RESUMO: O objetivo do presente artigo é, a partir de uma breve análise de dispositivos constitucionais, fazer observações a respeito do tema da intervenção federal, unindo comentários tanto de doutrinadores como passagens das recentes decisões dos tribunais superiores, e ainda, comentar a decretação de intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro. Busca-se, pois, com fulcro, primeiramente, em uma análise principiológica, comentar alguns aspectos da norma constitucional que hoje temos em vigor no ordenamento jurídico brasileiro, como garantia da ordem democrática.

PALAVRAS CHAVE: Intervenção Federal – Princípios – Excepcionalidade

INTRODUÇÃO

Em um cenário de constante instabilidade e incertezas, o Brasil precisa, antes de tudo, respeitar parâmetros que embasam um estado de segurança, não só político-jurídico, como organizacional.

Nesse contexto, a Carta Magna de 1988, símbolo da redemocratização em âmbito normativo, trouxe o federalismo cooperativo, onde enumerou competências privativas e dispôs também acerca das competências compartilhadas, quais sejam, comum e concorrente.

Dessa forma, a autonomia dos entes, a qual está relacionada à capacidade de desenvolver atividades dentro de limites previamente cincunscritos pelo ente soberano, limita e condiciona a atuação de cada um dos entes dentro de suas liberdades, deveres e atribuições.

A partir dessa análise, o instituto da Intervenção Federal, conforme leciona a doutrina de Bernardo Gonçalves Fernandes, é “ato de natureza política excepcional, que consiste na supressão temporária da autonomia de um ente, em virtude de hipóteses taxativamente previstas na Constituição visando à preservação da soberania da República Federativa do Brasil e da autonomia dos entes federativos”. [1]

Nessa linha, o STF, no Informativo 603, também trouxe explanação no mesmo sentido, veja-se:

O instituto da intervenção federal, consagrado no texto de todas as Constituições republicanas brasileiras, representa um elemento fundamental, tanto na construção da doutrina do Estado Federal, quanto na práxis do federalismo. O mecanismo de intervenção constitui instrumento essencial à viabilização do próprio sistema federativo, e, não obstante o caráter excepcional de sua utilização - necessariamente limitada às hipóteses taxativamente definidas na Carta Política -, mostra-se impregnado de múltiplas funções de ordem político- jurídica, destinadas (a) a tornar efetiva a intangibilidade do vínculo federativo, (b) a fazer respeitar a integridade territorial das unidades federadas, (c) a promover a unidade do Estado Federal e (d) a preservar a incolumidade dos princípios fundamentais proclamados pela Constituição da República. A intervenção federal, na realidade, configura expressivo elemento de estabilização da ordem normativa plasmada na Constituição da República. É-lhe inerente a condição de instrumento de defesa dos postulados sobre os quais se estrutura, em nosso País, a ordem republicano-federativa. (IF 603, Relator(a): Min. PRESIDENTE, Decisão Proferida pelo(a) Ministro(a) CELSO DE MELLO, julgado em 09/09/1998, publicado em DJ 25/09/1998 PP-00033)

Sendo assim, o presente trabalho visa analisar de maneira não só teórica, mas também com menção ao cenário fático atual, com fulcro em decisão recente dos tribunais superiores, as hipóteses e a visão da Intervenção Federal no ordenamento jurídico-constitucional brasileiro.

1.Princípios que regem a Intervenção Federal

Todos os princípios que serão objeto de estudo, de uma forma ou de outra, decorrem do princípio basilar que rege o tema: o princípio da excepcionalidade.

Partindo-se do pressuposto de que, com a Constituição Federal de 1988, todos os entes federativos foram dotados de autonomia, conforme disposição prevista no art. 18[2], inclusive os Municípios, deve-se ter em mente que, falar em intervenção, tanto estadual quanto federal, sempre será medida excepcionalíssima.

A intervenção é sempre do ente mais amplo, para o menos amplo. No caso do art. 35[3] da Constituição Federal, a União não irá intervir diretamente nos Municípios, mas sim os Estados. Os Municípios de território são a única exceção em que pode haver intervenção federal, mas isso não significa supremacia da União em relação aos Estados membros.

