SUMÁRIO. 1. Introdução. 2. Prescrição e decadência dos créditos não tributários cobrados pela Fazenda Nacional na Justiça do trabalho. 3. Considerações Finais. 4. Referências bibliográficas.

RESUMO: Investiga a existência de prazo decadencial para a constituição dos créditos não tributários cobrados pela Fazenda Nacional na Justiça do Trabalho. Analisa o termo inicial do prazo prescricional para a cobrança desses créditos.

1. INTRODUÇÃO

Ultimamente tenho me deparado com algumas decisões da Justiça do Trabalho as quais reconhecem a decadência do crédito referente a multas por infração à legislação trabalhista, tendo por fundamento o transcurso de mais de cinco anos entre a data da lavratura do auto de infração e a data do vencimento do débito.

Ocorre que a Lei nº 9.873/99, que trata do prazo para o exercício da ação punitiva da Administração Pública Federal, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, apenas fala em prescrição, nada mencionando sobre a decadência.

Assim, cumpre investigar em primeiro lugar sobre a existência de um prazo decadencial para a constituição dos créditos não tributários e, caso existente, quando se poderia considerar efetivamente ocorrida a constituição dos mesmos. Ou, ao contrário, se existente apenas o prazo de prescrição. 

2. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA DOS CRÉDITOS NÃO TRIBUTÁRIOS COBRADOS PELA FAZENDA NACIONAL NA JUSTIÇA DO TRABALHO

Após a edição da Emenda Constitucional nº 45/2004, os processos que envolvem matérias relacionadas à atividade de fiscalização do trabalho, passaram a ser processados e julgados na Justiça do Trabalho, a teor do disposto no art. 114, VII, da CF:

Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:

(...)

VII - as ações relativas às penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos órgãos de fiscalização das relações de trabalho;

Neste contexto, as Execuções Fiscais iniciadas pela União para a cobrança de multa por infração à legislação trabalhista passaram a ser da competência da Justiça do Trabalho.

De inicio, vale destacar que os créditos ora tratados, por se tratarem de multa aplicada pelo órgão de fiscalização trabalhista, não possuem natureza tributária. A exigência dos valores cobrados a título de multa por infração à legislação trabalhista tem nascedouro num vínculo de natureza administrativa, não representando, por isso, a exigência de crédito tributário.

Dessa forma, são inaplicáveis, ao caso, as regras sobre prescrição e decadência previstas no CTN. Relembrando, os créditos tributários se submetem a dois prazos: o primeiro decadencial, para constituição definitiva por meio do lançamento, previsto no art. 173 do CTN; o segundo, prescricional, contado a partir desse último ato, para ajuizamento da ação fiscal (art. 174 do CTN). 

De acordo com tais dispositivos, a Fazenda Pública tem o prazo decadencial de cinco anos, a contar do fato gerador, para constituir o crédito não tributário pelo lançamento. Após a constituição do crédito tributário, ela tem o prazo prescricional também de cinco anos para cobrá-lo (art. 174 do CTN).

No que tange aos créditos de natureza administrativa, a Fazenda Nacional já reconheceu a aplicação, por analogia, do prazo prescricional quinquenal previsto no Decreto n º. 20.910/32, que dispõe sobre as pretensões contra as Fazendas Públicas federal, estadual e municipal.

Mais recentemente, foi editada a Lei nº. 9.873/99, que estabelece igual prazo de 05 (cinco) anos, para propositura da ação punitiva da administração pública federal, com intuito de apurar infração à legislação em vigor.

Note-se que a diferença entre os citados diplomas normativos, ambos em vigor, está no fato de que enquanto o Decreto n º. 20.910/32 dispõe sobre prescrição das pretensões de particulares em face das Fazendas Públicas federal, estadual e municipal, a Lei nº. 9.873/99 dispõe sobre a prescrição da pretensão da Fazenda Pública federal em face dos particulares, no exercício de seu poder de polícia.

Dispõe a Lei nº 9.873/99:

Art. 1^o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Como se percebe, o art. 1º da citada lei se refere ao termo prescrição quando dispõe sobre o prazo para a Administração apurar infrações cometidas pelos administrados, no exercício de seu Poder de Polícia.

Em que pese o referido dispositivo falar em prescrição, em nosso entender, o direito de a Administração apurar infrações, no exercício de seu Poder de Policia, constitui direito potestativo, sujeito ao prazo decadencial. Isso porque compete exclusivamente à Administração exercer o poder de apurar a ocorrência de eventual infração e punir o respectivo infrator, independente da vontade e da colaboração do Administrado.

