Monografia apresentada para a conclusão no Curso de Bacharelado em Direito na Universidade Católica de Pernambuco, período 2008.1.
RESUMO
O passar dos anos levou a Previdência Social a uma posição de destaque enquanto instrumento de redução das desigualdades sociais através do combate à pobreza e da distribuição de renda. Desta forma, a garantia da sobrevivência do sistema aumenta seu espaço nas discussões entre os especialistas da área e nas agendas dos nossos governantes. A regra deve ser a auto-sustentabilidade, mas aportes do Governo Federal têm sido freqüentes e necessários. Fruto destas preocupações, nos últimos dez anos, quatro Emendas Constitucionais aceleraram um processo de mudanças significativas nas regras previdenciárias e no sistema tributário nacional, cujo objetivo principal é o ajuste do sistema à realidade social vigente. Permanece como desafio primordial, a construção de um mecanismo de financiamento capaz de distribuir de forma justa e eficiente a carga tributária entre os setores intensivos em mão-de-obra e em capital, sem perder de vista os compromissos assumidos junto aos beneficiários do sistema. O modelo atual confia parte significativa da sua arrecadação à contribuição incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, sendo esta, também, uma de suas principais fragilidades, sensível que é ao comportamento da formalidade no mercado de trabalho. A EC nº 42/2003 trouxe a possibilidade da substituição desta contribuição por outra incidente sobre o faturamento. Diante deste contexto, analisamos o tema relacionando os impactos que esta substituição pode gerar na empregabilidade e na sustentabilidade do sistema a longo prazo.
Palavras-chave:
Previdência Social – Financiamento – Alternativas
ABSTRACT
Time has led social security to an outstanding position as an instrument of reduction in social inequalities through poverty fighting and income distribution. Thus, the guarantee of the system's survival encourages discussions among specialists and leaders. The rule should be self-sustainability, however financial support of Federal Government are recurrent and very necessary. As a result of these worries in the last ten years, four constitutional amendments sped up a process of considerable changes in social security rules and the tributary national system, whose main aim is to adjust the system to current social reality. It remains as the main challenge the construction of a financial aid which can fairly and efficiently distribute the tributary taxes among intensive sectors in hard work and capital considering the commitments taken on by the system beneficiaries. The current model provides a great part of its collection to the incident contribution over the payroll as well as others working incomes. It is sensitive to he behaviour formality in the labour market. The constitutional amendment number 42/2003 brought the possibility of substitution of this contribution for another incident over the invoice. Bearing this context in mind, the topic has been carefully examined relating the impacts this substitution can cause in employability and in system sustainability in the long term.
Key-Words:
Social Security – Financial aid – Alternatives
PARA ACESSAR A MONOGRAFIA NO FORMATO ORIGINAL
1. INTRODUÇÃO
A Previdência Social brasileira se transformou, com o passar dos anos, em um instrumento concreto de combate à pobreza e de distribuição de renda, contribuindo assim para a redução das desigualdades sociais. Com tamanha importância, garantir a sobrevivência do sistema passa a ser um problema social que deve ocupar lugar de destaque na agenda dos nossos governantes, que devem buscar adequar o sistema à realidade social atual.
Com este intuito, ao longo dos últimos anos dez anos, quatro Emendas Constitucionais protagonizaram mudanças significativas nas regras previdenciárias e no sistema tributário nacional, buscando ajustar o sistema a uma realidade social posta, e garantir a sua continuidade a longo prazo, o que não significa que todos os ajustes necessários já foram concluídos.
O desafio maior, ainda posto, é trabalhar a construção de um mecanismo de financiamento da Previdência, que consiga distribuir de forma justa e eficiente a carga tributária entre os setores intensivos em mão-de-obra e em capital, com a garantia do cumprimento dos compromissos junto aos beneficiários do sistema, atuais e futuros.
O modelo de financiamento previdenciário vigente, conta com contribuições do empregado, do empregador e do Estado, de forma direta, e de outras contribuições, de forma indireta, e deu à contribuição incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho uma importância que expõe uma fragilidade do sistema, sensível, por exemplo, ao comportamento do mercado de trabalho
Esta fragilidade faz com que a base de incidência efetiva da contribuição seja menor conforme a informalidade neste mercado aumente, e exige da sociedade organizada e dos Poderes Legislativo e Executivo, medidas capazes de contornar o problema com vistas à prevenção de um problema social maior que pode ser gerado com o colapso do sistema.
Os limites deste modelo de financiamento não são assunto de última hora e vêm sendo debatidos ao longo dos anos. Este debate ganhou força, entretanto, com a previsão, pelo constituinte derivado através da EC nº 42/2003, da possibilidade de substituição da contribuição incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pela incidente sobre o faturamento, levando a preocupação para a forma como se dará esta substituição e para os seus impactos no sistema vigente.
Na presente monografia nos propomos a enfrentar este tema, sem aprofundarmos as questões econômica e contábil, mas buscando relacionar os impactos que esta mudança pode gerar na empregabilidade e na sustentabilidade do sistema a longo prazo, sem deixar, entretanto, de considerar outros aspectos que se mostraram relevantes para o escopo definido, ao longo de sua construção.
Para melhor fundamentar o presente trabalho, nos utilizamos de pesquisas doutrinárias, genéricas e específicas relacionadas ao tema, da legislação pertinente, mas, principalmente, de artigos gerados nos debates que estão ocorrendo nos diversos níveis da sociedade, uma vez que a bibliografia disponível não é extensa.
Tentamos abordar o tema com objetividade, construindo o raciocínio que foi resumido nas conclusões através da divisão do trabalho em capítulos, que, por sua vez, se desdobraram em itens e sub-itens, conforme a afinidade dos mesmos, apresentando as referências pesquisadas pari passu com a construção do raciocínio, com vistas a tornar mais simples a leitura.
Com este objetivo, o trabalho inicia dissertando sobre o tema da Seguridade Social, em uma proposta de partir do gênero para a espécie, pois que a Previdência Social compõe aquela. Por oportuno, apresenta um breve histórico da seguridade social, seu marco legislativo, navega pelos seus princípios norteadores, por sua estrutura e por seu modelo de financiamento, oportunidade em que introduzimos o leitor no assunto.
No capítulo seguinte, passamos a detalhar a Previdência Social, foco do nosso trabalho, situando o leitor nas suas principais características e deixando claras as diferenças da Previdência Social com a Assistência Social, ambas confundidas em diversos momentos da nossa história.
Detalhamos os regimes previdenciários, separando os básicos dos complementares, apresentando suas características, destacando o Regime Geral de Previdência Social, escopo do presente tema, e apresentamos ainda detalhes sobre o requisito do equilíbrio financeiro e atuarial e os diversos sistemas de financiamento, fundamentando a reflexão do capítulo seguinte.
No capítulo quatro adentramos definitivamente no assunto. Contextualizamos a análise sobre o financiamento da previdência social, elencando possíveis prismas em que a mesma pode se dar, mas focando no prisma dos impactos que o modelo de financiamento da previdência social pode gerar da empregabilidade. Apresentamos as principais características do sistema atual, destacando a importância dada à contribuição incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, sob a qual focamos nossas reflexões mais aprofundadas, e encerramos o capítulo destacando os problemas do modelo vigente, sobre os quais pretendemos fazer as nossas reflexões.
O capítulo cinco apresenta as nossas reflexões acerca das alternativas ao modelo existente, buscando trabalhar as alternativas em função dos problemas apresentados no capítulo anterior. Por termos sido “atropelados” pela proposta de reforma tributária no encerramento do trabalho, incluímos um item relativo aos reflexos da proposta enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no modelo de financiamento da previdência social, cientes de que o texto enviado poderá, e muito provavelmente será, alterado até a sua aprovação final pelas casas legislativas, caso venha a acontecer. Por fim, apresentamos nossas conclusões, resumindo o que foi visto no presente trabalho, e nos posicionando diante do tema.
2. A SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
2.1. Princípios Norteadores
Ao longo de sua existência, a humanidade sempre se mostrou preocupada com os infortúnios que a vida, não raramente, impõe. “Tradicionalmente, las personas de edad avanzada eran cuidadas por sus famílias o por la caridad o eran indigentes. Mientras la família sigue siendo el proveedor principal de apoyo financiero para las personas mayores en algunas partes del mundo, la industrialización y la urbanización crecientes han reducido el papel de la família extendida en los países de ingresos médios y altos (como América Latina), y los gobiernos han asumido uma responsabilidad al menos parcial”[1].
Inicialmente a proteção social era feita através da família, onde a responsabilidade pelo cuidado dos mais idosos e incapacitados recaía sobre os mais jovens e aptos para o trabalho. Apesar dessa rede protetiva, não eram raros os casos dos que não dispunham de família, ou dela dispunham sem as condições necessárias para o exercício da proteção e, portanto, se viam dependentes da ajuda voluntária de terceiros externos à família, naquele momento, incentivada pela Igreja.
Por outro lado, a história evolutiva da humanidade privilegia, cada vez com mais ênfase, o individualismo em detrimento da família, o que em determinado momento tornou imprescindível a presença de sistemas protetivos independentes da estrutura familiar, com vistas à manutenção da dignidade da pessoa humana quando exposta a determinadas situações que lhe retirem a capacidade de subsistência, nos quais se enquadram o voluntariado e os grupos de mútuo, estes últimos vistos por alguns doutrinadores como um “prenúncio dos sistemas privados complementares de previdência” [2].
O Estado assumiu com o tempo uma parte da responsabilidade pela assistência aos desprovidos de renda, chegando à criação de uma rede de segurança securitária, coletiva e compulsória, a qual está em permanente evolução e aperfeiçoamento, de acordo com a própria mudança do modelo de Estado adotado.
Diante de um modelo de Estado liberal, onde um dos princípios norteadores é o da intervenção estatal mínima[3], os mais carentes sofriam as conseqüências das desigualdades existentes, por mais contraditório que possa parecer, em nome de uma prolatada igualdade de direitos. O tempo demonstrou a importância da intervenção estatal com o objetivo de corrigir estas distorções, não podendo este ficar assistindo às desigualdades sociais como algo natural, restando claro que as pessoas necessitam de igualdade de condições, sobretudo.
Conceitos mais intervencionistas surgiram como um contraponto ao crescimento do comunismo, trazendo à baila a idéia do Estado do Bem-Estar Social, ou Welfare State, segundo a qual, o Estado não deve se limitar às demandas mais elementares da sociedade, interferindo também naquelas que contribuam com a construção de um ambiente de igualdade de condições para todos, em especial na área social, sem, entretanto, permitir que a máquina estatal venha a se tornar lenta e ineficiente em razão das atribuições que assume sem ter condições de desempenhar.[4]
Desta concepção, passaram a ser entendidas como ações de responsabilidade do Estado as intervenções em áreas como previdência social, assistência social e saúde, que juntas compõem a rede protetiva denominada seguridade social.
No Brasil não foi diferente. Surgida desde a década de 70 com a Lei n° 6.349/77 que criou o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – SINPAS, a tendência de agrupar institucionalmente as ações de saúde e previdência social se viu normatizada na Constituição Federal de 1988. A Constituição de 1988 se propôs a construir no território pátrio um Estado do Bem-Estar Social, no qual a seguridade social é obrigação do Estado, entendendo-se essa como o “conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”[5], em outras palavras, uma teia de proteção, com contribuições de todos, que possa atender às aspirações e necessidades da população na área social, garantindo um padrão mínimo de vida digna.
Para facilitar a concretização de seus objetivos, a Constituição Federal de 1988 traz alguns princípios norteadores da seguridade social brasileira, seja na parte em que trata especificamente de seguridade social, seja em outras partes do seu texto, que devem ser interpretados de forma sistemática de modo a dar harmonia aos seus dispositivos, através dos quais a seguridade deve se desenvolver.
Isto significa que competirá ao Poder Legislativo na edição de leis que implementem as ações da seguridade social, cuja competência é privativa da União[6], garantir que as mesmas estejam em acordo com estes princípios. “O princípio é ‘a norma dotada de um grupo de abstração relativamente elevado’, enquanto a regra dispõe de abstração relativamente reduzida. O princípio constitucional impõe aos órgãos do Estado a realização de fins, a execução de tarefas, a formulação de programa.”[7]
Na doutrina não existe uma unanimidade quanto aos princípios específicos relacionados à seguridade social, sendo possíveis diversas classificações. Adotamos a classificação de Fábio Zambitte Ibrahim[8], por ter sido uma das mais completas que encontramos.
Desta forma, como princípios específicos podemos destacar: 1) Princípio da Solidariedade Social; 2) Princípio da Universalidade da Cobertura e do Atendimento; 3) Princípio da Uniformidade e Equivalência dos Benefícios e Serviços às Populações Urbanas e Rurais; 4) Princípio da Seletividade e Distributividade na Prestação de Benefícios e Serviços; 5) Princípio da Irredutibilidade do Valor dos Benefícios; 6) Princípio da Equidade na Forma de Participação no Custeio; 7) Princípio da Diversidade da Base de Financiamento; 8) Princípio do Caráter Democrático e Descentralizado da Administração; 9) Princípio da Tríplice Forma de Custeio ou Tríplice Base de Financiamento; 10) Princípio da Pré-existência do Custeio em Relação ao Benefício ou Serviço.
Pela própria natureza deste trabalho, exploraremos com maior profundidade ao longo do mesmo aqueles princípios que se mostram mais diretamente relacionados à nossa proposta, mas faremos uma breve explanação de cada um deles, por apego à formatação lógica da mesma.
O Princípio da Solidariedade Social está expresso no texto constitucional como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, no artigo 3°, I, da CF/1988. Busca a diminuição das desigualdades sociais, estabelecendo a idéia de que aqueles que podem, ou podem mais, devem se solidarizar com os que não podem, ou podem menos, através de contribuições ou prestações de serviços que garantam a cobertura da seguridade social mesmo àqueles sem condições financeiras.
O Princípio da Universalidade da Cobertura e do Atendimento, como o próprio nome sugere, diz respeito a uma característica dos direitos humanos como direitos de todas as pessoas: a Universalidade. Esta, por sua vez, em seu caráter subjetivo, significa que as prestações da seguridade social devem cobrir as necessidades daqueles que delas necessitem, não se limitando aos brasileiros, mas também aos estrangeiros que preencherem determinados requisitos, da forma mais abrangente possível. No que diz respeito ao atendimento, que este seja feito no máximo de localidades possíveis, para que a assistência seja eficiente. De forma complementar, em seu caráter objetivo, significa que a organização das prestações da seguridade deve abranger ao máximo os riscos sociais.
Para falar do Princípio da Uniformidade e Equivalência dos Benefícios e Serviços às Populações Urbanas e Rurais, necessário se faz estabelecer a diferença entre benefício e serviço. Aquele significa prestação pecuniária, enquanto esse não possui cunho patrimonial.
Este princípio visa à superação da histórica diferença de tratamento dispensado às populações urbanas e rurais no Brasil, fazendo chegar às áreas rurais a mesma amplitude de proteção dispensada aos residentes em área urbana, através do mesmo rol de benefícios. Equivalência não significa igualdade, daí que pequenas variações são admitidas e salutares, para melhor atendimento às peculiaridades existentes.