Isso porque a União é também ente autônomo, portanto, não dotado de soberania. É soberana a República Federativa do Brasil, sendo certo que essa não se confunde com a União.

Tal autonomia, relativa os entes em geral, é manifestada pelas capacidades de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação. Em breve síntese, entende-se a auto-organização como a capacidade que tem os entes de elaborarem suas próprias leis de regência, isto é, Constituição para a União e os Estados e Leis Orgânicas para Municípios e Distrito Federal.  O autogoverno é a prerrogativa de elegerem seus governantes, que difere da autoadministração já que essa relaciona-se à capacidade dos entes de dirigirem seus órgãos e serviços públicos, de forma a exercerem suas competências constitucionalmente atribuídas. Por fim, a autolegislação é a prerrogativa de editar a própria lei.

Respeitadas as autonomias mencionadas, consequentemente, resta respeitado o princípio da equilíbrio federativo, ou pacto federativo. Entretanto, deve-se atentar para o fato de que a intervenção é uma forma de manutenção desse equilíbrio, que espelha o princípio da manutenção da integridade nacional, pois tem por escopo a proteção da estrutura constitucional federativa contra atos destrutivos de unidades federadas, decorrente da indissolubilidade do vínculo federativo.

Nessa perspectiva, e tendo em mente a excepcionalidade da medida ora em análise, entende-se que as hipóteses de intervenção estão taxativamente previstas na Carta Magna, compondo, portanto, rol numerus clausus.

O princípio da taxatividade, por sua vez, está diretamente relacionado ao princípio da temporariedade, uma vez que, dentre as hipóteses taxativamente elencadas na Lei Maior, deve-se, mesmo optando-se por sua aplicação, indicar o prazo máximo, a justificar a excepcionalidade da medida, preservando-se como regra a autonomia.

Diante do exposto, percebe-se que a excepcionalidade da intervenção abre um leque de fundamentação também de base principiológica, firme também no princípio da necessidade, todos com o fim primeiro de manutenção do pacto federativo e, assim, respeito à Constituição Federal.

2.Pressupostos e requisitos de Intervenção Federal

Os pressupostos da Intervenção Federal estão elencadas em rol exaustivo no art. 34 da Constituição Federal. Vejamos:

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I - manter a integridade nacional;

II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;

III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;

IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;

V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:

a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;

b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

Segundo a doutrina do professor Guilherme Peña de Moraes, a intervenção federal tem natureza jurídica de procedimento político-administrativo, o qual é deflagrado por ato praticado no exercício do poder, vinculado ou discricionário, em que se encontra investida a Chefia do Poder Executivo da entidade interveniente, sob a forma de decreto.[4]

Decorre dessa natureza jurídica uma consequência de caráter prático: o não cabimento de recursos extraordinários. Isso ocorre pelo fato de que, em âmbito de intervenção federal, a atividade desenvolvida pelo judiciário no inc. VI do art. 34 não tem caráter propriamente jurisdicional, e, portanto, não há uma causa da qual se possa recorrer, ante a natureza político-administrativa do procedimento.

No que concerne aos requisitos, estão previstos no art. 36 da Constituição Federal:

Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:

I - no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário;

II - no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;

III - de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de lei federal.   (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

IV - (Revogado pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

§ 1º O decreto de intervenção, que especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor, será submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembléia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.

§ 2º Se não estiver funcionando o Congresso Nacional ou a Assembléia Legislativa, far-se-á convocação extraordinária, no mesmo prazo de vinte e quatro horas.

§ 3º Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, IV, dispensada a apreciação pelo Congresso Nacional ou pela Assembléia Legislativa, o decreto limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade.

§ 4º Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal.

Depreende-se desse dispositivo, que a intervenção pode ser espontânea ou provocada.

A primeira é aquela manejada pelo Presidente da República, pela exaração do decreto interventivo, prevista nos incisos I, II, III e V. Decorrem da (a) necessidade de manutenção da integridade nacional, (b) a repulsa à invasão estrangeira ou de uma Unidade da Federação em outra, (c) a resolução de grave comprometimento da ordem pública ou (d) a reorganização das finanças do Estado ou Distrito Federal.

