RESUMO: Na era da globalização, poucas questões suscitam tanta preocupação na sociedade como as severas consequências que o desenvolvimento econômico e as inovações disruptivas vêm desencadeando na natureza. Atualmente, o meio ambiente é considerado direito de terceira geração, havendo sido incorporado pelo ordenamento jurídico brasileiro como direito fundamental, assegurado às presentes e futuras gerações, e amparado no princípio da dignidade da pessoa humana. Diante disso, exsurge, no mundo jurídico, a responsabilidade de proteger o meio ambiente natural das mais variadas formas, especialmente por meio da legislação. Nesse contexto, o presente artigo tem como finalidade a análise de quais os limites do exercício da competência do Município, ente essencial da federação, para legislar em área de direito ambiental. O estudo pautou-se na análise da Constituição Federal, das jurisprudências pátrias dos Tribunais Superiores e da doutrina.

Palavras-chaves: Direito Constitucional. Direito Ambiental. Direitos Fundamentais. Meio ambiente. Autonomia municipal. Competências legislativas. Federalismo de cooperação.

ABSTRACT: In the era of globalization, few issues raise as much concern in society as the severe consequences that economic development and disruptive innovations have been unleashing on nature. Currently, the environment is considered a third generation right, having been incorporated by the brazilian legal system as a fundamental right, guaranteed to present and future generations, and supported by the principle of human dignity. That said, the law world has a responsibility to protect the natural environment in the most varied ways, especially through legislation. In this context, the purpose of this article is to analyze the limits of the exercise of competence of the Municipality, an essential entity of the federation, to legislate in the area of environmental law. The study was based on the analysis of the Federal Constitution, the jurisprudence of the Superior Courts and the doctrine.

Keywords: Constitutional right. Environmental Law. Fundamental rights. Environment. Municipal autonomy. Legislative. Cooperative federalism.

1.Introdução

Atualmente, o meio ambiente é reconhecido como direito pertencente à terceira dimensão dos direitos (geração de direitos associados à solidariedade e à fraternidade) e tem sido incorporado ao ordenamento jurídico pátrio como direito fundamental, sendo forma de expressão do princípio da dignidade da pessoa humana.

Na era da globalização e do surgimento das inovações disruptivas, ele passa a ser uma preocupação constante para a sociedade. Nessa conjuntura, as consequências do desenvolvimento econômico ao meio ambiente ultrapassam, cada vez mais, a capacidade de solução por parte do Poder Público.

Em virtude disso, o meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser protegido das mais diversas formas e em todos os âmbitos possíveis. Assim, o Direito deve se preocupar em legislar de forma eficaz em matéria ambiental.

Assim, questiona-se: até onde vai a competência do Município, ente essencial da federação, para legislar sobre direito ambiental?

Nesse contexto, o presente trabalho tem como foco central a análise da competência do Município no âmbito da legislação de direito ambiental, visando a responder essa indagação primordial. Para isso, faz-se um estudo normativo, jurisprudencial e doutrinário a respeito da temática.

Inicialmente, faz-se uma breve exposição a respeito da autonomia municipal no contexto brasileiro e do papel do Direito na proteção do meio ambiente na atualidade.

Em seguida, passa-se à analise da questão principal, a fim de responder à indagação em apreço, diante de um estudo da Constituição Federal de 1988, do posicionamento da doutrina, e do atual entendimento do Supremo Tribunal Federal.

Assim, a análise da competência do Município na legislação de direito ambiental ganha relevância como elemento chave para compreender a dinâmica colaborativa e concorrente do federalismo cooperativo, em prol da proteção ambiental e do desenvolvimento sustentável.

2.Autonomia Municipal

No que tange à autonomia dos municípios, esse ente político-administrativo apresentou-se constantemente no cenário brasileiro, sendo instituídas as Câmara Municipais desde a Constituição de 1824, malgrado sua autonomia efetiva fosse, à época, meramente nominal, conforme relata Helly Lopes Meirelles, em Direito Municipal Brasileiro[1].

