LARISSA EMANUELA DE ARAÚJO COSTA[1]

(Coautora)

MARCUS VINICIUS DO NASCIMENTO LIMA[2]

(Orientador)

RESUMO: O presente artigo visa evidenciar a importância dos Controles Internos e Externos, introduzidos pela Constituição Federal de 1988, exercidos sobre a Administração Pública brasileira, bem como as implicações da ausência ou ineficiência desses controles para a sociedade e para a essa mesma Administração. Para tanto, ora reportando-se ao Controle Interno, ora ao Controle Externo, ora sobre ambos, já que eles se diferenciam, basicamente, pelo raio de atuação, discorreu-se sobre conceitos, origem, evolução histórica, legislação pertinente, normas e mecanismos de transparência das atividades públicas. Diante dos fundamentos e fatos, até então discorridos, pode-se concluir pela perfeição desses controles. Contudo, com o intuito de expor as deficiências dos Sistemas de Controles, a título exemplificativo, mostrou-se casos de corrupção e de ineficiência ocorridos no setor público, cujas consequências são igualmente danosas ao erário e, por conseguinte, a sociedade. Ressaltou-se, porém, que tais eventos, não mitigam a importância dos mencionados controles, pelo contrário, só reforçam a importância deles, haja vista que são mecanismos relativamente novos no país, contudo, imprescindíveis ao bom funcionamento da Administração Pública, na sua missão de atender as demandas da sociedade brasileira. Neste contexto, realizou-se uma revisão sistemática de algumas doutrinas sobre o assunto, bem como a realização de pesquisas documentais em relatórios dos diversos Tribunais de Contas da federação, da Controladoria Geral da União – CGU e de outras instituições relacionadas às atividades de controle no setor público.

Palavras-chave: Controle Interno. Controle Externo. Administração Pública.

ABSTRACT: The objective of this article is to emphasize the importance of Internal and External Controls, presented in the federal constitution of 1988, exercised over the Brazilian public administration and the consequences created by the lack or inefficiency for the society and to the same administration. For this assignment, referring to Internal Control, External Control or both, since they have their differences between each other regarding their range, was discussed about conceits, origin, historical evolution, relevant legislation, rules, and transparency mechanisms in public activities. Due to the facts presented so far, it could be concluded that these controls are perfect. However, aimed at exposing the shortcomings of Controls Systems, by way of illustration, it was shown cases of corruption and inefficiency in the public sector. The consequences for these occurrences are just as prejudicial to the exchequer and society. Stood out that these events do not mitigate the importance of the controls mentioned before. Instead, they just reinforce their significance, considering that these mechanisms are relatively new to the country. The controls are also essential for the good functioning of the public administration, in its mission to attend to the demands of Brazilian society. In this context, a systematic revision was made about some doctrines on the subject along with the documental researches in reports of Court of Auditors of the federation, General Inspectorate of the Union — TOS, and other institutions related to the activities of control in the public sector.

Keywords: Internal Control. External Control. Public Administration.

Sumário: 1. Introdução – 2. Controles da Administração Pública: 2.1 A origem e a razão de ser dos controles da Administração Pública; 2.2 Controle Interno; 2.3 Controle Externo; 2.4 Legislação referente aos controles internos e externos; 2.5 Transparência das contas públicas. 3. Descontrole dos controles: 3.1 A fragilidade dos controles diante da corrupção; 3.2 A responsabilidade dos entes federativos pela fiscalização dos seus atos. 4. Rumos dos controles internos e externos na atual administração pública brasileira: 4.1 Do Controle Interno; 4.2 Do Controle Externo. 5. Conclusão. Referências. 

1.INTRODUÇÃO

Com a Constituição Federal de 1988, a sociedade, no exercício do controle social que lhe compete, tem-se mostrado bastante vigilante quanto ao funcionamento da Administração Pública, tanto no sentido de torná-la capaz de atender as suas demandas quanto no sentido de repelir as velhas práticas de corrupção que permeiam toda a máquina administrativa brasileira.

Desse modo, de acordo com Slomski (2007, p. 15), a controladoria compreende “a busca pelo atingimento do ótimo em qualquer ente, seja ele público ou privado”. Entende-se, aqui, como “ótimo”, o alcance de um resultado acima do esperado pela entidade.

Assim, o presente estudo tem como temática central a análise da atuação ou omissão das Controladorias e Tribunais de Contas, órgãos responsáveis pelos controles internos e externos, respectivamente, visto que se reconhece a importância de tais órgãos para o bom funcionamento da Administração Pública brasileira, assim como o grande avanço que significou a sua criação para o Controle e fiscalização dos gastos públicos. Ademais, analisa-se, também, a atividade de controle da Administração Pública no que tange a grandeza da sua relevância, da estrutura de funcionalidade e das suas possíveis irregularidades.

Diante dessa temática, indaga-se: as atuações dos órgãos de controle cumprem a sua função de garantir a eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos ou há um descontrole?

Assim, a fim de responder a essa problemática, tem-se como objetivo geral: analisar a atividade dos Órgãos de Controles Internos e Externos da Administração Pública Brasileira, bem como as consequências da ação, omissão, descontrole ou negligência da sua atuação, após a Constituição Federal Brasileira de 1988. Para tanto, como objetivos específicos, busca-se: revisar a bibliografia em Direito Administrativo no que tange aos Controles Internos e Externos, fundamentalmente sob a análise da Constituição Federal de 1988; realizar levantamentos de casos no Piauí e no Brasil, referentes a Controle Interno e Externo; e, relacionar os casos analisados à luz da Constituição Federal de 1988 sobre Controle, identificando possíveis irregularidades/falhas/omissões.

