RESUMO: O presente artigo faz uma análise sobre a impossibilidade de criação de novos Municípios no Brasil, após a Edição da Emenda Constitucional nº16/96, enquanto não for editada a Lei Complementar Federal de que trata o artigo 18 § 4º da CF/88. Ademais, o autor, tomando por base caso prático por ele enfrentado no exercício de sua atividade profissional (é Agente Legislativo com atribuição de assessoramento da Comissão de Constituição, Legislação e Justiça da ALEPE), analisa a viabilidade ou não de, mesmo sem serem criados os Municípios, serem dados alguns dos outros passos previstos no dispositivo constitucional supracitado, de forma que o processo ficasse dependendo apenas da edição da Lei Complementar Federal e da promulgação de posterior lei estadual a fim de criar as novas edilidades

Palavras-chave: Federalismo. Criação de Municípios. Emenda Constitucional nº16/96. Impossibilidade. Ausência de Lei Complementar Federal. TSE. Impossibilidade de ser realizado plebiscito antes da LC Federal. 

1. INTRODUÇÃO

O presente estudo é fruto de pesquisa realizada na área do Direito Constitucional, com análise centrada na impossibilidade de criação de novos municípios no Brasil enquanto não for editada a Lei Complementar Federal a que se refere o artigo 18, § 4º, da Carta Magna, com a redação que lhe foi dada pela EC nº 16/96.  Ademais, o ensaio também analisa o posicionamento do TSE acerca da inviabilidade de realização das demais etapas do procedimento previsto no dispositivo constitucional supracitado, além de trazer argumentos do autor em reforço dessa posição.  

O autor teve contato mais aprofundado com o tema em virtude de sua atuação profissional, já que ocupa o cargo de Agente Legislativo na ALEPE, prestando assessoramento à Comissão de Constituição, Legislação e Justiça daquela casa. No ano de 2022 foram distribuídos àquele colegiado série de projetos de lei com a finalidade de criação de novos municípios no âmbito do Estado de Pernambuco, que levaram à debates no seio da Comissão, culminando com a rejeição dos projetos.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 Da Emenda Constitucional nº 16/96 e da necessidade de edição de lei complementar federal para que novos municípios sejam criados no Brasil.  

Inicialmente, é imperioso trazer à colação o dispositivo constitucional citado no título deste tópico:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

[...]

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996)         Vide art. 96 - ADCT

Infere-se a partir do dispositivo acima transcrito, que se trata de norma de eficácia limitada, e que são pressupostos indispensáveis à criação de novos Municípios: período determinado em lei complementar federal, divulgação dos estudos prévios de viabilidade municipal; e consulta, mediante plebiscito, à população dos Municípios diretamente envolvidos (tanto da área a ser desmembrada, quanto da área que se desmembra).

Em seu âmago, esses requisitos, introduzidos pela Emenda Constitucional nº 15, de 12 de setembro de 1996, tiveram como escopo pôr fim à criação desenfreada de Municípios, verificada em meados da década de 90, em todo o País.

No entanto, a referida lei complementar ainda não foi editada pelo Congresso Nacional, apesar de transcorridos quase vinte anos da EC 15/96. Desse modo, ainda que a omissão legislativa do Congresso Nacional seja reprovável (fato reconhecido no julgamento da ADO 3.682/MT, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJ de 06.09.2007), resta inviabilizada a criação de novos Municípios no País.

Nesse sentido segue a doutrina [1]pátria:

(...) não há dúvida de que se eventual Município vier a ser criado após 31.12.2006 e ainda não tiver sido editada a LC federal prevista no art. 18, § 4.º, também estaremos diante de um vício formal de inconstitucionalidade.