O Princípio da Seletividade e Distributividade na Prestação de Benefícios e Serviços traz consigo uma aparente contradição, pois a seletividade opõe-se à universalidade. Implica escolha, significando que nem todos os benefícios atingirão todos os segurados, sendo possível a ponderação quanto aos critérios de atendimento de acordo com a necessidade, privilegiando aqueles nos quais essa última se mostra mais evidente. A distributividade impõe a distribuição das rendas conforme o surgimento das necessidades, com vistas a reduzir o abismo das desigualdades sociais.
Conforme já afirmamos anteriormente, na seguridade social benefício é sinônimo de prestação pecuniária. Dentre as áreas de saúde, assistência social e previdência social, que compõem a seguridade social, apenas a primeira é formada exclusivamente por serviços. O Princípio da Irredutibilidade do Valor dos benefícios visa à manutenção o poder aquisitivo das prestações em pecúnia, aparecendo também em outros pontos da Constituição Federal relativos ao salário-mínimo, ao salário dos empregados, ao subsídio e remuneração de servidores públicos, entre outros.
No caso da seguridade social e do salário mínimo em particular, o princípio da irredutibilidade faz referência ao valor real das prestações, protegendo essas do desgaste inflacionário, enquanto nos demais casos, ao valor nominal, alcançando uma dimensão diversa que pode ser constatada no artigo 7°, IV [9] e no artigo 201, § 4° [10] ambos da CF/88.
Para falar do Princípio da Equidade na Forma de Participação no Custeio, imprescindível o registro de que equidade não significa igualdade. É corolário do princípio da isonomia tributária, presente no art. 150, II, da Constituição Federal de 1988[11], e busca a justiça na cobrança das contribuições tratando de forma diferente aqueles que se encontrem em situação diferente, devendo haver uma igualdade na cobrança se os sujeitos passivos da relação tributária encontrarem-se na mesma condição fática.
Podemos dizer que este princípio materializa-se, por exemplo, através da cobrança feita por alíquotas diferenciadas em função da remuneração, pelos empregados, ou do uso intensivo de mão-de-obra ou de capital, pelas empresas, ou ainda no tratamento diferenciado dado às micro e pequenas empresas.
O Princípio da Diversidade da Base de Financiamento visa à segurança do próprio sistema através da ampliação da sua base de financiamento, garantindo assim a redução da sua vulnerabilidade. Surgiu pela primeira vez na Carta Magna de 1934 com a adoção do custeio tríplice do sistema securitário público brasileiro, com a participação dos trabalhadores, das empresas e do Estado, tendo sido mantido desde então, atualmente com previsão no art. 195, CF/88. É forma de manifestação do princípio da solidariedade social, sobre o qual já discorremos neste trabalho, juntamente com o princípio da eqüidade descrito acima.
Sendo os recursos arrecadados da sociedade para aplicação em benefício dela mesma, deve ser garantida a participação desta na gestão da seguridade social, sendo esse o objetivo do Princípio do Caráter Democrático e Descentralizado da Administração. É o que se faz com a gestão quadripartite, garantindo a participação dos trabalhadores, empregadores, aposentados e Governo nos órgãos colegiados, conforme previsto no art. 194, parágrafo único, VII, CF/88 [12], que pretende a proteção dos direitos da minoria em contraponto ao poder da maioria. Quanto ao caráter descentralizado da administração, este significa a distribuição de poderes em vários centros de competência.
O Princípio da Tríplice Forma de Custeio ou Tríplice Base de Financiamento estabelece que a seguridade social é financiada através da cobrança de contribuições sociais das empresas, dos trabalhadores segurados protegidos pela Previdência Social e por recursos provenientes dos orçamentos das entidades da Federação.
No que tange à natureza tributária das contribuições sociais, é pacífico na doutrina pátria de que tratam-se de tributos vinculados a uma atuação estatal específica, tendo o STF confirmado este entendimento nos seus pronunciamentos[13].
O Princípio da Pré-existência do Custeio em Relação ao Benefício ou Serviço surgiu na EC nº 11 de 1965, estando hoje previsto no art. 195, §5º, CF/88 [14], e estabelece, em regra simples, que sem receita não pode haver despesa. É fundamental para a segurança do próprio sistema através do seu equilíbrio atuarial, prevenindo o mesmo de qualquer legislação oportunista que institua benefícios ou serviços sem a correspondente fonte de custeio, sendo esta uma das causas apontadas para as dificuldades hoje existentes no sistema securitário brasileiro.
2.2. Estrutura
A estrutura da seguridade social no Brasil está prevista no Título VIII – Da Ordem Social, da Constituição Federal de 1988, que em seu artigo 194, caput, estabelece que “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Inicialmente este conjunto integrado de ações estava concentrado em um único Ministério, o MPAS – Ministério da Previdência e Assistência Social, entretanto, com a entrada em vigor da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, este foi substituído pelo Ministério da Assistência Social[15], posteriormente renomeado pela Lei nº 10.869, de 13 de maio de 2004, para Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome[16], e Ministério da Previdência Social.
O diploma básico da seguridade social foi a Lei nº 8.212, que estabelece o Plano de Custeio e Organização da Seguridade Social, de 24 de julho de 1991. Desde então, este dispositivo sofreu várias alterações. Atualmente, o Regulamento da Previdência Social está aprovado pelo Decreto nº 3.048/99, que traz as disposições relativas ao custeio da seguridade e aos benefícios da previdência social, com as alterações subseqüentes.
2.2.1. A Saúde
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação, conforme previsão expressa do artigo 196, caput, da nossa Carta Magna[17], sendo de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado, como previsto no artigo 197, caput, da mesma norma[18].
É um serviço que deverá ser prestado pelo Estado independentemente de contribuição. A rede pública de saúde deverá atender qualquer pessoa, independentemente de condição financeira.
Atualmente a saúde possui uma estrutura independente da previdência social, estando as ações que eram prestadas pelo extinto INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, sob a responsabilidade direta do SUS – Sistema Único de Saúde, vinculado ao Ministério da Saúde e instituído pela Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990[19]. O INSS – Instituto Nacional do Seguro Social responsabiliza-se apenas pela previdência social brasileira.
Por ser o mais amplo dos ramos protetivos da seguridade social pela ausência de qualquer tipo de restrição aos seus clientes, a saúde deve ser garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros males, através do acesso universal e igualitário às ações e aos serviços necessários ao cumprimento da sua proposta.
O Sistema Único de Saúde é financiado com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes, e é constituído pelas ações e serviços públicos de saúde, integrados em uma rede regionalizada e hierarquizada, nos termos da Constituição Federal[20].
Os órgãos da Previdência Social e da Assistência Social participam da elaboração da proposta de finalidades do SUS, a partir das metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO.
Ao Sistema Único de Saúde, dentre outras atribuições, nos termos da lei, compete: controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador; ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde; participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico; incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico; fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano; participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; e colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.[21]
2.2.2. A Assistência Social
Assim como a saúde, a assistência social será prestada independentemente de contribuição, entretanto, há uma restrição no seu publico alvo. Constitui um plano de prestações sociais mínimas e gratuitas a cargo do Estado para prover pessoas necessitadas de condições dignas de vida[22].
Conforme previsão do art. 203, caput da Constituição Federal de 1988, “a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente da contribuição à seguridade social”, o que significa que o requisito para o auxílio da assistência social é a necessidade do assistido, isto é, a falta de condições de prover o próprio sustento, ainda que de forma provisória, o que exclui aquelas pessoas que possuem recursos para garantir a manutenção própria, no caso de benefícios assistenciais pecuniários. Para as ações assistenciais não pecuniárias é possível um conceito mais amplo de pessoa necessitada, podendo alcançar aquelas pessoas que possuem recursos para manutenção.
A responsabilidade do Estado, entretanto, é supletiva, ou seja, inicialmente a família deverá assumir a responsabilidade pelo sustento dos seus membros, apenas na falta desta é que o Poder Público será acionado, conforme se depreende do previsto nos artigos 229 e 230 da Constituição Federal vigente[23]. Desta forma, o direito às prestações assistenciais só existirá diante da ausência de meios próprios ou familiares de manutenção da pessoa.
A assistência social objetiva o preenchimento dos vácuos deixados pela previdência social, uma vez que esta não chega a todo e qualquer indivíduo, mas àqueles que contribuem para o sistema, como se verá adiante. É atividade complementar ao seguro social, pois a previdência social não tem por atribuição a manutenção de pessoas carentes.
Trata-se de um direito social fundamental e, para o Estado, um dever a ser realizado por meio de ações diversas que visem atender às necessidades básicas do indivíduo, em situações críticas da existência humana, tais como a maternidade, infância, adolescência, velhice e para pessoas portadoras de limitações físicas[24], estando também diretamente relacionado ao cumprimento do objetivo constitucional de erradicação da pobreza e de redução de desigualdades sociais e regionais.
As prestações assistenciais dar-se-ão através de prestações pecuniárias, chamadas de benefícios, ou através da prestação de serviços ou entrega de bens materiais como remédios, alimentos, roupas. Essas prestações estão distribuídas de acordo com a impossibilidade de manutenção própria pela qual passa o indivíduo, podendo ela ser classificada como provisória, caso haja possibilidade de habilitação ou reabilitação profissional, ou na ocorrência de calamidade, ou, em uma segunda classificação, como permanente, quando a pessoa está definitivamente impossibilitada de trabalhar por motivo de idade avançada, deficiência física ou deficiência mental.
As ações na área de assistência social serão financiadas com recursos do orçamento da seguridade social, dentre outras fontes, conforme previsão do artigo 204 da Constituição Federal[25]. Atualmente a Lei Orgânica da Assistência Social, Lei nº 8.742/93 está regulamentada pelo Decreto nº 1.774/95.
2.2.3. A Previdência Social
Ao contrário da Saúde e da Assistência Social, a Previdência Social pressupõe a contribuição prévia. No Brasil existem o sistema público e o sistema privado de Previdência. A Previdência Social diz respeito ao sistema público. O regime privado é facultativo e complementar àquele, e dele o Estado não participa, em princípio, salvo como entidade patrocinadora[26].
A previdência social está dividida em dois modelos distintos, a saber: 1. O modelo destinado a todos os trabalhadores da iniciativa privada e àqueles que voluntariamente desejem se filiar, conhecido por regime geral de previdência, cuja gestão está sob a responsabilidade do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS, autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social – MPS; 2. O modelo destinado aos servidores públicos efetivos, sob a responsabilidade dos entes federativos, também chamado de regime próprio de previdência.
É da competência da União, segundo a previsão constitucional, a edição de normas gerais de ambos os sistemas de previdência, cabendo aos entes federativos a edição de normas específicas, sendo portanto, uma competência concorrente[27].
Neste estudo, concentraremos o nosso foco na Previdência Social, particularmente no modelo destinado aos trabalhadores da iniciativa privada e àqueles que voluntariamente desejem se filiar, sem descuidar, quando necessário, de algumas explanações superficiais acerca do modelo destinado aos servidores públicos efetivos. Pela importância do tema para o escopo do presente trabalho, destacamos o Capítulo 3 para tratarmos especificamente do assunto, não aprofundando o mesmo neste momento.
2.3. Financiamento da Seguridade Social
Existem vários modelos de proteção possíveis, que variam quanto ao financiamento e a entrega das prestações, estas podendo ser proporcionais ao valor do recolhimento ou uniformizadas. Da mesma forma, o custeio da seguridade social pode contar com uma participação estatal mínima ou em sua totalidade. Entretanto, a efetivação da seguridade social pressupõe três aspectos: 1) proporcionar segurança de sustento para o futuro; 2) a solidariedade, e 3) o gerenciamento e financiamento, ao menos em parte, pelo Estado [28].
A Constituição Federal adotou duas formas de financiamento da seguridade social: uma indireta, na qual os recursos são provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e outra direta, na qual os recursos resultam da arrecadação de contribuições com essa finalidade[29].
É óbvio que tanto no primeiro quanto no segundo caso os recursos virão direta ou indiretamente da sociedade, a quem competirá os custos sociais. Previu também, a Carta Magna, a possibilidade da instituição de outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, desde que a instituição seja feita por lei complementar, e que sejam não-cumulativas e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos impostos previstos na própria Constituição[30].
Uma vez que a Constituição abre a possibilidade da instituição de outras fontes, e essa instituição, em respeito ao princípio da legalidade tributária, só pode ser feita mediante lei, é importante, mais uma vez, chamar a atenção para o fato de que, ao contrário do que ocorre com a previdência social, a competência para legislar sobre seguridade social é privativa da União[31].
Esta diferença de tratamento aparentemente contraditória, uma vez que a previdência social, conforme já dissemos, juntamente com a saúde e a assistência social, compõe a seguridade social, é justificada por duas razões: a primeira, em função dos regimes próprios de previdência existentes nos Estados e Municípios, aos quais se vinculam os servidores públicos efetivos destes entes federativos, competindo aos próprios entes estabelecerem as regras previdenciárias para os seus servidores; a segunda, pela possibilidade dos entes federativos criarem, por lei própria, entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, para os seus servidores[32].
Focaremos nossa atenção, no presente trabalho, nas fontes diretas de financiamento, isto é, aquelas provenientes da arrecadação das contribuições sociais.
As contribuições sociais surgem no texto constitucional no artigo 149[33], e voltam a ser mencionadas no artigo 195. No primeiro artigo mencionado, são classificadas como espécie do gênero contribuições especiais, juntamente com as contribuições de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais, e no segundo, são estabelecidas as contribuições previdenciárias.
Ainda no artigo 149, a Constituição estabelece algumas regras adicionais relativas a contribuições para a seguridade social, definindo que estas não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação, podendo ser exigidas na importação de produtos estrangeiros ou serviços, e podendo ter alíquotas ad valorem ou específica[34].
Apesar de genericamente previstas para as contribuições sociais, estas regras têm como principais destinatários a COFINS (Contribuição Social sobre o Faturamento das Empresas) e a CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), não devendo atingir as contribuições previdenciárias, uma vez que a interpretação do estabelecido deve levar em consideração a natureza contributiva do sistema, o qual teria seu equilíbrio atuarial comprometido por esta perda de receita[35].
O art. 165, § 5º, III, da Lei Maior, aumentou a autonomia do orçamento da seguridade social, prevendo que este abrangeria “todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público”. “Tal orçamento já não se confunde com o orçamento do Tesouro Nacional, e sua execução não constitui atribuição do Poder Executivo, posto que a seguridade social há de ser organizada com base em princípios constitucionalmente estabelecidos”[36].
Dessa forma, as contribuições que financiam diretamente a seguridade social devem ingressar diretamente no orçamento da seguridade social, não podendo constituir receita do Tesouro Nacional[37].
As contribuições sociais previstas no artigo 195 da Constituição Federal são divididas em quatro grandes grupos: as do empregador; as do trabalhador e dos demais segurados da previdência social; as provenientes da receita de concursos de prognósticos e as do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar, este último acrescentado ela EC nº 42, de 19 de dezembro de 2003. Passaremos a detalhar cada um dos grupos.