Para tanto, no que tange a metodologia, realizou-se uma revisão sistemática de algumas doutrinas sobre o assunto, bem como a realização de pesquisas documentais em relatórios dos diversos Tribunais de Contas da Federação, da Controladoria Geral da União (CGU) e de outras instituições relacionadas às atividades de controle no setor público. Do contato com esses materiais, sentiu-se necessidade de rever e incluir-se nos estudos a legislação que dá sustentação à atividade de Controle, e por certo, daria maior credibilidade aos resultados obtidos.

Consciente dessas definições, analisou-se as legislações acima mencionadas e a partir dessa análise se percebeu a importância de se acrescentar um tópico que tratasse da transparência das contas públicas no âmbito das atividades de controle.

Dessa forma, apresentado os controles internos e externos da Administração Pública, seus conceitos, origem, evolução histórica, o funcionamento da atividade de controles e a legislação que rege o assunto, resta mostrar a outra face da moeda. Em outros termos, como o próprio título do artigo sugere, este estaria incompleto se não fossem abordadas situações de fragilidade dos sistemas de controles da Administração Pública no Brasil.

Nesse sentido, relembrou-se casos de corrupção, amplamente noticiados, e situações que evidenciam a negligência da Administração Pública na condução da res publica - Momento em que se demonstrou que a ineficiência na condução da máquina administrativa pública pode causar danos ao erário tão significativos quanto àqueles decorrentes da corrupção entre os agentes públicos e os privados.

Com efeito, tais eventos não desmoralizam os sistemas de controles existentes no Brasil, pelo contrário, evidenciam a importância de se aperfeiçoar o funcionamento destes controles, especialmente, o Sistema de Controle Interno, tendo-se em conta que a Controladoria-Geral da União, órgão de maior expressão do Controle Interno brasileiro, somente em 2003, foi criada.

Neste cenário, relata-se o surgimento de soluções administrativas que objetivam melhorias nas diversas áreas de atuação do ente público, especialmente na parte que toca controles interno e externo. Nesse esteio, as controladorias administrativas governamentais têm fundamental importância. Slomski (2001), define as controladorias como o órgão administrativo responsável pelo funcionamento de todo o sistema de informações, visando orientar os gestores para um efetivo resultado.

Ademais, inicia-se esse estudo com a crença de que os Sistemas de Controle Interno e Externo sobre a Administração Pública brasileira são de vital importância para a sociedade e para o engrandecimento da própria Administração, atuando segundo os princípios da regulação e da legalidade com vistas a assegurar e otimizar o uso dos recursos públicos, subsidiando os agentes públicos na condução da máquina administrativa e, por conseguinte, atender satisfatoriamente as demandas da coletividade.

2.CONTROLES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 A ORIGEM E A RAZÃO DE SER DOS CONTROLES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle da Administração Pública, nas palavras de Di Pietro (2005, p. 62), define-se como “o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, buscando a garantia dos princípios norteadores do Estado Democrático de Direito: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

No Brasil, desde os primórdios da República, lentamente, vem-se desenvolvendo mecanismos de controle das atividades da Administração Pública, principalmente sobre aquelas que são diretamente relacionadas às questões patrimoniais.

Assim, segundo Silva (2004), o Brasil, desde 1922, expressa precaução com o controle dos recursos públicos. Aquela época, o controle interno operava com a inspeção e legitimação das informações sob os princípios da formalidade e legalidade. No entanto, esse controle não tinha como finalidade a avaliação dos agentes públicos na atuação da prestação dos serviços, mas sim em atender aos órgãos de fiscalização externa.

Entretanto, a partir da Constituição Federal de 1988, a sociedade, exercendo o controle social, tem cada vez mais reclamado o funcionamento eficaz das instituições de controle da Administração Pública, tanto para obtenção de resultados que lhe seja favorável quanto para responsabilizar os agentes públicos, políticos, administrativos ou mesmo o particular pela má gestão, corrupção e toda sorte de danos causados à população decorrentes da incapacidade intelectual e, na maioria das vezes, moral desses atores em cuidarem dos bens que são de todos, tais como, saúde, educação, segurança, transportes, a fazenda pública e tantos outros bens essenciais à vida da coletividade.

A margem do debate político, visto tratar-se de uma outra discussão, chama-se a atenção à reflexão sobre a importância dos controles institucionais referentes a execução das políticas públicas realizadas pela Administração Pública brasileira, especialmente quanto a qualidade e utilidade finalísticas desses controles.

É nesse cenário que desponta a importância das instituições de controle. Elas estão presentes nas 03 (três) esferas de poder, mas variam em função da abordagem realizada, se jurídica, executiva ou legislativa. Indo além, elas podem ser um controle interno ou externo, sendo interno, quando o órgão controlador pertence a mesma esfera de poder; e, externo, quando o órgão controlador não faz parte da esfera de poder cujo órgão controlado pertence.

Não menos importante é o controle social, bem mais abrangente e revelador do grau de democracia do país. Tal controle, talvez por ser genérico e não estruturado, muito se vale do controle institucional para fazer as interveniências que seja mais conveniente à coletividade em determinada situações.

