O artigo em comento está situado na primeira etapa da persecução penal, também chamada de “fase administrativa”. Admitindo-se o inquérito policial como procedimento dessa etapa persecutória, aliado ao fato de ser o primeiro meio de coleta de elementos e provas de um ilícito, foi a mencionada peça inquisitiva o objeto do presente trabalho, havendo análise da legislação, doutrina e jurisprudência pertinentes.

O tema deve ser esclarecido em um Estado Democrático de Direito consolidado, impondo a observância do principio do devido processo legal também na fase administrativa, chamada de fase “pré-judicial”, etapa de suma importância para a formação de elementos que sustentarão uma denúncia que culminará em uma ação penal, podendo, se bem formada, atingir seu ideal, qual seja, uma condenação. Portanto, nesse contexto, não pode o investigado ser tratado como um mero objeto, mas, ao contrário, deve ser tratado como um sujeito que, além de deveres, tem direitos assegurados pela mais importante norma de um país: a Constituição Federal.

A importância do inquérito policial não deixa dúvidas, uma vez que serviu, ao longo da história, de subsídio para a maioria das ações penais ajuizadas e para as inúmeras sentenças prolatadas.

Não se pode olvidar que, embora tenha trazido discussões acerca de sua eficiência, transparência e até mesmo paridade com o sistema constitucional, uma peça tão importante tem sua eficiência atestada na medida em que sofreu poucas alterações legislativas ao longo do tempo.

Na organização social do homem, desde os primórdios até os dias atuais, desde a formação do Estado como ente jurídico este tem como atribuição, dentre outras, garantir a segurança dos cidadãos.

O individuo, sujeitando-se a viver em sociedade e a curvar-se às suas regras, espera também a manutenção de seus direitos por parte da coletividade, para não ter que agir por sua conta para resolver os problemas que lhe atingem.

Havendo um fato previsto em norma cogente como sendo uma infração a essa norma, inicia-se o poder-dever do Estado em apurar o ocorrido e punir o autor do ilícito, para, assim, garantir a estabilidade das relações sociais e da segurança coletiva, conforme se preceitua na Lei Maior.

Qualquer que seja a forma que o Estado utilize para apurar um ilícito, deve seguir regras impostas a todos os jurisdicionados, inclusive a si, pois detém o poder dos mecanismos de coerção para assegurar a ordem jurídica, mas não pode se sobrepor a tais normas nem mesmo sob o pretexto de manter essa ordem. Um desses mecanismos é o inquérito policial, que tem por finalidade iniciar o dever do Estado e apurar, punir e manter a ordem jurídico-social, sem ferir a dignidade do individuo, prevista constitucionalmente.

No sistema vigente, há duas etapas da persecução penal: o inquérito policial e a ação penal. O primeiro serve para colher elementos aptos a ensejarem o oferecimento de uma ação penal, estruturando e dando justa causa à propositura desta, servindo para fundamentá-la.

Para execução do mister de apurar, para garantir a punição ou evitar o cometimento de uma injustiça, o Estado precisa socorrer-se de princípios e normas específicas.

O poder de policia foi criado pelo Estado sob a forma de um poder-dever denominado “polícia”, sendo característico que a intervenção se dê diretamente na esfera dos governados. Tem como finalidade assegurar a segurança e o bem-estar social, sendo ligado à atuação administrativa do Estado.

O poder de polícia é uma das ferramentas utilizadas pelo Estado para assegurar a liberdade dos indivíduos na sociedade e, da mesma forma, impor limites a essa liberdade para que vontades individuais não se sobreponham à organização da coletividade.

Denotam-se, assim, duas vertentes do poder de polícia, sendo uma referente às limitações administrativas ao exercício das liberdades. A outra trata da regulamentação legislativa, controlando também a aplicabilidade do poder de polícia.

Entretanto, deve-se bem delinear a diferença entre poder de polícia administrativo e poder de polícia judiciária, que consiste basicamente na modalidade do ilícito que será combatido.