O conceito de Leis Orgânicas enquanto instrumento legal somente foi instituído na Constituição de 1946. Contudo, na totalidade dos estados - à exceção do Estado do Rio Grande do Sul - optava-se por adotar o sistema de Leis Orgânicas estaduais para disciplinar a organização e a administração dos seus respectivos municípios.

Nesse contexto, é relevante salientar que, nas Constituições Federais anteriores, apenas o mencionado Estado do Rio Grande do Sul abraçava o atual paradigma do "sistema das cartas próprias", uma abordagem do Home Rule Charter norte-americano. De acordo com esse ideal, era conferido ao município o direito inerente de promulgar sua própria lei fundamental de organização.

Somente com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o município foi reconhecido como peça fundamental do arranjo federativo do país. Este marco específico se materializou no artigo 29 da atual Constituição, que outorgou às municipalidades a prerrogativa de sancionar suas próprias Leis Orgânicas. Este reconhecimento inequívoco da autonomia municipal representou um momento crucial na evolução da autonomia local no contexto da federação brasileira.

Então, atualmente, a criação dos municípios encontra fundamento no artigo 18, parágrafo 4°, da Carta Magna, no qual se delineiam condições sine qua non para o processo de surgimento desse ente político-administrativo. Assim, deve atender à periodicidade prevista na Lei Complementar Federal, a observância dos parâmetros delineados nos Estudos de Viabilidade Municipal e a realização de um plebiscito.

Somente depois de aprovada a criação do município por meio de lei estadual, e desde que todos os requisitos preestabelecidos sejam cumpridos, é que o território adquire personalidade jurídica de direito público interno, conforme preceitua o artigo 41, inciso III, do Código Civil. Nesse momento, o município emerge dotado das autonomias que se traduzem em prerrogativas de cunho político, administrativo e financeiro, intrínsecas à sua condição de entidade estatal de terceiro grau.

Nesse contexto, o federalismo brasileiro, erigido em uma arquitetura jurídica delineada pelos artigos 1º e 18 da Carta Magna, assume igualmente o status de cláusula pétrea, conforme consubstanciado no parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição Federal. Tal matriz de organização federativa se manifesta como um federalismo de natureza centrífuga, também denominado federalismo por segregação ou por desagregação. Nele, a entidade central soberana, União, adotou uma estratégia de particionamento territorial, conferindo às unidades autônomas uma parcela significativa de poder. Esse poder, por sua vez, faculta-lhes a capacidade de auto governança ao moldar suas estruturas político-administrativas.

Esse regime de descentralização política é imbuído de divisão de competências, proporcionando, assim, a formulação de um arranjo conhecido como federalismo cooperativo. Em consonância com essa perspectiva, os entes federativos, dotados de igualdade de poder político no exercício de suas respectivas competências, interagem de maneira colaborativa e concorrente, cada qual responsável pela administração de seus serviços e políticas públicas.

Essa intrincada teia de competências e a capacidade de agir colaborativamente fazem eco ao conceito de Condomínios Legislativos, uma concepção nascida da ideologia de Thomas Madison e que se solidificou na gênese da Constituição Americana de 1787.

Nesse contexto, além da tríplice autonomia política, administrativa e financeira, os municípios brasileiros ostentam uma série de atributos de caráter não taxativo, os quais consolidam a sua condição de entidades autônomas no seio da federação. Estes atributos compreendem, primeiramente, o direito de auto-organização, permitindo-lhes a prerrogativa de confeccionar suas próprias leis orgânicas, refletindo assim as nuances e particularidades inerentes a cada comunidade.

Ademais, o atributo da auto legislação faculta aos municípios a capacidade de promulgar legislação concernente a temas de interesse local de forma exclusiva e suplementar, como preceituado pelo inciso I do artigo 30 da Constituição Federal. Neste escopo, é válido salientar a aplicação do princípio da predominância de interesse, conforme estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal, o qual confere um alicerce para a ação legislativa municipal.