Todavia, em razão das limitações deste artigo, priorizou-se tratar dos controles institucionais realizados na mesma esfera de poder (interno) e aquele realizado por um órgão administrativo externo à esfera de poder controlada.

Nesse sentido, cabe ressaltar que a Constituição da República de 1988 trouxe bastante luz ao aparelhamento e funcionamento da moderna máquina estatal ao instituir e submeter à Administração Pública a diversos mecanismos de controles internos e externos visto que a eficácia e eficiência desses controles são determinantes ao Estado Democrático de Direito afirmado por esse mesma Constituição.

Na continuidade, o Controle Interno ou Poder de Autocontrole tem por fundamento o poder-dever que a Administração Pública tem de anular seus próprios atos quando eivados de vícios que afrontam os princípios e normas que regem o funcionamento dos seus órgãos, tanto da administração direta quanto da indireta.

Em 2003, o Governo Federal criou a Controladoria-Geral da União (CGU) como órgão central de controle interno do Poder Executivo, com a responsabilidade de assistir, direta e imediatamente, à Presidência da República nos assuntos relacionados à defesa do patrimônio público, ouvidoria, controle e transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção. Desde então, esse modelo de controle foi adotado por todos os Estados da federação, pelas principais cidades e está em implantação em centenas de municípios brasileiros.

Quanto ao Controle Externo, cabe lembrar que o controle do Poder Judiciário sobre a Administração Pública, em regra, é externo. Porém, em razão da natureza jurídica desse controle, aqui, trata-se do controle externo a cargo do Parlamento, que o exerce com o auxílio do Tribunal de Contas do respectivo ente da federação.

Isto posto, o Controle Externo, exercido pelo Tribunal de Contas da União (TCU), foi oficialmente instituído pela primeira Constituição republicana, no ano de 1891. No entanto, somente com o advento da Constituição de 1988, por conta de suas expressas competências constitucionais, é que a Corte de Contas assumiu a condição de “fiscal” do funcionamento da Administração Pública, porquanto cabe a ela exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos da administração direta e indireta, no que tange à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

O constituinte de 1988, para dar efetividade aos referidos sistemas de controles e focado nos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, economicidade, coloca o dever de prestar contas e tantos outros, não menos importantes, expressos ou implícitos na Constituição Federal, ou seja, aparelhou e disponibilizou aos órgãos de controle diversos mecanismos que possibilitaram a realização de controles prévios, simultâneos e posteriores à execução dos atos e fatos praticados pelos agentes da Administração Pública no Brasil.

Nesse sentido, Almeida, Parisi e Pereira (1999, p. 371) asseguram que “a controladoria administrativa, é responsável por coordenar os esforços dos demais gestores, em direção a otimizar o resultado organizacional, através de tecnologias de gestão”. Em razão desses fatos e, principalmente, de uma legislação amplamente favorável é que esses órgãos de controles internos e externos, respectivamente, Controladorias e Tribunais de Contas, são imprescindíveis para o controle da Administração Pública, tanto no sentido de proteger e defender os interesses da sociedade, mediante ações de controle e assessoramento que em muito otimizam a gestão da Res publica quanto no sentido de vigilância e permanência do Estado Democrático de Direito brasileiro.

Passa-se, então, a análise específica de cada um desses controles, primeiro o interno e depois o externo, para melhor compreensão de sua funcionalidade.

2.2 CONTROLE INTERNO

Segundo Castro (2011, p. 110), “a finalidade dos controles internos administrativos é garantir o cumprimento das metas e evitar a ocorrência de impropriedades e irregularidades, utilizando-se de princípios, técnicas e instrumentos próprios”.

Nesse mesmo espírito, pode-se conceituar o Controle Interno como uma atividade institucional realizada na mesma esfera de poder, cujo fundamento é o poder-dever que a Administração Pública tem de anular seus próprios atos quando eivados de vícios, que afrontam princípios e normas que regem o funcionamento dos seus órgãos, tanto da administração direta quanto da indireta.

São muitas as ações do controle interno no âmbito da Administração Pública, a exemplo da aprovação, revogação, homologação ou invalidação dos atos administrativos, mais conhecidos como fiscalização hierárquica. Essas ações visam organizar, conferir, orientar, corrigir e regularizar as atividades administrativas exercidas pelos agentes de esferas hierarquicamente inferiores da administração pública. Trata-se de um dever de chefia, realizado de ofício, em caráter contínuo e permanente que deve visar os melhores resultados.

O controle interno, também, se manifesta com frequência por meio dos recursos administrativos, na forma de Representação, Pedido de Reconsideração, Reclamação, Recursos Hierárquicos e outros que visam resguardar interesses individuais e/ou coletivos. Esses instrumentos são utilizados para provocar a reavaliação de decisão anterior tomada no âmbito da Administração Pública interna que possa ter lesado o direito de outrem. Assemelham-se a uma decisão judicial, pois visam assegurar a democracia, o Estado de Direito e a proteção aos direitos individuais.

Existem muitos outros controles internos utilizados rotineiramente na Administração Pública, além dos acima mencionados. No entanto, neste estudo, cuida-se do controle interno institucional, aquele realizados por instituições públicas, especializada, cuja origem e atribuições estão bem definidas no artigo 74, da Constituição Brasileira de 1988, a saber:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:   

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Como se percebe, o constituinte de 1988 estabeleceu as diretrizes e bases do controle interno institucional quando impôs aos entes federativos a obrigação de manterem “de forma integrada, sistema de controle interno”.

