RESUMO:    O presente artigo tem o escopo de, em breves linhas, traçar panorama ideológico que delineou o caminho percorrido pelo poder constituinte derivado reformador brasileiro no tocante à redefinição constitucional do papel do Estado na economia. Trata-se, aqui, da exposição de conceitos e idéias relativas ao Estado intervencionista e regulador da economia, à luz da realidade brasileira.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Constitucional. Direito Administrativo. Direito Econômico.

I. Considerações iniciais 

          As relações estabelecidas entre o Estado e os membros da sociedade sempre constituíram objeto de embates na seara político-jurídica. Diversos estudos e teorias destinaram-se a afirmar o exato papel do Estado nas relações privadas, máxime no que tange à sua atuação na economia. 

          No Brasil, não foi diferente. O País vivenciou, a despeito de sua curta história, a alternância de ideologias políticas que alteraram substancialmente o contexto social, e que, obviamente, tiveram reflexos na órbita jurídica. As Constituições da história brasileira espelharam, inagavelmente, as concepções políticas dominantes da época em que vigeram.

          A Constituição Federal de 1988, sobretudo com as alterações ocorridas em razão de sucessivas Emendas Constitucionais ocorridas na década de noventa, traçou um novo perfil no que tange à intervenção do Estado Brasileiro no domínio econômico. 

II. O surgimento de uma nova Ordem Econômico-jurídica: reflexões acerca da intervenção do Estado no domínio econômico

          A doutrina filosófica e política do liberalismo tem sua gênese no século XV, quando se pretendia o abrandamento dos poderes feudal e monárquico. Nesse ínterim, principalmente a partir da segunda metade do século XVIII, verificou-se a eclosão de diversas revoluções de cunho liberal, destacando-se a revolução francesa de 1789, que culminou com a formação dos primeiros Estados democráticos liberais.

         Nas palavras de Celso Bastos:

Adam Smith, certamente a maior expressão do liberalismo econômico, expressava em 1776, a sua visão dos fins fundamentais da comunidade política: a) o dever de proteger a sociedade da violência e da invasão; b) o dever de proteger cada membro da sociedade da injustiça e da opressão de qualquer outro membro; e c) o dever de construir e manter certas obras públicas, e certas fundações públicas quando não fossem do interesse de qualquer indivíduo ou de um pequeno número deles.[1]

        O modelo liberal clássico, que teve seu ápice no final do século XIX, pregava a total separação entre poder político e economia. Partia da premissa de que o mercado se auto-regulava e pugnava pela intervenção mínima do Estado no domínio econômico.[2] Tal modelo, que inadmitia a idéia de poder econômico, e no qual a iniciativa privada atuava debruçada nos princípios da livre iniciativa e livre mercado,[3] viu-se, ao final do século XIX, ameaçado pelo fenômeno das crises de mercado.

          Com a difusão do pensamento socialista, em especial o Marxista, e a progressiva adoção de políticas intervencionistas por parte dos Estados, o liberalismo perdeu espaço. Nesse contexto, difundiu-se, nas primeiras décadas do século XX, a idéia de uma forte intervenção estatal, com o escopo de garantir o equilíbrio do mercado e assegurar o bem-estar social.[4] Passa-se, assim, especialmente a partir do pós-guerra e das crises de mercado que culminaram com a quebra da bolsa de Nova Iork,[5] em 1929, a verificar a forte atuação do ente estatal em diversos setores da atividade econômica, bem como na prestação de serviços públicos.

     Movimentos político-sociais a favor da intervenção do Estado na economia ganham força nesse período, tendo como exemplo a Revolução Mexicana que, liderada por Emílio Zapata, resultou na promulgação da Constituição Mexicana de 1917. Tal diploma promoveu reformas de ordem socializante, garantindo, entre outros, direitos trabalhistas, previdenciários, além do ensino público e gratuito e da possibilidade de submissão do uso da propriedade privada ao interesse público. Outra Carta Constitucional que traduzia o espírito intervencionista da época foi a Constituição da República de Weimar, em 1920, instaurada após a queda da hegemonia feudal germânica.