Paralelamente, o princípio do autogoverno manifesta-se através do direito de eleger suas próprias autoridades governantes, endossando assim a capacidade de autodeterminação na esfera política. Aqui se sustenta e se enaltece a independência administrativa e a capacidade decisória do município sobre assuntos intrinsecamente ligados ao interesse local.

Por fim, o elemento da autoadministração, conforme consagrado pelo entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, reflete a prerrogativa decisória dos municípios em questões de interesse local. Esse princípio abarca uma esfera abrangente, englobando tanto a habilidade de gerir organismos e serviços públicos, quanto o exercício de suas competências de maneira independente, alheia a interferências por parte de outros entes federativos, inclusive no âmbito tributário.

Nesse contexto, é de suma relevância salientar que a autonomia municipal assume uma magnitude tão significativa no ordenamento jurídico a ponto de o próprio constituinte originário conferir-lhe o status de princípio constitucional sensível. Esse reconhecimento encontra sua formalização no artigo 34, inciso VII, alínea “c” da Constituição Federal, cuja violação configura uma das hipóteses de intervenção federal. Este status reforça a posição íntegra e inviolável da autonomia municipal, a qual é estabelecida como um direito público subjetivo e uma prerrogativa intangível do município.

Assim, a caracterização da autonomia municipal como princípio constitucional sensível destaca a importância intrínseca que esta detém na engrenagem federativa. Esse reconhecimento não apenas eleva sua relevância à esfera normativa mais elevada, mas enfatiza seu caráter fundamental na garantia do exercício autônomo do poder político-administrativo por parte do município, visando a reafirmar a coesão e a estabilidade do sistema federativo de cooperação brasileiro.

3.Meio ambiente

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, consoante disposto categoricamente no artigo 225 da Constituição Federal, é classificado como direito transindividual de terceira dimensão.

Atualmente, a doutrina consente que os direitos relacionados ao meio ambiente natural possuem dupla natureza: de direito subjetivo e de estrutura objetiva da coletividade.  Consequentemente, ele não apenas se manifesta como um direito subjetivo individual, mas também como estrutura objetiva que afeta a coletividade como um todo.

Dessa forma, por um lado, os indivíduos têm o direito subjetivo de viver em um ambiente ecologicamente equilibrado e saudável, livre de poluição e degradação. Por outro lado, o direito do ambiente transcende essa esfera individual, constituindo uma estrutura legal que visa à preservação e proteção do meio ambiente para as presentes e futuras gerações.

Portanto, além de garantir a tutela dos interesses individuais, o direito ambiental estabelece diretrizes e normas que visam a assegurar a sustentabilidade ambiental e a qualidade de vida de toda a coletividade. Esta dualidade reflete a importância e a complexidade do direito do ambiente no cenário jurídico contemporâneo, abarcando tanto os interesses individuais bem como o bem-estar coletivo em busca de um equilíbrio harmônico entre desenvolvimento e preservação.

Ademais, sendo uma das formas de expressão da dignidade da pessoa humana, o meio ambiente deve ser visto como bem jurídico fundamental, assim como a sua proteção, estando compreendido inclusive no rol de cláusulas pétreas. À vista disso, mostra-se imune à esfera de discricionariedade dos poderes constituídos, uma vez que é elevado a um patamar que o coloca além do campo da mera escolha política, atribuindo ao legislador o dever de emitir normas que efetivem os princípios e disposições constitucionais concernentes ao meio ambiente. Essa perspectiva reflete a natureza essencial do meio ambiente no contexto jurídico, exigindo uma abordagem normativa que assegure a sua preservação e sustentabilidade, em consonância com os valores e garantias fundamentais consagrados na Constituição Federal.

