1.     Campo de abrangência do Regulamento Disciplinar do Exército: Transgressões Militares

O Regulamento Disciplinar do Exército define as transgressões militares a que estão sujeitos os militares do Exército Brasileiro e estabelece normas relativas a aplicação de punição disciplinar. As punições previstas no Regulamento Disciplinar do Exército referem-se somente às punições decorrentes de transgressões militares (ou transgressões disciplinares), afastando, as punições decorrentes de crime militar (esse objeto de estudo do Direito Penal Militar).

No entanto, as diferenças entre crime militar e transgressão militar, às vezes, está somente na intensidade de ofensa ao dever militar, principalmente na análise da transgressão militar e do crime tipicamente militar. Não é ao acaso, portanto, que crime militar é “toda violação acentuada ao dever e aos valores militares das instituições militares. Distingui-se da transgressão militar porque esta é a mesma violação, porém na sua manifestação elementar e simples. A relação entre crime militar e transgressão militar é a mesma que existe entre crime e contravenção penal” (ASSIS, 2011, p. 44).

Compare o seguinte exemplo: o Código Penal Militar define o Crime de uso indevido por militar de uniforme, distintivo ou insígnia, nos seguintes termos: “Art. 171. Usar o militar ou assemelhado, indevidamente, uniforme, distintivo ou insígnia de posto ou graduação superior: Pena – detenção, de seis meses a um ano, se o fato não constitui crime mais grave”.

Doutrinariamente tal crime é caracterizado como crime propriamente militar e só pode ser cometido por militar já que inexistente, na atualidade, a figura do assemelhado. No caso desse crime “a disciplina militar é o alvo de proteção dessa previsão legal, pois a ordem é perturbada com a aparição pública de militar com indumentária que não lhe é pertinente. Como a peça indevida pertence a superior, há afronta, também, à autoridade do posto ou da graduação que está sendo violado, sendo ela, a autoridade militar, também objeto de proteção” (NEVES, 2012, p. 388).

 Por outro lado o Regulamento Disciplinar do Exército prevê a transgressão militar de “Sobrepor ao uniforme insígnia ou medalha não regulamentar, bem como, indevidamente, distintivo ou condecoração” (item 66 do Anexo I). Assim o militar que utiliza uma insígnia irregular comete crime militar ou transgressão disciplinar? A diferença nesse caso é bastante tênue. Por isso a diferença entre crime militar e transgressão militar está na intensidade da ofensa ao bem jurídico atingido.

Observe, portanto, que o objetivo da norma penal militar (CPM) e da norma administrativa (RDE) é inibir a ocorrência do crime militar e da transgressão militar, respectivamente. Mas ambos os ilícitos têm por objeto a manutenção da disciplina e da autoridade militares, lesada no caso do crime militar, de forma mais acentuada.

Embora haja uma simbiose muito grande entre crime militar e transgressão disciplinar, o campo de abrangência de estudo do Regulamento Disciplinar do Exército é somente as transgressões militares. As transgressões militares é objeto de estudo do Direito administrativo militar; já o crime militar é objeto de estudo do Direito penal militar.

2.           Da Finalidade e do Âmbito de Aplicação

Art. 1°. O Regulamento Disciplinar do Exército (R-4) tem por finalidade especificar as transgressões disciplinares e estabelecer normas relativas a punições disciplinares, comportamento militar das praças, recursos e recompensas.

A finalidade do Regulamento Disciplinar do Exército é ampla, porque além de especificar as transgressões disciplinares (RDE-2002, art. 14-15), disciplina toda a sistemática da apuração da transgressão disciplinar e da aplicação da punição, bem como as repercussões da punição na vida do militar. Discrimina o sistema recursal disponível, além de indicar os recursos e recompensas concedidas aos militares.