A intervenção provocada, por seu turno, está disposta nos incisos remanescentes, isto é, art. 34, inc. IV, VI e VII, devendo a interpretação desses ser conjugada com o art. 36, inc. I, II e III. É caracterizada por também ser manipulada pelo Presidente da República, pela expedição de decreto interventivo, mas em razão de solicitação do Poder Legislativo ou Executivo estadual ou distrital, ou também de requisição do Poder Judiciário Nacional, no âmbito da ação direta de inconstitucionalidade interventiva, bem assim da ação de executoriedade de lei federal, ou não.

3.Breve análise da Intervenção Federal no Rio de Janeiro

Em 2018, o Decreto n^o 9.288[5] determinou a Intervenção Federal no Estado do Rio de Janeiro. Discutiu-se se o fundamento foi aquele previsto no inc. III do art. 34, isto é, pôr termo a grave comprometimento da ordem pública, ou aquele previsto no inc. IV do mesmo dispositivo, qual seja, garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas Unidades da Federação.

Como visto supra, tal diferenciação não é meramente teórica, ante a distinção procedimental no que toca a ser o inciso III intervenção espontânea e o inc. IV, por sua vez, intervenção provocada, a depender, portanto, de requisição.

Sobre o Decreto do Presidente da República, cabe ponderar que de acordo com o procedimento previsto no capítulo VI do Título III da Carta, esse deve fixar a amplitude, as condições, os termos e o prazo da intervenção, bem como, se houver, nomear interventor, tudo em respeito aos princípios já analisados, tais como excepcionalidade, temporalidade e necessidade.

Ademais, o referido Decreto deve ser submetido à controle político, em respeito ao sistema de checks and balances, analisando a adequação do referido ato no prazo de vinte e quatro horas, em consonância com o parágrafo primeiro do art. 36 da Constituição Federal, ressalva a hipótese do parágrafo 3^o do mesmo dispositivo.

Ainda, cabe comentar que, respeitando-se, mais uma vez, a Constituição Federal nesse ponto, há limites ao Poder Legislativo fixados no Título Terceiro da Carta Magna, no caso concreto, toda a atividade constituinte derivada exercida pelo Congresso Nacional restou sobrestada, e não se pode deliberar sobre nenhuma proposta de emenda constitucional que se encontrava em curso na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, vê-se que o instituto da intervenção federal, por sua natureza excepcionalíssima, até o ano de 2018, jamais havia sido decretado no Brasil.

Talvez pelo o conjunto de limitações circunstanciais ao poder de emenda, constante do art. 60, § 1º da Lei Maior, o qual constitui o motivo fundamental pelo qual, a Presidência da República não havia, até então, formalizado qualquer ato monocrático no sentido de produzir o primeiro episódio de adoção do instituto previsto nos arts. 34 e 36 da Carta Magna.

Talvez, ainda, pelo conjunto de instrumentos disponíveis, desde a redemocratização, tais como medidas provisórias e emendas constitucionais, que possibilitam uma “governabilidade” com ingerência em diversos aspectos, de uso reiterado pelo Poder Executivo (sem adentrar no mérito da presença ou não de relevância e urgência, possibilidade ou não de seu controle judicial das medidas provisórias).

Vê-se, pois, que os ‘acordos de cooperação’ entre governos estaduais e federal evitaram a medida extrema da formalização do ato interventivo, em aparente respeito a seu caráter excepcional, sendo certo que tal excepcionalidade deve ser mantida, para que se possa falar em democracia no país.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

MORAES, Guilherme Peña de. Curso de Direito Constitucional. São Paulo, Atlas, 5^a ed., 2013.

BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas – Limites e possibilidades da Constituição Brasileira, Rio de Janeiro, Renovar, 7^a ed., 2003.

FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional, Juspodium, 7^a ed., 2016.

NOVELINO, Marcelo. Curso de Direito Constitucional, Juspodium, 12^a ed., 2017.

BRASIL. Constituição Federal, 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em 6/06/2023. http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000049060&base=basePresidencia. Acesso em 07/06/2023.