Nesse contexto, caso esse dever não seja devidamente cumprido, restará configurada a inconstitucionalidade por omissão, a qual pode ser combatida por meio de mandado de injunção, por ação direta de inconstitucionalidade por omissão e por arguição de descumprimento de preceito fundamental por omissão.

Ainda, a Administração está vinculada pelas normas e princípios constitucionais em matéria ambiental, principalmente no que tange à legitimidade e à juridicidade, haja vista que o princípio da legalidade da atuação administrativa não se limita simplesmente à obediência às leis, mas abrange a conformidade com o Direito como um todo.

 Isso implica que a Administração deve adotar ações e medidas em consonância com os valores e diretrizes estabelecidos na Constituição para a proteção do meio ambiente. O cumprimento desses princípios assegura uma atuação administrativa que contribui para a eficácia das políticas ambientais, garantindo a preservação e o uso sustentável dos recursos naturais em benefício da coletividade.

Nessa conjuntura, hodiernamente, a jurisprudência, contemplando os ideais doutrinários, compreende a existência de um Estado Constitucional Ecológico, visando a o efetivar por meio de suas decisões. Esse ideal refere-se a uma abordagem na qual o Estado e suas instituições têm o dever de garantir a proteção e a promoção do meio ambiente como um dos pilares fundamentais da sua atuação, redefinindo direitos com conteúdos tradicionalmente individualistas para vieses coletivistas. É a compreensão de que o meio ambiente deve ser visto não apenas como um mero objeto de política secundária ou de proteção legal, mas como um princípio orientador que permeia toda a estrutura constitucional e a atuação estatal.

Na jurisprudência pátria do Supremo Tribunal Federal (STF), tem-se reconhecido a relevância do meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito fundamental e um princípio orientador da atuação estatal. Além disso, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já mencionou em algumas oportunidades a necessidade de busca de um Estado de Direito Ambiental, o qual deve ser efetivado por meio da adoção de medidas como a participação pública (democracia participativa), accountability e a inserção do princípio da máxima divulgação de informações no contexto ambiental[2].

Destaca-se aqui a teoria de Ingo Sarlet, notável jurista no campo dos direitos fundamentais e do direito constitucional, que introduz a concepção de um Federalismo Cooperativo Ecológico, o qual compreende a necessidade da descentralização e do reforço da autonomia, notadamente em âmbito municipal, no que concerne ao fortalecimento dos instrumentos destinados à salvaguarda do meio ambiente e dos dispositivos de engajamento político-participativo.

Em síntese, o conceito de Federalismo Cooperativo Ecológico exsurge como um alicerce fundamental na busca pelo equilíbrio entre a descentralização e o fortalecimento da autonomia municipal em prol da proteção ambiental. Esta perspectiva, enraizada em uma visão de Estado Constitucional Ecológico, transcende à mera conformidade normativa e confere ao meio ambiente um patamar de bem jurídico fundamental, orientando o poder público a cumprir sua missão primordial de garantir um ambiente ecologicamente equilibrado, que resguarde os direitos das gerações presentes e futuras (solidariedade intra e intergeracional). A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, ao enfatizar esses princípios, fortalece a trajetória em direção à atuação estatal integrada, refletindo os ideais do federalismo cooperativo e da participação ativa do Município na formulação e na efetivação de políticas ambientais.

4.A competência do Município para legislar em direito ambiental

Consoante conhecimento notório, a Constituição Federal confere aos entes federativos - União, Estados, Distrito Federal e Municípios - competência comum no tocante à salvaguarda do meio ambiente, ao enfrentamento da poluição e à preservação das matas, fauna e flora, conforme delineado no artigo 23, incisos VI e VII, da Carta de 1988:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

Ademais, foi conferida à União, Estados e Distrito Federal competência concorrente para legislar sobre assuntos relacionados à manutenção e conservação do ecossistema equilibrado e à responsabilidade civil por danos ambientais, conforme preceitua o artigo 24 da Constituição Federal:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Outrossim, de acordo com o disposto no artigo 30 da Constituição Federal, é conferida aos Municípios a competência de legislar sobre questões de interesse local, bem como complementar a legislação federal e estadual quando houver margem para tal complementação:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

[...]

