RESUMO: O artigo tem o objetivo de analisar a possibilidade de adoção de medidas provisórias pelos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios.

Palavras-Chave: Medidas Provisórias. Estados. Distrito Federal, Municípios.

Introdução

                            Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 foi assegurado que, a República Federativa do Brasil, ex vi do artigo 18, compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos com autonomia nos termos da própria Lei Maior.

                            A autonomia dos entes federados pressupõe uma repartição de competências, a qual se consubstancia na capacidade de auto-organização, auto-legislação, auto-administração e auto-governo (SILVA, 1994).

                            Assim, segundo a Lei Maior, os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, e o Distrito Federal rege-se por Lei Orgânica (art. 32), ambos observando os princípios da Carta Política. Já os Municípios, regem-se por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Carta Política e na Constituição do respectivo Estado (art. 29).

                            Neste diapasão, questiona-se no meio jurídico sobre a possibilidade dos Estados-membros, Distrito Federal e os Municípios adotarem as mesmas espécies normativas elencadas no artigo 59 da Constituição Federal, inclusive, “medidas provisórias”, já que a ambos se impõe o respeito aos princípios adotados pela Lei Fundamental.

                            O tema, que já começa caminhar para uma pacificação, ainda paira de dúvidas, ao menos sobre a necessidade ou não de constar da respectiva Constituição ou Lei Orgânica adotada pelo ente federativo, de tal forma a possibilitar a sua utilização.

                            Debater, portanto, o tema adentrando nos pontos controvertidos é assunto que não podemos nos omitir, ainda mais que, numa sociedade cada vez mais complexa e marcada pelo dinamismo da ordem econômica e financeira, a intervenção estatal faz-se necessária quase que constantemente, para solucionar, de forma célere e eficiente, as questões emergentes que não podem esperar a burocracia e complicação do processo legislativo.

Processo Legislativo: Breves Considerações

                            A Forma Federativa de Estado adotada pela Constituição da República de 1988 baseia-se na igualdade constitucional dos respectivos entes componentes da federal, exigindo, portanto, uma relação simétrica entre os institutos jurídicos da Constituição Federal, as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios.

                            De acordo com o princípio da simetria as regras do processo legislativo federal se aplicam ao processo legislativo estadual ou municipal, de tal forma que a Constituição Estadual e a Lei Orgânica Municipal sejam simétricas à Constituição Federal. Logo, o eixo central é a Constituição Federal, portanto, as constituições estaduais e as Leis Orgânicas Municipais devem se estruturar em conformidade com a Federal, pois, são regras constitucionais de repetição obrigatória. Daí a Carta Política fixa normas gerais acerca do processo legislativo, as quais devem ser observadas pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

                            Dentre estas normas gerais traçadas para o processo legislativo, o próprio Texto Fundamental estabelece em seu artigo 59 que, o processo legislativo para a União, compreende a elaboração de Emendas à Constituição, Leis Complementares, Leis Ordinárias, Leis Delegadas, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos e Resoluções. E dessas espécies normativas, à Medida Provisória fez a ressalva de que não é ela lei, mas tem esta força, devendo, por conseguinte, ser editada pelo Presidente da República, apenas quando a matéria por ela regulada for de relevância e urgência na sua aplicação.

                            Portanto, no âmbito das espécies normativas adotadas no processo legislativo, a Constituição da República de 1988 concebeu a “medida provisória” com o propósito de ser um instrumento apto a permitir que o Presidente da República, em situações extraordinárias (relevância e urgência), edite atos normativos com força de lei, sem o ensejo de atropelar a competência legislativa, já que é uma exceção à regra de competência legislativa do Poder Legislativo.

                            Dentro deste quadro, indaga-se acerca da possibilidade de os Estados-membros, Distrito Federal e os Municípios editarem Medidas Provisórias.

Da Possibilidade de os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios editarem Medidas Provisórias

                            A Lei Maior, ao adotar o federalismo baseado na igualdade dos respectivos entes componentes da federação, tornou explícita a autonomia legislativa dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. Com isso foi conferido a estes entes a possibilidade de se auto-organizarem mediante, inclusive, elaboração das Constituições Estaduais e respectivas Leis Orgânicas, sendo que, aos Estados-membros incumbe observar os princípios estabelecidos na Lei Maior e aos Municípios incumbe observar tanto os princípios estabelecidos na Carta Política quanto na Constituição Estadual.

                            Desta feita é inarredável a realidade de que a norma constante do artigo 59 da Constituição Federal de 1988 se trata de regra de observância obrigatória por todos os entes que compõem a federação, por força dos princípios informadores do federalismo (simetria, igualdade e autonomia), não existindo, portanto, nenhuma vedação para que a medida provisória surja como espécie normativa para os demais entes federativos.