Nesse sentido, cumprindo-se o mandamento constitucional, foram instituídos na União, a Controladoria Geral da União (CGU); nos Estado-Membros e Município, as Controladorias, em alguns, com outros nomes, mas todos com as mesmas finalidades: exercer o controle da administração pública do respectivo ente, nos termos do artigo constitucional, acima transcrito.

Essas instituições têm a importante missão de exercerem o controle prévio, concomitante ou posterior à execução dos atos e fatos realizados pela Administração Pública. Evidentemente, o controle prévio ou preventivo, é prioritário, visto que ele possibilita detectar, antecipadamente, possíveis e indesejáveis irregularidades que poderiam se concretizar quando da execução do ato administrativo; já o controle concomitante é exercido ao mesmo tempo em que as ações administrativas são executadas; e o controle posterior, também conhecido como controle repressivo, dá-se após a realização da atividade administrativa, muitas vezes sob a forma de auditoria.

Conforme as circunstâncias e o momento de realização do controle, se prévio, concomitante ou posterior à execução dos atos e fatos administrativistas, a atuação do órgão controlador consistirá, basicamente, nas seguintes atividades:

·       Orientação dos gestores sobre as diversas matérias correlatas ao desempenho da função administrativa;

·       Monitoramento permanente das atividades planejadas e executadas;

·       Fiscalização das atividades realizadas pelos órgãos e entidades;

·       Correção de eventuais irregularidades detectadas concomitantemente ou após a realização das diversas atividades administrativas; e

·       Avaliação e gerenciamento dos riscos existentes nas diversas unidades administrativas.

Pelo exposto, fica de fácil percepção que o cumprimento e o desdobramento dessas normas constitucionais, alusivas ao controle interno, possibilitam uma gama de benefícios aos gestores e a Administração Pública e, por conseguinte, a sociedade em geral.

Assim, diante de tantas e tão nobres atribuições, percebe-se, facilmente, que os cumprimentos dessas normas constitucionais alusivas ao controle interno alcançam todas as ações desenvolvidas pela Administração Pública. Além disso, em razão da natureza fiscalizatória da atividade de controle, no sentido de proporcionar economia de recursos, zelo, eficiência e eficácia na prestação de serviços públicos à sociedade, o controle interno possibilita uma gama de benefícios aos gestores e a Administração Pública e, por conseguinte, a sociedade em geral.

2.3 CONTROLE EXTERNO 

Existem diversos mecanismos de controle na estrutura de cada Poder, a exemplo do Sistema de Controle Interno, do Controle Hierárquico, do Controle Finalístico e do Controle Externo. Contudo, destes, se destaca o último, por força da dedicação constitucional atribuída à atividade.

Dessa maneira, o Controle Externo, de que se cuida, pode ser definido como uma atividade de fiscalização sobre a Administração Pública em geral, realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), uma instituição constitucionalmente ligada ao Congresso Nacional, especializada em analisar os atos e fatos relacionados à gestão das diversas contas dos diversos órgãos dessa mesma Administração, com vistas a manter a regularidade da origem e aplicação dos recursos públicos.

Corroborando com esse entendimento, Lima (2011, p. 201) explana que o objeto do Controle Externo são os atos administrativos em todos os Poderes constituídos, nas três esferas de governo e atos de gestão de bens e valores públicos.

A simples interpretação do conceito e a definição do objeto do Controle Externo, explicitado no parágrafo anterior, nos diz que a atuação da Corte de Conta tem por fim verificar a ocorrência ou não do regular funcionamento da máquina estatal administrativa, quanto aos aspectos contábeis, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial, dos órgãos da administração direta, indireta e de quaisquer pessoa que se utilize de recursos públicos, no que tange à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Assim, por força da Constituição Federal de 1988, as competências dos Tribunais de Contas dos Estados e do Tribunal de Contas da União são idênticas, divergindo apenas quanto à jurisdição, eis que aos primeiros cabem à Administração estadual e municipal, já ao último, a União.

É importante entender que referida regra, decorrente do princípio da simetria constitucional, foi rigidamente copiada pelos Estados-Membros, de modo que atualmente todos esses entes federativos contam com uma estrutura de controle externa.

Por fim, comprovando-se a importância desse mecanismo de controle para nosso país, cabe transcrever os escritos do Ministro do Supremo Tribunal Federal, Celso de Mello, quando manifestando-se sobre o modelo da Administração Pública brasileira, magistralmente, resumiu tudo que pode ser dito sobre as Cortes de Contas:

A essencialidade dessa Instituição – surgida nos albores da República com o Decreto nº 966-A, de 7/11/1890, editado pelo Governo Provisório sob a inspiração de Rui Barbosa – foi uma vez mais acentuada com a inclusão, no rol dos princípios constitucionais sensíveis, da indeclinabilidade da prestação de contas da Administração Pública, Direta e Indireta (CF, art. 34, VII, “d”). A atuação do Tribunal de Contas, por isso mesmo, assume importância fundamental no campo do controle externo. Como natural decorrência do fortalecimento de sua ação institucional, os Tribunais de Contas tornaram-se instrumentos de inquestionável relevância na defesa dos postulados essenciais que informam a própria organização da Administração Pública e o comportamento de seus agentes, com especial ênfase para os princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade. Nesse contexto, o regime de controle externo, institucionalizado pelo ordenamento constitucional, propicia, em função da própria competência fiscalizatória outorgadas aos Tribunais de Contas, o exercício, por esses órgãos estatais, de todos os poderes – explícitos ou implícitos – que se revelem inerentes e necessários à plena consecução dos fins que lhes foram cometidos (STF, SS nº 1308-RJ, Relator: Ministro Celso de Mello, DJU de 19/10/1998).