Esses preceitos, consubstanciados nos dispositivos supracitados, refletem o intrincado e bem orquestrado sistema de repartição de competências na estrutura federativa.

O regime cooperativo de competências comuns assegura a atuação sinérgica entre as esferas de poder, com vistas à proteção e preservação do meio ambiente em todos os seus aspectos e dimensões. Enquanto isso, a competência concorrente delineia o cenário no qual os entes federativos podem contribuir harmoniosamente por meio de normas que abordem o meio ambiente ecologicamente sustentável e a responsabilidade ambiental.

Salienta-se que a competência concorrente, estipulada no artigo 24 da Constituição Federal, é delineada de forma explícita para União, Estados e Distrito Federal. Entretanto, uma análise aprofundada permite vislumbrar a participação do Município nesse cenário, fundamentada na doutrina dos condomínios legislativos.

A base jurídica para essa consideração encontra-se na própria natureza colaborativa e descentralizada do federalismo brasileiro, que tem por objetivo a cooperação harmônica entre as diferentes esferas de governo. A doutrina dos condomínios legislativos advém das raízes do federalismo cooperativo e do entendimento de que, mesmo não constando expressamente no caput do artigo 24, os Municípios, como entidades federativas autônomas, também participam da distribuição de competências concorrentes.

O conceito de condomínio legislativo foi influenciado pela experiência norte-americana e se alinha com a premissa de que a autonomia municipal deve ser valorizada e respeitada. Desse modo, embora o Município não esteja expressamente citado no supracitado artigo, sua participação é justificada pela necessidade de interpretar a Constituição de maneira abrangente e dinâmica, a fim de abarcar as nuances do federalismo brasileiro. Compreende-se, portanto, que os municípios podem atuar de forma concorrente quando a matéria não se inserir na competência exclusiva da União.

Por sua vez, a capacidade autônoma dos Municípios, expressa no artigo 30, reforça a natureza descentralizada do poder público, viabilizando que as decisões sobre questões intrinsecamente ligadas às realidades locais sejam tomadas de maneira mais precisa e contextualizada. Esta atribuição é também um meio de reforçar e enriquecer o arcabouço jurídico nacional em relação ao meio ambiente, considerando as peculiaridades de cada região.

Em resumo, o sistema de competências delineado nos mencionados dispositivos da Constituição Federal reflete a intenção de assegurar uma abordagem integral e articulada para a proteção do meio ambiente, ao mesmo tempo em que concede aos municípios a capacidade de ajustar as políticas e regulamentações às necessidades específicas de suas respectivas comunidades. Isso contribui para a efetividade e a adequação das medidas adotadas em prol da preservação ambiental e do desenvolvimento sustentável.

Ainda a respeito do tema, o Supremo Tribunal Federal adota a regra da predominância do interesse como premissa fundamental em relação à competência legislativa concorrente. Esse princípio indica que, quando houver atuação conjunta dos entes federativos na esfera legislativa, deve prevalecer o interesse preponderante sobre a matéria em análise, diante das peculiaridades locais ou regionais.

Nessa conjuntura, incumbe à União a edição de normas gerais. Esse escopo de atuação está intrinsecamente ligado à busca de uniformidade no tratamento da matéria em todo o território nacional. Isso implica que os demais entes federados, de maneira geral, devem harmonizar suas normativas com a sistemática delineada pelo ente central, sendo vedado dissentir da sistemática de caráter geral definida pelo ente central, salvo no que se relacionar ao estabelecimento de normas mais protetivas.