 Prescreve o Regulamento Disciplinar do Exército normas sobre o julgamento da transgressão (RDE-2002, art. 16); sobre as causas de justificativa da transgressão (RDE-2002, art. 18); sobre as circunstâncias atenuantes da transgressão (RDE-2002, art. 19), sobre as circunstâncias agravantes da transgressão (RDE-2002, art. 20), sobre a classificação da transgressão (RDE-2002, art. 21-22) e ainda normas relativas à gradação, à conceituação e à execução da punição disciplinar (RDE-2002, art. 23-33); normas relativas à aplicação da punição disciplinar (RDE-2002, art. 34-46); normas relativas ao cumprimento da punição disciplinar (RDE-2002, art. 47-50).

O Regulamento Disciplinar do Exército disciplina toda a sistemática relativo ao comportamento militar das praças como a classificação do comportamento, bem como as formas de progressão e regressão comportamental (RDE-2002, art. 51).

No capítulo destinado aos recursos e às recompensas, o regulamento também estabelece todo o sistema recursal, classificado em duas espécies distintas: o pedido de reconsideração de ato e o recurso disciplinar (RDE-2002, art. 52-57); estabelece ainda normas relativas ao cancelamento de registro de punições (art. 58-63), e, por fim, normas relativas às recompensas, como o elogio e a referência elogiosa e as dispensas do serviço (RDE-2002, art. 64-69).

Observe que o artigo 1° do Regulamento Disciplinar do Exército fornece toda a estrutura do regulamento, inclusive quanto à sequência que serão tratados os assuntos no regulamento.

2.1  Transgressão Disciplinar

O próprio regulamento define transgressão disciplinar como “toda ação praticada pelo militar contrária aos preceitos estatuídos no ordenamento jurídico pátrio ofensiva à ética, aos deveres e às obrigações militares, mesmo na sua manifestação elementar e simples, ou, ainda, que afete a honra pessoal, o pundonor militar e o decoro da classe” (RDE-2002, art. 14, caput). E logo em seguida define que “São transgressões disciplinares todas as ações especificadas no Anexo I deste Regulamento” (RDE-2002, art. 15).

O militar quando comete uma conduta irregular no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-la pode responder nas três esferas: a esfera cível; a esfera penal e a esfera administrativa.

A esfera cível está relacionada à apuração de eventual ilícito administrativo voltado à reparação do dano patrimonial ou até mesmo à indenização por dano moral (geralmente apurado em ação regressiva); já a esfera penal é destinada a apuração de autoria e materialidade de eventual infração penal e, por fim,  a esfera administrativa é voltada à apuração da transgressão militar.

O objeto de estudo do Regulamento Disciplinar do Exército é a transgressão militar (ou disciplinar) somente, que pode ser apurada de imediato. O próprio regulamento prevê que “As responsabilidades nas esferas cível, criminal e administrativa são independentes entre si e podem ser apuradas concomitantemente”. (RDE-2002, art. 14, § 2°). De fato: “A punição administrativa ou disciplinar não depende de processo civil ou criminal a que se sujeite também o servidor pela mesma falta, nem obriga a Administração a aguardar o desfecho dos demais processos. Apurada a falta funcional, pelos meios adequados (processo administrativo, sindicância ou meio sumário), o servidor fica sujeito, desde logo, à penalidade administrativa correspondente” (MEIRELLES, 1998, p. 400).

Quanto às diferenças entre o ilícito penal e o ilícito administrativo, pode-se destacar que o ilícito penal está sujeito ao princípio da legalidade na definição do crime e na cominação da pena porque “não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal” (CF-88, inciso XXXIX).

No direito administrativo disciplinar exige-se também uma acusação certa, objetiva, detalhada do fato imputado ao militar e que esse fato configure uma transgressão disciplinar prevista na norma administrativa, no caso, no Regulamento Disciplinar do Exército. No entanto na definição de transgressão existem conceitos, que necessitam de interpretação administrativa na sua valoração (discricionariedade).