Ainda no entendimento, cabe, também, trazer outra descrição do Ministro:

(...) os Tribunais de Contas tornaram-se instrumentos de inquestionável relevância na defesa dos postulados essenciais que informam a própria organização da Administração Pública e o comportamento de seus agentes, com especial ênfase para os princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade.

Percebe-se que, o Ministro destaca o importante papel do agente público no desenvolvimento da sua atividade de controle, na medida em que deve ser executada com o esmero que exige a própria lei no destaque dos seus princípios, impondo ao agente uma postura de decoro e moralidade pela exigência de resultados exitosos.

2.4 LEGISLAÇÃO REFERENTE AOS CONTROLES INTERNOS E EXTERNOS

São muitas as normas que tratam direta e/ou indiretamente dos Sistemas de Controle em razão da Administração Pública. Todavia, em decorrência das limitações deste estudo, aqui, fala-se das mais significativas às atividades públicas.

Os órgãos de controle e o poder fiscalizatório social foram amplamente contemplados na Constituição da República de 1988. A Seção “IX – Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária” da Carta Magna, por exemplo, dedica quase uma centena de dispositivos às questões dos Controles Internos e Externos em razão da Administração Pública.

Em outra dimensão, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101/2000, baseada no planejamento, transparência, controle e responsabilidade dos agentes públicos, impôs regras que possibilitam estabelecer o equilíbrio às contas públicas. Tal regramento visa assegurar mecanismos de controle governamental para detectar e evitar ocorrências de erros, desvios, ilegalidade ou fraudes.

Em mesmo sentido, Soares Junior (2015), destacou a relevância social da Lei de Responsabilidade Fiscal na prevenção de desastrosas administrações atribuídas a certos gestores públicos. Administrações estas que se desenharam como realidade frequente na última década anterior a criação da LRF, que consolida, nesse contexto, muitos princípios basilares na gestão fiscal, além de introduzir normas rígidas de responsabilização dos gestores ímprobos.

Nesta lei, ressalvou-se a importância do Sistema de Controle Interno, inclusive, atribuindo-lhe corresponsabilidades pelos Relatórios de Gestão Fiscal, Relatório Resumido de Execução Fiscal e respectivos anexos, cujo conteúdo a todos revelam a movimentação de recursos do ente federativo, bem como o desempenho dos gestores à frente da Administração Pública.

No que tange ao Controle Externo, são muitas as referências da LRF à Corte de Contas, a exemplo do artigo 59, que determina ao Poder Legislativo exercer diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas e do órgãos de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, a fiscalização e o cumprimento das normas de finanças públicas.

Encontram-se importantes disposições sobre o papel dos Sistemas de Controles, também, na Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666/1993), a exemplo do caput do artigo 113, cuja norma determina que o controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos, por ela regulamentados, sejam realizados pelo Tribunal de Contas e Controle Interno do ente federativo competente.

Ainda nesse mesmo artigo, no parágrafo segundo, obrigam-se os órgãos ou entidades da Administração Pública, que tenham propostas e editais de licitação, mesmo que já publicado, a adotarem as medidas corretivas, recomendadas pelos órgãos de Controle Externo e Internos.

Por fim, como ora exposto, são muitas as normas que de algum modo submetem a Administração Pública aos mecanismos de controle institucional, em regra, realizados por servidores concursados, bastante especializados e treinados em harmonizar o desempenho dos gestores públicos com a legislação a que estão vinculados.

2.5 TRANSPARÊNCIA DAS CONTAS PÚBLICAS

Acerca da transparência das contas públicas, Reis et al. (2002, p. 13) define que “tão importante quanto os limites para as despesas e dívidas ou as regras para seus cumprimentos é que elas sejam amplamente conhecidas e corretamente divulgadas”.

Nesse sentido, o legislador constituinte de 1988, ciente da importância da transparência na condução da máquina administrativa, fez constar na Constituição Federal diversas normas, implícitas e explícitas, que impuseram deveres de transparência da Administração Pública e, ao mesmo tempo, determinou ser um direito de todos, obter dessa mesma administração “informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral”, como preceitua o artigo 5°, inciso XXXIII, da Constituição, desde que não comprometessem a segurança da sociedade e do Estado.

No campo infraconstitucional, é oportuno se voltar à Lei de Responsabilidade Fiscal, eis que a transparência na Administração Pública, como já dito, é um dos pilares desta lei. Não é por acaso que ela dedicou o Capítulo intitulado “Da transparência, controle e fiscalização” para tratar de providências que assegurassem transparência na gestão fiscal.

Para tanto, a Lei Complementar nº 101/2000 regulamentou a obrigação de se elaborar e fazer publicar a escrituração e consolidação das contas, o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório de gestão fiscal, bem como, a realização das prestações de contas e da fiscalização da gestão fiscal.