O inciso I do artigo 195 estabelece as contribuições do “empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei”. Podemos dizer que é praticamente um padrão mundial a adoção da participação do empregador, atuando como patrocinador dos benefícios pagos a seus empregados, no sistema contributivo da seguridade social.
Mesmo assim, esta forma de financiamento não tem estado livre de críticas, uma vez que aumenta o custo da mão-de-obra, o chamado “Custo Trabalhador”, estimulando a informalidade do mercado de trabalho, e privilegiando empresas com maior suporte tecnológico em detrimento daquelas com uso intensivo de mão-de-obra, assunto que abordaremos com maior profundidade mais adiante.
O texto do citado inciso foi alterado pela EC nº 20/98, incluindo a empresa e a entidade a ela equiparada, com a nítida intenção de ampliar a base de incidência da contribuição. Para fins previdenciários os equiparados a empresa estão previstos na Lei 8.212/91. Por empresa deve-se entender qualquer entidade que se utiliza de mão-de-obra remunerada, sendo irrelevante a existência da finalidade lucrativa. É suficiente o desenvolvimento de uma atividade profissional para enquadrar-se no conceito.
A amplitude do conceito, entretanto, não se torna empecilho à exclusão de algumas entidades da obrigatoriedade do pagamento em decorrência das imunidades tributárias, para as quais a ausência de finalidade lucrativa é apenas um dos requisitos.
As contribuições do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada incidirão, ainda segundo o art. 195, I, sobre: “a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro”.
As três alíneas foram inseridas pela mesma EC nº 20/98, já citada, com o mesmo objetivo de ampliação da base de incidência. O texto original do inciso em tela fazia referência apenas à contribuição “dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro”.
Um dos motivos da alteração no texto original foi a posição do STF diante do termo “folha de salários”, firmando entendimento, alinhado com o Direito do Trabalho[38], de que este dizia respeito apenas aos valores percebidos pelos empregados, e não por todas as espécies de trabalhadores[39], excluindo os autônomos e os administradores, e restringindo bastante a base de incidência da contribuição.
Entre os especialistas em Direito Previdenciário, a alteração não se fazia necessária por este motivo, pois neste ramo do Direito, “salário não é somente a retribuição paga ao empregado, mas é o valor a ser substituído futuramente pelo benefício previdenciário, quando o trabalhador já não tenha condição de obtê-lo por meios próprios. É o que Wladimir Novaes Martinez chama de caráter substitutivo do benefício previdenciário” [40].
Com a entrada em vigor da EC nº 20/98 e o conseqüente alargamento da base de incidência das contribuições para a seguridade social, todas as verbas pagas ou creditadas para fins de remuneração de qualquer espécie de trabalho passam a integrar a base de cálculo das referidas contribuições. Entretanto, não há que se incluir na base de cálculo os valores que não digam respeito à contraprestação de serviço prestado por pessoa física, uma vez que a Carta Magna faz referência a “rendimentos do trabalho”. Estão fora da base de cálculo, portanto, as indenizações e pagamentos feitos para cobrir custos do trabalhador[41].
O constituinte derivado através da EC nº 42/2003, previu a possibilidade de substituição da contribuição incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pela incidente sobre o faturamento[42], possibilidade essa que só ocorrerá com a edição de lei sobre o assunto, o que não tem prazo para ocorrer, apesar dos prazos estabelecidos em algumas leis ordinárias[43], uma vez que o legislador não pode ser forçado a legislar. Com esta previsão constitucional abre-se a oportunidade da desoneração da folha de pagamento, o que deve ser feito sem contrariar o princípio da diversidade da base de financiamento, sobre o qual já discorremos nesse trabalho.
A contribuição social sobre o faturamento das empresas é a COFINS, instituída pela Lei Complementar nº 70/91, com a finalidade de substituir o FINSOCIAL que havia sido recepcionado pela Constituição Federal de 1988.
A opção por lei complementar resultou de um receio de entendimento pelos tribunais de um bis in idem com o Programa de Integração Social – PIS e com o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP, contribuições sociais recepcionadas pela Constituição de 1988[44], que também incidem, como regra, sobre o faturamento das empresas. O texto do art. 195 não exige lei complementar para a instituição das contribuições sociais, sendo a LC nº 70/91 materialmente ordinária.
Ao examinar a matéria o STF entendeu que a COFINS, a despeito de sua semelhança de base de cálculo com o PIS/PASEP, é uma contribuição válida, pois o bis in idem[45]. foi criado pelo Constituinte Originário, dotado de ampla liberdade, e que, portanto, pode excepcionar a si mesmo
Esta contribuição vem sendo constantemente alterada, com destaque para as tentativas de evitar a cobrança em cascata, iniciadas na Lei nº 10.833/03 posteriormente alterada, com o objetivo de aumentar a competitividade nacional e reduzir o ônus existente sobre a produção nacional. Atualmente sua base de cálculo é o faturamento mensal da empresa, entendido este como todas as receitas auferidas, independentemente da denominação ou classificação contábil.
A inclusão do termo “receita” pela EC nº 20/98, além do faturamento existente no texto original, também tem o objetivo de aumentar a base de incidência, uma vez que passa a atingir as empresas que por não praticarem atividade comercial alegam não possuir faturamento por não emitir fatura. Entretanto, é importante observar o conectivo “ou” no texto da alínea, o que implica na presença de um e exclusão do outro.
O STF, analisando as questões relacionadas aos sujeitos ativos nas contribuições sociais, entre as quais a COFINS, entendeu ser possível a cobrança desta contribuição pela própria União, atuando como mera intermediária, a quem incumbiria o repasse dos recursos correspondentes à seguridade social, ao INSS.
Desde então, o que se tem visto como regra é o repasse feito pela União limitar-se ao estritamente necessário para cobrir o déficit orçamentário da referida autarquia, que seria superavitária caso lhe fosse permitido arrecadar todas as contribuições que a Constituição de 1988 atribuiu à seguridade social[46], com cristalina afronta à autonomia dada ao orçamento da seguridade social pelo já comentado art. 165, § 5º, III, da Carta Magna.
Finalizando as previsões de contribuições sob a responsabilidade do empregador, temos no art. 195, I, “c”, CF/88, a contribuição social sobre o lucro líquido – CSLL, instituída pela Lei nº 7.689/88, posteriormente alterada por diversos dispositivos.
A contribuição social sobre o lucro líquido também está sobre a responsabilidade da União, e o entendimento do STF é de que o fato de ser arrecadada e fiscalizada por outra pessoa que não o INSS não altera a sua natureza jurídica, continuando contribuição social, desde que cumprido o requisito de destinação de sua arrecadação à seguridade social. Também foi objeto de questionamentos quanto a um bis in idem com o imposto de renda das pessoas jurídicas, que possui base de cálculo idêntica, e, mais uma vez, o entendimento que prevalece é o de que o bis in idem foi criado pelo constituinte originário, e que, portanto, é válido.
Na doutrina também encontramos autores que entendem que não há que se falar em equiparação da contribuição sobre o lucro com o imposto de renda, estabelecendo como distinções existentes o fato de que o imposto de renda não poderia ter o produto de sua arrecadação vinculado a qualquer órgão, fundo ou despesa, nos termos do art. 167, IV, CF/88[47], ressalvadas as previsões do próprio texto constitucional, nas quais não se observa a possibilidade de vinculação ao custeio da seguridade social, e o fato de que as quantificações do “lucro”, art. 195, I, “c”, CF/88 e da “renda”, art. 153, III[48], CF/88, podem apresentar-se de forma diversificada[49].
“Com efeito, o lucro societário – quantificador da contribuição social – não significa inexoravelmente o lucro (ou renda) pertinente ao imposto, uma vez que as bases de cálculo não são necessariamente as mesmas. Conquanto possa representar uma aspiração da ciência contábil, a realidade jurídica é outra, visto que o legislador do imposto de renda determina ao contribuinte que proceda a diversos ajustes (adições, exclusões ou compensações) ao seu resultado societário (lucro líquido de natureza contábil), para apurar o lucro real tributável (este é a base de cálculo do IR); enquanto que a contribuição social atém-se ao lucro contábil, sem proceder a tais ajustes”[50].
Sua base de cálculo é o valor do resultado do exercício, antes da provisão para imposto de renda[51]. A Lei nº 10.684/03, em seu artigo 22, alterou a fixação da base de cálculo para 32% da receita bruta, nas atividades de prestação de serviços em geral, exceto hospitalares, intermediação de negócios, administração, locação ou cessão de bens imóveis, móveis e direitos de qualquer natureza, prestação cumulativa e contínua de serviços de assessoria creditícia, mercadológica, gestão de crédito, seleção de riscos, administração de contas a pagar e a receber, compra de direitos creditórios resultantes de vendas mercantis a prazo ou de prestação de serviços.
Na CSLL repete-se o problema do repasse feito pela União limitar-se ao estritamente necessário para cobrir o déficit orçamentário do INSS, mais uma vez com afronta à autonomia dada ao orçamento da seguridade social pelo já comentado art. 165, § 5º, III, da Carta Magna.
O inciso II do artigo 195 prevê aquela que se apresenta hoje como a principal fonte de financiamento da seguridade social: a contribuição social do trabalhador e dos demais segurados da previdência social. Esta fonte, a exemplo da contribuição da empresa sobre sua folha de pagamento, destina-se exclusivamente ao custeio de benefícios concedidos pelo Regime Geral de Previdência Social.
A alteração do texto introduzida pela EC nº 20/98, ampliou a base de incidência, pois o texto originário mencionava apenas “dos trabalhadores”, sendo possível atualmente a inclusão dos segurados facultativos, que não se enquadram na categoria “trabalhador”, por não exercer atividade remunerada.
A regra, como corolário da compulsoriedade do sistema, é que todo trabalhador submeter-se-á a esta contribuição, exceção para os militares e os servidores públicos participantes de regimes próprios de previdência. Os aposentados e pensionistas, quando no exercício de atividade remunerada, enquadrados estão no conceito de trabalhador, estando sujeitos, portanto, a esta contribuição. O inciso, entretanto, estabelece imunidade tributária para as aposentadorias e pensões concedidas pelo RGPS.
Para a doutrina especializada, a imunidade referida está correta, pois cobrar contribuição previdenciária que tem por objetivo principal a substituição da remuneração do trabalhador em um evento futuro, daqueles que já adquiriram a condição necessária e estão recebendo o benefício não seria coerente[52], acrescenta-se ainda que, “sob o ponto de vista constitucional, quando interpretada a Constituição com seriedade e sem comprometimentos políticos e partidários, jamais a contribuição dos inativos encontrará agasalho, visto que compromete os institutos jurídicos da segurança, do ato jurídico perfeito e do direito adquirido, além, em alguns casos, da coisa julgada.” [53]
O STF entendeu que a imunidade tributária criada pela EC nº 20/98 seria extensível a todos os aposentados e pensionistas, independentemente de estar vinculados a regimes próprios de previdência, apesar do texto da Lei Maior ser expresso quanto ao Regime Geral da Previdência Social[54].
A questão, entretanto, voltou à discussão após a EC nº 41/03, que, alterando o art. 40 da Constituição, previu expressamente a contribuição do servidor inativo sobre os proventos superiores ao teto fixado pelo RGPS[55], excluindo, por conseqüência, da incidência da contribuição, aqueles que recebem até o teto do RGPS. Diante da nova polêmica o STF findou declarando a constitucionalidade da contribuição do servidor inativo, sobre os valores que ultrapassem o teto do RGPS, independentemente da época da obtenção do benefício[56].
No inciso III do artigo 195 encontra-se a previsão da contribuição sobre as receitas dos concursos de prognóstico, também prevista no art. 26 da Lei 8.212/91, entendidos aqueles como os jogos autorizados pelo Poder Público. Segundo o § 1° do artigo 26 da Lei 8.212/91, são todos e quaisquer concursos de sorteios de números, loterias, apostas, inclusive as realizadas em reuniões hípicas, nos âmbitos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal.
A contribuição será composta pela renda líquida dos concursos, excetuando-se os valores destinados ao Fundo de Financiamento ao Estudante de Nível Superior – FIES, podendo também ser constituída de cinco por cento sobre o movimento total de apostas em prados de corridas e sobre o movimento global de sorteio de números ou de quaisquer modalidades de símbolos[57]. A receita gerada pela contribuição terá parcelas destinadas a outros fins que não a seguridade social, como por exemplo a destinada ao INDESP – Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto e a destinada ao programa de crédito educativo.
Seguindo o artigo 195, encontramos no inciso IV a previsão da contribuição do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. Este inciso foi acrescentado pela EC n° 42/2003 que trouxe uma proposta de reforma tributária, a mesma que alterou a redação do art. 149, § 2°, II, da CF/88, incluindo a previsão de incidência das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico sobre a importação de produtos estrangeiros e serviços.
Caberá à lei infraconstitucional definir a hipótese de incidência desta contribuição em detalhes que permitam a sua aplicação. A Lei nº 10.865/04 instituiu a Contribuição para o PIS/PASEP – Importação, Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público Incidente na Importação de Produtos Estrangeiros ou Serviços, e a COFINS – Importação, Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social Devida pelo Importador de Bens Estrangeiros ou Serviços do Exterior.
Além das citadas Contribuições, os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PIS/PASEP, criadas inicialmente pelas Leis Complementares nº 7, de sete de setembro de 1970, e nº 8, de três de dezembro de 1970, foram recepcionadas pela Constituição Federal de 1988 como contribuições sociais.
Estas contribuições são apuradas mensalmente pelas pessoas jurídicas de direito privado, e as que lhes são equiparadas pela legislação do imposto de renda, inclusive empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias; pelas entidades sem fins lucrativos, definidas como empregadoras pela legislação trabalhista, e as fundações; e pelas pessoas jurídicas de direito público interno. Nas primeiras, a incidência é feita com base no faturamento do mês. Nas segundas, com base na folha de salários. Nas terceiras, com base no valor mensal das receitas correntes arrecadadas e das transferências correntes e de capital recebidas. A arrecadação obtida com o PIS/PASEP é direcionada prioritariamente ao FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador, para garantia da manutenção do seguro desemprego.
3. A PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO SEGURO “SUI GENERIS” NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
3.1. Características
Das definições encontradas na doutrina, entendemos como a mais adequada a que entende a previdência social como um seguro sui generis[58]. É Seguro porque aqueles que dela participam, contribuem com o intuito de ter uma garantia que lhes permita um mínimo de dignidade diante de alguns eventos. É sui generis porque enquanto a característica principal do seguro na sua forma mais comum é a voluntariedade, pois que é de natureza contratual, a previdência social é de filiação compulsória em seus regimes básicos, excluindo por completo a vontade do segurado, exceto no caso do segurado facultativo, o que a afasta da natureza contratual e a enquadra como sendo de natureza institucional ou estatutária, pois o Estado, através do seu Poder de Império, institui a figura da vinculação obrigatória, bem como toda a sua organização, por meio de lei[59].
Esta natureza traz algumas conseqüências de ordem prática como, por exemplo, a impossibilidade da utilização do Código de Defesa do Consumidor para dar tratamento a questões relacionadas à matéria previdenciária, uma vez que não há uma relação de consumo, mas uma proteção coercitiva patrocinada pelo Estado[60].