2.2  Evolução do conceito de transgressão disciplinar

No atual Regulamento Disciplinar do Exército está definido que “São transgressões disciplinares todas as ações especificadas no Anexo I deste Regulamento” (RDE-2002, art. 15). Estaria o atual Regulamento Disciplinar do Exército então adotado o princípio da tipicidade na definição de transgressão?

 No antigo Decreto Federal n. Decreto n. 90.608, de 04-12-1984 estava estipulado que “São transgressões disciplinares: 1) Todas as ações ou omissões contrárias à disciplina militar especificadas no Anexo I ao presente Regulamento; 2) Todas as ações ou omissões, não especificadas na relação de transgressões do anexo acima citado, nem qualificadas como crime nas leis penais brasileiras, que afetem a honra pessoal, o pundonor militar, o decoro da classe e outras prescrições estabelecidas no Estatuto dos Militares, leis e regulamentos, bem como aquelas praticadas contra normas e ordens de serviço emanadas de autoridade competente” (RDE-84, art. 13, g. n.).

O próprio Parágrafo único do citado artigo 13 disciplinava que “As transgressões relacionadas no Anexo I deste Regulamento, destinam-se, por serem genéricas, a permitir o enquadramento sistemático das ações ou omissões contrárias à disciplina. A forma como se deu a violação dos preceitos militares deve, por isso, ser descrita pela autoridade que pune o transgressor, no boletim em que a punição é publicada”. Semelhante disposição estava contida nos artigos 12 e 13 do Decreto n. 79.985, de 19-06-1977.

Portanto no antigo regulamento prevalecia a generalidade, a fim de enquadrar o maior número de condutas possíveis, que fossem contrárias à disciplina militar. Com a inauguração da nova ordem constitucional de 1988, estipulando que a Administração Pública está sujeita a diversos princípios, dentre eles o da legalidade (CF-88, art. 37, caput) houve a necessidade desses antigos regulamentos se adaptarem.

 Ademais a própria constituição disciplina que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (CF-88, art. 5°, inciso II).

Assim um dos objetivos do novo Regulamento Disciplinar do Exército instituído em 26-08-2002 pelo Decreto n. 4.346 foi atender o princípio da tipicidade da transgressão disciplinar, pois, a partir dele somente seriam consideradas transgressões disciplinares aquelas condutas especificadas no anexo I (RDE-2002, art. 15).

2.3  Tipicidade e atipicidade da transgressão disciplinar

Diversos autores defendem que a transgressão militar (ou ilícito administrativo) não necessita estar previamente definida.  Cretella Júnior, por exemplo, conceitua a infração disciplinar como “sendo a violação, pelo funcionário, de qualquer dever próprio de sua condição, embora não esteja especialmente prevista ou definida” (CRETELLA JÚNIOR, 1966-1972 v. 10, p. 170).

Na realidade existe a tipicidade no ilícito administrativo, mas ela é diferente da tipicidade do ilícito penal. Conforme discorrido anteriormente não existe em relação ao ilícito administrativo o mesmo rigorismo existente na tipificação do ilícito penal, pois “A maior parte das infrações não é definida com precisão, limitando-se a lei, em regra, a falar de cumprimentos dos deveres, falta de exação no cumprimento do dever, insubordinação grave, procedimento irregular, incontinência pública; poucas são as infrações definidas, como o abandono de cargo ou os ilícitos que correspondem a crimes ou contravenções” (DI PIETRO, 2010, p. 613).

Observe, então, que a Administração possui certa margem (discricionariedade) na apreciação do enquadramento, daí a importância da motivação, ou seja, a indicação dos fundamentos de fato e de direito das decisões administrativas. Assim no caso da punição administrativa, deve-se indicar a conduta irregular praticada pelo servidor (descrição dos fatos) e a decorrência jurídica da prática desses fatos (previsão normativa).