No que tange aos sistemas de controles institucionais, é evidente que para ter mais eficiência e efetividade as ações desenvolvidas pelo controle interno devem se assegurarem de que os atos governamentais realmente sejam transparente.

Mostrou-se interessante, portanto, a criação de canais de comunicação e interação da sociedade com as unidades administrativas do Poder Público, com o fim de permitir o acompanhamento e monitoramento permanente das ações do governo, legitimando-os ou corrigindo eventuais desvios da administração em relação a legislação cuja vinculação é inegociável.

Como o sistema de controle interno percorre os vários setores da Administração Pública, ele é o órgão que melhor aglutina o conhecimento dos processos, informações, estratégias e resultados cuja publicidade é fundamental ao controle social, o que ocorre mais eficazmente quando essas informações são divulgadas em canais de comunicação disponíveis a toda a sociedade.

Pensando nisso, a Controladoria Geral da União (CGU) lançou, em novembro de 2004, o Portal da Transparência, um sítio eletrônico de acesso livre onde o cidadão pode encontrar informações sobre como o dinheiro público é utilizado, além de se informar sobre assuntos relacionados à gestão pública do Brasil.

Essa importante ferramenta de comunicação trouxe mais transparência sobre o destino do dinheiro público, ademais, tem incentivado o controle social e, consequentemente, proporcionado o fortalecimento da democracia brasileira, visto que, agora, qualquer cidadão pode conhecer os programas e ações do governo federal antes de sua execução, bem como o volume de recursos transferidos aos entes estaduais, municipais, ao Distrito Federal e às organizações não governamentais beneficiadas pelas transferências de valores.

Nesse mesmo sentido, por força da Lei nº 9.755/1998, foi criado a homepage Contas Públicas, administrada pelo Tribunal de Contas da União, na qual qualquer pessoa com acesso à internet pode realizar consultas e obter diversas informações sobre os gastos públicos, inclusive sobre as transferência e utilização desses mesmos recursos.

Com efeito, por conta dessas iniciativas e por força da própria legislação, hoje, todos os entes federativos são obrigados a terem canais eletrônicos de comunicação, disponibilizando aos cidadãos informações sobre as origens e aplicações dos recursos gerenciados pela Administração Pública, regra que só favorece todas as espécies de controle sobre as atividades administrativistas.

3.DESCONTROLE DOS CONTROLES

A atividade administrativa pode ser nociva à sociedade tanto pela prática da corrupção, como pela precária atuação dos seus agentes. Assim, como explicitado no tópico anterior, a existência das instituições de controle e as diversas formas de abordagens desses controles são essenciais ao bom funcionamento da máquina administrativa brasileira.

Todavia, isto por si só não garante que a atuação da Administração Pública será eficiente, legal, legitima, econômica, e enfim, atenderá aos demais princípios que a regem. Por isso, com o fim de demonstrar a fragilidade dos Sistemas de Controle, faz-se duas abordagens, as quais mediante a exposição de casos concretos, demonstram-se situações de corrupção e um caso de negligência na atividade pública, que tal qual os casos de corrupção causam enormes prejuízos ao erário.

3.1 A FRAGILIDADE DOS CONTROLES DIANTE DA CORRUPÇÃO

No Brasil, infelizmente, a corrupção se faz presente em todas as áreas e grupos sociais. Em decorrência desta triste realidade, a fiscalização das instituições, que recebem recursos públicos para exercerem suas atividades, bem como a prestação de contas destas instituições aos órgãos de controle, é vital para se minimizar a quantidade e os efeitos da corrupção na Administração Pública.

Provavelmente, o maior escândalo de corrupção do Brasil seja a Lava Jato, uma mega operação de investigação, que evidenciou as fragilidades dos sistemas de controles da Administração Pública, principalmente, quando se trata de uma relação promiscua entre políticos e empresários.

Não tão atuais quanto a Lava Jato, mas que chamam atenção pela quantidade de agentes públicos envolvidos, e pelo volume de recursos desviados, apontam-se ainda os seguintes casos:

·       Máfia dos Sanguessugas (2001 a 2006): Um grande esquema formado por políticos, assessores, empresários e servidores públicos, os quais desviaram mais de R$ 110 milhões de reais do orçamento destinados à saúde pública, mediante a compra de ambulâncias com preços superfaturados (MPF-RJ, 2017).

·       Caso Furnas (2008): Trata-se de superfaturamento na construção das hidrelétricas Batalha e Simplício pela estatal Furnas Centrais Elétricas, cujos prejuízos ao erário foram de R$ 600 milhões de reais (TCU, 2011).

·       Operação Navalha (2004): Uma quadrilha formada por um ex-governador, servidores e agentes públicos que causaram prejuízos de aproximadamente R$ 160 milhões, mediante a manipulação ilícita de recursos de emendas parlamentares destinadas a obras públicas (STJ, 2012).

Como se observa, apesar da existência de órgãos de controle como a Controladoria Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU), responsáveis direto pela fiscalização das entidades que recebem recursos públicos, é bastante comum a explosão de escândalos financeiros - casos de corrupção, que envolvem instituições importantes à sociedade.

3.2 A RESPONSABILIDADE DOS ENTES FEDERATIVOS PELA FISCALIZAÇÃO DOS SEUS ATOS

O Tribunal Regional da 1ª Região (TRT-RJ), em 23/07/2020, condenou o Estado do Rio de Janeiro e o Município de Duque de Caxias, por responsabilidade subsidiária referentes a débitos trabalhistas em favor de uma trabalhadora de uma empresa terceirizada, que prestava serviços àqueles entes federativos.