Na mesma linha, entendendo que se trata de prazo decadencial, discorre Alice Serpa Braga (2012, p. 01): 

A pretensão punitiva da Administração é tema que dá ensejo a diversas discussões, inclusive no que se refere à natureza do prazo, se prescricional ou decadencial. O fato é que por objetivar a constituição de uma nova situação e por se referir à potestade do Poder Público, os prazos disciplinados para a conclusão do processo administrativo de apuração da infração mais se assemelham a prazos decadenciais do que a prazos prescricionais.

Tal situação diferente, pois, de quando a Administração, ao final do processo administrativo, aplica a sanção de multa e necessita cobrá-la. Para tal, faz-se necessário que o Administrado pague a cobrança, espontaneamente ou via judicial. Ou seja, a Administração deve exigir o cumprimento de uma prestação, sujeitando-se nesse caso a um prazo prescricional.

Atualmente, a doutrina tem diferenciado a prescrição e a decadência com base na classificação de direitos subjetivos: direitos potestativos e direitos a uma prestação. Assim, enquanto a decadência seria a perda do exercício de um direito potestativo, a prescrição seria a extinção da pretensão a uma prestação. Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona Filho (2007, p. 465) sintetizam o conceito de um e outro:

Direitos a uma prestação: Nesta categoria de direitos, encontram-se aqueles que têm por finalidade um bem da vida a conseguir mediante uma atividade (prestação) – positiva ou negativa – a que está submetida um sujeito passivo. (…) Entre eles, arrolem os direitos de crédito, como uma prestação positiva a exigir-se (…).

Direitos potestativos: Nesta segunda categoria, enquadram-se os direitos mediante os quais determinadas pessoas podem influir, como uma declaração de vontade, sobre situações jurídicas das outras. Trata-se de direitos insuscetíveis de violação, pois a eles não corresponde qualquer prestação (…).

Ricardo Alexandre (2010, p. 450) utiliza-se da mesma classificação para diferenciar a prescrição da decadência, ressaltando que o direito da Administração de lançar é potestativo, portanto, sujeito à decadência:

Utilizando um parâmetro mais técnico para diferenciar prescrição e decadência quanto à essência, pode-se afirmar que a prescrição extingue direitos a uma prestação (que podem ser violados pelo sujeito passivo), enquanto a decadência extingue direitos potestativos (invioláveis). Assim, o direito de lançar é potestativo, sendo sujeito à decadência; já o direito de receber o valor lançado é “direito a uma prestação”, estando a ação que o protege sujeita à prescrição.

Talvez em razão da imprecisão terminológica do legislador, em 2009, a Lei nº. 11.941 tenha inserido o art. 1º-A na Lei nº. 9.873/99, estabelecendo o prazo prescricional de cinco anos para o ajuizamento da execução para a cobrança dos créditos não tributários, contados da constituição definitiva.

Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009).

Destarte, a partir da inclusão legislativa, coexistem dois prazos: cinco anos para apuração da infração à legislação e cinco anos para ajuizamento da ação de execução, após a constituição definitiva do crédito.

No que tange à autuação e imposição de multas por infração à legislação do trabalho, existente procedimento próprio disposto na CLT, senão vejamos: 

DO PROCESSO DE MULTAS ADMINISTRATIVAS

CAPÍTULO I - DA FISCALIZAÇÃO, DA AUTUAÇÃO E DA IMPOSIÇÃO DE MULTAS

(…)

Art. 628.  Salvo o disposto nos arts. 627 e 627-A, a toda verificação em que o Auditor-Fiscal do Trabalho concluir pela existência de violação de preceito legal deve corresponder, sob pena de responsabilidade administrativa, a lavratura de auto de infração. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.164-41, de 2001)

(…)

Art. 629 - O auto de infração será lavrado em duplicata, nos termos dos modelos e instruções expedidos, sendo uma via entregue ao infrator, contra recibo, ou ao mesmo enviada, dentro de 10 (dez) dias da lavratura, sob pena de responsabilidade, em registro postal, com franquia e recibo de volta. (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

§ 1º O auto não terá o seu valor probante condicionado à assinatura do infrator ou de testemunhas, e será lavrado no local da inspeção, salvo havendo motivo justificado que será declarado no próprio auto, quando então deverá ser lavrado no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, sob pena de responsabilidade. (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

§ 2º Lavrado o auto de infração, não poderá ele ser inutilizado, nem sustado o curso do respectivo processo, devendo o agente da inspeção apresentá-lo à autoridade competente, mesmo se incidir em êrro. (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

§ 3º O infrator terá, para apresentar defesa, o prazo de 10 (dez) dias contados do recebimento do auto. (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

§ 4º O auto de infração será registrado com a indicação sumária de seus elementos característicos, em livro próprio que deverá existir em cada órgão fiscalizador, de modo a assegurar o contrôle do seu processamento. (Incluído pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

(…)

Art. 632 - Poderá o autuado requerer a audiência de testemunhas e as diligências que lhe parecerem necessárias à elucidação do processo, cabendo, porém, à autoridade, julgar da necessidade de tais provas.