Em síntese existe uma margem na avaliação da conduta do servidor, mas não se pode dizer que no direito administrativo disciplinar vigora o princípio da atipicidade do ilícito administrativo.

Importante destacar também que não existe um rigorismo na definição da pena aplicada, porque a autoridade administrativa aplicará a punição (dentre as previstas) aquela que maior atenda a finalidade pública, ou seja, “A autoridade competente, em razão da gravidade do fato determinante da punição, escolhe dentre essas penas a que melhor atenda ao interesse público e que melhor puna a infração praticada” (GASPARINI, 2012, p. 301).

Numa situação onde os ilícitos administrativos são vagos e abertos, o administrador público terá que descrever em minúcias os fatos e indicar onde a conduta encontra fundamento normativo (tipos) capazes de demonstrar a prática de um ilícito administrativo, por parte do servidor público.

O principal fator dessa discricionariedade na avaliação do ilícito administrativo reside na extrema dificuldade prática de discriminar todas as condutas, que possam caracterizar o ilícito administrativo.

No caso do Regulamento Disciplinar do Exército também há uma margem de discricionariedade concedida à autoridade militar, pois o julgamento da transgressão deve ser precedido de análise que considere a pessoa do transgressor; as causas que determinaram o cometimento da infração; a natureza dos fatos ou atos que envolveram o cometimento da infração; e as conseqüências que do cometimento da infração possam advir (RDE-2002, art. 16).

Ainda no julgamento da transgressão, podem ser levantadas causas que justifiquem a falta ou circunstâncias que a atenuem ou a agravem a aplicação da punição (RDE-2002, art. 17). Depois da análise dessas diversas variáveis a transgressão militar deve ser classificada, pela autoridade a qual couber a aplicação da punição, desde que não haja causa de justificação, em leve, média e grave (RDE-2002, art. 21). O RDE-2002 prescreve ainda que “Será sempre classificada como ‘grave’ a transgressão da disciplina que constituir ato que afete a honra pessoal, o pundonor militar ou o decoro da classe” (RDE-2002, art. 22).

Observe-se, portanto, a discricionariedade existente na avaliação dos diversos aspectos que interferem na aplicação da punição disciplinar. Nada de ilegal existe nessa sistemática, desde que a autoridade militar de motivação suficiente ao ato punitivo.

No Regulamento Disciplinar do Exército, conforme discorrido anteriormente “São transgressões disciplinares todas as ações especificadas no Anexo I deste Regulamento” (RDE-2002, art. 15). Entretanto o Anexo I apresenta vários tipos “abertos”, como por exemplo: o item 19 que estabelece como transgressão o fato do militar “Trabalhar mal, intencionalmente ou por falta de atenção, em qualquer serviço ou instrução” ou ainda o item 40, que estabelece como transgressão o fato do militar “Portar-se de maneira inconveniente ou sem compostura”.

No caso concreto a autoridade competente para aplicar a punição deve explicitar os fatos que caracterizam a transgressão, em cada um dos casos e explicar com os fatos se amoldaram a norma. Dando a referida motivação, nada de ilegal há na aplicação da punição disciplinar.

No item 9 do Anexo I do Regulamento Disciplinar do Exército existe uma norma que possibilita o enquadramento do militar noutras normas, cuja violação afete os preceitos da hierarquia e disciplina, a ética militar, a honra pessoal, o pundonor militar ou o decoro da classe.

Por exemplo, na Polícia Militar do Paraná – PMPR (que utiliza o RDE-2002) possui também um Código (Lei 1.943/54) que, especificamente, no art. 102 prevê entre os deveres do militar, “o de exercer, com dignidade e eficiência, as funções que lhes forem atribuídas” (letra “b’). Portanto o militar da PMPR que não exercer, com dignidade e eficiência suas funções comete transgressão disciplinar (item 9 do anexo I do RDE-2002 combinado com o art. 102, letra “b” do Código da PMPR). Nada de irregular também há nessa sistemática, desde que haja a devida motivação, com a explicitação dos pressupostos de fato e de direito que fundamentam a punição.