A Corte Trabalhista entendeu que o ente público, tomador dos serviços, ao negligenciar a fiscalização do contrato administrativo em seus aspectos laborais, responde de forma subsidiária pelas verbas não pagas pela empresa interposta.

Na ocasião, entre outros fundamentos, invocou-se o inciso V, da Súmula nº 331, do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que atribuiu aos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta responsabilidade subsidiária, constatando-se conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/93, especialmente, no que tange a fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora.

Como se percebe, no caso em exposição, os efeitos da atuação negativa ou negligente do Estado, tal qual a corrupção, podem causar danos financeiramente idênticos ao erário. Dessa forma, fica evidente que os casos de corrupção, apontados no item anterior, e a negligência carioca no cumprimento de sua missão demonstram fragilidades dos controles da Administração Pública.

Todavia, deve-se compreender que esses controles são relativamente novos em nosso país, haja vista que o Controle Interno é de 2003 e o Controle Externo, apesar ser originário da antiga República, até a Constituição de 1988, exercia um controle eminentemente patrimonial.

4.RUMOS DOS CONTROLES INTERNOS E EXTERNOS NA ATUAL ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

A vulnerabilidade dos Controles da Administração Pública Brasileira, apontada no tópico anterior, fica demonstrada nos vários escândalos de corrupção amplamente divulgados pela imprensa nacional.

Esse fato pode evidenciar a ineficiência da máquina administrativa em relação aos gastos do dinheiro público e a fiscalização destes. Demonstra-se, assim, a valorosa necessidade de fortalecimento do controle social, que tem importante papel nesse contexto, cuja vigilante atividade acontece tanto na forma de fiscalizar a aplicação de recursos como de exigir sua adequada destinação.

Nesse contexto, enfatiza-se a institucionalização de espaços de participação da comunidade no cotidiano do serviço de saúde, através da garantia da participação no planejamento do enfrentamento dos problemas priorizados, execução e avaliação das ações, processo no qual a participação popular deve ser garantida e incentivada (BRASIL, 2006).

No entanto, apesar do quadro pessimista anteriormente desenhado, a própria criação dos sistemas de controle aponta para uma evolução promissora. Esse avanço se deve a busca de soluções administrativas que objetivam melhorias nas diversas áreas de atuação do ente público, especialmente o âmbito dos controles interno e externo, como adiante explicitado.

4.1 DO CONTROLE INTERNO

Segundo o Conselho Nacional de Controle Interno (CONACI), órgão representativo das instituições de Controle Interno no Brasil, em pesquisas realizadas por este, no ano de 2018, para fins de levantamento, conhecimento e estudo das diversas carreiras e estruturas de controles existente no país, aproximadamente 67,00% (sessenta e sete por cento) dos órgãos de controle interno possuem carreira específica para a área de Controle Interno.

Parece pouco, no entanto, o mesmo levantamento, realizado em 2012, constatou que somente 58,00% (cinquenta e oito por cento) das instituições que faziam o Controle Interno da Administração Pública possuíam servidores especificamente selecionados para o exercício desta atividade.

Nesta nova fase, a valorização destas instituições é bastante visível, manifesta-se em ações que podem ser comprovadas em números, pois, dos 26 Estados e o Distrito Federal, apenas 06 (seis) destes, desde 2012, não realizaram novos concursos para o setor.

Ainda, segundo o CONACI, no mencionado levantamento, em 72,00% (setenta e dois por cento) dos órgãos de controle interno existentes no país, foram identificadas políticas de capacitação ou educação continuada, evidenciando-se a preocupação com a necessidade contínua de capacitação dos servidores.

Cumpre alertar que essas informações se referem a União, Estados e Distrito Federal, eis que no Brasil, inexiste uma relação oficial das estruturas de Sistemas de Controles Internos municipais, geralmente, identificadas como CGM – Controladoria Geral do Município.

Todavia, a título de exemplo, valendo-se de um levantamento realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí, em 2019, cuja finalidade era diagnosticar e mapear a realidade dos Sistemas de Controle Interno das Prefeituras Municipais do Estado, até o ano de 2018, obteve-se as seguintes informações:

·       60% dos municípios piauienses contam com apenas um único servidor como apoio técnico nas Unidades de Controle Interno (UCI) das prefeituras e apenas 17,9% contam com sistema de gestão informatizado;

·       84% das prefeituras piauienses declararam ter formalmente instituída a sua unidade de controle interno, mas apenas 50% dos municípios (111 prefeituras) apresentaram lei específica de criação e regulação dos seus Sistemas de Controle Interno. Nas demais, a estrutura foi criada por lei administrativa junto com outras secretarias de maneira independente ou mesmo dentro de alguma outra estrutura;

·       68,3% das unidades que declararam ter orçamento próprio, 45% participam de fiscalizações com outros órgãos de controle, entretanto, apenas 14,3% declararam adotar normas técnicas em suas atividades, possuir regimento interno e adotar manuais com procedimentos preestabelecidos;

·       88,4% dos dirigentes entenderam como imprescindível melhorias na capacitação dos agentes envolvidos nas atividades de controle enquanto 71,4% apontam para a necessidade de ampliação do apoio técnico para a execução dos trabalhos; e,

·       37% das UCIs realizam planejamento anual de suas atividades enquanto apenas 46% analisam com frequência os controles de riscos adotados pelas unidades administrativas.