A entidade policial administrativa tem como escopo o impedimento de atividades que afetem a paz social e pode ser exercida por diversos órgãos da Administração Pública, podendo ser a direta ou a indireta.

A atividade de polícia judiciária é exercida constitucionalmente pelas Polícias Civil ou Federal, que possuem atribuições de polícia administrativa, além de serem auxiliares do Poder Judiciário.

O termo vem do grego “politéia”, de “polis”, que significa “cidade”, entendendo-se que mostra o ordenamento jurídico estatal sobre a comunidade.

A polícia pode ser classificada sob diversos prismas. Pode se dar a classificação quanto ao local da atividade (aérea, marítima e terrestre), quanto ao tipo de policiamento (se preventivo, é velada; se repressivo, é uniformizada), ou quanto ao objeto de sua atividade, que pode ser administrativa ou judiciária. Quanto a este último, o conceito não abrange o vasto leque de atividades impostas aos órgãos de segurança pública. A polícia investigativa apura a autoria e as circunstâncias de um delito. Já a polícia judiciária auxilia o Poder Judiciário no cumprimento de determinações judiciais que não podem ser cumpridas pelos agentes judiciários (normalmente oficiais de justiça ou, comumente em comarcas menores, os funcionários cedidos pelas prefeituras, que atuam “emprestados”, na condição “ad-hoc”).

A Carta Maior define atribuições básicas às polícias, que são pormenorizadas por leis infraconstitucionais, mas, em seu artigo 144, § 1º, I, assevera ser destinação da Polícia Federal apurar as infrações penais e, em seu inciso IV, aduz a exclusividade em exercer as funções de polícia judiciária da União. No § 4º do citado artigo, afirma que as polícias civis estaduais, além de exercerem o múnus de apurarem as infrações penais, acumulam a atribuição de polícia judiciária. Portanto, o § 1º, fracionado em incisos, e o § 4º deixam clara a separação de funções das agências policiais, previstas na Constituição Federal.

Havia, nas Ordenações Filipinas e no Código de Processo de 1832, comandos legais que previam o procedimento informativo inquisitivo, sem, entretanto, denominá-los de “inquérito policial”.

O nome que é utilizado hoje veio na esteira do Decreto nº 4.824, de 28 de novembro de 1871, que, por seu turno, regulamentou a Lei nº 2.033, de 1871. Determinava o artigo 42 do aludido Decreto que o inquérito policial consistia em todas as diligências necessárias para o descobrimento dos fatos criminosos, suas circunstâncias, seus autores e cúmplices, devendo ser reduzido a instrumento escrito.

Com a ocorrência de um ilícito penal, surge para o Estado o poder-dever de apurar os fatos, identificar a autoria de forma a promover um imparcial julgamento, exercendo, assim, seu direito de punir. Lembrando-se que a pacificação social é basicamente a finalidade do direito exteriorizado na garantia da ordem pública em benefício do bem comum, pela qual se impõe ao Estado o exercício de jurisdição. A busca das provas, a persecução penal pelo Estado visando uma finalidade prevista em lei deve, obrigatoriamente, seguir princípios basilares que não venham a chocar-se com a síntese criadora de um Estado de Direito, possibilitando a garantia de defesa de quem é apontado pelo órgão estatal como infrator da lei.

A investigação estatal se exterioriza, quando da ocorrência de um ilícito penal, pelos atos de poder de polícia que, incondicionalmente, combatem a criminalidade sustentando a denúncia criminal e colhendo de forma cautelar as provas de autoria e materialidade delitiva, que poderiam perecer até o momento da instrução processual em juízo.

Alguns doutrinadores entendem que a requisição, depois da Constituição Federal de 1988, cabe apenas ao Ministério Público, conforme o comando do art. 129, inc. I, da Carta Maior, não podendo a autoridade policial se recusar a instaurar, uma vez que a natureza da requisição é a de determinação, de imposição, embora não exista subordinação hierárquica entre Tribunal, Ministério Público e Polícia Judiciária.