Não será possível também, o não ingresso no sistema por vontade própria do segurado, sob o argumento de que já contribui para uma previdência privada. Exercendo atividade remunerada em território nacional, seja ou não brasileiro, automaticamente será filiado ao Regime Geral de Previdência Social, com algumas exceções entre aqueles já filiados a regimes próprios de previdência, assunto que aprofundaremos nas linhas seguintes.
A compulsoriedade está relacionada à idéia de socialização das adversidades, distribuindo-se os riscos por igual com toda a sociedade, como reflexo do princípio da solidariedade aplicado ao sistema protetivo.
Outra característica do sistema previdenciário é a contributividade[61], através da qual, apenas aqueles que contribuem para o sistema terão direito aos serviços e benefícios oferecidos, ao contrário do benefício assistencial, que será concedido a todos os que dele necessitarem, e do acesso à saúde, disponível a todos, conforme já afirmamos.
No Brasil os serviços oferecidos pela previdência social são a reabilitação profissional e o serviço social, enquanto os benefícios se subdividem em dois grandes grupos, assim classificados de acordo com a previsibilidade ou não do evento determinante, respectivamente: os de natureza programada e os de natureza não-programada. Estão no primeiro grupo, por exemplo, as aposentadorias por tempo de contribuição, e no segundo, as aposentadorias por invalidez.
Através das contribuições chega-se a outra característica desejada, mas nem sempre alcançada, do sistema previdenciário: a auto-sustentabilidade[62]. Em outras palavras, é através das contribuições de seus participantes que o sistema previdenciário deve financiar-se, não sendo de sua concepção, portanto, a dependência de recursos estatais.
Infelizmente, no Brasil, vários foram os benefícios concedidos sem a correspondente fonte de recursos ao longo da história do sistema previdenciário nacional, o que trouxe para o sistema alguns problemas que precisaram ser contornados. Não estamos dizendo com isso que os benefícios criados e concedidos não foram devidamente motivados, mas que a natureza dos mesmos não seria, em princípio, previdenciária.
Não é pretensão da previdência social a manutenção do padrão de vida do beneficiário através da conservação da sua renda original no momento de sua aposentadoria. Isto fica claro pela fórmula de cálculo utilizada, em geral, para os benefícios, na qual resta demonstrada uma preocupação com o equilíbrio atuarial, sem vínculo com a renda do trabalhador às vésperas da fruição do benefício[63].
O objetivo do sistema é garantir os meios mínimos capazes de permitir uma vida digna ao beneficiário, devendo este, se assim entender, buscar através de uma previdência privada, o complemento que permita a continuidade do padrão de vida desfrutado no momento da aposentadoria.
Ainda assim, sem a pretensão de manter o padrão de vida do beneficiário após a sua aposentadoria, a previdência social tem um alcance direto na vida dos trabalhadores, aumentando gradativamente o comprometimento com o bem-estar das famílias dos trabalhadores brasileiros, sobretudo daquelas de menor renda e de difícil acesso aos bens elementares da vida.
Além desse alcance direto, a previdência social também participa de forma efetiva na economia da maioria dos pequenos municípios brasileiros, garantindo-lhes o equilíbrio social através da prestação dos benefícios previdenciários que chegam, em algumas localidades, a injetarem na economia local mais que o Fundo de Participação dos Municípios - FPM, constituindo-se a principal fonte de recursos destes municípios[64].
A presença da preocupação da previdência social, através das suas prestações, com o princípio da dignidade da pessoa humana e com a solidariedade na proteção dos mais necessitados, pode ser encontrada em várias ocasiões. Como exemplo, trazemos as seguintes:
a) o acolhimento dos trabalhadores rurais pela previdência social em 1991, mesmo sem contribuição anterior, considerando-se o tempo na atividade desenvolvida até então, em atendimento ao princípio da uniformidade de tratamento previsto no art. 194, parágrafo único, II, da CF/88[65];
b) isenção de carência para os benefícios protetores contra riscos sociais imprevisíveis;
c) alíquota variável na contribuição dos trabalhadores, em respeito ao princípio da capacidade contributiva, em favor dos mais pobres;
d) conceito de filiação ao regime atrelado ao exercício da atividade laboral, e não ao pagamento de contribuições, o que torna defeso ao Estado negar determinado benefício ao segurado empregado caso a empresa, responsável pelo recolhimento da contribuição dele, não tenha cumprido a sua obrigação tributária;
e) valor dos benefícios do Regime Geral é baixo, ressaltando a tendência à universalidade dentro da capacidade do sistema[66].
Estas características, juntas, tornam a previdência social um instrumento importantíssimo de combate à pobreza, de melhoria na distribuição de renda, com conseqüente redução das desigualdades sociais, e de dinamismo econômico e social, com destaque para as áreas rurais e para as cidades de pequeno e médio porte. É, portanto, muito relevante a reflexão acerca das suas fontes de financiamento, das quais, como corolário, virão a estabilidade e a garantia do sistema.
3.2. Regimes Previdenciários
Para que possa cumprir os seus objetivos, o sistema previdenciário brasileiro está organizado em Regimes Previdenciários. Há no sistema pátrio dois grandes grupos de Regimes, a saber: os Regimes Básicos e os Regimes Complementares[67].
Nos Regimes Básicos estão o Regime Geral de Previdência Social e os Regimes Próprios de Previdência de Servidores Públicos e Militares, enquanto nos Regimes Complementares de Previdência estão o Regime Privado Aberto no Regime Geral de Previdência Social, o Regime Privado Fechado no Regime Geral de Previdência Social e o Regime Público Fechado nos Regimes Próprios de Previdência[68].
A maior abrangência, sem dúvida, é do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, hoje organizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, responsável pela rede protetiva da maioria dos trabalhadores brasileiros.
Os servidores públicos ocupantes de cargo efetivo não fazem parte deste regime, mas sim dos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, mantidos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em benefício dos seus servidores públicos e militares.
Conforme já tivemos oportunidade de esclarecer neste trabalho, apenas nos Regimes Próprios de Previdência Social é que a competência legislativa é concorrente entre os entes da Federação. No Regime Geral de Previdência Social a referida competência é privativa da União.
A Constituição Federal estabeleceu os fundamentos dos regimes próprios em seus artigos 40[69], para os servidores, e 142, X,[70] para os militares. Para os últimos, a especificidade da carreira traz consigo algumas implicações que torna difícil um regime que seja viável do ponto de vista atuarial, uma vez que a passagem para a inatividade muito freqüentemente ocorre de forma precoce, pelas mais diversas razões[71].
Não há qualquer impedimento à acumulação de aposentadorias, desde que em regimes distintos. Assim, é possível uma aposentadoria por um RPPS no âmbito federal e outra por um RPPS no âmbito municipal; ou uma pelo RGPS e outra por um RPPS, por exemplo. Por óbvio que para tanto, durante a vida laborativa, o trabalhador houve de contribuir para todos os regimes aos quais estava vinculado.
Um ponto relevante é o fato de que caso o servidor público ocupante de cargo efetivo da União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, ou o militar dos Estados e do Distrito Federal filiado a RPPS venha a ser cedido a órgão ou entidade de outro ente da federação, com ou sem ônus para o cessionário, permanece vinculado ao regime de origem, ainda que receba algum adicional no destino.
Esta variedade de possibilidades faz com que, na doutrina, encontremos quem defenda a unificação dos regimes básicos da previdência brasileira, preservadas as características de algumas categorias, com carreiras típicas de Estado[72].
Nos regimes próprios, os Estados, DF e Municípios não poderão instituir alíquotas inferiores à cobrada pela União de seus servidores, atualmente 11%, sendo esta a referência para a alíquota mínima. Também, a partir da EC nº41/03, não existem mais a garantia da integralidade da remuneração na inatividade, passando o cálculo do benefício a ser feito por meio de média, bem como a paridade remuneratória entre ativos e inativos.
Os Regimes Complementares têm natureza privada, não possuem obrigatoriedade em sua filiação, sendo esta uma opção do beneficiário, daí o seu caráter facultativo, entretanto, a opção por este regime não afasta a compulsoriedade dos regimes básicos. Além desse caráter, possuem também autonomia em relação aos regimes básicos, pois o benefício complementar não terá nenhum vínculo com a concessão ou não de outro benefício no regime básico.
A União tem um papel regulamentador e fiscalizador do funcionamento destes regimes, cabendo a ela estipular normas gerais sobre o assunto, conforme previsão do art. 24, XII e § 1º da CF/88[73]. As normas básicas de funcionamento dos regimes complementares estão no art. 202[74] da Constituição da República e nas Leis Complementares números 108 e 109/2001.
Segundo a previsão da LC nº 109/2001, o sistema será denominado aberto, se for acessível a qualquer pessoa; ou fechado, se os assistidos somente puderem ser empregados de empresas, grupo de empresas e agentes públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, por exemplo, PREVDATA – Sociedade de Previdência Complementar da Dataprev, ou membros de pessoas jurídicas de caráter profissional, por exemplo, Caixa de Assistência dos Advogados – CAAPE/OAB.
As entidades abertas de previdência complementar são organizadas como sociedades anônimas, enquanto as entidades fechadas são organizadas na forma de fundação privada ou sociedade civil sem fim lucrativo, não podendo ser submetidas a processos falimentares[75], e tendo seus planos estabelecidos mediante convênio entre o patrocinador (pessoa jurídica que também contribui), ou instituidor (pessoa jurídica que cuida apenas da organização do plano, sem contribuir), e a entidade de previdência.
Tanto as entidades abertas quanto as fechadas podem sofrer intervenção ou liquidação. A primeira ocorre em caso de irregularidade na administração do fundo ou de insuficiência de reservas técnicas, enquanto a liquidação, no caso de inviabilidade de recuperação.
A fiscalização das entidades fechadas fica sob a responsabilidade do Ministério da Previdência Social, através da sua Secretaria de Previdência Complementar – SPC, enquanto das entidades abertas sob a responsabilidade do Ministério da Fazenda e da Superintendência de Seguros Privados – SISEP[76]. Como o foco deste trabalho está no RGPS, não aprofundaremos a análise dos regimes complementares nem dos regimes próprios.
O Regime Geral de Previdência Social tem previsão constitucional no seu artigo 201[77], e está regulamentado na lei 8.213/91. Segundo o artigo 1º desta lei, seu objetivo é proteger os seus beneficiários contra os sinistros referentes a doença, morte daqueles de quem dependiam economicamente, incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão.
Como já tivemos oportunidade de comentar neste trabalho, trata-se de um plano de seguro público, coletivo, compulsório e de natureza contributiva, com características sui generis. Todos os trabalhadores da iniciativa privada, urbanos e rurais, bem como servidores que não possuam vínculo efetivo com a administração pública, têm filiação obrigatória. Será facultativa, entretanto, a filiação daqueles que não exercerem atividade laboral reconhecida em lei.
O desemprego involuntário, apesar de ser um risco social previdenciário protegido pelo seguro-desemprego, que tecnicamente é uma espécie e benefício previdenciário[78], não é de responsabilidade do Regime Geral de Previdência Social mantido pelo INSS, mas uma incumbência do Ministério do Trabalho, que disponibiliza o seguro com os recursos do FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador, cuja fonte de receitas principal é composta pelos recursos advindos das contribuições para o PIS/PASEP.
O financiamento do RGPS é composto pelas contribuições das empresas sobre a remuneração dos trabalhadores (não apenas os empregados) que lhes prestem serviços, pelas contribuições dos segurados, ambas de natureza tributária, e pela participação do Estado, através do seu orçamento. O presente trabalho aprofundará este tema em tópico específico, dada a importância do mesmo para o escopo proposto.
3.3. O Requisito do Equilíbrio Financeiro e Atuarial e os Sistemas de Financiamento
Já vimos em outras oportunidades no presente trabalho, que a previdência social se organiza como um seguro. De um lado possui receitas destinadas a cobrir sinistros, conhecidos como riscos sociais, e de outro as despesas referentes a estes sinistros.
Para manter este sistema funcionando de forma adequada, no momento atual e em um momento futuro, é necessário que o administrador do sistema preocupe-se com alterações danosas nas contas da arrecadação, criando as condições para que esta ocorra de forma estável e conseqüentemente não desequilibre as contas previstas.
Por outro lado, também tem que se preocupar com o perfil da clientela do seguro, prevenindo variações grandes neste perfil, como por exemplo, amplas reduções de remuneração, ou variações no universo dos segurados, pois também são capazes de alterar o equilíbrio do sistema que foi projetado inicialmente[79].
A estas duas preocupações do administrador do sistema dão-se os nomes de equilíbrio financeiro e equilíbrio atuarial. O equilíbrio financeiro tem por objetivo o saldo resultante do encontro entre as receitas e as despesas maior ou igual a zero, pois de outra forma o sistema não estaria sendo capaz de se manter, contrariando a característica da auto-sustentabilidade, e comprometendo a estabilidade e a garantia do mesmo. Já o equilíbrio atuarial está relacionado á estabilização de massa.
Existe equilíbrio atuarial quando as alíquotas de contribuição, a taxa de reposição e o período de duração dos benefícios são definidos a partir de cálculos atuariais que visam à manutenção do equilíbrio financeiro durante todo o período de existência do regime de previdência[80].
É a Atuária, conhecida como ciência do seguro, que vai confrontar os recursos disponíveis para a cobertura dos sinistros com o risco protegido, analisando a viabilidade do sistema em vários cenários, nos quais serão consideradas principalmente as projeções futuras no que diz respeito ao envelhecimento da população, bem como as tendências apontadas também em projeções relativas à natalidade populacional[81].
Trabalhando com o resultado das análises dos equilíbrios financeiro e atuarial, o administrador do regime previdenciário pode corrigir desvios através da adoção de medidas eficazes, preservando, assim, a segurança e a confiabilidade necessárias à estabilidade e garantia do sistema, e evitando sua falência, que, ocorrendo, leva consigo a proteção de milhões de segurados, o que pode trazer um grave problema social. Esta busca permanente pelo equilíbrio financeiro e atuarial ganhou força com a edição da Emenda Constitucional nº 20/98, conforme pode ser visto no caput do artigo 201 da Carta Magna[82].
O trabalho de estudar o financiamento previdenciário com vistas a garantir a estabilidade e a garantia do sistema apóia-se em algumas técnicas básicas, que podem ser utilizadas isoladamente ou de forma combinada, e que refletem em dois sistemas básicos de financiamento: o sistema de repartição simples e o sistema de capitalização.
No sistema de repartição simples, os segurados contribuem para um fundo único, responsável pelo pagamento de todos os benefícios do sistema, enquanto no sistema de capitalização, os recursos arrecadados são investidos pelos administradores do fundo, com vistas ao atendimento das prestações devidas aos segurados futuramente.
