação de coeficientes de distribuição a serem fixados anualmente. §) 1º Para o estabelecimento dos coeficientes de distribuição serão considerados: a) o número de alunos matriculados nas escolas cadastradas das respectivas redes de ensino, apurado no Censo Escolar do exercício anterior ao da distribuição, considerando-se para este fim as matrículas da 1º à 8º séries do ensino fundamental regular; b) a estimativa de novas matrículas, elaborada pelo Ministério da Educação e do Desporto; c) a diferenciação do custo por aluno, segundo os níveis de ensino e os tipos de estabelecimentos, conforme previsto no § 2º do art. 2º da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996. § 2º Para fins do disposto neste artigo, o Ministério da Educação e do Desporto; a) divulgará, até o dia 31 de março de cada ano, a estimativa do número de alunos referida no parágrafo anterior por Estado, Distrito Federal e Município, bem assim as demais informações necessárias ao cálculo dos recursos a serem repassados no ano subsequente, com vistas à elaboração das propostas orçamentárias das três esferas de Governo. b) publicará, até o dia 30 de novembro de cada ano, as informações necessárias ao cálculo efetivo dos coeficientes de distribuição para o ano seguinte e o Censo Escolar do ano em curso. § 3º Com base no Censo Escolar e nas demais informações publicadas, o Ministério da Educação e do Desporto elaborará a tabela de coeficientes de distribuição dos recursos do Fundo, e a publicará no Diário Oficial da União até o último dia útil de cada exercício, para utilização no ano subsequente, remetendo as planilhas de cálculo as Tribunal de Contas da União, para exame e controle. § 4º Somente será admitida revisão dos coeficientes de que trata o § 2º deste artigo se houver determinação do Tribunal de Contas da União nesse sentido. § 5º O repasse dos recursos nos termos do caput deste artigo será efetuado nas mesmas datas do repasse dos recursos de que trata o art.159 da Constituição, observados os mesmos procedimentos e forma de divulgação. Art. 3º Compete ao Ministério da Fazenda efetuar o cálculo da complementação anual devida pela União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização Magistério em cada Estado e no Distrito Federal. § 1º O cálculo da complementação da União em cada ano terá como base o número de alunos de que trata o § 1º do Art. 2º deste Decreto, o valor mínimo por aluno, definido nacionalmente, na forma do art. 6º, da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e a arrecadação das receitas vinculadas ao Fundo. § 2º A complementação anual da União corresponderá a diferença, se negativa, entre a receita anual do Fundo em cada Unidade da Federação e o valor mínimo da despesa definida para Fundo no mesmo ano. § 3º As planilhas de cálculo da estimativa de complementação da União serão remetidas previamente ao conhecimento do Tribunal de Contas da União. § 4º Até o dia 31 de dezembro de cada ano o Ministério da Fazenda publicará o valor da estimativa da complementação da União para o ano seguinte, relativa a cada Unidade da Federação, bem como o respectivo cronograma de pagamentos mensais ao Fundo. § 5º Após encerrado cada exercício, o Ministério da Fazenda calculará o valor da complementação devida pela União com base na efetiva arrecadação das receitas vinculadas ao Fundo, relativa ao exercício de referência. § 6º O Ministério da Fazenda promoverá os ajustes que se fizerem necessários entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em decorrência do cálculo da complementação efetivamente devida, até 30 dias após a entrega, ao Ministério da Fazenda, dos dados oficiais relativos a arrecadação anual do ICMS do exercício encerrado, de todos os Estados e do Distrito Federal. § 7º Nenhum ajuste relacionado com o pagamento da complementação da União será admitido ao longo do respectivo exercício de competência. § 8º O cronograma de que trata o § 4º deste artigo observará a programação financeira do Tesouro Nacional e contemplará pagamentos mensais de, no mínimo, 5% da estimativa de complementação anual, a serem realizados até o último dia útil de cada mês, assegurados os repasses de, no mínimo, 45% até 31 de julho e 85% até 31 de dezembro de cada ano. § 9º Parcela do valor da complementação devida pela União poderá ser destinada, em cada ano, ao ajuste de que trata o § 6º deste artigo. § 10 Estimativa da Complementação de que trata este artigo será efetuada pelo Ministério da Educação e do Desporto e a Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério do Planejamento e Orçamento para fins de inclusão na proposta orçamentária do ano subsequente. § 11 O Ministério da Fazenda informará mensalmente ao Ministério da Educação e do Desporto e ao Tribunal de Contas da União os valores repassados a cada Fundo de que trata este Decreto, discriminando a complementação federal. Art. 4º Os recursos necessários ao pagamento da complementação da União ao Fundo serão alocados no Orçamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, podendo ser destinadas a essa finalidade receitas da contribuição do Salário Educação até o limite de 20% do total da referida complementação. Art. 5º O Conselho de Acompanhamento e Controle Social sobre os Fundos de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério, no âmbito da União terá a seguinte composição: I - quatro representantes do Ministério da Educação e do Desporto, sendo um do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE e um do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP; Il - um representante do Ministério da Fazenda; Ill - um representante do Ministério do Planejamento e Orçamento; IV - um representante do Conselho Nacional de Educação -CNE; V - um representante do Conselho Nacional dos Secretários Estaduais da Educação - CONSED; Vl - um representante da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE; VII - um representante da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME; VIII - um representante dos pais de alunos e professores das escolas públicas de ensino fundamental. § 1º O Conselho de que trata o caput deste artigo será presidido pelo representante do FNDE. ou pelo Ministro de Estado da Educação e do Desporto nas reuniões a que este comparecer. § 2º A participação no Conselho de que trata este artigo não será remunerada, ressalvado o ressarcimento das despesas inerentes à participação nas reuniões. Art. 6º Para as Unidades da Federação que anteciparem a implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério para o exercício de 1997, serão observados os seguintes procedimentos: I - as transferências de recursos da União aos Estados e seus respectivos Municípios e ao Distrito Federal observarão o disposto neste Decreto a partir da data da efetiva implantação do Fundo, desde que haja comunicação tempestiva a Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda; II - para o cálculo dos coeficientes de distribuição serão observados somente os critérios definidos na alínea "a" do § 1º do art. 2º; III - a complementação da União será paga à razão de um duodécimo do valor anual hipotético para cada mês de efetiva vigência do Fundo em cada Unidade da Federação. Art. 7º Os Ministros de Estado da Educação e do Desporto, da Fazenda, e do Planejamento e Orçamento proporão, até o dia 30 de abril de cada ano, o valor mínimo definido nacionalmente a ser fixado para o ano subsequente, nos termos do art. 6º da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Art. 8º Constitui falta grave a adoção de quaisquer procedimentos que impliquem pagamento incorreto, pela União, dos valores devidos ao Fundo de que trata este Decreto, aplicando-se aos responsáveis as cominações legais cabíveis. Art. 9º Compete ao Ministério da Educação e do Desporto denunciar aos órgãos competentes a ocorrência de irregularidades, e respectivos responsáveis, que implicarem pagamento incorreto dos valores devidos pela União ao Fundo. Art. 10. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação”.
ACO 648/BA, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Edson Fachin, julgamento em 6.9.2017. (ACO-648)
ACO 660/AM, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Edson Fachin, julgamento em 6.9.2017. (ACO-660)
ACO 669/SE, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Edson Fachin, julgamento em 6.9.2017. (ACO-669)
ACO 700/RN, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Edson Fachin, julgamento em 6.9.2017. (ACO-700)

 
1ª Parte:  
2ª Parte:  
Decisão publicada no Informativo 876 do STF - 2017