Como se percebe, pelos números, apesar de ainda incipiente, os Sistemas de Controle Interno nos municípios piauienses é uma realidade. Neste contexto, considerando-se que o Estado do Piauí é um dos mais pobres do Brasil, conclui-se que os demais Estados tenham Sistemas de Controle Interno, pelo menos, no mesmo patamar dos municípios piauienses.

Por fim, cabe relembrar que Controle Interno se tornou uma realidade institucional em 2003, quando o Governo Federal, atendendo a uma diretriz constitucional, criou a Controladoria-Geral da União (CGU) como órgão central de controle interno do Poder Executivo e que desde então este sistema vem se expandindo por todas as unidades da federação.

Diante deste cenário de evolução, acredita-se que em breve o Brasil terá uma máquina administrativa com atuação muito próxima daquilo que a sociedade, dela, espera, em decorrência da forte presença do Sistema de Controle Interno.

4.2 DO CONTROLE EXTERNO

A atuação do Tribunal de Contas, responsável pelo Controle Externo da Administração Pública brasileira, ao longo de décadas tem se fortalecido e se notabilizado, certamente pela sua importante missão institucional.

Instituição bastante prestigiada pela Constituição Federal de 1988, os Tribunais de Contas “tornaram-se instrumentos de inquestionável relevância na defesa dos postulados essenciais que informam a própria organização da Administração Pública e o comportamento de seus agentes” (STF, SS nº 1308-RJ, Relator: Ministro Celso de Mello, DJU de 19/10/1998).

Diferentemente dos Sistemas de Controles Internos, os Tribunais de Contas gozam de uma independência constitucional, cuja contrapartida é uma demanda maior pela sociedade.

É neste contexto, para atender ao controle social, que as modernas Cortes de Contas vêm empreendendo novas técnicas e metodologias de fiscalização de políticas públicas, focadas na qualidade e alcance de resultados.

Como já explicitado, as questões a serem enfrentadas pelas instituições de Controle Externo são, se não as mesmas, idênticas às do Controle Interno. Contudo, em razão da maior independência e, por conseguinte, maior demanda social, o Controle externo tem-se mostrado mais célere, mais abrangente e mais eficiente no cumprimento de sua missão institucional.

Por essa razão, tal qual o outro Sistema de Controle, diante do cenário de evolução, acredita-se que em breve o Brasil terá uma Administração Pública com atuação muito próxima daquilo que a sociedade, dela, espera em razão da forte presença do Controle Externo.

5.CONCLUSÃO

As formas de Controle Interno e Externo no Brasil vêm desde o período colonial. Naquela época já se mostrava uma preocupação com a aplicação dos recursos públicos. Entretanto, o controle interno tinha a finalidade de verificar a legitimidade das informações sob a égide dos princípios da legalidade e moralidade. Dessa maneira, seu aperfeiçoamento se deu ao longo dos anos, com a criação das Controladorias e de Leis que permitem seu melhor funcionamento.

Os controles internos e externos, exercidos respectivamente pelas Controladorias e Tribunais de Contas, são imprescindíveis para o controle da Administração Pública, tanto no sentido de proteger e defender os interesses da sociedade quanto no sentido de vigilância e permanência do Estado Democrático de Direito brasileiro. Essa constatação advém da natureza fiscalizatória das atividades de controle, no sentido de proporcionar economia de recursos, zelo, eficiência e eficácia na prestação de serviços públicos à sociedade.

Apesar dessa importante função dos controles, verifica-se a partir da divulgação do levantamento documental e bibliográfico, realizado com essa pesquisa, uma explosão de escândalos financeiros e casos de corrupção que afetam diretamente a qualidade dos serviços prestados e principalmente prejuízos milionários ao erário.

A presente pesquisa apura que essas falhas de fiscalização e descontrole dos Controles Internos e Externos abrangem todo território nacional e as diversas esferas dos Poderes. Aponta ainda, que fatores relacionados a deficiência ou falta de técnicos, de estrutura, de infraestrutura das Unidades, de independência dos órgãos controladores e de transparência dos gastos públicos, que rotineiramente envolvem a Administração Pública e seus agentes, são responsáveis por essas falhas e descontroles nesse Sistema.

Diante da grandeza desse tema, é de relevante valia a realização de outras pesquisas relacionadas a ele sobre aspectos que não tenham sido aqui contemplados, devido a pertinência e importância do assunto para a sociedade em geral, tendo em vista a dinâmica das leis e da estrutura governamental.

Com esta percepção, consciente da importância dos Controles Internos e Externos enquanto órgão de fiscalização e assessoramento da Administração Pública, conclui-se que o bom andamento dos serviços públicos e da aplicação dos recursos públicos está intimamente ligada ao desempenho eficiente e eficaz das atividades de Controle. Reconhece-se, também, o significativo avanço que foi para a sociedade brasileira a criação e legalização desses órgãos pela Constituição Brasileira de 1988, na busca de moralizar os gastos públicos. Outrossim, atestou-se falhas e descontroles nesses Sistemas, relacionadas a corrupção, desvio de dinheiro e gestões fraudulentas. Ademais, a evolução desse Sistema dependerá primordialmente da construção de uma sociedade consciente e vigilante.

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