Nesse caso a autoridade competente para aplicar a punição deve descrever a conduta praticada pelo militar (fatos) e explicar como esses fatos praticados caracterizam a ofensa ao dever militar e à legislação indicada.

Por exemplo, suponha que um militar estadual da PMPR demorasse injustificadamente para deslocar para o atendimento de uma ocorrência policial e que tal fato fosse comprovado em processo administrativo. No enquadramento da punição especificaria os fatos (demora no atendimento da ocorrência) e indicaria a norma infringida (item 9 do anexo I do RDE-2002 combinado com o art. 102, letra “b” do Código da PMPR).

O fato de demorar no atendimento da ocorrência é uma forma de ofensa ao dever militar “de exercer, com dignidade e eficiência, as funções que lhes forem atribuídas”. Existem diversas formas de ofensa a esse dever militar, mas o atraso no atendimento da ocorrência é, sem dúvida nenhuma, uma delas. Seria inaceitável pensar que o tipo administrativo devesse ser absolutamente “fechado” como ocorre com a normal penal, ou seja, que devesse, no caso, constar especificamente no rol de transgressão disciplinar do Anexo I do RDE-2002 a seguinte transgressão: “demorar o militar no deslocamento para atendimento de ocorrência policial”.

A tipicidade da transgressão militar depende, portanto, de aspectos valorativos pela autoridade competente (discricionariedade), mas isso não significa dizer que no direito administrativo militar prevalece a regra da atipicidade. É uma tipicidade diferente daquela existente no direito penal, onde não se exige o rigorismo no estabelecimento de condutas que caracterizam a transgressão militar (tipicidade moderada).

Se houvesse o rigorismo existente no direito penal na definição da transgressão disciplinar existiria, por certo, uma infinidade de condutas irregulares que não seriam punidas administrativamente, mesmo porque é impossível descrever todas as condutas que caracterizam transgressão disciplinar. Evidente seria o prejuízo aos princípios da hierarquia e da disciplina militares.

2.4  Punição disciplinar

No direito penal, a pena é uma decorrência da prática de um crime, ela “é um mal que se impõe por causa da prática de um crime: conceitualmente a pena é um castigo, embora seu fim essencial não seja, necessariamente, retributivo” (BITENCOURT, 2012, p. 303).  O Código Penal, no seu art. 59,  prevê que as penas devem ser aplicadas, conforme seja necessário e suficiente para reprovação e prevenção do crime. As penas, portanto, no Código Penal possuem um caráter retributivo (reprovar o mal produzido), bem como prevenir futuras infrações penais. Essa sistemática “Pressupõe um indivíduo que se revelou desajustado à vida em sociedade, de modo que a pena imposta, além do seu caráter aflitivo (ou retributivo), deve ter o fim de corrigir, de readaptar o condenado” (NUCCI, 2010, p. 507).

No meio militar a punição disciplinar é também uma conseqüência do cometimento da transgressão disciplinar (modelo retributivo), mas também com o caráter educativo tanto ao punido, quanto à coletividade a que pertence o punido (RDE-2002, art. 26) e por isso que “O julgamento e a aplicação da punição disciplinar devem ser feitos com justiça, serenidade e imparcialidade, para que o punido fique consciente e convicto de que ela se inspira no cumprimento exclusivo do dever, na preservação da disciplina e que tem em vista o benefício educativo do punido e da coletividade” (RDE-2002, art. 35, caput).

Segundo a classificação resultante do julgamento da transgressão, as punições disciplinares a que estão sujeitos os militares são, em ordem de gravidade crescente: a advertência; o impedimento disciplinar; a repreensão; a detenção disciplinar; a prisão disciplinar; e o licenciamento e a exclusão a bem da disciplina (RDE-2002, art. 23).