Dessa forma, no que tange à proteção do meio ambiente, a postura jurisprudencial atual do Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade de os demais entes federativos adotarem legislações mais restritivas ou mais protetivas do que as normas gerais estabelecidas pela União.

Essa abordagem demonstra a sensibilidade do Tribunal para com a questão ambiental e a flexibilidade necessária para que os entes subnacionais possam adotar medidas mais robustas de preservação do meio ambiente, quando a conjuntura local assim o exigir, realçando o compromisso que a Corte Suprema tem em manter um equilíbrio dinâmico entre os diversos níveis de governo na busca pela proteção ambiental e pela promoção do desenvolvimento sustentável.

Nesse sentido:

Em linha de princípio, admite-se que os Estados editem normas mais protetivas ao meio ambiente, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse, conforme o caso.

STF. Plenário. ADI 5996, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 15/04/2020.

Indubitavelmente, o legislador municipal dispõe da prerrogativa de regular a norma federal de modo a ajustá-la às singularidades locais, podendo até mesmo ampliar as limitações estabelecidas em seu conteúdo, visando a favorecer o meio ambiente. No entanto, é imperativo ressaltar que não lhe é lícito flexibilizá-la em detrimento do valor protegido.

Esse entendimento corrobora com o postulado da proibição do retrocesso ou efeito cliquet, o qual estabelece a inadmissibilidade de medidas que, após atingido um patamar específico de salvaguarda ambiental por meio de instrumentos legais ou políticas públicas, conduzam à redução desse nível de tutela, sem justificação plausível ou embasamento técnico-científico idôneo. Esse princípio resguarda a persistência e a evolução da proteção ambiental já consagrada, zelando pelos direitos fundamentais e assegurando a sustentabilidade às presentes e futuras gerações.

Assim, em situações em que a distribuição de competências suscita dúvidas, cabe ao intérprete efetivar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito pelas suas diversidades. Tais características não apenas constituem pontos distintivos, mas também são garantias do convívio harmonioso no Estado federal, fundamentando o essencial equilíbrio federativo.

Nessa abordagem, com apoio no princípio da predominância do interesse, quando se depara com incertezas a respeito da delimitação das competências envolvendo a definição do ente federativo competente para regular um tema específico, é crucial, indubitavelmente, prestigiar a autonomia local e as suas particularidades.

Ao adotar esse enfoque, o intérprete atua como guardião do equilíbrio entre as esferas de governo, garantindo que a legislação se adeque às complexidades regionais. A sua atuação respalda o desenvolvimento de medidas normativas que não somente promovam a preservação ambiental, mas também respeitem a diversidade de necessidades e desafios encontrados nos diferentes contextos locais. Logo, reforça a vitalidade do pacto federativo, assegurando que as ações estatais não só atendam aos interesses nacionais, mas também respeitem e reflitam os interesses distintos de cada comunidade local.

Essa interpretação ratifica o posicionamento sedimentado na Suprema Corte de que, atualmente, o ordenamento jurídico pátrio absorveu os ideais americanos do “Presumption Against Preemption” (Presunção contra a preempção)  e do “Clear Statement Rule” (Regra da Declaração Clara), os quais consagram a presunção que gozam os entes menores para, nos assuntos de matérias comuns e concorrentes, legislarem sobre seus respectivos interesses.


O seguinte trecho do voto do Ministro Edson Fachin na ADPF 514 (Informativo n. 919) explica esses princípios:

Assim, seria possível superar o conteúdo meramente formal do princípio e reconhecer um aspecto material: apenas quando a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), seria possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. A nitidez legislativa não se refere apenas à competência concorrente. Em caso de dúvida sobre o título a que se dá o exercício da competência, se comum ou concorrente, por exemplo, também cumpre à lei definir o âmbito de atuação do ente federativo. Ressalte-se, porém, que, seja qual for a hipótese, a assunção de competência pelo ente maior deve fundar-se no princípio da subsidiariedade, ou seja, na demonstração de que é mais vantajosa a regulação de determinada matéria pela União ou pelo Estado, conforme for o caso. Trata-se, portanto, de privilegiar a definição dada pelo legislador, reconhecendo que eventual lacuna deve ser vista como possibilidade de atuação dos demais entes federativos. À míngua de definição legislativa, não cabe ao poder judiciário retirar a competência normativa de determinado ente da federação, sob pena tolher-lhe sua autonomia constitucional. Finalmente, se é possível descrever o princípio da subsidiariedade nos termos da argumentação aqui formulada, então é possível indicar, seguindo o magistério de Raul Machado Horta, que, na subsidiariedade, estão os critérios da realização suficiente e da melhor realização, termos que, em verdade, apenas explicitam a proporcionalidade, entendida como presumption against preemption e clear statement rule . Estas breves considerações acerca do federalismo cooperativo no que tange à distribuição de competência legislativas estabelecidas na Constituição Federal de 1988 podem ser assim sumariadas: a simples edição de lei, pela União, que cuida de matéria cuja competência para disposição seja concorrente, não exclui, em princípio, a competência de outros entes para a sua regulação. A inconstitucionalidade formal de lei municipal, estadual ou distrital só deve ser reconhecida se a legislação federal dispuser, de forma clara e cogente, que outros entes não podem sobre ela legislar, ou se os outros entes legislarem de forma autônoma sobre matéria idêntica

Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal decidiu, recentemente, no ano de 2023, em sede de Repercussão Geral, que o Município é competente para legislar sobre a proibição de soltura de fogos de artifício e artefatos pirotécnicos, haja vista que a proteção do meio ambiente é matéria de competência legislativa concorrente, segundo a Constituição Federal. Além disso, lei municipal pode estabelecer restrição necessária, adequada e proporcional no âmbito de sua competência suplementar e nos limites do seu interesse local.

Segue a ementa do julgado:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECURSO INTERPOSTO EM FACE DE ACÓRDÃO EM ADI ESTADUAL. LEI 6.212/2017 DO MUNICÍPIO DE ITAPETININGA/SP. PROIBIÇÃO DE SOLTURA DE FOGOS DE ARTIFÍCIO E ARTEFATOS PIROTÉCNICOS QUE PRODUZEM ESTAMPIDO. PROTEÇÃO DA SAÚDE E DO MEIO AMBIENTE. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. NORMA MAIS PROTETIVA. ATENDIMENTO AOS REQUISITOS PARA A COMPETÊNCIA SUPLETIVA DOS MUNICÍPIOS. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. OBSERVÂNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. O Município é competente para legislar concorrentemente sobre meio ambiente, no limite de seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados, assim como detém competência legislativa suplementar quanto ao tema afeto à proteção à saúde (art. 24, VI e XII, da CRFB/88). 2. É constitucionalmente válida a opção legislativa municipal de proibir o uso de fogos de artifício de efeito sonoro ruidoso, ao promover um padrão mais elevado de proteção à saúde e ao meio ambiente, nos limites razoáveis do regular exercício de competência legislativa pelo ente estatal. Precedente: ADPF 567, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 1o/3/2021, DJe de 29/3/2021. 3. Tese de repercussão geral: “É constitucional – formal e materialmente – lei municipal que proíbe a soltura de fogos de artifício e artefatos pirotécnicos produtores de estampidos”. 4. Recurso extraordinário CONHECIDO e DESPROVIDO. STF. Plenário. RE 1.210.727/SP, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 9/5/2023 (Repercussão Geral – Tema 1056) (Info 1093).

Em síntese, a análise dos artigos e jurisprudências que delineiam os limites da competência municipal para legislar sobre questões ambientais evidencia a complexa interação entre os diferentes entes federativos.

Os dispositivos constitucionais trazem a ideia de competências comum e concorrente, fundamentadas no federalismo de cooperação que permeia o ordenamento jurídico brasileiro. Além disso, aos municípios é conferida  autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local e complementar e legislação federal e estadual no que couber.

