RESUMO: A finalidade do presente trabalho é analisar eventual (in)compatibilidade da revisão geral anual aos agentes políticos municipais (prefeito, vice-prefeito, secretários e vereadores) no caso de mera recomposição inflacionária subsídio, bem como o reconhecimento do tema de repercussão geral n. 1192.

Palavras-chave: revisão geral anual – recomposição inflacionária – agentes políticos municipais.

ABSTRACT: The purpose of this paper is to analyze any (in)compatibility of the annual general review to municipal political agents (mayor, deputy mayor, secretaries and councilors) in the case of mere inflationary recomposition subsidy, as well as the recognition of general repercussion issue n. 1192.

Key-words: annual general review – inflation adjustment – ​​municipal political agents.

1. INTRODUÇÃO

A revisão geral anual se cuida de instituto previsto na Constituição da República, visa unicamente recomposição inflacionária, é usualmente realizada pelos entes federativos e respectivos poderes, inclusive pelos agentes políticos municipais. Em relação a estes, há discussão quanto à constitucionalidade das leis específicas consideradas potenciais restrições no texto constitucional. Além disso, muitas vezes passa despercebida pelos órgãos de controle, dada a multiplicidade de ocorrências e por ser realizada simultaneamente com a revisão geral anual dos demais agentes públicos. Ainda, há relevância prática da análise, há inúmeros pequenos municípios brasileiros localizados em regiões afastadas dos grandes centros urbanos, de maneira que o incremento do subsídio do chefe do executivo municipal (teto máximo do funcionalismo municipal), mesmo que por meio de revisão geral anual, é utilizado como atrativo remuneratório à contratação de determinados profissionais (médicos). A depender do resultado do tema de repercussão geral n. 1192, os pequenos municípios poderão ser impactados, tendo em vista a potencial vedação à revisão geral anual de forma geral aos agentes políticos municipais, como também pela incidência da regra da anterioridade de legislatura.         

2. COMPREENSÃO DE AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS E FORMA REMUNERATÓRIA

A nomenclatura agentes públicos (gênero) comporta diversas espécies, de maneira que a expressão tem sentido amplo e expressa aqueles que exercem função pública como representantes do Estado a qualquer título, de forma remunerada ou não, transitória ou permanente, política ou jurídica. Ainda, são imprescindíveis do ponto de vista de que o Estado se manifesta por meio de pessoas físicas em seu nome (CARVALHO FILHO, 2019, p. 861)[1].

É possível afirmar que os agentes públicos se classificam em agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados.

Os agentes políticos, na situação, são caracterizados pela transitoriedade e por funções de direção e orientação estabelecidas na Constituição (Ibidem, p. 861): “[...] (Presidente, Governadores e Prefeitos), seus auxiliares (Ministros e Secretários Estaduais e Municipais) e os membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores)”.

Assim, os prefeitos, vice-prefeitos, secretários municipais e vereadores se enquadram na referida categoria.

O arcabouço constitucional estabelece aos agentes políticos a regra de remuneração por meio de subsídio:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. PARÂMETRO DE CONTROLE. REGIME DE SUBSÍDIO. VERBA DE REPRESENTAÇÃO, 13 º SALÁRIO E TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. 1. Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados. Precedentes. 2. O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual. 3. A “verba de representação” impugnada tem natureza remuneratória, independentemente de a lei municipal atribuir-lhe nominalmente natureza indenizatória. Como consequência, não é compatível com o regime constitucional de subsídio. 4. Recurso parcialmente provido.

Também é pertinente a compreensão do teto remuneratório em âmbito municipal, a limitação do constituinte foi impedir os supersalários do funcionalismo público, além do teto nacional (subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal), há subtetos à nível de Estados e Municípios, no âmbito municipal o teto máximo para recebimento é o aplicável ao chefe do poder executivo do município, com única exceção em relação aos procuradores (CAVALCANTI, 2019)[2].

A título de complemento, diversos municípios brasileiros possuem reduzido número de habitantes e muitas vezes estão deslocados em remotas regiões interioranas, de maneira que usualmente enfrentam dificuldades de contratação de médicos, uma das formas de contornar a falta de interesse dos referidos profissionais se dá por meio de oferta de remunerações mais atrativas. Entretanto, o funcionalismo do poder executivo municipal é limitado ao subsídio do prefeito, logo, é usual a alteração do subsídio do chefe do executivo municipal no curso da legislatura, inclusa a revisão geral anual, como uma das formas de manter remuneração convidativa no caso.