2.5  Comportamento Militar

O comportamento militar da praça abrange o seu procedimento civil e militar, sob o ponto de vista disciplinar e é classificado em: Excepcional, Ótimo, Bom, Insuficiente e Mau dependendo do tempo de serviço da praça e as punições sofridas no período.

Esse comportamento é de fundamental importância na vida da praça, porque pode servir como causa de atenuação (RDE-2002, art. 19, I) ou agravamento (RDE-2002, art. 20, I) da punição disciplinar; pode ser causa de submissão da praça a procedimento administrativo, quando a praça estiver no comportamento "mau" e se verifique a impossibilidade de melhoria de comportamento (RDE-2002, art. 32 § 1°, II); pode ser empecilho para promoção ou para inscrição em cursos e concursos, recebimento de medalhas e honrarias etc.

2.6  Recursos e recompensas

O Regulamento Disciplinar do Exército não prevê apenas normas relativas a transgressões e punições disciplinares. Prevê também normas relativas a recursos e recompensas. Os “Recursos Administrativos são todos os meios que podem utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela Administração Pública.” (DI PIETRO, 2010, p. 731)

Os recursos administrativos possuem sempre o efeito devolutivo, isto é, devolve à autoridade competente, que analisará o recurso, o exame da matéria. Mas, a lei pode estabelecer também o efeito suspensivo, isto é, a suspensão dos efeitos do ato recorrido. No silêncio da lei, o recurso administrativo somente tem efeito devolutivo, não possuindo efeito suspensivo. Os recursos administrativos possuem fundamento constitucional decorrente do direito de petição (CF, artigo 5º, XXXIV e LV).

No Regulamento Disciplinar do Exército todo o sistema recursal está previsto no artigo 52 ao artigo 57. Pode ser interposto pelo próprio militar prejudicado ou por superior hierárquico. São previstos duas espécies de recursos: o pedido de reconsideração de ato (dirigido a própria autoridade que puniu); e recurso disciplinar (autoridade imediatamente superior).

O militar pode recorrer do indeferimento de pedido de reconsideração de ato e das decisões sobre os recursos disciplinares sucessivamente interpostos até chegar, no caso do Exército Brasileiro, ao Comandante do Exército (RDE-2002, art. 53, § 1° e art. 54).  As polícias militares que adotam o Regulamento Disciplinar do Exército possuem normas diversas.

Outra forma de recurso concedida ao militar é o cancelamento de punições disciplinares, que pode ser concedido ao militar que o requerer, desde que satisfaça a  as condições regulamentares como não ser a transgressão, objeto da punição, atentatória à honra pessoal, ao pundonor militar ou ao decoro da classe; ter o requerente bons serviços prestados, comprovados pela análise de suas alterações; ter o requerente conceito favorável de seu comandante; e ainda, ter o requerente completado, sem qualquer punição a) seis anos de efetivo serviço, a contar do cumprimento da punição de prisão disciplinar a cancelar; e b) quatro anos de efetivo serviço, a contar do cumprimento da punição de repreensão ou detenção disciplinar a cancelar (RDE-2002, art. 59, incisos I; II; III; e IV, letras “a” e “b”).

Já o impedimento disciplinar será cancelado, independentemente de requerimento, decorridos dois anos de sua aplicação e a advertência, por ser verbal, será cancelada independentemente de requerimento, decorrido um ano de sua aplicação (RDE-2002, art. 59, §§ 8° e 9°), por fim, quanto as punições escolares elas podem ser canceladas, justificadamente, por ocasião da conclusão do curso, a critério do comandante do estabelecimento de ensino, independentemente de requerimento ou tempo de serviço sem punição (RDE-2002, art. 59, § 5°).

Por fim quanto as Recompensas, que são elas formas de reconhecimento do Comandante aos bons serviços prestados por militares e as mais comuns são  o elogio e a referência elogiosa; e  as dispensas do serviço.

REFERÊNCIAS

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