No caso de crimes de ação penal pública condicionada, há duas hipóteses:

a)      Mediante representação do ofendido ou de seu representante legal: sendo o crime de ação penal pública, porém condicionada à representação da parte ofendida ou de quem legalmente o representar, o inquérito não poderá ser instaurado sem o oferecimento da competente peça vestibular. A representação nada mais é que a simples manifestação de vontade do ofendido ou do represente legal da vítima, apenas autorizando o Estado a iniciar a persecução penal. Para enquadrar-se na condição de capaz a oferecer a representação, deverá o ofendido ser maior de dezoito anos; se menor, caberá ao seu representante legal.

b)      Mediante requisição do ministro da justiça: na hipótese de infração cometida por estrangeiro contra brasileiro, fora do país, nos casos de crime contra a honra, contra chefe de governo estrangeiro, crime contra a honra do presidente da República e em algumas situações previstas no Código Penal Militar. A requisição deverá ser encaminhada ao chefe do Ministério Público, sendo que lhe é facultado requisitar diligências à polícia ou oferecer denúncia.

Finalmente, no caso de crimes de ação penal privada, a instauração do inquérito policial depende de representação escrita ou verbal da parte ofendida, sendo que deve ser reduzida a termo no caso de ser comunicação verbal (procedimento escrito), seja da parte ofendida ou de seu representante legal.

Dependendo da forma como houve a instauração do inquérito policial, podem ser:

a)      Portaria: quando instaurado ex officio (ação penal pública incondicionada);

b)      Auto de prisão em flagrante (qualquer espécie de infração penal);

c)      Requerimento do ofendido ou de seu representante (ação penal privada e ação penal pública incondicionada. Quando se tratar de ação penal pública condicionada à representação, o inquérito não começará por requerimento do ofendido, pois tal requerimento será recebido como representação);

d)     Requisição do Ministério Público ou de autoridade judiciária (ação penal pública condicionada e incondicionada. No caso da condicionada à representação, esta deverá se fazer acompanhar);

e)      Representação do ofendido ou de seu representante legal, ou requisição do ministro da justiça (ação penal pública condicionada).

Não há, para o inquérito policial, ao contrário dos procedimentos judiciais, um codex acerca dos ritos a serem seguidos, de forma pormenorizada, envolvendo os atos a serem praticados; o Código de Processo Penal indica providências que deverão ser seguidas no curso da peça informativa.

A primeira, e que deveria ser imprescindível à elucidação dos fatos, é a diligência da autoridade até o local dos fatos de maneira a providenciar que não haja alteração no sítio dos acontecimentos. Com a redação dada pela Lei nº 8.862, de 28 de março de 1994, a autoridade policial deverá (imposição) dirigir-se ao local — e não apenas quando possível, como era anteriormente —, e preservará o estado e a conservação das coisas até a chegada dos peritos, não mais se afigurando a expressão “enquanto necessário”. A partir do momento que os peritos assumirem o local dos fatos, deverão fazer constar do laudo as alterações do estado das coisas e discutir-se-ão, no relatório, as consequências das mudanças na dinâmica dos fatos.

A única exceção feita à regra se dá nos casos de crimes de trânsito: para evitar que o acidente atrapalhe o fluxo no leito carroçável, o que, atualmente, nas grandes cidades com vias cada vez mais congestionadas, é algo comum, pode o agente ou a própria autoridade policial autorizar, independente de haver exame do local, a remoção dos veículos e das pessoas envolvidas.

Nos casos em que há instrumentos relacionados ao crime e estes se encontram no local dos fatos, após a liberação das peças pelos peritos, devem ser relacionados e apreendidos, acompanhando os autos do inquérito. Todos os instrumentos envolvidos com algum ilícito penal deverão ser periciados para que seja verificada a capacidade lesiva e sua eficiência em relação aos fatos, ajudando a esclarecer a autoria de um crime, quando apurada a materialidade.

Serão perdidos em favor da União, respeitando-se o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé, os instrumentos do crime, se consistirem em ilícito seu fabrico, alienação, uso ou porte (Código Penal, art. 91, II, “a”). Poderão ser destruídos ou recolhidos a museu criminal, caso haja interesse em sua conservação (CPP, art. 124).