3. DELIMITAÇÃO DA REVISÃO GERAL ANUAL, REGRA DA ANTERIORIDADE LEGISLATIVA E CONFRONTO JURISPRUDENCIAL

A Constituição da República explicitamente prevê aos agentes políticos municipais[3]:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

[...]

V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos [...]

A priori, em função da incidência da regra da anterioridade para fins de aumento, a interpretação isolada conduz à conclusão de que o subsídio dos vereadores somente poderia ser alterado para a legislatura subsequente; bem como, em relação aos prefeitos, vice-prefeitos e secretários municipais, não lhes seria aplicável.

Ocorre, numa análise mais aprofundada e com base no Princípio da Unidade, também devem ser considerados:

Art. 37. [...]

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;   

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;    

 Art. 39. [...]

§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

Interessante notar que o inciso art. 39, inciso X, da Constituição da República, que prevê expressamente a revisão geral anual, faz remissão direta ao §4º do art. 39, o qual, por sua vez, alberga os agentes políticos municipais.

Outrossim, em relação aos prefeitos, vice-prefeitos, secretários e especialmente vereadores, há margem interpretativa para defesa de que a revisão geral anual consistiria em exceção à regra de anterioridade de legislatura.

Para fins esclarecimento, diferentemente do aumento efetivo ou real, a revisão geral anual consiste na mera recomposição inflacionária do período para preservar perdas financeiras causadas pela desvalorização da moeda, isto é, incremento do “valor nominal” sem que haja elevação do “valor de troca” (CAVALCANTI, 2019)[4].

Ademais, a revisão geral anual não pode agraciar apenas uma categoria específica, mas o funcionalismo integrante de determinada entidade da federação e poder (legislativo, executivo ou judiciário) de forma geral, assim como não pode ser automática e deve provir de lei específica.

Ao encontro da permissibilidade de revisão geral anual aos agentes políticos municipais, o Tribunal de Contas de Minas Gerais[5]:

CONSULTA - AGENTES PÚBLICOS - REMUNERAÇÃO - ARTIGO 37, INCISO X DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA - REVISÃO DE REMUNERAÇÃO NÃO SE CONFUNDE COM FIXAÇÃO OU ALTERAÇÃO - REVISÃO REMUNERATÓRIA: GERAL, ANUAL E DEVE SER INSTITUÍDA POR LEI EM SENTIDO MATERIAL, OBSERVADA A INICIATIVA PRIVATIVA DE CADA PODER OU ÓRGÃO CONSTITUCIONAL - OBSERVÂNCIA DE MESMA DATA E ÍNDICE ENTRE SERVIDORES E AGENTES POLÍTICOS DA MESMA ENTIDADE POLÍTICA - PREVALÊNCIA DA DATA E ÍNDICE ADOTADOS PELA UNIDADE ORGÂNICA QUE OS INSTITUIU PRIMEIRAMENTE. 1. A revisão de remuneração ou subsídio não se confunde com sua fixação ou alteração, devendo ser observada em cada entidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) a iniciativa privativa de cada Poder ou Órgão Constitucional (Executivo, Judiciário, Legislativo, Ministério Público e Tribunal de Contas). Ou seja, no âmbito municipal, é da Câmara Municipal a competência para promover a revisão geral e anual de seus servidores e de seus agentes políticos (vereadores), assim como é do Executivo a iniciativa de lei para promover a revisão geral e anual de seus servidores e de agentes políticos (prefeito, vice-prefeito e secretários). 2. A revisão decorre de um só fato econômico, que é a corrosão uniforme do poder aquisitivo da moeda; portanto, não se devem adotar datas e índices distintos entre servidores e agentes políticos da mesma entidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Por esta mesma razão e, não obstante, inexista regra expressa vinculando a revisão feita por uma unidade orgânica com a feita por outra, o índice e a data adotados por aquela que a instituiu primeiramente devem ser considerados, por vinculação lógica, pelas demais estruturas orgânicas da mesma entidade política, diante da citada natureza uniforme da questão. (TCE-MG - CONSULTA: 858052, Relator: CONS. CLÁUDIO TERRÃO, Data de Julgamento: 16/11/2011, Data de Publicação: 30/01/2012)

Destaca-se que não se cuida de posição isolada, a exemplo da posição adotada pelo Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR 18256013, Relator: IVENS ZSCHOERPER LINHARES, Segunda Câmara, Data de Publicação: 25/06/2018)^[6].