No sistema de repartição simples há o chamado pacto intergeracional[83], isto é, os trabalhadores de hoje financiam os benefícios dos aposentados atuais, dentro de um mesmo exercício. Se passarmos a imaginar uma inversão na pirâmide etária, ou seja, um país com mais idosos do que jovens, fica fácil visualizar o problema que atrai muitas críticas a este sistema: um maior número de aposentados passará a depender de um menor número de trabalhadores para a manutenção dos seus benefícios. Da mesma forma, a taxa de natalidade e a expectativa de vida da população possuem grande influência sob este sistema[84].
Dentro desta realidade, para garantir o equilíbrio financeiro e atuarial, resta ao administrador do sistema a modificação dos requisitos necessários à obtenção dos benefícios, em geral tornando-os mais rigorosos, por exemplo, aumentando a idade mínima necessária; incentivando o aumento na taxa de natalidade; ou ainda, diminuindo os valores dos benefícios pagos. Em regra estas modificações ocorrerão em prejuízo do segurado.
Já no regime de capitalização, por outro lado, os valores dos benefícios pagos no futuro vão variar conforme as opções de investimento adotadas pelos administradores, que poderão obter taxas de juros maiores ou menores, o que não deixa de ser um problema, pois o segurado não poderá fazer seus planos futuros em bases sólidas.
Conforme dito, os regimes de financiamento visam o pagamento de benefícios, e a concessão destes benefícios também está distribuída em dois grandes grupos: regime de contribuição definida e regime de benefício definido.
No regime de benefício definido, o valor a ser pago ao beneficiário ou o método de quantificação do mesmo é previamente fixado. Este regime é muito importante para a concessão de benefícios decorrentes de eventos não-programados como, por exemplo, a invalidez, onde o segurado, na maioria das vezes, não teve tempo de contribuir o suficiente para garantir o sustento do seu benefício. Neste caso faz-se presente o princípio da solidariedade, atribuindo a todos o custeio do referido benefício.
No regime de contribuição definida, por sua vez, os benefícios são pagos de acordo com a contribuição individual de cada segurado, não existindo previamente o valor a ser pago ao segurado, que dependerá das contribuições realizadas e da rentabilidade obtida com as mesmas ao longo dos anos. Esse regime somente pode ser aplicado aos eventos previsíveis, a exemplo da aposentadoria por idade[85].
Não existe nenhuma relação direta entre o regime de financiamento e o regime de concessão, mas, de regra, a vinculação do sistema de benefícios definidos é feita com o regime de repartição simples, enquanto a do regime de contribuições definidas é feita com o regime de capitalização.
No Brasil, tendo em vista o princípio constitucional da solidariedade e a possibilidade de eventos não-programados previstos constitucionalmente, a adoção exclusiva do regime de contribuição definida à previdência social seria inconstitucional, daí que a maioria dos benefícios previdenciários brasileiros são financiados pelo regime de repartição simples, com exceção da aposentadoria por tempo de contribuição, estando a fórmula de cálculo destes benefícios previamente estabelecida em lei[86].
4. FINANCIAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL: AONDE ESTÁ O “GARGALO”?
4.1. Contextualização da análise
Analisar o tema do financiamento da previdência social não é tarefa das mais fáceis. Diversos são os prismas sob os quais pode ser feita a análise. O prisma do empregador, o prisma do Estado, o prisma do empregado, o prisma dos impactos econômicos, o prisma da viabilidade do sistema no futuro, em fim, um leque imenso de possibilidades é aberto para o estudioso, quando este se dispõe a aprofundar-se no tema.
Em nosso estudo concentraremos nossos esforços no prisma dos impactos do modelo de financiamento sobre a empregabilidade, o que nos leva, naturalmente, ao RGPS, regime sobre o qual nos deteremos, por ser ele, dentre os regimes existentes, aquele que compromete o maior número de segurados e o primeiro a sentir os referidos impactos, já que, quanto menor a formalidade das relações trabalhistas, menor também a base de incidência efetiva das contribuições.
A escolha do modelo de financiamento envolve opções entre o sistema público ou o privado, o compulsório ou o voluntário, o de benefício definido ou o de contribuição definida, além do financiamento por repartição simples ou por capitalização, e poderá operar de forma positiva ou negativa sobre a empregabilidade, estimulando ou desestimulando a formalização das relações trabalhistas, o que conseqüentemente refletirá na massa contributiva do sistema, podendo comprometer a viabilidade do mesmo ao longo do tempo, e o crescimento do país, a curto e médio prazos.
Além das conseqüências acima, a escolha do modelo de financiamento poderá também fazer com que o sistema funcione à revelia dos princípios constitucionais estabelecidos, sem levar em consideração a isonomia tributária, a capacidade contributiva do sujeito passivo, a solidariedade, entre outros, donde se conclui que esta escolha, portanto, deve se dar à luz do contexto econômico e social em que está inserido o Estado, com vistas a gerar os resultados necessários e esperados.
No final da década de 90, em uma perspectiva macroeconômica, o Brasil viveu duas grandes mudanças: a abertura da economia e a criação do Plano Real. Com elas o ambiente econômico em que o setor produtivo nacional opera deixou de ter no ganho financeiro a sua principal viga de sustentação, passando a ter na competitividade este apoio, pois a globalização dos mercados e a formação de blocos econômicos regionais exigem um sistema produtivo competitivo neste cenário, sob pena de não resistir às pressões internacionais.
O objetivo então é a adoção de um modelo de financiamento que contribua para a competitividade, fundamental para o crescimento econômico sustentado, pois os impactos da política tributária nacional não terão mais reflexos exclusivamente internos, mas serão processados em escala mundial, interferindo em decisões de produção e de investimento. Entender, portanto, se as fontes de financiamento do RGPS estão contribuindo para inibir exportações, investimentos e geração de emprego, é fundamental, pois se esta for a realidade, estas mesmas fontes devem ser revistas[87].
Com este objetivo muitos países têm atualmente se debruçado sobre os problemas das elevadas contribuições sobre a folha de salários utilizadas para financiar os sistemas, e da cumulatividade nos tributos[88]. Ambos afetam a competitividade e aumentam o custo do trabalhador para as empresas, muitas vezes de forma contraditória com os salários pagos, pois para conseguir arcar com o custo do salário mais o tributo, as empresas tendem a baixar o salário, estimulando assim uma fuga de mão-de-obra para outros países ou a informalização das relações trabalhistas em busca de maiores salários, o que desemboca em uma redução na própria base de incidência dos tributos.
No Brasil não tem sido diferente. Durante um longo período a contribuição sobre a folha de salários dos empregados das empresas tem sido a principal fonte de financiamento do RGPS. A EC nº 42/2003 previu a possibilidade de substituição da contribuição incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pela incidente sobre o faturamento[89], faltando apenas a edição da lei que regulamentará o assunto, abrindo assim um novo debate sobre o tema, sobre o qual nos debruçamos.
4.2. Características do Sistema Atual
As regras previdenciárias no Brasil vêm sofrendo alterações ao longo do tempo, particularmente na história mais recente. Nos últimos anos, principalmente através da EC nº 20/98, da EC nº 41/2003, da EC nº 42/2003 e da EC nº 47/2005, uma série de medidas alteraram substancialmente o modelo de previdência vigente no Brasil.
A Emenda Constitucional nº 20/98, trouxe alguns avanços na forma de arrecadação do sistema previdenciário, os quais foram responsáveis por aumentos de receita nas contas da previdência. Entre as principais alterações podem ser destacadas:
a) a retenção das contribuições devidas pelos trabalhadores terceirizados pelas empresas contratantes de serviços mediante cessão de mão-de-obra;
b) o recolhimento das contribuições pela Justiça do Trabalho após sentenças ou homologação de acordos, que em particular não havia como ser fiscalizados pelo INSS que concentrava seus esforços nos grandes devedores;
c) e a criação de certificados da dívida pública que permitem aos devedores quitarem suas dívidas com deságio.
A Emenda Constitucional nº 41/03, buscou uma maior convergência entre os Regimes Próprios de Previdência Social – RPPSs e o Regime Geral de Previdência Social - RGPS, e trouxe um sistema de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda. Estas medidas, segundo projeções do Ministério da Previdência Social, apresentaram uma estimativa de economia para os próximos 20 anos da ordem de R$ 49 bilhões nas contas da previdência[90].
Como principais mudanças advindas da EC nº 41/03, todas acompanhadas de regras de transição, temos que:
a) a base de cálculo para a aposentadoria do servidor público, conforme mencionamos ao tratarmos anteriormente dos regimes previdenciários, passou a ser a média de salários de contribuição no RPPS e no RGPS, e não mais a última remuneração do servidor;
b) as aposentadorias e pensões do servidor público passaram a ter um teto igual ao do RGPS para aqueles que ingressarem após a instituição do regime complementar, e não mais a última remuneração; as pensões do servidor falecido deixaram de ser igual à remuneração do mesmo e passaram a ser iguais à remuneração ou provento do servidor falecido até o limite do teto do RGPS acrescido de 70% da parcela excedente;
c) incidência de contribuição previdenciária sobre a parcela que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, nas aposentadorias e pensões concedidas no RPPS;
d) o fim da paridade entre servidores ativos e aposentados e pensionistas;
e) no RGPS, trouxe uma proposta de inclusão previdenciária para os trabalhadores de baixa renda[91].
A EC nº 42, publicada no Diário Oficial da União em 31 e dezembro de 2003, alterou o Sistema Tributário Nacional, e, na Previdência Social, particularmente no RGPS, trouxe como alteração significativa a seguinte:
a) instituiu a possibilidade de desoneração da folha salarial, substituindo parcialmente a contribuição do empregador sobre a folha de salários por uma incidente sobre a receita ou faturamento, a partir da reforma tributária.
Em 05 de julho de 2005 foi promulgada a EC nº 47, trazendo mais algumas alterações na previdência social, algumas das quais modificaram o conteúdo trazido pela EC nº 41/03. Entre as principais alterações trazidas temos:
a) a EC nº 47/05 abriu a possibilidade dos servidores públicos ingressos no serviço público até a publicação da EC nº 41/03, desde que optem pelas condições previstas na própria emenda, possam se aposentar com a última remuneração mantendo o direito à paridade integral;
b) para os servidores que entraram no serviço público até a Promulgação da EC nº 20/98, uma nova regra de transição passou a permitir que os servidores se aposentem com aposentaria integral quando o somatório entre a idade e o tempo de contribuição atingir 95, para homem, e 85 para mulher, permitindo que o trabalhador possa diminuir um ano na idade mínima para aposentar-se para cada ano de contribuição que ultrapassar o tempo mínimo de contribuição (na regra anterior o servidor devia ter pelo menos 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 30 de contribuição, se mulher);
c) faixa de isenção para os beneficiários portadores de doença incapacitante igual ao dobro do teto do RGPS, na regra de incidência de contribuição previdenciária nas aposentadorias e pensões concedidas no RPPS.
d) No RGPS, passou a permitir a instituição de alíquotas ou base de cálculo diferenciadas para as contribuições previdenciárias em função do porte da empresa ou das condições estruturais do mercado de trabalho, o que antes era permitido apenas em razão da atividade econômica e da utilização intensiva de mão-de-obra; e estendeu o sistema especial de inclusão previdenciária àqueles que, sem renda própria e pertencentes a família de baixa renda, se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico[92].
Como pode ser observado, em um intervalo de oito anos, três emendas constitucionais alteraram as regras previstas para o funcionamento da previdência social brasileira, o que sinaliza uma busca de ajuste no sistema vigente com vistas à sua preservação.
Atualmente a previdência social no Brasil, tanto no RGPS como no RPPS, tem caráter contributivo, onde o segurado deve contribuir para o financiamento dos benefícios previdenciários, e, como regra geral, adota o sistema de benefício definido para o quantificar o valor dos benefícios que garante.
Entretanto, estas contribuições também podem ser obtidas de forma indireta, conforme já descrevemos neste trabalho, dentre as quais destacam-se as contribuições sobre a folha de salários, o lucro líquido, a receita ou faturamento das empresas, a receitas de concursos de prognóstico, e, até dezembro de 2007, também um percentual, 0,10%, da arrecadação da CPMF – Contribuição Provisória Sobre Movimentações Financeiras. A desvinculação das receitas da União – DRU deixou livre um percentual da programação orçamentária dos recursos arrecadados pela União, dentre os quais aqueles previstos para a Seguridade Social, entretanto, desta proporção, muito pouco tem voltado para a previdência social[93].
Nas contribuições que indiretamente alimentam a base de financiamento da previdência existem aquelas destinadas à seguridade social como um todo, isto é, previdência social, assistência social e saúde, e aquelas que exclusivamente financiam os benefícios previdenciários.
No primeiro grupo encontram-se, entre outras, a contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) e a contribuição para o financiamento da seguridade social (COFINS), e até dezembro de 2007 a CPMF. No segundo grupo, destacando-se pela sua importância como fonte de financiamento, está a contribuição sobre a folha de salários dos empregados, que segundo dados do Ministério da Previdência Social, em 2005 foi responsável por 68,3% da arrecadação líquida da previdência, tendo o percentual de 66,8% em 2006[94].
Conforme já registramos, atualmente a constituição federal prevê a possibilidade de desoneração da folha salarial através da substituição parcial da contribuição do empregador sobre a folha de salários, por uma incidente sobre a receita ou faturamento. Tendo a contribuição sobre a folha de salários a importância descrita anteriormente, qualquer alteração nesta base de financiamento deve ser muito bem estudada, para que não se tenha efeitos colaterais indesejados. A esta possibilidade nos dedicaremos de agora em diante.
4.3. Problemas do Modelo Existente
Quando o assunto é a forma de financiamento da previdência social, deve-se ter em mente que esta tem implicações diretas na economia. A depender da estabilidade da fonte de recursos escolhida podemos ter o equilíbrio financeiro do setor público atingido, e até a própria confiabilidade quanto à solvência do sistema.
Além disso, outras decisões econômicas relacionadas à alocação de recursos nas diversas atividades, investimentos e contratações de mão-de-obra também são atingidas[95]. Isto se dá porque os agentes econômicos tendem a dirigir suas decisões com vistas a reduzir o montante que o Estado retira das suas rendas em forma de tributação.
Conforme destacamos, a contribuição social sobre a folha de salários é hoje a principal base de financiamento da previdência social brasileira, porém já tem mostrado sinais de que é chegado o momento de refletir se este modelo está adequado à sustentabilidade do sistema a médio prazo.
Partindo do princípio de que o sistema baseado na folha de salários mostra sinais de esgotamento e concluindo-se pela revisão do modelo existente, podemos resumir em duas alternativas as possibilidades existentes: ou se reduz os benefícios previdenciários, com ampliação de carências, restrições e requisitos, limitando assim a proteção ao trabalhador; ou se preserva os benefícios conquistados buscando outras fontes para substituir a base tradicional[96].
A cada mês, quando do fechamento dos números da previdência social, aqueles que defendem a primeira alternativa surgem de forma incisiva. De certa forma, as emendas constitucionais nº 20/99, nº 41/03 e nº 47/05, ao alterarem os critérios para obtenção de aposentadorias, já exercitaram a primeira alternativa. Entretanto, a EC nº 42/03, abrindo a possibilidade de substituição parcial da contribuição do empregador sobre a folha de salários, tenta a segunda alternativa, o que nos leva a crer que já há um convencimento mínimo quanto à necessidade de revisão do sistema.
