1. Introdução

O crédito de instalação, assim como a outorga do instrumento definitivo de titulação do imóvel e a conclusão de outros investimentos, afigura-se como importante mecanismo para a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária.

Embora se trate de relevante medida para a consecução das políticas públicas de reforma agrária, a concessão de crédito de instalação demanda uma atuação posterior dos entes públicos responsáveis, a fim de garantir a reposição do patrimônio público, de modo a atender aos comandos da lei, bem como garantir a continuidade da adoção de medidas similares em favor de outros beneficiários.

Observa-se que o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, órgão executor da política de colonização e reforma agrária, tem editado sucessivos atos normativos no sentido de postergar o termo final do prazo de carência para pagamento, pelos assentados, dos valores que lhes foram transferidos a título de crédito de instalação, com o que a cobrança daquelas verbas não tem sido possível neste momento, eis que a pretensão da autarquia, como cediço, só nasce com o vencimento da dívida.

Assim, o presente estudo objetiva, inicialmente, traçar alguns contornos preliminares a respeito do crédito de instalação, focando, em seguida, na necessidade de se efetivar a reposição daqueles valores aos cofres da autarquia, perpassando, ainda, pela análise da legalidade dos atos normativos sucessivamente editados pelo INCRA.

2. Desenvolvimento

O artigo 17, inciso V, da lei nº 8.629/93, incluído pela medida provisória nº 2.183-56/2001, dispõe que:

Art. 17.  O assentamento de trabalhadores rurais deverá ser realizado em terras economicamente úteis, de preferência na região por eles habitada, observado o seguinte: 

I - a obtenção de terras rurais destinadas à implantação de projetos de assentamento integrantes do programa de reforma agrária será precedida de estudo sobre a viabilidade econômica e a potencialidade de uso dos recursos naturais;

II - os beneficiários dos projetos de que trata o inciso I manifestarão sua concordância com as condições de obtenção das terras destinadas à implantação dos projetos de assentamento, inclusive quanto ao preço a ser pago pelo órgão federal executor do programa de reforma agrária e com relação aos recursos naturais; 

III - nos projetos criados será elaborado Plano de Desenvolvimento de Assentamento - PDA, que orientará a fixação de normas técnicas para a sua implantação e os respectivos investimentos; 

IV - integrarão a clientela de trabalhadores rurais para fins de assentamento em projetos de reforma agrária somente aqueles que satisfizerem os requisitos fixados para seleção e classificação, bem como as exigências contidas nos arts. 19, incisos I a V e seu parágrafo único, e 20 desta Lei; 

V - a consolidação dos projetos de assentamento integrantes dos programas de reforma agrária dar-se-á com a concessão de créditos de instalação e a conclusão dos investimentos, bem como com a outorga do instrumento definitivo de titulação. (Grifou-se).  

De fato, a previsão de concessão de créditos de instalação afigura-se como importante medida para que os assentados nos programas de reforma agrária consigam, de maneira satisfatória, instalar-se nas terras cujos domínios serão objeto de outorga de instrumento definitivo de titulação ou de concessão de uso, com o que aquele imóvel rural passe, então, a cumprir sua função social.

A fim de possibilitar o efetivo cumprimento das políticas de reforma agrária, a lei nº 8.629/93 previu que a distribuição dos imóveis rurais destinados a tal fim ocorrerá através de títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos.

Tanto a concessão de domínio quanto a concessão de uso, por certo, não dispensam a formalização de instrumentos que contenham os direitos e deveres tanto da autarquia quanto do assentado, incluindo-se, dentre eles, o crédito de instalação, que encontra previsão no art. 17, inciso V, da lei nº 8.629/93, acima transcrito.

A despeito da previsão do crédito de instalação na lei nº 8.629/93, não se vislumbram, no arcabouço jurídico pátrio, dispositivos legais que tratem da estipulação de eventual prazo de carência para que os assentados possam dar início ao pagamento de tais verbas, da previsão de prazo de prescrição, bem como diversos outros aspectos procedimentais essenciais para a cobrança de tais valores.

Nesse sentido, o INCRA, enquanto órgão executor da política de colonização e reforma agrária, editou atos normativos disciplinando aspectos dos quais o legislador infraconstitucional não tratou. Assim, até que sobrevenha lei em sentido estrito disciplinando o assunto, são válidas, em princípio, as normas emanadas pela autarquia. Diz-se que essas normas, em princípio, são válidas, pois, conforme se verá abaixo, há de se verificar, caso a caso, se aqueles normativos atenderam às demais normas que regem o assunto e que são de observância obrigatória pela administração pública em geral.