       Nasce nesta época a idéia do welfare state, ou estado do bem-estar social, sintetizada por Norberto Bobbio como sendo o Estado que garante tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como caridade, mas como direito político.[6]

        Os movimentos político-ideológicos socialistas, movidos pelas idéias de Karl Marx e outros pensadores, manifestadas a partir de meados do século XIX, contribuíram sobremaneira para a cultura do intervencionismo verificada no início do século XX.[7] Tais movimentos, em síntese, pugnavam pela existência de uma autoridade centralizadora, unificante da economia, com o escopo de igualar as classes sociais. Entendiam ser, o livre mercado, a origem das desigualdades, postulando não apenas a intervenção do Estado sobre a economia, mas também o comando deste sobre toda a atividade econômica. Defendiam a idéia de uma economia planificada[8] e culminaram com a revolução russa e a criação da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), em 1918.

       No Brasil, a maciça presença do estado no plano econômico passou a ser sentida após a república velha.[9] O texto constitucional de 1934, divorciado dos ideais liberais presentes nas constituições de 1824 e 1891, foi o primeiro a tratar da ordem econômica nacional.[10] Sob notória influência das constituições Mexicana e, especialmente, da alemã de Weimar,[11] o diploma reservou um título específico à ordem econômica e social.

       Tércio Sampaio Ferraz Jr. tece considerações acerca da Constituição Brasileira de 1934 no que tange à repressão ao abuso do poder econômico, ao afirmar que:

[...] antes da segunda metade da década de 30, o próprio texto da Constituição Federal de 1934 fazia pensar em uma concorrência na qual os agentes econômicos gozassem de um certo equilíbrio, de tal modo que o poder público se restringisse a repreender formas desleais de concorrência assim mesmo de modo vago e atendendo antes a princípios éticos.[12]

         A Carta de 1934 eleva, pela primeira vez, a liberdade econômica a nível constitucional, entretanto, estabeleceu parâmetros para que seja exercida. Os limites estabelecidos diziam-se necessários como forma de garantir a justiça e as necessidades da vida nacional.[13]

        Nas palavras de Paula A. Forgioni:

[...] em 1934, a livre iniciativa não é vista (também em nível constitucional) em seu sentido tradicional e, por óbvio, a concorrência não deveria ser encarada como um direito ilimitado dos agentes econômicos. Como se sabe, entretanto, não houve, sob a égide desta Constituição a promulgação de qualquer lei que regulamentasse o processo competitivo, sob uma ótica antitruste.

       Seguindo a mesma linha intervencionista da Constituição de 1934, a Carta de 1937, influenciada pela constituição da Polônia, teve sua vigência durante o “Estado Novo” de Getúlio Vargas.[14] Inserida no contexto totalitário da época, o diploma trouxe um vasto conteúdo de dirigismo e intervenção do Estado no domínio econômico, permitindo, a exemplo do texto de 1934, a exploração pelo Estado de atividades sob a forma de monopólio. A constituição de 1937, inspirada na Carta Del Lavoro do regime fascista[15] de Mussolini, deu status constitucional ao princípio da proteção à economia popular. Assim, com escopo de regulamentar tal dispositivo constitucional, nasce o primeiro diploma antitruste brasileiro: o Decreto-lei 869, de 1938.[16]

     Produto da redemocratização do País, com o fim do governo de Getúlio Vargas, a constituição de 1946 preservou o espírito intervencionista, regulando os fatos econômicos em título próprio. Entretanto, mister se faz destacar que, não obstante ter mantido a permissão de monopólio estatal segundo o interesse público, o Texto determinou a repressão a toda e qualquer forma de abuso do poder econômico, inclusive a dominação de mercado.

     Mesmo com o advento do golpe militar de 1964, a Constituição de 1946 ainda teve sobrevida de três anos, apesar de totalmente desfigurada pelos atos institucionais que se sucederam. Em 1967 foi outorgada nova Carta Política, tendo sido esta completamente alterada pela emenda constitucional n° 1, de 1969.[17] Tal Diploma, a despeito de seu caráter xenófobo e interventor, priorizou, em seu artigo 170, o exercício da atividade econômica para as empresas privadas, reservando ao Estado, a intervenção em caráter excepcional. Entretanto, verificou-se, no decorrer do regime militar[18] a participação direta do Estado no desenvolvimento de atividades econômicas, bem como na prestação de serviços públicos.