Consentâneo com o posicionamento acima exposto, são inúmeros os precedentes do Supremo Tribunal Federal – STF, dentre os quais destacam-se:

“(...) É certo que o novo processo de desmembramento de municípios, conforme a EC 15/96, ficou com a sua implementação sujeita à disciplina por lei complementar, pelo menos no que diz com o Estudo de Viabilidade Municipal, que passou a reclamar, e com a forma de sua divulgação anterior ao plebiscito.”[2] 

“(...) Município: desmembramento: exigibilidade de plebiscito. Seja qual for a modalidade de desmembramento proposta, a validade da lei que o efetive estará subordinada, por força da Constituição, ao plebiscito, vale dizer, à consulta prévia das ‘populações diretamente interessadas’ – conforme a dicção original do art. 18, § 4º – ou ‘às populações dos Municípios envolvidos’ – segundo o teor vigente do dispositivo.” [3]

EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei 2.264/2010, do Estado de Rondônia, que dispõe sobre a criação do Município de Extrema de Rondônia, a partir de desmembramento de área territorial do Município de Porto Velho, fixa os seus limites, bem como informa os Distritos que integrarão a municipalidade criada. 3. Autorização, pelo Tribunal Superior Eleitoral, apenas para realização de consulta plebiscitária. 4. Violação ao art. 18, § 4º, da Constituição Federal. Inexistência de Lei Complementar Federal. Impossibilidade de criação, fusão, incorporação ou desmembramento de novos municípios antes do advento dessa legislação. Precedentes. 5. A Emenda Constitucional nº 57/2008 não socorre a lei impugnada, editada no ano de 2010. 6. Medida cautelar confirmada. 7. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente. [4]

Para afastar qualquer dúvida a respeito da completa inconstitucionalidade da matéria até agora analisada neste artigo, convém ressaltar posicionamento reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal em Ação Direta de Inconstitucionalidade, julgada em Setembro de 2021, ação na qual, mais uma vez, o Pretório Excelso apenas reafirma aquilo que já é jurisprudência notória, remansosa e pacífica no âmbito da mais alta Corte de justiça do País: enquanto não houver a Lei Complementar Federal regulamentando o  §4º do art. 18 da Carta Magna é inconstitucional qualquer lei estadual editada, após a EC 15/96, que tenha por finalidade criar novos Municípios. Restou assim ementada a referida ADI:

EMENTA: Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Leis estaduais que dispõem sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios. 1. Ação direta proposta pelo Procurador-Geral da República contra a Lei Complementar nº 13.587/2010, do Estado do Rio Grande do Sul, que dispõe sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios. A cadeia normativa impugnada pelo autor inclui, ainda, as Leis Complementares nºs 13.535/2010, 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do mesmo Estado. 2. A declaração de inconstitucionalidade em abstrato de normas legais, diante do efeito repristinatório que lhe é inerente, importa a restauração dos preceitos normativos revogados pela lei declarada inconstitucional, de modo que o autor deve impugnar toda a cadeia normativa pertinente. 3. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal exige a impugnação da cadeia de normas revogadoras e revogadas até o advento da Constituição de 1988, porquanto o controle abstrato de constitucionalidade abrange tão somente o direito pós-constitucional. Nada obstante, esta Corte admite o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade nos casos em que o autor, por precaução, inclui, em seu pedido, também a declaração de revogação de normas anteriores à vigência do novo parâmetro constitucional. 4. A redação original do art. 18, § 4º, da CF/1988 condicionava a criação de municípios à edição de lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e a uma consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas. Esse procedimento simplificado, que delegou exclusivamente à esfera estadual a regulamentação dos parâmetros para a emancipação, propiciou a proliferação de entes municipais no Brasil após a promulgação da Constituição de 1988. 5. Atento a essa realidade, o constituinte derivado alterou o texto constitucional e dificultou a criação de municípios, restringindo a fragmentação da federação. O art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela EC nº 15/1996, passou a exigir, além dos requisitos anteriormente previstos, a edição de lei complementar federal e a divulgação prévia dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. 6. Esta Corte firmou jurisprudência no sentido de que a inexistência da lei complementar federal a que se refere o art. 18, § 4º, da CF/1988 impede a criação, fusão, incorporação ou desmembramento de novos municípios. Precedentes. 7. Ao promulgar a Lei Complementar nº 13.587/2010, o legislador gaúcho instaurou procedimento administrativo e legislativo que se esgota no âmbito estadual, praticamente repristinando a redação originária do art. 18, § 4º, da CF/1988. A atual dicção desse dispositivo constitucional impõe a aprovação prévia de leis federais para que os Estados sejam autorizados a iniciar novos processos de emancipação municipal. Até que isso ocorra, leis estaduais que versem sobre o tema são inconstitucionais. 8. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 13.587/2010 e a não recepção das Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul. 9. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996”.[5]