Poderá ser realizada também, tanto no local do crime, em domicílio ou na própria pessoa, a busca e apreensão, tratada pelo artigo 6º, II, do Código de Processo Penal.

Caso não ocorra nenhuma das hipóteses permissivas da busca no período noturno, esta deverá sempre ser precedida de mandado judicial, exceto se a autoridade judiciária acompanhar a diligência.

Para se realizar a busca pessoal, não haverá necessidade de mandado, bastando fundada suspeita de que a pessoa está na posse de arma proibida ou de instrumentos que tenham relação com o crime, ou ainda quando realizada por ocasião da busca domiciliar (CPP, art. 244). Essas buscas podem ser feitas em domingos e em feriados (CPP, art. 797).

No inquérito policial, o indiciamento é a imputação feita a alguém, atribuindo-lhe a prática do ilícito penal investigado, desde que haja razoáveis indícios de sua autoria, contendo uma autoria provável, que deverá ser avaliada. Seria o equivalente a um rascunho de uma acusação, assim como denúncias seriam os esboços de ações penais.

Declara-se, assim, com o indiciamento, que um suspeito é o provável autor de um fato delituoso. Não significa que será condenado, pois se pode, ao longo da instrução processual, aferir tratar-se de inocente, mas que, até certo momento — no caso, durante a investigação policial — tinha vários elementos a seu desfavor, fazendo crer ser culpado. Deve haver uma sólida convergência dos indicativos de autoria, para que haja o indiciamento. A partir daí, toda a investigação se concentra sobre os indiciados, sem se descuidar da hipótese de haver outros agentes envolvidos.

O indiciado deverá ser interrogado pela autoridade policial, respeitando-se os mesmos preceitos do interrogatório judicial.

A autoridade policial não está incumbida de providenciar advogado para o indiciado para acompanhar seu interrogatório, nem de intimar o defensor técnico para acompanhar o ato. O termo de interrogatório será assinado pela autoridade policial, pelo escrivão de polícia e por duas testemunhas que tenham presenciado sua leitura, conforme manda o art. 6º, V, do CPP.

Antes da vigência do novo Código Civil, em 2003, deveria ser nomeado um curador para o indiciado menor, para que seu interrogatório fosse acompanhado. Tratava-se do menor de 21 anos e maior de 18, pois o menor de 18 é inimputável, sequer podendo ser interrogado. Atualmente, os maiores de 18 e menores de 21 são imputáveis, em face de sua plena capacidade. Portanto, o divisor dos 21 anos não existe mais, pois o menor de 18 é inimputável e, acima desta idade, responde-se normalmente, ante a plena capacidade civil que, consequentemente, acarreta na responsabilidade pela prática de qualquer ato jurídico, sem distinção entre ramos do Direito.

Dessa forma, não há mais a figura do representante legal e do curador para o maior de 18 anos, exceto se for doente mental, sendo que foi revogado o artigo 15 do Código de Processo Penal, desde 11 de janeiro de 2003. Assim, a falta de nomeação de curador nessa fase da persecução penal não importa em invalidação do inquérito, uma vez que se trata de peça de caráter administrativo. Porém, se houvesse irregularidade dessa natureza, diminuir-se-ia sensivelmente o valor probatório do ato e, tratando-se de prisão em flagrante, poder-se-ia ensejar no relaxamento da prisão.

Findadas as investigações, deve a autoridade policial fazer minucioso relatório do que tiver sido apurado nos autos do inquérito policial, sendo-lhe vedado, contudo, emitir opinião, julgamento ou qualquer juízo de valor, abstendo-se, desta forma, de manifestação de cunho íntimo e pessoal. Deverá, ainda, indicar as diligências não realizadas e as testemunhas que não foram ouvidas. Tratando-se de crime de tóxicos, deverá indicar a classificação da conduta de acordo com a legislação especial sobre o assunto.