      No Brasil, a industrialização se deu a partir do modelo de substituição de importações, ou seja, de fechamento econômico, materializado na repressão às importações. Isso tudo, com intuito de forçar o parque industrial brasileiro a produzir mais e se diversificar. Assim, notava-se na década de quarenta, que o Estado era o grande impulsionador de uma economia composta pela iniciativa privada frágil da época. Nesse contexto o país assiste ao surgimento das primeiras grandes empresas estatais, a Companhia Siderúrgica Nacional, a Companhia Hidroelétrica do Rio São Francisco e a Companhia Vale do Rio Doce.

     Em virtude da Guerra Fria e da bipolarização das doutrinas econômicas, viveu-se, na década de cinqüenta, a discussão ideológica acerca do papel do Estado. Nesse período foram criadas somente duas empresas estatais, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRÀS). O efetivo crescimento do Estado Econômico brasileiro se deu a partir da década de sessenta, com implantação do regime militar. Essa época foi marcada, dentre outros fatores, pela criação de mais de trezentas empresas estatais, entre outras a Eletrobrás, Nuclebrás, Siderbrás, Embratel e todo o Sistema Telebrás.         

     Luís Roberto Barroso assevera que:

O Estado brasileiro chegou ao fim do século XX grande, troncho, ineficiente, com bolsões endêmicos de pobreza e corrupção. Esse foi o Estado que resultou de quase 25 anos de regime militar. Um Estado que tomava dinheiro emprestado lá fora para emprestar aqui dentro, a juros baixos, para a burguesia industrial e financeira brasileira.[19]

     No princípio da década de oitenta, Estados Unidos e Grã-Bretanha reduziram drasticamente o papel desempenhado por seus Estados buscando enxugar suas contas sociais.[20] Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos:

Ninguém, no início dos anos 80, ousaria dizer que o capitalismo venceria o comunismo sem o derramamento de sangue. Contudo, dois países provaram o contrário (Estados Unidos e Grã-Bretanha), pois conseguiram colocar fim às astronômicas contas sociais dos seus respectivos países, tudo acompanhado de uma menor tributação. Ambos sufocaram as respectivas economias, e levando-as à recessão. Esses dois países buscaram uma menor prestação do Estado no tocante ao serviço social; uma redução de tributos; e, por fim, uma maior produtividade. Essa trilogia aplicada a ambos os países fez com que houvesse um surto econômico o que, de resto, contrastava com o marasmo e a estagnação dos demais países. A União Soviética, consciente do fenômeno e não desejando se retardar no processo de desenvolvimento tecnológico, preferiu abandonar o regime comunista e ver-se definitivamente banida das potências mundias.[21]

     Verifica-se, portanto, no decorrer da década de oitenta, a crise do modelo Keynesiano[22] e o ressurgimento das idéias liberais.[23] Tal fenômeno justifica-se pela inoperância observada em Estados com alto grau de burocratização e corrupção. A esse respeito, Norberto Bobbio destaca que:

O que excita o espírito agressivo dos novos liberais é o efeito, considerado desastroso, das políticas Keynesianas adotadas pelos estados economicamente e politicamente mais avançados, especialmente sob o impulso dos partidos social-democráticos ou trabalhistas. Os vícios que habitualmente eram atribuídos aos estados absolutos – burocratização, perda das liberdades pessoais, desperdício de recursos, má condução econômica – passaram a ser pontualmente atribuídos aos governos que adotaram de tipo social-democrático ou trabalhista.[24]

        Nesse quadro, o neoliberalismo disseminou-se, nas vozes de Ronald Reagan e Margaret Thatcher, não como uma alternativa ao modelo intervencionista, mas uma necessidade do mundo globalizado.[25]

     O carro chefe da doutrina liberal, no que tange à economia, é o postulado da livre iniciativa, que consagra o direito individual de exercer atividade econômica livre de qualquer restrição, condicionamento ou imposição infundada[26] do Estado. Sob a égide liberal, percebeu-se recentemente, especialmente no México, Argentina e Brasil, inúmeros e sucessivos processos de desestatização, inclusive no tocante a setores até então considerados básicos, como a energia elétrica, telefonia e águas.