Paralelamente, no contexto do federalismo cooperativo, é crucial a observância dos princípios da predominância do interesse e da subsidiariedade.

Nessa conjuntura, a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 5996 aborda a profundidade do instituto da competência concorrente, incentivando que os entes subnacionais adotem legislações ambientais mais protetivas. Isso evidencia o compromisso da Suprema Corte em manter um equilíbrio dinâmico entre os diversos níveis de governo na busca pela proteção ambiental e pela promoção do desenvolvimento sustentável.

Ademais, o Tribunal adota os ideais do “Presumption Against Preemption” e do “Clear Statement Rule” como reflexos do modelo de federalismo brasileiro, conforme estabelecido na ADPF 514.

A jurisprudência mais recente, exemplificada pela decisão no RE 1.210.727/SP, também reforça a autonomia dos municípios na formulação de normas relativas à esfera ambiental. Essa abordagem jurisprudencial ratifica o papel ativo dos municípios na construção de políticas ambientais eficazes e acentua a importância do federalismo cooperativo, como base para uma gestão sustentável e equilibrada do meio ambiente.

5.Conclusão

Buscou-se, nesta pesquisa, abordar acerca de quais os limites inerentes à competência municipal na esfera da legislação ambiental.

No que tange ao meio ambiente, sob o viés constitucional, então, é considerado direito fundamental de terceira dimensão, assegurado às presentes e futuras gerações, e calcado no princípio da dignidade da pessoa humana. Logo, deve ser protegido como bem jurídico fundamental, em seus vieses subjetivo e objetivo, não ficando à mercê da discricionariedade dos poderes constituídos.

No que concerne à autonomia municipal, o federalismo brasileiro materializa-se como centrífugo, de terceiro grau e cooperativo, calcado na ideia de condomínios legislativos. Nesse sentido, os municípios são dotados de autonomia política, administrativa e financeira, as quais se expressam através das capacidades de auto-organização, auto governo, auto administração e auto legislação. Sob este viés, a autonomia dos municípios se desdobra como um imperativo constitucional, protegido como princípios constitucional sensível.

Nessa conjuntura, a Constituição Federal de 1988 institui as competências municipais comuns e concorrentes, encarnando uma expressão do federalismo cooperativo. Ainda, aos municípios é deferida a autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local e complementar e legislação federal e estadual no que couber.

Dessarte, o município deve agir calcado no Estado Constitucional Ecológico abordado pela jurisprudência pátria, bem como no ideal de Federalismo Cooperativo Ecológico formulado por Ingo Sarlet em suas diversas obras.

Ainda, analisando à jurisprudência pátria, constata-se que, no contexto do ordenamento jurídico brasileiro, é crucial a observância dos princípios da predominância do interesse e da subsidiariedade no exercício das competências concorrentes, visando à gestão articulada e compartilhada dos recursos e das soluções ambientais, de modo a congregar efetividade e integração. É que o Supremo Tribunal Federal adota os ideais do “Presumption Against Preemption” e do “Clear Statement Rule” como reflexos do modelo de federalismo brasileiro, conforme estabelecido na ADPF 514, fortalecendo a autonomia municipal, especialmente no que concerne à elaboração das normas ambientais.

Assim, ao analisar a competência do Município na legislação de direito ambiental, é possível afirmar que a sua atuação configura-se como uma peça essencial na engrenagem do federalismo cooperativo ecológico. Com sua capacidade de adaptação, respeito às especificidades regionais e promoção da preservação ambiental, os municípios desempenham um papel fundamental na construção de um modelo de desenvolvimento sustentável, que busca o equilíbrio entre interesses locais e a proteção do meio ambiente, alinhado com os princípios do Estado Constitucional Ecológico e da participação ativa dos entes federativos na promoção do bem-estar de todos os cidadãos.

Referências:

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