A opção pelo financiamento baseado na contribuição sobre a folha de salários como sua principal fonte impõe à sociedade um modelo com poucas chances de viabilidade em médio prazo.
Estudos do IBGE divulgados pelo Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS[97], antiga nomenclatura do atual Ministério da Previdência Social - MPS, conforme pode ser visto nos gráficos seguintes, dão conta de que a população brasileira tem envelhecido rapidamente, enquanto a taxa de crescimento populacional tem caído vertiginosamente. Estes fenômenos têm trazido uma alteração substancial na estrutura da pirâmide etária brasileira, com progressivo envelhecimento populacional.
Além disso, a expectativa de sobrevida tem aumentado com o passar dos anos, implicando em um maior período de pagamento de benefícios. Em outras palavras, o que estes estudos revelam é que o pacto intergeracional de financiamento dos benefícios atuais através da contribuição dos trabalhadores ativos está cada vez mais comprometido, pois a cada ano um número maior de aposentados, por um maior período de tempo, passa a depender de um número menor de trabalhadores ativos para a manutenção dos seus benefícios, e este processo tem chegado ao limite da sua elasticidade, em virtude das já altas alíquotas de contribuição.
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Expectativa de Sobrevida no Brasil – 1930/2000 |
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Idade |
1930/1940 |
1970 |
2000 |
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Homem |
Mulher |
Homem |
Mulher |
Homem |
Mulher |
|
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0 |
39 |
43 |
55 |
60 |
64 |
72 |
|
10 |
45 |
48 |
53 |
57 |
58 |
65 |
|
20 |
38 |
40 |
45 |
48 |
48 |
55 |
|
30 |
31 |
33 |
37 |
40 |
40 |
46 |
|
40 |
24 |
26 |
29 |
32 |
31 |
36 |
|
50 |
18 |
20 |
22 |
24 |
23 |
27 |
|
55 |
16 |
17 |
19 |
21 |
19 |
23 |
|
60 |
13 |
14 |
16 |
17 |
16 |
19 |
|
65 |
11 |
11 |
13 |
14 |
13 |
15 |
|
70 |
8 |
9 |
11 |
11 |
10 |
12 |
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Fontes: 1930/1940: Previdência em Dados; 1970/1980: CEPAL; 2000: IBGE |
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Elaboração: SPS/MPAS [98] |
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Outro problema presente no modelo atual é o chamado custo do trabalho. As empresas, quando da contratação de mão-de-obra, levam em conta o custo total do trabalho, sendo indiferente neste momento se quem irá se apropriar deste montante é o trabalhador ou o governo. Com a tributação sobre a folha de salários, maior o custo do trabalho[99], pois o empregador pagará ao empregado, e também ao governo, através do tributo.
Temos daí duas possíveis conseqüências: a primeira é que para manter a contratação e trabalhar dentro dos custos que já haviam sido planejados, a empresa reduz o salário do empregado, desvalorizando a mão-de-obra nacional e estimulando a informalidade e a saída do país da mão-de-obra especializada que não encontra no mercado interno o reconhecimento financeiro; a segunda, e talvez a pior, é que a empresa poderá buscar automatizar ao máximo seus processos com vistas a reduzir o custo da sua folha de salários, não empregando.
Ambas terão reflexo na base de financiamento da previdência pela redução do montante recolhido pelo empregado e pelo empregador. A primeira pela redução do valor do salário, a segunda pela inexistência do salário.
Fica evidente, assim, a influência desta base de financiamento na empregabilidade: a variação da alíquota para cima aumenta o custo total do trabalho, desestimulando a contratação.
Desde a década de 30 até os dias atuais, os dados divulgados dão conta de que a alíquota de contribuição sobre a folha de salários cresceu em média cinco vezes, juntamente com a elevação do teto de contribuição do empregado, o que se revelou contraproducente, contribuindo para o desestímulo aos contratos formais, que levou à redução da base de arrecadação do sistema. A participação dos empregados com carteira assinada na população economicamente ativa - PEA foi reduzida de quase 58% em 1990, para cerca de 46% em 2002[100].
Da mesma forma, fica evidente a vulnerabilidade do sistema quando baseado principalmente nesta base de financiamento: uma crise de empregabilidade reduz a base de financiamento e compromete a viabilidade do sistema[101].
A tabela a seguir, elaborada pelo Ministério da Fazenda e disponibilizada em fevereiro de 2008, sintetiza os tributos, não só a contribuição previdenciária, incidentes sobre a folha de pagamentos, e demonstra que a alíquota total poderá variar de 42,3% a 50,8% do salário do trabalhador, para uma empresa comercial ou industrial que não recolha seus tributos pelo SIMPLES Nacional.
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Tributos incidentes sobre a folha de pagamentos (% do salário) |
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Mínimo |
Máximo |
|
Empregador |
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Contribuição Previdenciária |
20,0 % |
|
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Seguro de acidentes do trabalho1 |
0,5 % |
6,0 % |
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Sistema “S”/SEBRAE |
3,1 % |
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Salário Educação |
2,5 % |
|
|
Outros (INCRA) |
0,2 % |
|
|
Total sem FGTS |
26,3 % |
31,8 % |
|
FGTS |
8,0 % |
|
|
Total com FGTS |
34,3 % |
39,8 % |
|
Empregado (contribuição previdenciária) |
8,0 % |
11,0 % |
|
Total |
42,3 % |
50,8 % |
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Obs: Situação correspondente à vigente para uma empresa comercial ou industrial que não recolhe tributos pelo SIMPLES Nacional. 1/ Valores que vigorarão a partir de jan/2009. |
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Fonte: Ministério da Fazenda[102] |
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Além das já descritas relações da contribuição sobre a folha de salários com a empregabilidade, temos que esta contribuição acaba por incentivar e beneficiar as empresas intensivas em capital, em detrimento das empresas intensivas em mão-de-obra.
O raciocínio parece bem lógico: se o montante arrecadado com o tributo aumenta conforme a folha de salários, aquela empresa que possui uma menor folha de salários terá que contribuir com um montante menor, enquanto aquela que possui uma folha de salários extensa será tributada em um montante maior, independentemente da sua capacidade contributiva.
Ao que parece temos aqui um conflito com o princípio constitucional tributário da capacidade contributiva, previsto no art.145, § 1º, CF/88[103], pois se a empresa tem uma folha de salários enxuta, não necessariamente terá uma menor capacidade contributiva, a exemplo de grandes indústrias automatizadas. Da mesma forma, uma folha de salários extensa não necessariamente representará grande capacidade contributiva, a exemplo de empresas prestadoras de serviço.
Para o prof. Hugo de Brito Machado[104], “é certo que a expressão ‘sempre que possível’, utilizada no início do mencionado dispositivo, pode levar o intérprete ao entendimento segundo o qual o princípio da capacidade contributiva somente será observado quando possível”, mas ressalta que esta não parece ser a melhor interpretação.
Há também um aparente conflito com os princípios gerais da atividade econômica, que têm como fundamento da ordem econômica a valorização do trabalho humano[105]. É bem verdade que a EC nº 47/05, alterou o conteúdo do Art.195, § 9º, da CF/88[106], que já havia sido acrescentado pela EC nº 20/99, abrindo a possibilidade das alíquotas ou base de cálculo das contribuições previdenciárias serem diferenciadas em razão da atividade econômica, da utilização intensiva em mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, o que acreditamos possa diminuir o problema, quando concretizada.
Na prática, entretanto, o que se viu foram os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT sendo “sistematicamente utilizados para a “modernização” do parque produtivo, automação etc., medidas que reduzem postos de trabalho. A conseqüência desse modelo contributivo é o privilégio dado às empresas com maior suporte tecnológico, maiores ganhos de escala, maiores lucros, e aquelas em que na composição final das receitas têm maior participação que as de origem financeira”[107].
Um ponto que chama a atenção no sistema atual diz respeito aos critérios utilizados para a concessão de renúncias fiscais. A renúncia fiscal, em si, tem o propósito legítimo, em nosso ponto de vista, de tornar imunes da cobrança de tributos aqueles que auxiliam o Estado no desempenho de suas funções, muitas vezes exercendo as suas próprias atribuições e substituindo-o.
Em 2006, entretanto, o montante referente às renúncias fiscais no financiamento da previdência, em valores estimados, perfez o total de R$ 11,3 bilhões, ou, percentualmente, o equivalente a 51,1% do déficit previdenciário e em 2007 esse número passou a R$ 12,8 bilhões[108]. Assim, a julgar pelo montante que as renúncias fiscais atingiram proporcionalmente, no sistema de financiamento previdenciário, sugestivo é que talvez os critérios utilizados estejam muito flexíveis, ou benevolentes, merecendo um maior rigor em suas concessões.
Conhecidos os problemas, precisam ser pensadas alternativas viáveis ao modelo existente, que busquem otimizar a sintonia do modelo de financiamento com as realidades social e econômica a que o país está submetido.
5. CONTRIBUTO ÀS ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO
5.1. Reflexões Sobre as Alternativas ao Modelo Existente
Conforme pode ser visto ao longo do presente trabalho, o sistema de financiamento da previdência social brasileira padece de alguns problemas.
A revisão do sistema em busca de alternativas à base de financiamento atual, particularmente no diz respeito à substituição da folha de pagamento como base principal por uma contribuição baseada no faturamento ou lucro das empresas, se mostra necessária até para garantir a sustentabilidade do sistema a longo prazo.
Esta revisão, entretanto, não deve descuidar de alguns aspectos relevantes, sob pena da saída construída não atingir os objetivos propostos, gerando efeitos colaterais indesejados.
O primeiro aspecto a ser considerado diz respeito à vinculação da nova base de financiamento. É necessário, antes de tudo, que a nova fonte esteja formalmente e claramente vinculada exclusivamente ao financiamento previdenciário, para que não ocorram desvios dos recursos previdenciários para outras áreas de interesse do governo, aumentando assim as dificuldades para manter um sistema que respeite o equilíbrio financeiro e atuarial.
Outro ponto importante esta relacionado ao impacto da desoneração da folha de salários nas contas da previdência social. Não se pode perder de vista que a proposta é a substituição da principal fonte de financiamento da previdência, sob o risco de levar ao colapso do sistema.
Em outras palavras, a fonte que vier a ocupar o lugar da contribuição sobre a folha de salários deverá gerar receitas em montante igual ou superior a esta última. Durante seus estudos na busca de alternativas, o Ministério da Previdência Social elaborou e divulgou a tabela a seguir, que simula o impacto que a desoneração da contribuição sobre folha de salários pode provocar nas contas da previdência.
Pelo estudo podemos constatar que a redução de um ponto percentual na alíquota atual significa uma queda de aproximadamente R$ 2,4 bilhões, ou 1,9%, na arrecadação previdenciária. Desta forma, conforme dito, a nova contribuição deverá, no mínimo, compensar este montante, preferencialmente superando o mesmo.
A preocupação com o impacto da desoneração da contribuição sobre a folha de salários nas contas da previdência social foi demonstrada pelas centrais sindicais durante os debates recentes acerca da proposta de reforma tributária que tramita atualmente no Congresso Nacional, momento em que as mesmas solicitaram formalmente à Presidência da República o não envio na proposta de emenda constitucional, da desoneração sobre a folha de salários, em um primeiro momento[110].
Razões semelhantes trazem à baila a importância da preocupação com o prazo em que se dará a referida desoneração. É necessário que não haja uma corrida pela desoneração da folha de pagamentos em um curto espaço de tempo, motivada pela possibilidade de aumento na arrecadação da Previdência Social como reflexo de um também possível aumento na formalização no mercado de trabalho.
O que se tem de concreto é que o efeito inverso, este sim, a depender do equilíbrio do mercado, muito provavelmente ocorrerá, ou seja, uma maior taxação sobre a folha de pagamento das empresas estimula a maior informalidade no mercado de trabalho, entretanto, a conclusão que se chega através dos dados disponíveis nas fontes pesquisadas não é de que a menor taxação necessariamente refletirá em aumento na formalização.
Estudos recentes mostram que no Chile, por exemplo, cuja seguridade social foi privatizada, a redução da alíquota de taxação na folha de salários de 30% para 5% não refletiu um aumento no nível de emprego da economia. Estudo semelhante realizado no Brasil concluiu que não houve impacto significativo nos níveis de emprego do setor formal da economia com o aumento dos encargos sociais da Constituição de 1988.
Em ambos os casos, porém, foi apontado um reflexo nos salários, que no momento dos aumentos dos encargos, foram reduzidos, e no momento de redução dos encargos, para aqueles que já estavam empregados, foram reajustados para maior[111].
A conclusão que se chega, portanto, é que, com o mercado equilibrado, os níveis de emprego e de salários já incorporam os efeitos dos encargos trabalhistas, e que eventuais variações atingem apenas o nível dos salários.
Nestes termos, pode ocorrer uma maior formalização em uma menor massa salarial, ou uma menor formalização em uma maior massa salarial, sem reflexo considerável na base de financiamento, não implicando aumento de arrecadação. O estudo brasileiro citado, por exemplo, apontou que uma variação de 10% nos encargos reduz o salário médio em 4,6%.
Considerando-se estas ponderações, portanto, tem-se que a desoneração da folha de pagamentos deve acontecer em doses homeopáticas, e que a sua motivação não deve ser o aumento da arrecadação no sistema de financiamento previdenciário como reflexo do aumento na formalização do mercado de trabalho, mas sim, a preocupação com as mudanças que vêm ocorrendo no perfil da população economicamente ativa, que constitui a base de incidência da contribuição, na pirâmide populacional, que demonstra as variações nos beneficiários do sistema em razão dos que o financiam, na expectativa de sobrevida no Brasil, que reflete o período de duração do benefício pago, e na garantia da sobrevivência do sistema, a médio prazo, como conseqüência destes fatores agindo conjuntamente.
Como a busca é por alternativas à base de financiamento, naturalmente surgem as ponderações acerca da contribuição do segurado empregado. Neste momento, tendo em conta que a contributividade é uma característica própria do sistema previdenciário, e para que seja assegurada a relação contributiva com o benefício, entendemos que nos setores da população ocupada com capacidade contributiva, deve ser mantida esta contribuição, com vistas a respeitar a regra de que toda fixação de despesa deve vir acompanhada da previsão de receitas.
Esta simples medida, ao contrário do que foi feito em outros momentos históricos do sistema previdenciário pátrio, garante o equilíbrio financeiro do sistema, e trabalha para a separação dos benefícios assistenciais dos previdenciários, tantas vezes confundidos em nossa história, com ônus para a previdência social. Não se deve minimizar a importância dos benefícios assistenciais. Estes têm um papel no sistema de seguridade social. Porém, os conceitos e os papéis devem estar claros para a sociedade.
Não há como tratarmos alternativas à base de financiamento atual, sem considerarmos o impacto da sonegação no modelo vigente. Dados de 2005 dão conta de que o montante sonegado, naquele momento, equivalia a 30% da receita da previdência, segundo a projeção do TCU e 40%, segundo a projeção da Consultoria Técnica, da Câmara dos Deputados[112], conforme mostra a tabela a seguir.