     A reforma do Estado e a conseqüente revisão das concepções políticas em que se fundam, são temas constantemente presentes na pauta neoliberal. As palavras de Floriano Azevedo Marques Neto definem, em síntese, os caminhos trilhados na passagem ao novo paradigma, ao ressaltar que:

De há alguns anos, tanto no Brasil como em outros países da América latina e da Europa, temos assistido a uma significativa mudança neste panorama. Fruto de uma série de fatores históricos, que se iniciam com o esgotamento do padrão de financiamento do setor público, passam pelo esgarçamento do modelo de bem-estar social e atingem o ápice do novo perfil de organização da produção capitalista (cuja faceta internacionalizada da globalização é apenas o mais visível indicador), assistimos a uma crescente e até certo ponto irreversível retirada do Estado da produção direta de utilidades públicas. Foi e segue sendo sensível a tranferência, do Estado para atores privados, de atividades até então monopolizadas pelo Poder Público [...]. A diferença de pautas do debate político e jurídico americano e europeu decorre do fato de que todo o arcabouço jurídico administrativo dos EUA se estruturou, desde seu início em torno da atividade regulatória (intervencionismo indireto) baseada em agência, sendo esta a base de seu Direito Público. A tradição européia, muito mais próxima do nosso modelo de Direito público partia de pressupostos bastante distintos. Certo é, que tanto o nosso Direito quanto o Direito europeu caminham na direção da introdução de instrumentos próprios do Direito norte-americano. Não há, porém, que se embaralhar, como muita vez têm feito os críticos dos processos de privatização, a alienação do controle de empresas estatais ou o trespasse da prestação de serviços públicos a particulares com a abdicação da atividade regulatória estatal.[27]

     Percebe-se, assim, a partir da análise do cenário político-econômico atual, que o intervencionismo estatal não resistiu aos postulados dos novos liberais. O atual momento histórico demonstra que o modelo de um Estado diretamente atuante, tanto na prestação de serviços públicos como no desenvolvimento de atividade econômica, vem cedendo lugar ao paradigma normativo-regulador, no qual esse Estado atua como agente normativo e regulador, nos termos do art. 174 da Constituição Federal, exercendo competências normativas primárias de cunho administrativo, e editando normas determinantes para o desempenho da atividade econômica.

III.         Considerações finais

          O Texto Constitucional brasileiro de 1988, como fundamento de validade de todo o ordenamento jurídico pátrio, refletiu os anseios e os valores da sociedade da época. Instituiu um paradigma de Estado, o qual restou substancialmente modificado pelas Emendas Constitucionais que redefiniram o seu papel.

          Demonstrado o caminho trilhado para que se chegasse à hodierna configuração de Estado – que envolveu ideologias e conseqüentes mudanças estruturais e de postura dos entes públicos – não há outro rumo senão o de otimizar a atuação dos órgãos públicos integrantes da atual conjuntura.

          Fatores, como a superação do modelo liberal clássico e do baseado no acentuado grau dirigismo econômico, justificaram a opção brasileira por um mercado onde o Estado assume funções regulatórias e, concomitantemente, prima pela criação de um ambiente competitivo.

Notas:

BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

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BASTOS. Celso Ribeiro. Curso de Direito Econômico. São Paulo: Celso Bastos Editora, 2004.

BOBBIO, Norberto. Diccionário de Política. 3. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1991.

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_____. Agências reguladoras: legalidade e constitucionalidade. Revista Tributária e de Finanças Públicas, v. 35, ano V, 2002.

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GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (Interpretação e Crítica). 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.

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SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros, 2002.

_____. Fundamentos de Direito Público. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1998.

TAVARES, André Ramos. Direito Constitucional Econômico. São Paulo: Método, 2003.