Art. 633 - Os prazos para defesa ou recurso poderão ser prorrogados de acordo com despacho expresso da autoridade competente, quando o autuado residir em localidade diversa daquela onde se achar essa autoridade.

Art. 634 - Na falta de disposição especial, a imposição das multas incumbe às autoridades regionais competentes em matéria de trabalho, na forma estabelecida por este Título.

Parágrafo único - A aplicação da multa não eximirá o infrator da responsabilidade em que incorrer por infração das leis penais.

CAPÍTULO II - DOS RECURSOS

Art. 635 -   De toda decisão que impuser multa por infração das leis e disposições reguladoras do trabalho, e não havendo forma especial de processo caberá recurso para o Diretor-Geral Departamento ou Serviço do Ministério do Trabalho e Previdência Social, que for competente na matéria. (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

Parágrafo único. As decisões serão sempre fundamentadas. (Incluído pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

Art. 636. Os recursos devem ser interpostos no prazo de 10 (dez) dias, contados do recebimento da notificação, perante autoridade que houver imposto a multa, a qual, depois de os informar encaminhá-los-á à autoridade de instância superior. (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

(…)

Art. 637. De todas as decisões que proferirem em processos de infração das leis de proteção ao trabalho e que impliquem arquivamento destes, observado o disposto no parágrafo único do art. 635, deverão as autoridades prolatoras recorrer de ofício para a autoridade competente de instância superior. (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

Art. 638 - Ao Ministro do Trabalho, Industria e Comercio é facultado avocar ao seu exame e decisão, dentro de 90 (noventa) dias do despacho final do assunto, ou no curso do processo, as questões referentes à fiscalização dos preceitos estabelecidos nesta Consolidação.

Como se pode notar da leitura dos dispositivos supracitados, auditor fiscal após verificação da infração lavra o auto de infração apontando as irregularidades apuradas. Após a notificação, o infrator tem prazo de dez dias para apresentação da defesa. Apresentada ou não a defesa, caberá a análise do processo pela autoridade regional, a quem incumbe aplicar a penalidade, caso julgue procedente o auto de infração.

Após tal decisão ainda é cabível apresentação de recurso administrativo pelo contribuinte. Contudo, uma vez aplicada a penalidade, considera-se constituído o crédito, não mais havendo que se falar em decadência. Por sua vez, enquanto pendente recurso administrativo, não pode a Administração proceder à cobrança, pois o crédito ainda não está definitivamente constituído, não é exigível, razão pela qual não pode ter início o prazo de prescrição. Assim, nesse ínterim não há que se falar em decadência ou prescrição.

A prescrição somente tem início após a constituição definitiva dos créditos, ou seja, ao final do processo administrativo, quando o crédito torna-se exigível. Nesse sentido, acertadamente, o Superior Tribunal de Justiça decidiu no REsp 1112577/SP, julgado sob o rito do art. 543-C do CPC, que a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Ressaltou-se que antes disso, e enquanto não encerrado o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre o prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado:

ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008.

1. A Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental de São Paulo-CETESB aplicou multa à ora recorrente pelo fato de ter promovido a "queima da palha de cana-de-açúcar ao ar livre, no sítio São José, Município de Itapuí, em área localizada a menos de 1 Km do perímetro urbano, causando inconvenientes ao bem-estar público, por emissão de fumaça e fuligem" (fl.. 28).

2. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido que é de cinco anos o prazo para a cobrança da multa aplicada ante infração administrativa ao meio ambiente, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, o qual que deve ser aplicado por isonomia, à falta de regra específica para regular esse prazo prescricional.

3. Não obstante seja aplicável a prescrição quinquenal, com base no Decreto 20.910/32, há um segundo ponto a ser examinado no recurso especial - termo inicial da prescrição - que torna correta a tese acolhida no acórdão recorrido.

4. A Corte de origem considerou como termo inicial do prazo a data do encerramento do processo administrativo que culminou com a aplicação da multa por infração à legislação do meio ambiente. A recorrente defende que o termo a quo é a data do ato infracional, ou seja, data da ocorrência da infração.

5. O termo inicial da prescrição coincide com o momento da ocorrência da lesão ao direito, consagração do princípio universal da actio nata. Nesses termos, em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado.