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SONEGAÇÃO ESTIMADA (Em R$) |
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Ano |
Arrecadação Líquida |
Projeção do TCU (30%) |
Projeção da Consultoria Técnica da Câmara dos Deputados |
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Era Itamar |
85,5 bilhões |
25,6 bilhões |
34,2 bilhões |
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Era FHC |
595,9 bilhões |
178,7 bilhões |
238,3 bilhões |
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Era Lula |
403,1 bilhões |
120,9 bilhões |
161,4 bilhões |
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Total das Perdas |
1.084,5 trilhão |
325,2 bilhões |
435,9 bilhões |
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Fonte: DatANASPS, 2005. |
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Neste sentido, o aprimoramento da ação fiscal é um outro ponto relevante na revisão do sistema. Inclui-se no referido aprimoramento, medidas necessárias à recuperação dos créditos tributários, com vistas ao acompanhamento em toda a cadeia que se inicia com a autuação do devedor, passando pela execução do crédito, até a recuperação propriamente dita, tema que vem sendo refletido há algum tempo[113].
Em um sistema complexo de financiamento como o da previdência social brasileira, é necessário um modelo integrado de fiscalização, unindo o Ministério da Previdência Social - MPS, a Receita Federal do Brasil – RFB e o Ministério do Trabalho e Emprego - MTE. A criação da Receita Federal do Brasil, entendemos, apesar de ainda carecer de uma integração com o Ministério do Trabalho e Emprego, foi um grande avanço neste sentido, trazendo mais eficiência à fiscalização dos devedores.
Entretanto, medidas mais eficazes precisam ser adotadas no que diz respeito à recuperação do crédito tributário previdenciário, através da execução bem sucedida dos mesmos, atualmente com um índice de eficiência na recuperação ainda muito modesto, o que não será possível sem a participação efetiva do Poder Judiciário.
A manutenção da competitividade necessária ao mercado interno diante do processo de globalização deve ser mais uma das preocupações dos nossos legisladores. A busca permanente do equilíbrio entre os recursos gerados pelas contribuições sociais e os encargos que elas representam para as empresas é uma equação de difícil solução, mas que não pode estar fora do debate.
Alterações significativas neste equilíbrio podem levar ao desestímulo da automação das empresas, na maioria das vezes necessária, ou, ao contrário, à punição daqueles que utilizam mão-de-obra intensiva.
O cuidado em não gerar o estímulo à modernização das empresas nacionais como uma alternativa às altas alíquotas de contribuições incidentes sobre a folha de salário, nem, tampouco, o estímulo ao uso de mão-de-obra intensiva de modo a intimidar a automação necessária, deve fazer parte do dia-a-dia do legislador. Entendemos que o ponto de equilíbrio será a chave para uma boa adequação do sistema.
Neste sentido, uma alíquota que incida não sobre a folha de salários, mas sobre um parâmetro que faça parte da realidade da empresa intensiva em mão-de-obra ou em tecnologia, como o faturamento, por exemplo, surge como uma alternativa viável, que respeitaria a capacidade contributiva de cada empresa, e que, por não estimular a automação como fuga da taxação sobre a folha de salários, também respeitaria a valorização do trabalho humano como fundamento da ordem econômica. Há de se considerar nesta alternativa, as contribuições que já incidem sobre o faturamento e lucro, respectivamente, a COFINS e a CSLL, para não criar-se um bis in iden, ou mesmo manter a cumulatividade nos tributos.
A cumulatividade nos tributos que formam a base de financiamento da previdência social, por fim, não pode ficar de fora das reflexões na revisão do sistema, uma vez que reduz a capacidade do produtor doméstico de enfrentar os desafios da abertura econômica[114].
Acrescente-se que o sistema cumulativo é extremamente complexo em sua concepção, pois utiliza o modelo de débitos e créditos que dificulta o seu entendimento e a sua operacionalização. Mesmo os países sem tradição no comércio internacional, como os menos desenvolvidos do continente africano, vêm substituindo seus impostos cumulativos por impostos sobre valor adicionado (IVAs)[115].
Por alterar de forma não-intencional e não-controlável os preços relativos da economia, a tributação cumulativa pode trazer prejuízos à alocação de recursos do país e à competitividade dos produtos nacionais. Isto se dá por dois motivos: primeiro porque é praticamente impossível saber qual o montante de tributo cumulativo embutido no preço de um produto qualquer, a menos que se acompanhe sua produção desde os estágios iniciais de produção de cada um de seus insumos; segundo porque pela possibilidade de ser produzidas por técnicas de produção diferentes, envolvendo números diversos de transações comerciais, com diferentes graus de nacionalização, duas variedades de um mesmo produto podem sofrer tributações efetivas diversas[116]. Diante desta realidade, o imposto sobre valor adicionado pode ser uma solução.
5.2. A Proposta de Reforma Tributária e seus Reflexos no Modelo de Financiamento da Previdência Social
Em 28 de fevereiro de 2008, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional uma proposta de reforma tributária que traz como principais objetivos os seguintes:
a) a simplificação do sistema no âmbito dos tributos federais e do ICMS, através da eliminação de tributos e redução e desburocratização da legislação tributária;
b) o fim da guerra fiscal entre os Estados;
c) a implementação de medidas de desoneração tributária;
d) a correção de distorções existentes nos tributos sobre bens e serviços que prejudicam o investimento, a competitividade das empresas nacionais e o crescimento;
e) o aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional; e a melhoria na qualidade das relações federativas[117].
Uma das medidas da proposta para atingir os seus objetivos é a criação, no âmbito dos tributos federais, de um novo imposto sobre o valor adicionado, o IVA-F, que substituirá a Cofins, a Contribuição para o PIS, a CIDE-Combustíveis e a Contribuição sobre a folha para o Salário Educação, no segundo ano após a aprovação da reforma. Além disso, propõe a extinção da CSLL, que seria incorporada ao imposto de renda das pessoas jurídicas.
A proposta também traz a unificação das 27 legislações estaduais do ICMS em uma única legislação. Cria, então, um “Novo ICMS”, com a mesma abrangência do atual ICMS, cobrado pelos Estados, mas com alíquotas nacionalmente uniformes, fixadas pelo Senado em conjunto com o Confaz – Conselho Nacional de Política Fazendária.
Juntamente com o novo imposto virá a proposta de modificação da cobrança nas transações interestaduais, que passará a ser feita no Estado de destino, objetivando o fim da guerra fiscal entre os Estados, que tem um impacto negativo sobre o crescimento[118].
A mudança, entretanto, não será imediata, para que não haja impacto na distribuição de receitas entre os Estados, nem nos benefícios já concedidos como compromissos assumidos por diversos Estados com as empresas, no âmbito da guerra fiscal.
A proposta é que em um período de transição de oito anos a alíquota na origem seja gradualmente reduzida e transferida para o destino, sendo mantida, entretanto, uma alíquota de 2% na origem com o objetivo de estimular a fiscalização pelo Estado de origem.
Para os Estados que eventualmente tenham perdas de receitas conseqüentes da reforma, a proposta prevê a criação do FER – Fundo de Equalização de Receitas, a ser regulamentado em lei complementar. O fundo teria, segundo a proposta, o objetivo de compensar os Estados que saírem perdendo em um primeiro momento com a implantação da reforma, através da participação dos Estados que saírem ganhando com a mudança.
No que diz respeito aos reflexos da proposta no financiamento da previdência social, a medida mais relevante aparece dentre aquelas atreladas ao objetivo da desoneração tributária. Entre estas, a principal está relacionada diretamente com o tema do presente trabalho, e propõe a redução da alíquota de contribuição dos empregadores para a Previdência de 20% para 14%, implementada em um ritmo de um ponto percentual por ano, a partir do segundo ano após a aprovação da Reforma. Segundo a proposta, em um prazo de 90 dias após a aprovação da Reforma, o Poder Executivo encaminhará ao Congresso um projeto de lei implementando a redução.
Além desta última medida comentada, mas também como uma forma de desoneração da contribuição patronal para a previdência, prevê a reforma a extinção da Contribuição para o Salário Educação, compensada pela criação do IVA-F, conforme já dissemos, implicando em uma desoneração em mais 2,5%. Juntas, portanto, as duas medidas trarão, quando implementadas em sua plenitude, uma desoneração de 8,5% na contribuição sobre a folha de salários das empresas.
Ainda no que diz respeito à desoneração, a proposta traz mecanismos de desoneração completa dos investimentos, principalmente pela redução gradual do prazo requerido para a apropriação dos créditos de impostos pagos na aquisição de máquinas e equipamentos. Para o ICMS esta desoneração deverá ocorrer durante a transição da tributação para o Estado de destino, em um prazo de oito anos. Já para o PIS/Cofins, deverá ser feita no menor prazo possível.
A expectativa na aprovação da reforma é de que o sistema tributário brasileiro passe por uma modernização, ficando mais simples e mais adequado às melhores práticas internacionais, que juntamente com outras medidas paralelas leve à desoneração das exportações, à redução da cumulatividade e ao fim do favorecimento às importações com a extinção da guerra fiscal.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O conceito de seguridade social não se confunde com o de previdência social, sendo esta última, juntamente com a saúde e a assistência social, componente daquela. Tratar o financiamento da seguridade social, portanto, significa tratar a origem dos recursos destinados à saúde, à assistência social e à previdência social, uma vez que o Estado participa do financiamento desta através do seu orçamento, juntamente com o empregado e o empregador.
De outra forma, e é importante a clareza quanto a este aspecto, tratar do financiamento da previdência social, significa tratar a origem dos recursos que serão depositados em um seguro (público, coletivo, compulsório e de natureza contributiva), cujos recursos devem ser capazes de custear serviços e benefícios, estes de natureza programada e não programada, para aqueles segurados que a ele estão vinculados, em virtude da característica da auto-sustentabilidade.
Ao mesmo tempo, significa tratar da garantia da continuidade no combate à pobreza e da distribuição de renda, com conseqüente redução das desigualdades sociais, com destaque para as áreas rurais e para as cidades de pequeno e médio porte, pois que a previdência social se transformou, com o passar dos anos, em um grande instrumento para a realização destes fins. Longe de ser um tema eminentemente financeiro ou jurídico, o financiamento da previdência social é, hoje, portanto, um tema social.
Atualmente, muitos municípios dependem da garantia do pagamento dos seus aposentados e pensionistas para garantir a sobrevivência da vida local através do pagamento de impostos, da circulação de recursos no comercio local, etc. Nestes municípios é a previdência social a responsável pelo dinamismo econômico e social[119].
Da mesma forma, a economia do país reage de forma positiva ou negativa às decisões de governo vinculadas ao financiamento da previdência social. Alocações de recursos nas diversas atividades, investimentos, contratações de mão-de-obra, o equilíbrio financeiro do setor público, além da própria confiabilidade quanto à solvência do sistema, são alguns exemplos de áreas em que o sistema de financiamento da previdência pode refletir, daí que a cautela no trato do tema é ponto fundamental.
Concentrando os nossos esforços no Regime Geral da Previdência Social, evidenciamos a importância da contribuição incidente sobre a folha de pagamentos para o modelo atual de financiamento do sistema previdenciário, deixando clara a sua posição de maior financiadora do sistema na atualidade, tendo sido responsável por 66,8% da receita líquida da previdência social, em 2006.
De forma complementar, procuramos evidenciar as fragilidades que esta importância assumida de forma natural traz para o sistema, podendo comprometer, a longo prazo, a estabilidade e o equilíbrio financeiro e atuarial do mesmo, diante da inelasticidade atual desta contribuição, bem como da analise feita através das projeções fornecidas pelas instituições competentes no que diz respeito à realidade no perfil da população economicamente ativa, na pirâmide populacional e na expectativa de sobrevida no Brasil.
Demonstramos os impactos negativos que o aumento na alíquota da contribuição tem sobre a formalização na contratação de mão-de-obra, contribuindo para a sua desvalorização, estimulando a saída da mesma do país, ou, de forma mais grave, impossibilitando a contratação ou estimulando a automação, oportunidade em que evidenciamos um possível conflito com os princípios constitucionais da atividade econômica e com o princípio constitucional tributário da capacidade contributiva.
Complementamos esta demonstração abordando o tema da cumulatividade da contribuição sobre a folha de pagamentos com a contribuição social sobre o lucro líquido e com a contribuição social para financiamento da seguridade social, estas últimas contribuições para toda a seguridade social, e apresentamos a tendência adotada em vários países no mundo do Imposto sobre Valor Adicionado.
Abordando possíveis alternativas ao modelo existente, vimos que a EC nº 42/03 tornou possível a substituição da contribuição sobre a folha de pagamentos por uma sobre o faturamento ou lucro das empresas, oportunidade em que apresentamos o faturamento como uma base de incidência possível de substituir a folha de pagamentos, desde que tomados alguns cuidados, como, por exemplo, a vinculação dos recursos à previdência social, o prazo de desoneração e a transparência na motivação da substituição, a qual não deve ser atrelada ao possível aumento na formalização das relações trabalhistas.
Registramos que é fundamental que a nova base de financiamento tenha como foco a manutenção da competitividade do mercado interno diante do processo de globalização, fundamental para o crescimento econômico sustentado, buscando equilibrar os recursos gerados pelas contribuições sociais e os encargos que elas representam para as empresas, de modo a não privilegiar a empresa intensiva em mão-de-obra em detrimento da intensiva em capital, nem vice-versa.
A proposta de reforma tributária apresentada pelo Governo Federal e enviada ao Congresso Nacional em 28 de fevereiro de 2008, se propõe a tratar vários dos pontos levantados no presente trabalho, através de um conjunto de medidas que, segundo o Governo, trabalham na modernização do sistema tributário nacional.
Como alternativa ao problema da cumulatividade trabalhado por nós no presente trabalho, há a previsão da criação do imposto sobre o valor adicionado, IVA-F, em substituição à Cofins, à Contribuição para o PIS, a CIDE-Combustíveis e a Contribuição para o Salário Educação, no segundo ano após a aprovação da reforma, além da extinção da CSLL, absolvida pelo Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, ambos com a mesma base de incidência, acompanhando a tendência que tem sido vista em outros países, conforme tivemos a oportunidade de demonstrar.
Alinhada à proposta de substituição da contribuição sobre a folha de salários, a reforma propõe, conforme já abordado, a redução da alíquota de contribuição dos empregadores para a Previdência de 20% para 14%, em um prazo de oito anos, que somada à extinção da Contribuição para o Salário Educação, trará uma desoneração de 8,5% na contribuição sobre a folha de salários das empresas. Não é ainda a substituição integral da principal base de financiamento da previdência social, mas inicia um processo que caminha neste sentido.
Em um primeiro momento, no que tange à desoneração da folha de salários, a proposta parece atender às preocupações trazidas no presente trabalho no que diz respeito a pequenas reduções na alíquota, em um período de tempo razoável, entretanto, como não tivemos, em nossas pesquisas, acesso a projeções que evidenciassem a capacidade do novo modelo para compensar o montante que deixará de ser arrecadado a cada ponto percentual reduzido na contribuição sobre a folha de pagamentos, cujos valores são significativos e da ordem de 1,9% da arrecadação previdenciária, não podemos afirmar que o quesito substituição de uma fonte por outra foi devidamente observado.