A título informativo, cabe citar também a Emenda Constitucional nº 57/2008, que acrescentou o artigo 96 ao Ato da Disposições Constitucionais Transitórias, da Constituição Federal, com a seguinte redação:

“ Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação”

Tal Emenda Constitucional foi editada a fim de convalidar leis estaduais de criação de Municípios que tenham ocorrido posteriormente à edição da EC 15/96, ou seja, à revelia do processo constitucionalmente previsto. Apesar da inconstitucionalidade originária, o legislador constituinte derivado, em uma ponderação realizada, entendeu por bem sanar eventuais vícios, de forma a afirmar que tais leis deveriam ter sua validade, excepcionalmente, reconhecida, com a fixação clara de um marco temporal: 31 de dezembro de 2006. Após a data retrocitada, qualquer lei estadual que resolva criar Municípios enquanto não houver a LC federal será, como vem, reiteradamente, sendo declarada inconstitucional.

2.2 Impossibilidade de realização de plebiscito com a finalidade de criação de municípios enquanto não editada a lei complementar federal de que trata o artigo 18, § 4º, da CF/88

Superada qualquer dúvida a respeito da patente inconstitucionalidade de edição de leis estaduais criando municípios no atual panorama normativo brasileiro, avancemos para uma análise da viabilidade de serem realizados, ao menos, etapas anteriores à edição da lei, como, por exemplo, o Plebiscito, consultando as populações diretamente envolvidas na questão. A resposta que o Tribunal Superior Eleitoral vem dando para a realização de tal etapa também é negativa, conforme se passará a explicar.

Algumas Assembleias Legislativas e Tribunais Regionais Eleitorais vêm editando instrumentos normativos convocando consultas plebiscitárias sob argumento de que não estariam criando, ainda, os Municípios, mas apenas efetivando uma das etapas do procedimento. Tal prática não encontra guarida na jurisprudência do TSE, como depreende-se da seguinte decisão:

“Mandado  de  segurança.  Pedido  de  liminar. Convocação  de  consulta  plebiscitária.Inconstitucionalidade de eventual lei estadual de criação, incorporação, fusão ou desmembramentode Município. Inobservância ao disposto no art. 18, § 4º, da CF. Precedentes. Concessão da liminarpara suspender a realização da consulta, regulamentada pela Resolução TRE/MA nº 8.936, de21.6.2016.

[...]

Firme a jurisprudência deste Tribunal Superior Eleitoral no sentido de que, “enquanto não editada a leifederal prevista no artigo 18 da Carta da República, revela­se imprópria a realização de plebiscito visando a definir criação,incorporação, fusão ou desmembramento de Município” (PA nº 2830/RO, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 9.12.2013).Isso porque “não se justifica a realização de gastos e dispêndio de recursos com consulta popular que, pelonão advento da lei complementar federal, não poderia alcançar seu fim último em razão da inconstitucionalidade de eventuallei  estadual  de  criação,  incorporação,  fusão  ou  desmembramento  de  Município.  Assim,  enquanto  não  editada  a  leicomplementar prevista no § 4º do art. 18 da Constituição Federal, a Justiça Eleitoral não deve realizar plebiscitos para criação,incorporação, fusão ou desmembramento de municípios” (PA nº 2745/RO, Rel. Min. Henrique Neves, DJe de 3.9.2013)Ausente, portanto, utilidade concreta na realização da consulta plebiscitária, cuja homologação, ao final, temsido inadmitida por esta Corte Superior.Ante  o  quadro,  com  amparo  no  art.  7º,  III,  da  Lei  nº  12.016/2009[1], defiro o pedido de liminar parasuspender a realização da consulta plebiscitária relativa aos Municípios de João Lisboa, Senador La Rocque e Buritirana, doEstado do Maranhão, acerca de desmembramento e anexação de povoados.Comunique­se, com urgência, o TRE/MA para as providências cabíveis.[6]