6. No caso, o procedimento administrativo encerrou-se apenas em 24 de março de 1999, nada obstante tenha ocorrido a infração em 08 de agosto de 1997. A execução fiscal foi proposta em 31 de julho de 2002, portanto, pouco mais de três anos a contar da constituição definitiva do crédito.

7. Nesses termos, embora esteja incorreto o acórdão recorrido quanto à aplicação do art. 205 do novo Código Civil para reger o prazo de prescrição de crédito de natureza pública, deve ser mantido por seu segundo fundamento, pois o termo inicial da prescrição quinquenal deve ser o dia imediato ao vencimento do crédito decorrente da multa aplicada e não a data da própria infração, quando ainda não era exigível a dívida.

8. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008. (REsp 1112577/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/12/2009, DJe 08/02/2010).

Tal entendimento foi inclusive sedimentado na Súmula STJ nº. 467, ementada nos seguintes termos: Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como visto acima, a multa administrativa por infração à legislação do trabalho, executada na Justiça do Trabalho, tem natureza de crédito não tributário, razão pela qual a ela não se aplicam as regras de prescrição e decadência prevista no CTN. Neste caso, é aplicável a Lei nº Lei nº. 9.873/99, que dispõe sobre os prazos para a ação punitiva da Administração Pública Federal, no exercício do poder de polícia, apurar infração à legislação em vigor.

Em que pese o art. 1º da referida Lei fazer alusão ao termo “prazo prescricional” quando dispõe sobre o prazo para a Administração apurar infrações cometidas pelos administrados, no exercício de seu Poder de Polícia, entende-se que tal prazo tem natureza decadencial, pois tal direito pode ser enquadrado na classificação de direito potestativo, já que o poder de apurar a ocorrência de eventual infração e punir o respectivo infrator compete exclusivamente à Administração, independente da vontade e da colaboração do Administrado. E, então, no caso em que a apuração da infração resulta na imposição de uma multa trabalhista, pode-se dizer que tal procedimento corresponde à constituição do crédito.

Para corroborar a tese de que aquele prazo é decadencial, a Lei nº. 11.941/2009 inseriu na Lei nº. 9.873/99, o art. 1º-A, estabelecendo o prazo prescricional de cinco anos para o ajuizamento da execução para a cobrança dos créditos não tributários, contados da constituição definitiva.

Nesse sentir, ao que parece, atualmente coexistem na Lei nº. 9.873/99 dois prazos: o prazo decadencial para a apuração da infração e o prazo prescricional para o ajuizamento da Execução, contado a partir da constituição definitiva do crédito. 

No que tange às infrações à legislação trabalhista, a autuação e imposição de multas delas decorrentes sujeitam-se a procedimento específico previsto na CLT, arts. 628 a 638, que começa com o auto de infração lavrado por auditor fiscal, sendo o infrator notificado para, em dez dias, apresentar sua defesa. Decorrido tal prazo, o processo será analisado pela autoridade regional, a quem competirá aplicar a penalidade, caso julgue procedente o auto de infração.

Não obstante ser possível recorrer-se de tal decisão, entende-se que uma vez aplicada a penalidade, já está constituído o crédito, não mais havendo que se falar em decadência. Contudo, enquanto pendente recurso administrativo, não pode a Administração proceder à cobrança, pois o crédito ainda não está definitivamente constituído, ou seja, não é exigível, razão pela qual não pode ter início o prazo de prescrição. Dessa forma, nesse ínterim não há que se falar nem em decadência, nem em prescrição. O prazo de prescrição, por sua vez, somente tem início ao final do processo administrativo, quando definitivamente constituído o crédito, podendo ser cobrado e exigido.

Ante o exposto, incorreta a decisão que considera ocorrida a decadência do crédito de multa por infração à legislação trabalhista, quando transcorridos mais de cinco anos entre a data da lavratura do auto de infração e a data do vencimento do débito.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário esquematizado. 4 ed. São Paulo: Método, 2010.

BRAGA, Alice Serpa. Prescrição da pretensão punitiva por infrações administrativas ambientais. Causas de interrupção e restituição do prazo. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2933, 13 jul.2011 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/19543>. Acesso em: 25 nov. 2012.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1112577/SP (2009/0044141-3). Primeira Seção, julgado em 09/12.2009, DJe 08/02/2010. Disponível em: < http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&processo=1112577&b=ACOR# >. Acesso em: 13 nov. 2012.

_______. Superior Tribunal de Justiça. Súmula nº. 467. Primeira Seção, julgado em 13/10/2010, DJe 25/10/2010. Disponível em: < http://www.stj.jus.br/SCON/sumulas/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&processo=1112577&b=SUMU >. Acesso em: 13 nov. 2012.

GAGLIANO, Pablo Stolze, PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil. 8 ed. São Paulo: Saraiva, 2007.