A respeito do assunto, o INCRA editou os seguintes normativos, os quais tratam dos prazos para pagamento dos créditos de instalação: Instrução Normativa nº 19/97, Instrução Normativa nº 26/98, Instrução Normativa nº 29/99, Instrução Normativa nº 34/99, Instrução Normativa nº 41/00, Instrução Normativa nº 02/01, Instrução Normativa nº 06/02, Norma de Execução nº 26/02, Norma de Execução nº 40/04, Norma de Execução nº 46/05, Norma de Execução nº 53/06, Norma de Execução nº 63/07, Norma de Execução nº 67/07, Norma de Execução nº 79/08, Norma de Execução nº 84/09, Norma de Execução nº 86/09, Instrução Normativa nº 59/10, Instrução Normativa nº 64/10 e Instrução Normativa nº 69/11.

O que tem se visto é uma prorrogação indistinta do prazo de carência para início do pagamento dos créditos de instalação em face dos assentados beneficiários. Numa visão simplista, tal medida pode ser vista como favorável ao assentado, uma vez não ter contra ele iniciada a cobrança daquele crédito, é dizer, o beneficiário não tem a obrigação de pagar imediatamente aquela verba.

Contudo, a partir de uma análise aprofundada do assunto, vê-se que a prorrogação indiscriminada do prazo de carência pode acarretar verdadeiro prejuízo à esfera jurídica do assentado, na medida em que, não estando vencido o débito, não se cogita do início do prazo de prescrição da pretensão para cobrança do crédito de instalação, conforme disposto no art. 199, do Código Civil, que assim prevê:

“Art. 199. Não corre igualmente a prescrição:

I - pendendo condição suspensiva;

II - não estando vencido o prazo;

III - pendendo ação de evicção.”

Assim, o débito do interessado poderia, em tese, se eternizar, conferindo aos créditos de instalação quase que uma característica de imprescritibilidade, em clara violação ao texto constitucional.

De fato, enquanto não sobrevier lei em sentido estrito disciplinando o assunto, não se pode vedar ao INCRA, de forma absoluta, a possibilidade de prorrogação do prazo de carência. A situação fática pode demonstrar a necessidade de prorrogação desse prazo, como, por exemplo, nas hipóteses de alguma catástrofe em determinada região rural, que, sabidamente, inviabiliza qualquer produção rural durante determinado período, com o que a prorrogação da carência seria, em princípio, legítima.

Porém, nesses casos, não se pode desconsiderar a necessidade de que o ato administrativo seja motivado, explicitando as razões de conveniência e oportunidade, conforme determina a sistemática do Direito Administrativo brasileiro.

A respeito da necessidade de motivação dos atos administrativos, assim leciona Celso Antônio Bandeira de Mello[1]:

Não se confunde o motivo do ato administrativo com a “motivação” feita pela autoridade administrativa. A motivação integra a “formalização” do ato, sendo um requisito formalístico dele (...). É a exposição dos motivos, a fundamentação na qual são enunciados (a) a regra de Direito habilitante, (b) os fatos em que o agente se estribou para decidir e, muitas vezes, obrigatoriamente, (c) a enunciação da relação de pertinência lógica entre os fatos ocorridos o ato praticado. Não basta, pois, em uma imensa variedade de hipóteses, apenas aludir ao dispositivo legal que o agente tomou como base para editar o ato. Na motivação transparece aquilo que o agente apresenta como “causa” do ato administrativo (...).

O que não se pode admitir é a prorrogação indiscriminada desse prazo de carência, sob pena de se instituir, por via transversa, a imprescritibilidade dos créditos de instalação, em flagrante ofensa à Constituição da República de 1988, até mesmo porque a imprescritibilidade, por ser norma de exceção, deve ser expressa, como se verifica, por exemplo, no art. 37, §5º, do texto constitucional, que trata da pretensão de ressarcimento ao Erário quando se estiver diante da prática de um ato ilícito.

Nessa senda, merece relevo também o fato de que o INCRA, ao prorrogar indistintamente o prazo de carência, fica desobrigado, naquele momento, de tomar as providências para a cobrança do crédito de instalação, uma vez que a dívida não estará vencida, não nascendo, segundo esse raciocínio, a pretensão de cobrança daqueles valores. A prevalecer a possibilidade de prorrogação indiscriminada, certamente aquela autarquia deixaria de cumprir seu dever-poder de perseguir o ressarcimento daquelas quantias, negligência essa que poderia ser objeto de apuração inclusive no âmbito do Tribunal de Contas da União.