Diametralmente, destaca-se decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo, para o qual é vedada a revisão geral anual não apenas para os vereadores, mas também para prefeitos, vice-prefeitos e secretários[7]:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Expressão 'e os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais' constante do inciso X do artigo 81 da Lei nº 2.048, de 26-10-2005, na redação dada pela Lei nº 3.361, de 6-10-2020, do Município de Patrocínio Paulista; artigo 2º da Lei nº 3.045, de 11-7-2016, do Município de Patrocínio Paulista; e expressão 'ao Presidente da Câmara Municipal e aos Vereadores,' contida no artigo 1º da Lei nº 3.155, de 27-10-2017, na redação dada pela Lei nº 3.181, de 4-4-2018, do Município de Patrocínio Paulista – Sistema remuneratório do prefeito, vice-prefeito, secretários municipais e vereadores – Reajuste na mesma data e com mesmo índice em que for procedida a revisão geral anual da remuneração dos servidores. 1. Reajuste dos subsídios atrelado à revisão anual concedida aos servidores públicos. Prefeito, vice-prefeito, secretários municipais e vereadores não são servidores públicos, são agentes políticos. O vínculo que tais agentes mantêm com o Estado é de natureza política, e não profissional. Daí o sistema remuneratório dos agentes políticos possuir especificidades e disciplina própria, distinto do regramento aplicável aos funcionários públicos em geral. Nosso sistema constitucional proíbe o reajuste automático dos subsídios em função da revisão anual concedida aos servidores públicos. Precedentes do STF e do Órgão Especial. 2. Regra da legislatura. Subsídios do prefeito, vice-prefeito, secretários municipais e vereadores serão fixados ou reajustados pela Câmara Municipal para a legislatura subsequente, artigo 29, V e VI, da CF/88. Precedentes do STF. 3. Inconstitucionalidade configurada. Ação procedente, com ressalva. (TJ-SP - ADI: 20037123220218260000 SP 2003712-32.2021.8.26.0000, Relator: Carlos Bueno, Data de Julgamento: 15/09/2021, Órgão Especial, Data de Publicação: 23/09/2021)

O Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática entendendo pela inconstitucionalidade de lei que permitia a revisão geral anual a agentes políticos municipais, reconheceu a repercussão geral do tema de número 1192[8].

Quanto à tese proposta pelo Ministro Luiz Fux:

Destarte, para os fins da repercussão geral, proponho a seguinte tese: É inconstitucional lei municipal que prevê o reajuste anual do subsídio de agentes políticos municipais, por ofensa ao princípio da anterioridade, previsto no artigo 29, VI, da Constituição Federal. Ex positis, nos termos dos artigos 323 e 323-A do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, manifesto-me pela EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL da questão constitucional suscitada e pela REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE, fixando-se a tese supramencionada. Por fim, conforme fundamentação acima exposta, PROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para declarar a inconstitucionalidade das Leis 3.056/2019 e 3.114/2020, do Município de Pontal - SP. Submeto a matéria à apreciação dos demais Ministros da Suprema Corte.

Acaso se concretize no plenário o voto do Ministro Luiz Fux, somado ao tema afetado por meio de repercussão geral em recurso extraordinário, haverá inevitável decorrência do efeito vinculante e da eficácia erga omnes. Na mesma conjectura do reconhecimento de repercussão geral, vislumbra-se inegável tratamento anti-isonômico em face dos entes municipais, não há razões que fundem o tratamento discriminatórios aos municípios enquanto a mesma regra não é aplicada aos demais entes federativos.

4. CONCLUSÃO

Nesse diapasão, alicerceado nas razões expostas anteriormente, com amparo no texto expresso da Constituição da República, há amparo interpretativo para permitir a revisão geral anual no âmbito municipal aos agentes políticos. Sem razões para tanto, agrega-se que condicionar a regra da legislatura a prefeitos, vice-prefeitos, secretários e vereadores consiste em tratamento nitidamente desigual e excepcional quando comparados aos demais entes federativos e respectivos poderes. Por fim, fundado na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (art. 20), salienta-se a realidade de inúmeros pequenos municípios brasileiros que necessitam reajustar ou revisar o subsídio do Prefeito Municipal (teto máximo do funcionalismo municipal) para tornar mais atrativa a contratação de profissionais da área médica, acaso reste engessada até mesmo a revisão geral anual, as consequências práticas da decisão podem ser expressamente danosas para esses município, podendo-lhes afetar o serviço público de saúde.