Após o encerramento, serão os autos do inquérito policial relatados pela autoridade e remetidos ao juízo competente, fazendo-se acompanhar dos instrumentos e dos objetos que interessarem à prova, providenciando a autoridade a comunicação ao Instituto de Identificação, constando os dados relativos à infração e ao indiciado, bem como para qual juízo de direito foi distribuído. Após aportarem em juízo, deverão ser remetidos ao Ministério Público para que o parquet analise as peças e se manifeste, no sentido de pedir alguma diligência complementar à polícia ou alguma providência judicial.

Estando o indiciado em liberdade, a autoridade policial terá o prazo de trinta (30) dias para concluir as investigações, contados a partir do recebimento da notitia criminis. Nessa situação, ou seja, com o investigado solto, é possível haver prorrogação do prazo para conclusão desde que haja motivo relevante, que justifique a medida. O magistrado, antes de conceder ou negar o pedido, deverá ouvir o titular da ação penal, ou seja, o representante do Ministério Público, o qual poderá decidir pela suficiência de elementos para formar sua convicção, exercendo assim seu direito de ação, ou, caso entenda que faltam providências, requerer novas diligências.

Concluído o inquérito, poderá o membro do Ministério Público requerer novas diligências, se entender serem estas imprescindíveis, devolvendo os autos à origem (autoridade policial), providência também aplicável, por analogia, ao ofendido, desde que se trate de ação por iniciativa deste.

Porém, entendendo o magistrado que as providências requeridas são desnecessárias, não poderá indeferir o retorno do inquérito policial à delegacia de polícia, pois, se assim o fizer, estará incorrendo em error in procedendo, estando, assim, o magistrado, sujeito ao recurso de correição parcial.

O procedimento correto, aplicável à espécie, está previsto no art. 28 do Código de Processo Penal, o qual se aplica por analogia, devendo o magistrado remeter os autos ao Procurador Geral de Justiça, para que este insista na diligência ou nomeie, então, outro promotor para oferecer a denúncia.

Por lógica, esta regra não poderá se estender ao titular da ação penal privada. Sob o prisma da atual Carta Constituinte, não há motivos para o magistrado indeferir o pedido de retorno dos autos à autoridade policial caso a solicitação seja feita pelo ofendido. Tratando-se de ação penal pública, o juiz exerce, nesse caso, uma função diferenciada, qual seja, a de fiscal do princípio da obrigatoriedade da ação penal, princípio este que não abrange a ação penal privada.

No caso de o indiciado se encontrar preso, o prazo para conclusão do inquérito é de dez (10) dias, contados a partir do dia seguinte ao da efetivação da prisão.

Em regra, o prazo aludido é improrrogável, mas não configura constrangimento ilegal a demora, por motivos plausíveis, da conclusão do procedimento investigatório, de acordo com as providências necessárias, posto serem imprescindíveis.

Havendo a decretação da prisão temporária, o tempo de prisão somar-se-á ao prazo de encerramento do inquérito, de maneira que, além do período de prisão temporária, terá o presidente do inquérito mais dez dias para concluir o trabalho investigativo. Findo o inquérito policial, caso seja devolvido para diligências complementares, não será motivo para o relaxamento da prisão, se a denúncia for oferecida em cinco dias, contados a partir da abertura de vista ao Ministério Público. Uma vez ultrapassado o prazo mencionado, passa a ser ilegal o constrangimento à liberdade do indiciado, podendo ser atacado pela via do habeas corpus, com fundamento no art. 648, II, do Código de Processo Penal.

Poderá o Ministério Público requisitar diretamente à autoridade policial as providências que entender faltantes.

Sendo o inquérito policial instaurado por requerimento do ofendido para apuração de crime de ação privada, após concluídas as investigações o inquérito será remetido ao juízo competente, aguardando a provocação, a título de impulso, de quem de direito. Falta determinação expressa na lei sobre a necessidade de intimação do ofendido. Portanto, é recomendável que o interessado acompanhe o desenrolar das medidas investigativas, para não ter a possibilidade de perder o prazo estabelecido no artigo 38 do Código de Processo Penal.