O que se tem visto, na prática, é a indistinta prorrogação desses prazos de carência pela autarquia agrária – leia-se, sem qualquer motivação ou explicitação das razões de conveniência e oportunidade –, com o que não se efetiva a cobrança de créditos do INCRA em face do assentado, eis que, em princípio, a cobrança está suspensa, pois ainda não vencido o crédito.

Ocorre, porém, que essas prorrogações indiscriminadas, justamente por não preencherem os requisitos legais, seriam nulas, razão pela qual os atos normativos posteriores que prorroguem a carência sem qualquer motivação não teriam o condão de impedir o início do curso do prazo prescricional.

A respeito da nulidade de atos sem a explicitação da motivação, transcreve-se o escólio de Celso Antônio Bandeira de Mello[2], in verbis:

Parece-nos que a exigência de motivação dos atos administrativos, contemporânea à prática do ato, ou pelo menos anterior a ela, há de ser tida como uma regra geral, pois os agentes administrativos não são “donos” da coisa pública, mas simples gestores de interesses de toda a coletividade, esta, sim, senhora de tais interesses, visto que, nos termos da Constituição, “todo o poder emana do povo (...)” (art. 1º, parágrafo único). Logo, parece óbvio que, praticado o ato em um Estado onde tal preceito é assumido e que, ademais, qualifica-se como “Estado Democrático de Direito” (art. 1º, caput), proclamando, ainda, ter como um de seus fundamentos a “cidadania” (inciso II), os cidadãos e em particular o interessado no ato têm o direito de saber por que foi praticado, isto é, que fundamentos o justificam.

Há de se entender que as razões expostas, em princípio, exigem mais do que a simples enunciação ulterior das razões que o estribaram, vez que para ciência a posteriori bastaria o supedâneo fornecido pelos incisos XXXIII e XXXIV, “b”, do art. 5º, segundo os quais, e respectivamente, é garantido aos administrados o direito de receber dos órgãos públicos “informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral”, e obter “certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal”.

Acresce que, se os próprios julgamentos proferidos pelo Poder Judiciário devem ser fundamentados, pena de nulidade (art. 93, IX, da Constituição e Código de Processo Civil, art. 458, II), e as decisões administrativas dos Tribunais terão de ser motivadas (inciso X do citado art. 93), a fortiori deverão sê-lo os atos administrativos oriundos de quaisquer dos outros Poderes.

Sem embargo – e nisto acompanhamos uma vez mais, como é habitual, as lições do Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello –, em se tratando de atos vinculados (nos quais, portanto, já está predefinida na lei, perante situação objetivamente identificável, a única providência qualificada como hábil e necessária para atendimento do interesse público), o que mais importa é haver ocorrido o motivo perante o qual o comportamento era obrigatório, passando para segundo plano a questão da motivação. Assim, se o ato não houver sido motivado, mas for possível demonstrar ulteriormente, de maneira indisputavelmente objetiva e para além de qualquer dúvida ou entredúvida, que o motivo exigente do ato preexistia, dever-se-á considerar sanado o vício do ato.

Entretanto, se se tratar de ato praticado no exercício de competência discricionária, salvo alguma hipótese excepcional, há de se entender que o ato não motivado está irremissivelmente maculado de vício e deve ser fulminado por inválido, já que a administração poderia, ao depois, ante o risco de invalidação dele, inventar algum motivo, “fabricar” razões lógicas para justifica-lo e alegar que as tomou em consideração quando da prática do ato.  

Não se pode olvidar que, acaso o INCRA estivesse cumprindo seu poder-dever de efetivar a cobrança desses créditos de instalação – ao invés de prorrogar indiscriminadamente os prazos de carência –, certamente estaria realizando a fiscalização a respeito do correto emprego das verbas públicas, evitando, desse modo, eventual mau uso desses recursos. O Tribunal de Contas da União, em outro contexto, já teve oportunidade de manifestar-se nesse sentido, como se vê a seguir:

A ausência de prestação de contas nos processos é prejudicial ao bom andamento dos processos de crédito instalação, pois, dessa forma, os desvios, o mau emprego de recursos e quaisquer outros problemas no processo tornam-se de difícil detecção.

De acordo com informações dos gestores, cada servidor responsável/assegurador de área trabalha com uma quantidade excessiva de processos do crédito instalação, o que dificulta o desenvolvimento adequado dos trabalhos, inclusive a prestação de contas parcial, todavia tal situação não obsta a prestação de contas parcial, visto que a mesma é uma mera descrição dos trabalhos realizados, com as suas respectivas despesas e documentos relevantes, sendo facilmente realizada pelos servidores.