                            O próprio Supremo Tribunal Federal, guardião da Constituição da República, já se manifestou acerca da cabal obrigatoriedade de observância do processo legislativo federal, por parte dos Estados-membros e Municípios, como se verifica da ADI 805/RS, ADI 2872/PI e, ainda, da possibilidade dos Estados editarem medidas provisórias ex vi da ADI 2391/SC, ADI 812-9/TO, ADI 425, ADI 691, desde que, para esta hipótese haja previsão na Constituição Estadual.

                            O permissivo para os Estados-membros editarem medidas provisórias encontra-se também no artigo 25, § 2º da Carta Política, que interpretado em sentido contrário, recai na permissão do uso das medidas provisórias para as hipóteses não atingidas pela proibição.

                            No que tange a possibilidade dos Municípios adotarem medidas provisórias, em que pese não haver nenhuma previsão no Texto Maior, a doutrina e a jurisprudência majoritária não encontra óbice que tal permissivo seja utilizado pelos Prefeitos, exigindo, entretanto, prévia autorização na Lei Orgânica Municipal e ainda supedâneo na Constituição do respectivo Estado, porquanto, são entes políticos que regem-se por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Carta Política e na Constituição do respectivo Estado (art. 29 da CR/88).

                            Nesse sentido assinala ALEXANDRE DE MORAES in Direito Constitucional, 13ª edição, São Paulo: Atlas, 2003, p. 559:

“(...) o Supremo Tribunal Federal considera as regras básicas de processo legislativo previstas na Constituição Federal como modelos obrigatórios às Constituições Estaduais. Tal entendimento, que igualmente se aplica às Leis Orgânicas dos Municípios, acaba por permitir que no âmbito estadual e municipal haja previsão de medidas provisórias a serem editadas, respectivamente, pelo Governador do Estado ou Prefeito Municipal e analisadas pelo Poder Legislativo local, desde que, no primeiro caso, exista previsão expressa na Constituição Estadual e no segundo, previsão nessa e na respectiva Lei Orgânica do Município. Além disso, será obrigatória a observância do modelo básico da Constituição Federal”.

                            Assim, apenas os Municípios em que a Constituição do Estado prevê essa espécie normativa podem adotar medida provisória.

                            Registra-se, pela ótica jurídica constitucional, torna-se difícil afastar o permissivo dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios adotarem medidas provisórias, quer seja em razão da Constituição da República não ter reservado competência para editá-las apenas ao âmbito federal, quer seja em razão dos princípios que norteiam o federalismo brasileiro (simetria, igualdade e autonomia).

Conclusão

                            O Estado brasileiro é uma república federativa que se caracteriza pelos princípios da simetria, igualdade e autonomia. Desta feita, os princípios que informam o processo legislativo são padrões jurídicos de compulsória observância tanto para a União, quanto para os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. Com isso, caminha para a pacificação o entendimento de que, a espécie normativa conhecida como “medida provisória” pode ser editada pelos demais entes, não ficando restrita apenas no âmbito federal.

                            Impende ressaltar, entretanto, para que os Governadores de Estado e do Distrito Federal, bem como Prefeitos Municipais possam editar medidas provisórias, é necessário que haja previsão expressa nas Constituições estaduais e nas Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal, à luz do modelo plasmado na Constituição da República, com os acréscimos encetados pela Emenda Constitucional nº. 32/2001 (Art. 62, §§ 1.º a 12).

                            Negar tal poder aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios equivaleria impor restrição que o próprio constituinte não fixou, numa verdadeira ofensa ao principio republicano e ao pacto federativo.

Referência Bibliográfica

ATALIBA, Geraldo. República e constituição. 2ª. ed. atual., São Paulo: Malheiros, 1998.

BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da constituição. 3ª. ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 1999.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 11ª. ed. rev. atual. e amp., São Paulo: Malheiros, 2001.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa de Brasil. Brasília, DF: Senado, 2008.

FRANCO JUNIOR, Raul de Mello. Medidas provisórias editadas por Estados, Distrito Federal e Municípios. p. 229-260. In: SOUZA, Carlos Aurélio Mota de. (coord.). Medidas provisórias e segurança jurídica. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 13ª. ed. atual. São Paulo: Atlas, 2003.

NUNES, Moacyr de Araújo. Medidas provisórias: adoção por estados e municípios, fim da polêmica, STF decidiu que podem editar. Revista da Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, São Bernardo do Campo, nº. 9, p. 313-328, 2003.

PEDRA, Anderson Sant’Ana. Possibilidade de edição de medidas provisórias pelos municípios. Revista de Direito Administrativo, São Paulo, v. 230, p. 5-19, out./dez. 2002.

PINTO, Antonio Benedito Ribeiro. Edição de medidas provisórias pelos Estados e Municípios. p. 261-282. In: SOUZA, Carlos Aurélio Mota de. (coord.). Medidas provisórias e segurança jurídica. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24ª. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2005.

SZKALAROWSKY, Leon Frejda. As medidas provisórias e a EC n.º 32/01: O processo legislativo brasileiro em face da Constituição vigente. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, v. 11, p. 867-883, nov./2002.