Alteração contratual sem caracterização do “jogo de planilha”: presunção relativa de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato

Em sede de processo de representação, foram noticiadas possíveis irregularidades em obras de asfaltamento da BR-101, situadas entre as localidades de Estreito e Bujurú, e nas obras relativas ao trecho Bujurú-Tavares. De acordo com a unidade instrutiva, a modificação efetuada pelos termos aditivos representaria prejuízo para a Administração, pois retirara da proposta da empresa contratada a vantagem comparativa que lhe assegurou a vitória no procedimento licitatório. Para a unidade técnica, com a supressão ou redução de quantitativos de itens com preços unitários que seriam favoráveis à Administração, teriam sobressaído, com maior preço relativo na planilha orçamentária, itens com custos unitários mais onerosos aos cofres públicos, o que tornaria patente o desequilíbrio da relação contratual em detrimento da Administração. Essa realidade implicaria a perda da vantagem comparativa da proposta da licitante, que deixaria de ser a melhor classificada em relação aos outros concorrentes. No voto, o relator destacou que “o jogo de planilha se concretiza por meio de aditivos contratuais em que se verifique a ocorrência de ato culposo ou doloso do agente público prejudicial ao erário”. Todavia, haveria situações em que “as modificações contratuais são tecnicamente justificáveis e necessárias, realizadas para promover o interesse público e não para proporcionar ganhos ilegítimos para a contratada”. Na espécie, as modificações contratuais seriam justificáveis tecnicamente, estando devidamente fundamentadas. Não teriam sido evidenciados, nos autos, “intuitos, atos ou procedimentos visando, mediante ardil ou qualquer subterfúgio urdido pelas partes, alterar, em favor da contratada, as condições econômico-financeiras originalmente estabelecidas”. Não teria ocorrido, em consequência, a prática condenável do “jogo de planilhas”, apesar de “evidenciado que as modificações procedidas podem ter favorecido a contratada”. Restaria apurar, então, “se alterações promovidas pela Administração, no interesse público, legítimas, e que resultem favoráveis à contratada, como as que aqui se discute, sempre teriam o condão de obrigar as partes à revisão das cláusulas econômico-financeiras do contrato para que se mantivesse o equilíbrio contratual inicialmente pactuado, com base no art. 58, § 2º, da Lei nº 8.666/1993”. A esse respeito, o relator, com base em julgado proferido pelo Tribunal, destacou que “a aferição da eventual redução ou supressão do desconto sobre o orçamento-base, após alterações contratuais, gera a presunção de possível desequilíbrio econômico-financeiro, a ser completa e cabalmente confirmado ou refutado pela Administração, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestação da contratada (...) Se da modificação supressiva ou redutiva, tecnicamente justificável, resultar nova configuração de proposta que, à época da licitação, não seria a mais economicamente vantajosa, esse fato não constitui motivo suficiente para impor, direta e imediatamente, ônus à empresa contratada resultante dessa alteração. Isso servirá apenas como presunção relativa do desequilíbrio, a ser cabalmente examinada”. No presente caso, além de tecnicamente justificada, a própria unidade técnica, na opinião do relator, concluiu que "a revisão de projeto determinada por este Tribunal mostrou-se tecnicamente vantajosa ao permitir a execução da obra sem as habituais paralisações para a solução de problemas decorrentes de falhas de projeto, fato quase inédito no DNIT". Assim, as alterações contratuais, no contexto, não poderiam obrigar à revisão das cláusulas econômico-financeiras do contrato para suprimir potencial ganho proporcionado à contratada na execução por decisões unilaterais da Administração. Com os fundamentos apontados, o relator propôs, em consequência, a improcedência da representação, o que foi aprovado pelo colegiado. Precedente citado: Acórdão nº 1755/2004, do Plenário. Acórdão n.º 8366/2010-Plenário, TC-020.201/2005-7, rel. Min-Subst. Weder de Oliveira, 07.12.2010.

Decisão publicado no  Informativo 46 do TCU - 2010