Além disso, se os processos forem individualizados, por liberação/lote de recursos, o controle é facilitado, possibilitando a tomada de medidas preventivas e efetivas, no combate ao mau emprego dos recursos públicos. (TCU. Plenário. AC-2001-29/10-P. Autos nº 028.622/2009-8. Acórdão nº 2001. Relator Ministro Weder de Oliveira. Publicado no DOU de 19/08/2010).

Nesse mesmo procedimento, o TCU já havia verificado que o INCRA não estava tomando qualquer medida para ressarcimento dos valores pagos a título de crédito de instalação, conforme transcrição abaixo:

2.17 - Os assentados não estão ressarcindo os valores repassados a título de crédito instalação.

2.17.1 - Situação encontrada:

Não há processos de ressarcimento dos recursos repassados como Crédito instalação.

Alguns assentados afirmam não saber da necessidade de ressarcimento do Crédito, mas os dirigentes das associações aduzem que eles foram informados sobre tal obrigação, por meio de reuniões com os técnicos do Incra e com os presidentes das associações e todos os membros destas.

Não há normativo regulamentando os procedimentos de cobrança e ressarcimento do crédito instalação.

2.17.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Processo (Autos) Processos Administrativos de 2006 relacionados à concessão de crédito instalação, nas modalidades apoio inicial e aquisição de material de construção.

Processo (Autos) Processos Administrativos de 2007 relacionados à concessão de crédito instalação, nas modalidades apoio inicial e aquisição de material de construção.

Processo (Autos) Processos Administrativos de 2008 relacionados à concessão de crédito instalação, nas modalidades apoio inicial e aquisição de material de construção.

Processo (Autos) Processos Administrativos de 2009 relacionados à concessão de crédito instalação, nas modalidades apoio inicial e aquisição de material de construção.

2.17.3 - Causas da ocorrência do achado:

Ausência de normativo prevendo os procedimentos a serem adotados pela Administração.

2.17.4 - Efeitos/Conseqüências do achado:

Prejuízo à União em virtude da ausência de cobrança de ressarcimento do crédito instalação. (efeito real)

Risco de inviabilizar a continuidade do Programa crédito instalação, em razão de prejuízos causados pela falta de pagamento do mesmo. (efeito potencial)

2.17.5 - Critérios:

Norma de Execução nº 79/2008, Art. 38 - Incra

Norma de Execução nº 67/2007, Art. 35 - Incra

2.17.6 - Evidências:

Entrevista aplicada ao Sr. (...), Chefe da Divisão de Desenvolvimento. (folhas 15/17 do Anexo 2 - Principal)

Ofício Incra/SR-01/G/Nº 818/2010. (folhas 76/81 do volume principal)

2.17.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

O Superintendente Regional do Incra - SR-01, no Estado do Pará, afirma que apesar de haver informação aos beneficiários do crédito instalação acerca do ressarcimento do mesmo, 'nunca houve tentativa da Administração no sentido de proceder à cobrança administrativa e/ou judicial, em razão da inexistência de regramento jurídico que dê regramento às ações da Administração nesse sentido.

Desde a criação dessa modalidade de crédito, apenas em março de de 2010 foi editada a Portaria/Incra/P n.º 136/2010, aprovando a Instrução Normativa n.º 59/2010, de 15/03/2010, onde foram estabelecidos os procedimentos para cobrança do crédito instalação concedidos aos beneficiários da Reforma agrária. Entretanto, três dias após a publicação desta portaria, foi editada a Portaria nº 141, de 18/03/2010, revogando a Instrução Normativa nº 59, o que acabou por inviabilizar a recuperação desses créditos'.

2.17.8 - Conclusão da equipe:

A ausência de normativo regulamentando os procedimentos de cobrança e ressarcimento do crédito instalação obsta o pagamento do mesmo pelos beneficiários.

2.17.9 - Proposta de encaminhamento:

Encaminhar à 8ª Secex a seguinte proposta de recomendação para o Incra/Presidência: que regulamente os procedimentos de cobrança e ressarcimento do crédito instalação.

(TCU. Plenário. AC-2001-29/10-P. Autos nº 028.622/2009-8. Acórdão nº 2001. Relator Ministro Weder de Oliveira. Publicado no DOU de 19/08/2010).

Atualmente, após sucessivas e indiscriminadas edições de atos normativos prorrogando o prazo de carência, encontra-se vigente a Instrução Normativa nº 069/2011, que prevê um prazo de carência de 08 (oito) anos para início do pagamento dos créditos de instalação.