De 2021, demonstrando a atualidade do referido entendimento, citemos o seguinte caso, em que o Tribunal Superior Eleitoral suspendeu a homologação de Plebiscito realizado no Pará para a criação do Município de Moraes de Almeida:

“TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

ACÓRDÃO

PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 0600426-66.2020.6.14.0000 - BELÉM - PARÁ

Relator: Ministro Mauro Campbell Marques

Interessado: Tribunal Regional Eleitoral do Pará

PROCESSO ADMINISTRATIVO. PEDIDO. HOMOLOGAÇÃO. RESULTADO FINAL. CONSULTA PLEBISCITÁRIA. TRE/PA. DESMEMBRAMENTO E CRIAÇÃO DE NOVO MUNICÍPIO. EXIGÊNCIA. EDIÇÃO. LEI COMPLEMENTAR FEDERAL. ART. 18, § 4º, DA CF. PRESSUPOSTO INEXISTENTE. INDEFERIDO O PEDIDO DE HOMOLOGAÇÃO.

1. Ao TSE compete verificar o cumprimento dos requisitos exigidos pela Lei nº 9.709/1998 e pela Res.-TSE nº 23.385/2012 para fins de homologação de resultado de consulta plebiscitária.

2. Não se pode ignorar, no caso concreto, o comando do art. 18, § 4º, da CF, com redação dada pela EC nº 15/1996, que exige, para a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, a edição de lei complementar federal - no caso, ainda hoje não existente.

3. Diante da inércia do Congresso Nacional, o presente pedido de homologação deve ser indeferido, nos exatos termos da jurisprudência já firmada por esta Corte Superior acerca da matéria, mormente se considerada a possibilidade de deturpação da vontade popular expressada na consulta plebiscitária acerca do desmembramento da área distrital de Moraes de Almeida do Município de Itaituba/PA, caso o pedido venha a ser deferido sob a condição de edição futura do referido normativo federal.

4. Indeferido o pedido de homologação.

Acordam os ministros do Tribunal Superior Eleitoral, por unanimidade, em indeferir o pedido de homologação, nos termos do voto do relator.

Brasília, 13 de maio de 2021.”[7]

3. CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, percebe-se que a jurisprudência do STF é pacífica no sentido de que a norma prevista no artigo 18, § 4º , da CF/88 é norma de  eficácia limitada, apenas podendo serem criados novos municípios uma vez que for editada Lei Complementar Federal estabelecendo o período no qual os municípios podem ser criados. O fato de o Congresso Nacional estar em mora na edição de tal lei não altera o fato de que enquanto não for editada a Lei Complementar, não há como serem criados municípios.

De mais a mais, conforme demonstrado, nem mesmo as demais etapas do complexo procedimento previsto no dispositivo citado acima, como, por exemplo, o plebiscito realizado junto às populações interessadas, podem ser realizadas. Neste tópico, o autor concorda integralmente com a vedação, dentre outros motivos, pelo fato de que não se sabe quando a Lei Complementar Federal será editada, de forma que a vontade manifestada pela população hoje, e mesmo a própria composição da população, pode ser bastante diversa na época da edição da Lei Complementar que regulamente a matéria. Assim sendo, entende este autor completamente improducente a realização de plebiscitos agora, enquanto não há qualquer sinalização concreta da edição da norma federal.

REFERÊNCIAS

LENZA, Pedro. Direito Constitucional. 18ªed, p.503,  São Paulo: Saraiva, 2014.

ADI 2.381-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 20-6-01, Plenário, DJ de 14-12-01.

ADI 2.967, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 12-2-04, Plenário, DJ de 19-3-04

ADI 4994/ RO, Relator: Min. Gilmar Mendes, dje-223  DJ 12-11-2014 .

ADI 4711, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-185  DIVULG 15-09-2021  PUBLIC 16-09-2021

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 0601483­51.2016.6.00.0000 – JOÃO LISBOA – MARANHÃO, Rel. Ministra Rosa Weber, julgado em 13 de setembro de 2016

PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 0600426-66.2020.6.14.0000 - BELÉM – PARÁ. Relator: Ministro Mauro Campbell Marques, publicado em 31 de maio de 2021.