Por se tratar de prazo processual, segue o que determina o artigo 798, § 1º, do Código de Processo Penal. Dessa maneira, deve ser desprezado, na contagem, o dia inicial, também chamado de “termo a quo”, incluindo-se o dia final, ou “termo ad quem”. Pelo fato de que a polícia judiciária dá expediente vinte e quatro horas por dia, independente de ser dia útil ou feriado, não se deixa para contar, por exemplo, na segunda-feira, um prazo cujo termo inicial se dá na sexta-feira, como se faz na contagem dos prazos processuais cíveis.

O prazo que trata do encerramento do inquérito policial não é contado sob a regra do artigo 10 do Código de Processo Penal, uma vez que não possui natureza penal, pois sua contagem e decurso em nada alterarão o direito de punir do Estado, uma vez que incidem consequências apenas na esfera processual. Incorpora-se ao direito penal apenas o que cria, extingue, aumenta ou diminui a pretensão punitiva estatal. Porém, será considerado prazo processual aquele que acarretar alterações somente para o processo, sem interferir na esfera do direito material. Caso se trate de prisão provisória, a restrição à liberdade não se dá em virtude de um aumento da pretensão punitiva, mas tão somente por necessidade para o processo.

Apenas o magistrado pode determinar o arquivamento do inquérito policial, a pedido do Ministério Público, que, por ser o titular da ação penal, analisa a viabilidade do arquivamento.

Não pode a autoridade policial arquivar o inquérito policial (artigo 17 do Código de Processo Penal), cabendo-lhe apenas colher elementos para a formação do convencimento do titular da ação penal, pois tal ato impende de valoração do que foi colhido até aquele momento.

Uma vez que não tenha justa causa, a autoridade policial pode deixar de instaurar o inquérito policial, mas, uma vez inaugurado, o arquivamento se dá mediante decisão judicial que analise pedido do Ministério Público nesse sentido, de maneira fundamentada, em obediência ao princípio da obrigatoriedade da ação penal. Não pode também, por sua vez, o magistrado determinar o arquivamento do inquérito policial sem ouvir o parquet.

Caso o magistrado não concorde com o pedido do representante ministerial, deverá remeter os autos ao procurador-geral de justiça, que terá a faculdade de oferecer a denúncia, designar outro promotor de justiça para atuar, ou então poderá insistir no arquivamento, ficando aí, o magistrado, obrigado a atendê-lo, nos termos do que dispõe o artigo 28 do Código de Processo Penal.

Caso a competência seja originária dos Tribunais, ocorrerá da mesma forma que na primeira instância, sendo, entretanto, do relator sorteado, a providência. Trata-se do princípio da devolução, segundo o qual o magistrado, exercendo competência anormal, devolve o caso ao chefe do Ministério Público, quem ultimará a providência. O membro da instituição que for designado para oferecer a denúncia estará obrigado a fazê-lo, pois, por agir por delegação, não o faz em nome próprio, mas no da autoridade pela qual foi designado.

É irrecorrível a decisão que determinar o arquivamento do inquérito policial, exceto nos casos de crime contra a economia popular, onde caberá recurso oficial (art. 7º da Lei nº 1.521/51).

Não se admite o oferecimento de ação penal subsidiária da pública, caso haja o arquivamento, pois a mencionada ação somente é cabível na hipótese de inércia do órgão ministerial.

Uma vez arquivado o inquérito policial diante da ausência de provas, poderá a autoridade policial diligenciar novamente se houver novas provas (ou indícios) desde que não tenha se operado a extinção da punibilidade pela prescrição, pois as novidades trazidas podem alterar as condições que ensejaram o arquivamento do inquérito policial.

Para as hipóteses de ação penal privada, não precisa o ofendido solicitar o arquivamento do inquérito policial. Basta, para tal finalidade, deixar que decorra o prazo decadencial do artigo 38 do Código de Processo Penal, transcorrendo sem o oferecimento de queixa-crime. Se o ofendido formular pedido nesse sentido, será considerado como renúncia tácita, trazendo a extinção da punibilidade do agente (Código de Processo Penal, art. 107, V).