Impende observar que a previsão do prazo de carência para fins de pagamento do próprio bem imóvel é de 03 (três) anos, segundo o art. 18, §4º, da lei nº 8.629/93, a seguir transcrito:

Art. 18. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á através de títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de 10 (dez) anos.

§ 1º O título de domínio de que trata este artigo conterá cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

§ 2º Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir, em definitivo, o título de domínio, nas condições previstas no § 1o, computado o período da concessão para fins da inegociabilidade de que trata este artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

§ 3º O valor da alienação do imóvel será definido por deliberação do Conselho Diretor do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, cujo ato fixará os critérios para a apuração do valor da parcela a ser cobrada do beneficiário do programa de reforma agrária. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

§ 4º O valor do imóvel fixado na forma do § 3o será pago em prestações anuais pelo beneficiário do programa de reforma agrária, amortizadas em até vinte anos, com carência de três anos e corrigidas monetariamente pela variação do IGP-DI. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

§ 5º Será concedida ao beneficiário do programa de reforma agrária a redução de cinqüenta por cento da correção monetária incidente sobre a prestação anual, quando efetuado o pagamento até a data do vencimento da respectiva prestação. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

§ 6º Os valores relativos às obras de infra-estrutura de interesse coletivo, aos custos despendidos com o plano de desenvolvimento do assentamento e aos serviços de medição e demarcação topográficos são considerados não reembolsáveis, sendo que os créditos concedidos aos beneficiários do programa de reforma agrária serão excluídos do valor das prestações e amortizados na forma a ser definida pelo órgão federal executor do programa. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

§ 7º O órgão federal executor do programa de reforma agrária manterá atualizado o cadastro de áreas desapropriadas e de beneficiários da reforma agrária. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001). (Grifou-se).

Isso demonstra a verdadeira falta de razoabilidade nessa prorrogação sucessiva, que chegou ao ponto de elastecer o prazo de tal modo que, atualmente, o prazo de carência para pagamento de crédito de instalação – previsto em atos internos do INCRA diante da ausência de previsão legal – é superior ao prazo de carência para pagamento do próprio imóvel rural!

Desse modo, resta patente a necessidade de o próprio INCRA sanar essa excrecência, envidando esforços para a instituição de mecanismos aptos a efetuar a cobrança dos créditos de instalação em face dos assentados, afastando, de vez, a prorrogação indiscriminada dos prazos de carência para a cobrança desses créditos e deixando de editar, portanto, atos normativos nulos, conforme explicitado acima. Acentue-se que, com isso, não se quer impedir o INCRA de emanar atos normativos prorrogando o prazo de carência, desde que amparados em razões de conveniência e oportunidade, seguindo-se, ainda, os demais requisitos para a edição de atos normativos, tal como exige o Direito Administrativo brasileiro.

Por fim, não se pode olvidar que o descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo assentado adquirente ou concessionário implica a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão alienante ou concedente, após o devido processo legal instaurado no âmbito administrativo, medida essa de fundamental importância para que o INCRA prossiga na consecução dessa relevante política pública, à luz do art. 22, da lei nº 8.629/93.

3. Conclusão

Dessa forma, conclui-se que o INCRA, por meio de atos normativos internos que não respeitam os requisitos para a edição de atos administrativos, tem prorrogado indiscriminadamente o prazo de carência para a cobrança dos créditos de instalação previstos no art. 17, inciso V, da lei nº 8.629/93, o que demonstra a nulidade daqueles atos, à luz do Direito Administrativo brasileiro.

Assim, é mister reconhecer que aquela autarquia só deve prorrogar aqueles prazos quando houver fundadas razões, com  a explicitação da motivação dos seus atos, sendo certo que, se não for este o caso, deverá envidar incomensuráveis esforços para efetivar a cobrança dos créditos de instalação, sob pena de incorrer em omissão no seu dever-poder de ressarcir seus cofres, além de deixar ocorrer a perda da sua pretensão de cobrança, pois aquelas prorrogações de carência imotivadas estão eivadas de nulidade, não sendo aptas, portanto, para impedir o curso do prazo prescricional em face dos assentados.

Nesse contexto, é de fundamental importância a tomada de providências, pelos entes públicos responsáveis, que assegurem a efetiva reposição do patrimônio público, como forma de garantir a observância ao princípio da legalidade, além de permitir a continuidade da adoção de medidas similares em favor de outros beneficiários.

4. Referências bibliográficas

- DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª edição. São Paulo: Editora Atlas, 2004.

- GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 7ª Edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2002.

- JUSTEN FILHO. Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 13ª Ed., Dialética. São Paulo: 2009.

- MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17ª edição. São Paulo: Editora Malheiros, 2004