Como decorrência do direito sancionatório, inclusive nas infrações ambientais, a aplicação de sanções deve levar em consideração as diferenças entre a indenização – que busca restaurar o estado anterior ou compensar o prejuízo causado – e a multa administrativa – punição que tem como referência o grau de reprovação da conduta, e não propriamente o dano causado. A natureza distinta dos institutos resulta não só na possibilidade de incidência autônoma de cada um, mas também na exigência de que sua aplicação seja pedida expressamente na ação.

Com base nessas considerações, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) considerou extra petita (fora do pedido) a decisão que condenou o Estado de São Paulo a pagar multa por ter autorizado uma construção próxima a edificação tombada. Para o colegiado, o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) confundiu multa com indenização – esta, sim, requerida na petição inicial da ação civil pública. 

Além disso, o ministro Og Fernandes, cujo voto prevaleceu no colegiado, apontou que o Judiciário é competente para revisar e anular multas, mas não para exercer o papel da autoridade administrativa, fixando a multa.

Aplicação de multa não foi requerida na ação

No caso julgado, o Movimento Defenda São Paulo ajuizou ação civil pública por ilegalidades na construção de um edifício a menos de 300 metros da edificação tombada. Segundo o artigo 137 do Decreto Estadual 13.426/1979, nenhuma obra pode ser executada no raio de 300 metros de edificação ou de sítio tombado.

Em primeiro grau, a ação foi julgada procedente apenas contra o estado. Na apelação, o TJSP condenou o estado ao pagamento de multa de 20% do bem tombado (artigo 147 do Decreto Estadual 13.426/1979) e determinou que a construtora indenizasse o prejuízo causado à coletividade, a ser apurado em liquidação de sentença.

Em seu voto, Og Fernandes registrou que o TJSP entendeu que os pedidos da ação abarcariam a aplicação da multa, mas destacou que isso não ocorreu e que tampouco o Ministério Público a pediu, havendo apenas referência a eventual indenização.

Segundo o magistrado, interpretar que o pedido de reparação de danos abarcaria a aplicação de multa "parece ser equivocado", tendo em vista a diferença dos institutos. Como consequência, ele considerou que a condenação a pagar multa foi extra petita, conforme o artigo 460 do Código de Processo Civil de 1973, aplicável ao caso.  

Cabe ao órgão administrativo a imposição de multa

Para Og Fernandes, ainda que a multa tivesse sido requerida, sua imposição teria duas nulidades: a primeira é que a condenação no patamar máximo previsto pela norma estadual não foi devidamente fundamentada pelo TJSP; além disso, o artigo 147 do Decreto Estadual 13.426/1979 estabelece que a aplicação da penalidade cabe ao Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico do Estado de São Paulo – não havendo previsão, portanto, de que pudesse ser uma iniciativa do Judiciário.

"Caso a condenação em multa tivesse sido requerida pela parte autora ou pelo Ministério Público – o que não ocorreu –, somente poderia a origem determinar a apuração ou instauração de processo administrativo de fixação pelo referido órgão", concluiu o ministro.