Concluímos, portanto, que a base de financiamento da previdência social precisa ser revisada, particularmente na sua principal fonte que é a folha de salário das empresas, pelos motivos já apresentados, e que para tal a substituição da mesma por uma contribuição que incida sobre o lucro das empresas surge como uma alternativa que se mostra mais alinhada aos princípios constitucionais da atividade econômica e ao princípio constitucional tributário da capacidade contributiva.
Muitas são as expectativas em torno das discussões que serão feitas acerca do conteúdo da proposta de reforma tributária encaminhada pelo Poder Executivo, as quais poderão tomar rumos dos mais imprevisíveis, principalmente se tiverem início ainda no corrente ano, que também é ano eleitoral.
Críticas relacionadas ao tema começam a surgir, a primeira se dirige à prolatada simplificação, pois os fatos geradores do IVA-F, do “Novo ICMS” e do ISS, segundo as mesmas, poderão se confundir por suas naturezas estarem muito próximas[120]. Outra afirma que o projeto extermina o truque orçamentário da seguridade social, fazendo referência ao orçamento próprio e autônomo, derrubando pilares erguidos por Dr. Ulisses Guimarães[121].
Apesar de não terem sido relacionadas na proposta as questões por nós refletidas e que dizem respeito à sonegação e à contribuição do segurado empregado, o que certamente levaria a um amadurecimento no tratamento das mesmas, entendemos que o envio da proposta, e, principalmente, a forma como a mesma foi construída, com participação dos Estados, dos Empresários e dos Trabalhadores, sinaliza para um desfecho positivo, essencial à concretização dos objetivos da previdência social, e até à própria sustentabilidade do sistema, a longo prazo, preocupações que devem guiar as discussões doravante.
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[1] GILL, Indermit; PACKARD, Truman; YERMO, Juan. El futuro de la seguridad social en América Latina. Serie Desarrollo Para Todos. Bogotá, Colômbia: Banco Mundial, 2005. p.5.
[3] Para maiores informações acerca da intervenção do Estado na sociedade: DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 13.ed. São Paulo: Saraiva,1987. p. 233.
[4] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.5.
[5] Art. 194, caput, CF/88.
[6] Art. 22, XXIII, CF/88.
[7] HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4.ed. Belo Horizonte: DelRey, 2003. p. 283.
[8] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.52.
[9] “Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: Omissis; IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim.”
[10] “Art. 201, § 4º. É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.”
[11] “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: Omissis; II – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.”
[12] “Art. 194. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: Omissis; VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.”
[13] Ver entre outros: ADI 1.659-UF: ADI-MC 2010 / DF - DISTRITO FEDERAL; RE 146.733; RE 166.772-RS; RE-AgR 347044 / RS - RIO GRANDE DO SUL; RE-AgR 368014 / RS - RIO GRANDE DO SUL; RE-AgR 369018 / RS - RIO GRANDE DO SUL; RE-AgR 344837 / RS - RIO GRANDE DO SUL; RE-AgR 430514 / RS - RIO GRANDE DO SUL.
[14] “Art. 195. § 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.”
[15] Disponível em www.previdencia.gov.br>, acesso em: 07 de outubro de 2007, às 15 horas e 30 minutos.
[16] Disponível em www.mds.gov.br>, acesso em: 08 de outubro de 2007, às 15 horas e 50 minutos.
[17] “Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário ás ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”
[18] “Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público, dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.”
[19] Disponível em www.saude.gov.br>, acesso em: 07 de outubro de 2007, às 16 horas e 30 minutos.
[20] “Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:(omissis) § 1º O sistema único de saúde será financiado, nos termos do artigo 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.”
[21] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 9.ed. São Paulo: Atlas S.A., 2001. p. 638.
[22] TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social - Legitimação e Fundamentação Constitucional Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 215.
[23] “Art. 229. Os pais têm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, e os filhos maiores têm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carência ou enfermidade.”
“Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.”
[24] TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social - Legitimação e Fundamentação Constitucional Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p.215.
[25] “Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:(omissis)”
[26] TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.p.25-27.
[27] “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:(omissis); XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;(omissis) § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.”
[28] TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social - Legitimação e Fundamentação Constitucional Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p.187.
[29] “Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I- do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II- do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III- sobre a receita de concursos de prognósticos; IV- do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar;”
[30] “Art. 195. (omissis) § 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154,I.”
[31] “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (omissis) XXIII- seguridade social;”
[32] “Art. 40. (omissis). § 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.”
[33] “Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.”
[34] “Art. 149. (omissis) § 2º As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de que trata o caput deste artigo: I- não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação; II- incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços; III- poderão ter alíquotas: a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro; b) específica, tendo por base a unidade de medida adotada.”
[35] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.67.
[36] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 22.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. p.378.
[37] MACHADO, Hugo de Brito. op. cit., p.379.
[38] Nos termos do art. 3º, CLT “Considera-se empregado toda a pessoa física que prestar serviços de natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e mediante salário”(destaque nosso)
[39] ADI nº 1.102/DF , Rel. Min. Maurício Correa. DJ 17/11/1995
[40] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.69.
[41] TOMÉ, Fabiana Del Padre. Contribuições para a Seguridade Social: à Luz da Constituição Federal. Curitiba: Juruá, 2002. p. 109.
[42] “Art. 195. (omissis) § 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a, pela incidente sobre a receita ou o faturamento.”
[43] Lei nº 10.833/03, alterada pela Lei nº 10.865/04, por sua vez alterada pela Lei nº 10.999/04.
[44] “Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo.”
[45] ADC nº 01, DJ 16/06/1995, Rel. Min. Moreira Alves.
[46] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 22.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. p.379.
[47] “Art. 167. São vedados: (omissis); IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensiono e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8º, bem como o dispositivo no §4º deste artigo;”
[48] “Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: (omissis); III – renda e proventos de qualquer natureza;”
[49] TOMÉ, Fabiana Del Padre. Contribuições para a Seguridade Social: à Luz da Constituição Federal. Curitiba: Juruá, 2002. p. 111.
[50] José Eduardo Soares de Melo, apud, TOMÉ, Fabiana Del Padre. Contribuições para a Seguridade Social: à Luz da Constituição Federal. Curitiba: Juruá, 2002. p. 111.
[51] Art. 2º, Lei nº 7.689/88.
[52] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p. 76.
[53] DANTAS, Ivo. Direito Adquirido, Emendas Constitucionais e Controle da Constitucionalidade. 3.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p.128.
[54] ADIn nº 2.010/DF
[55] “Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (omissis) § 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.”
[56] ADIn 3105/DF e ADIn 3128/DF
[57] TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p.324.
[58] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.19.
[59] Não desconhecemos, entretanto, que pela presença de todas estas particularidades, a conceituação da previdência social como seguro sui generis não é uma unanimidade entre os autores. Para Marcelo Leonardo Tavares, por exemplo, a previdência social “é conceituada como seguro público, coletivo, compulsório, mediante contribuição e que visa cobrir os seguintes riscos sociais: incapacidade, idade avançada, tempo de contribuição, encargos de família, morte e reclusão.” (TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.p.29.)
[60] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.20.
[61] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.21.
[62] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.20.
[63] TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social - Legitimação e Fundamentação Constitucional Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 233.
[64] Panorama da Previdência Social Brasileira. Brasília: MPS, 2004. p. 6.
[65] “Art. 194. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (omissis); II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;”
[66] TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social - Legitimação e Fundamentação Constitucional Brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 234.
[67] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.24.
[68] TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 25-29.
[69] “Art.40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.”
[70] “Art.142. As Forças Armadas, constituídas ela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. (omissis); X- a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra.”
[71] É o que ocorre, por exemplo, quando o militar passa para a inatividade compulsoriamente por ter sido preterido em uma promoção recebida por outro militar mais moderno ou pelas regras que computam o tempo de estudos nos colégios militares como tempo de atividade laboral, entre outras.
[72] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.25.
[73] “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: omissis; XII – previdência social, proteção e defesa da saúde; omissis. §1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.”
[74] “Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado e regulado por lei complementar.”
[75] CAMPINHO, Sérgio. Falência e Recuperação de Empresa: O novo regime da insolvência empresarial. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p.28.
[76] TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p.26.
[77] “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:(omissis).”
[78] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.126.
[79] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.33.
[80] CNI – Confederação Nacional da Indústria. Alternativas de Financiamento da Previdência Social. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.128
[81] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.33.
[82] “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (omissis)”
[83] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.30.
[84] Para maior aprofundamento nas reflexões, por todos, ver: CECHIN, J. Livro Branco da Previdência Social. Brasília: MPAS, 2002.
[85] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.31-32.
[86] IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 5 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. p.31-32.
[87] VARSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.8-12.
[88] “Arthur Andersen (1999) compara as práticas tributárias de 28 países, entre eles o Brasil. Destes, em 1999, apenas seis – Argentina, Bolívia, Colômbia, Filipinas e Venezuela, além do Brasil – tributavam o faturamento.” VARSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.13.)
[89] “Art. 195, § 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a, pela incidente sobre a receita ou o faturamento.”
[90] Reforma da Previdência Social: Balanço da Emenda Constitucional nº 41/03. Informe de Previdência Social, Brasília, v.16, n. 01, p. 01-15, janeiro de 2004.p.2.
[91] Reforma da Previdência Social: Balanço da Emenda Constitucional nº 41/03. Informe de Previdência Social, Brasília, v.16, n. 01, p. 01-15, janeiro de 2004. p.4-8.
[92] Emenda Constitucional Nº 47/2005: Principais Alterações. Informe de Previdência Social, Brasília, v.18, n.04, p. 01-16, abril de 2006. p.1-4.
[93] CNI – Confederação Nacional da Indústria. Alternativas de Financiamento da Previdência Social. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.133.
[94] Financiamento da Previdência Social. Disponível em: www.previdencia.gov.br>, acesso em: 07 de outubro de 2007, às 15 horas e 30 minutos.
[95] VARSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.12-17.
[96] VARSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.7.
[97] CECHIN, J. Livro Branco da Previdência Social. Brasília: MPAS, 2002. p.120
[98] CECHIN, J. Livro Branco da Previdência Social. Brasília: MPAS, 2002. p.121.
[99] “o “custo previdência” no Brasil de 31% referente à contribuição do empregado (11%) e do empregador (20%) é alto quando comparado a países latino-americanos como Argentina (27%) e Venezuela (6,7%). Países europeus como Espanha, Alemanha e Suíça têm alíquotas de contribuição empregado+empregador para fins de aposentadoria de, respectivamente, 28,3%, 19,5% e 8,4%. Nos EUA, a carga fica em 12,4%” (Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.5.)
[100] CNI – Confederação Nacional da Indústria. Alternativas de Financiamento da Previdência Social. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.131.
[101] A influência da alíquota da contribuição sobre a folha de salários na empregabilidade poderá gerar efeitos para além da própria previdência social. Conforme dissemos, a variação da alíquota para cima desestimula a contratação, o que influenciará a empregabilidade e aumentará a informalidade do mercado de trabalho. Esta por sua vez, a médio prazo, poderá ser traduzida em uma maior busca por benefícios assistenciais, o que influenciará as contas da seguridade social como um todo. Tem-se, portanto, dois efeitos negativos: a diminuição da base de financiamento (entrada de recursos) e o aumento na busca de benefícios (saída de recursos).
[102] Reforma Tributária. Disponível em: < http://www.reformatributaria.org.br/>, acesso em: 09 de março de 2008, às 15 horas e 40 minutos.
[103] “Art.145. §1º. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.”
[104] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 22.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. p.45.
[105] “Art.170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:(omissis)”
[106] “Art.195.§9º. As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou base de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.”
[107] ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social. Alternativa de Financiamento (uma contribuição para o debate). In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003.p.30.
[108] Financiamento da Previdência Social. Disponível em: www.previdencia.gov.br>, acesso em: 07 de outubro de 2007, às 15 horas e 30 minutos.
[109] Financiamento da Previdência Social. Disponível em: www.previdencia.gov.br>, acesso em: 07 de outubro de 2007, às 15 horas e 30 minutos.
[110] Centrais querem tirar da reforma tributária redução da contribuição patronal à Previdência. Disponível em: , acesso em: 26 de fevereiro de 2008, às 18 horas e 30 minutos.
[111] ARBACHE, Jorge Saba. Informalidade, Encargos Trabalhistas e Previdência Social. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.102-103
[112] ANASPS mostra que déficit e sonegação cresceram na previdência e que as reformas de FHC e LULA não deram em nada. Disponível em: <http://www.anasps.org.br>, acesso em: 20 de fevereiro de 2008, às 22 horas e 30 minutos.
[113] Como exemplo de uma boa iniciativa de reflexão, ver: OUREM, Hélio. O INSS em debate. Disponível em: www.ourem.cjb.net>, acesso em: 29 de fevereiro de 2008, às 18 horas e 25 minutos.
[114] VARSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.13.
[115] VARSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.14.
[116] VARSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.13-15.
[117] Reforma Tributária. Disponível em: < http://www.reformatributaria.org.br/>, acesso em: 09 de março de 2008, às 15 horas e 40 minutos.
[118] “No tratamento dos fluxos de comércio exterior, praticamente todos os países adotam o princípio do destino para seus impostos sobre produtos, ou seja, não oneram suas exportações e tributam as importações. Essa prática, considerada legítima pelas normas internacionais de comércio apenas no caso de taxação de produtos, assegura que o tributo doméstico não afete as condições de competição entre o bem nacional e o similar importado. Além disso, se o tributo doméstico sobre produtos não onera as exportações do país, estas podem competir em pé de igualdade no mercado de outro país com bens produzidos em terceiros, quase sempre exportados totalmente livres desse ônus tributário.” “No Brasil, enquanto a produção doméstica está sujeita à tributação cumulativa da COFINS ao longo da cadeia produtiva, os produtos importados só sofrem a incidência da COFINS na fase de comercialização ou, se insumos, após se incorporarem ao bem que integram” (VARSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: Base de Financiamento da Previdência Social: Alternativas e Perspectivas. Brasília: MPS, 2003. p.15.)
[119] O Ministro da Previdência, Luiz Marinho, em seu discurso de abertura do Seminário “Previdência Social como Instrumento de Proteção Social” informou que em 3.567 municípios brasileiros os recursos injetados pela Previdência na economia local são maiores que o Fundo de Participação dos Municípios – FPM, informando também que atualmente a folha de pagamento da previdência social inclui mais de 25 milhões de aposentados e pensionistas.( Seminário: Marinho abre seminário Previdência como instrumento de Proteção Social. Disponível em: www.previdencia.gov.b/agprev>, acesso em: 03 de abril de 2008, às 21 horas e 30 minutos.)
[120] FENAFISCO. A proposta de reforma tributária e os mitos (equívocos) do governo federal. Disponível em: <http://www.reformatributaria.org.br/>, acesso em: 09 de março de 2008, às 15 horas e 40 minutos.
[121] DIAS, Maurício. Carta Cidadã em Risco. Revista Carta Capital, São Paulo, nº 489, p. 01-66, 02 de abril de 2008.
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