1.     Introdução;

O presente estudo busca trabalhar diferentes perspectivas e conceitos sobre o federalismo. Como o próprio título do texto transparece, não há aqui o intuito de tratar o tema à exaustão, ao contrário, vamos lançar rápidas notas que propiciarão o leitor formar uma opinião crítica da forma de Estado adotada pela Carta de Princípios de 1988 e que, como veremos, é a forma adotada pelas nossas Constituições desde a Carta Republicana de 1981.

Para alcançar o objetivo ora delineado dividimos nossas pesquisas e as consolidamos em dois artigos, de modo a facilitar a compreensão e o enquadramento sobre os assuntos destacados em cada um dos textos.

Nesta primeira parte o foco é voltado para a gênese do federalismo e sua evolução histórica, que, como poder-se-á observar, muito deve contribuir para o entendimento desta forma de Estado.

Durante essa caminhada detectaremos que o federalismo não traz requisitos rígidos, que não permitam adaptação, e não pode ser estanque frente à realidade social que o norteia. Até porque, a forma de Estado traz importante conexão social, na sua origem, sendo importante fator de aproximação entre Estado e cidadão.

Prosseguindo, passaremos a analisar os conceitos e características do federalismo, aproveitando para fazer importantes distinções, com institutos outros, que viabilizarão a melhor compreensão do explicitado.

Finalmente, com longa digressão a respeito dos elementos do federalismo, encerramos esta parte dos estudos.

2.     Federalismo: bases históricas;

            Desde a criação do Estado federal o que se tem observado é a sua enorme capacidade de desenvolvimento frente a realidades distintas. E não se pode perder de vista que a Federação é fenômeno novo, advindo com a Constituição Norte Americana de 1787. A gênese foi a união das colônias britânicas da América do Norte, transformadas em Estados soberanos em 1776. Após a libertação do jugo colonial veio a associação definitiva, por meio da constituição comum de 1787[1] [2].

            Os ensaios de “O Federalista”, fruto de uma série de ensaios publicados na imprensa de Nova York em 1788, com o objetivo de contribuir para a ratificação da Constituição Americana pelos Estados, tornaram-se a primeira e mais completa obra formulada sobre a teoria do Estado federal. Os autores desta obra determinante para a construção dessa nova forma de governo são Alexander Hamilton, James Madison e John Jay[3].

            Tem como mérito, a obra referida, além de inovar no estudo de uma nova forma de Estado, o empenho na luta pela independência americana. Profundamente influenciada pelas ideias antiabsolutistas de Montesquieu e Locke, O Federalista avançou ao atender às necessidades da nova ordem mundial, que exigia governos populares (em contraposição às monarquias) e o atendimento aos anseios de ampliação e enriquecimento das nações, culminando numa nova organização que não se sustentaria nos moldes tradicionais[4].

            Os aspectos históricos-sociais são importantes para verificação da evolução do federalismo, pois as instituições vêm estabilizar as realidades sociais, mas não podem criá-las, consoante afirma Norberto Bobbio.

            Segundo Bobbio o federalismo deve ser entendido sob duplo olhar: como modelo constitucional provido de aspectos fundamentais do funcionamento e características próprias; bem como estar relacionado com a sociedade como um todo, significando que o Estado federal deverá ser analisado a partir da visão global da sociedade que o adota[5].

            A Constituição escrita e rígida dos Estados Unidos da América de 1787 foi o eixo estruturador do federalismo e buscou assegurar autonomia e participação aos Estados membros que se uniam, formando o Estado federal.

            De modo a impedir que a União se tornasse tão poderosa que viesse a absorver os poderes dos Estados membros fora conferido aos mesmos os chamados poderes remanescentes ou reservados. A ideia era a divisão de poderes de forma equilibrada para os diferentes centros, conferindo a cada um destes domínio próprio de suas respectivas ações.

            Entretanto o federalismo ortodoxo, como apresentado, findou por sucumbir às circunstâncias históricas advindas do pós-Constituição de 1787, culminando no desenvolvimento de um Estado federal delineado pelo aumento de atribuições para a União. A tal evolução convencionou-se denominar de new federalism, em oposição ao dual federalism que respondia à forma de Estado anterior.

            O new federalism tem estreita relação com new deal, plano econômico desenvolvido pelo presidente norte-americano Franklin Roosevelt na tentativa de superar os efeitos devastadores na depressão econômica de 1929, que findou por aumentar a concentração de poder do executivo federal[6].

            Obviamente é mero mecanismo de adaptação da ferramenta à dada realidade. A origem do federalismo americano, calcado em um compromisso político entre os defensores da Confederação de Estados e os partidários do Estado Unitário, buscava um processo que espelhasse uma dualidade de poder.

            Firmado o compromisso que culminou no Estado federal americano, as peculiaridades e os acontecimentos com imbricação direta na realidade social e política exigem a ativação de mecanismos de adequação, inclusive de modo a se manter viva a gênese do pacto político originalmente implementado.

            Assim, como bem ressalta Janice Morbidelli, “a possibilidade de repetir o modelo americano em outros países tornou-se problemática, uma vez que cada país tem as suas características próprias, com soluções diferenciadas e inovadoras”[7].

            Mas não se pode olvidar que a conciliação entre as teorias clássicas do federalismo e as novas vertentes que empregam diferente conotação ao mesmo sistema são uma necessidade imperiosa. Não sendo o modelo federal exclusivo, ou detentor de dimensão única, mas sim uma solução que emerge do funcionamento real das instituições segundo as destoantes características de cada Estado, o emprego de elementos básicos da doutrina clássica com as novas ideias provindas de experiências já observadas, é a forma encontrada para o entendimento do Estado federal.

            Lembra o Ministro Ricardo Lewandowski que “a estrutura federal foi escolhida como fórmula para melhor administrar a diversidade, dentro da unidade. Mas, depois, ela passou a ser adotada como um instrumento para o aperfeiçoamento da democracia, ensejando não só a desconcentração do poder político, como também uma maior proximidade do povo com os governantes”[8].

            Portanto, cabe a cada Estado instituir práticas organizacionais que melhor acomodem o federalismo às suas realidades. Nesse sentido, encontram-se formas que alteram a estrutura clássica do federalismo – o federalismo assimétrico. “Este consiste em uma assimetria “de fato” entre os componentes da federação, que exige uma assimetria de “direito” para corrigi-la”[9].

            Como forma de solucionar graves questões estruturais nas federações onde existem acentuadas diferenças sociais, econômicas e culturais, é que vem sendo utilizado o federalismo assimétrico.

            Os arranjos institucionais, de um modo geral, advém do aumento na representação regional nas instituições federais; no reconhecimento de direitos específicos provenientes de reivindicações minoritárias, enfim, de qualquer elemento que introduza a diversidade de organização acolhida nos ordenamentos federais.

            Novamente, é medida salutar para manter a fórmula do federalismo conectada com as necessidades da sociedade e, porque não dizer, manter hígido o ideário político que deu azo à implementação do próprio federalismo.

3. Conceito, características, elementos e outras notas;

            Antes de avançarmos nesta perspectiva de evolução dos tipos, ou elementos, do federalismo[10], cabe se ater à proposta do presente capítulo e esmiuçar o conceito dessa forma de governo.

            Nesse sentido, tem-se que o termo Federação advém do latim foedus, foederisi e significa aliança, pacto. É dessa união, desse pacto entre Estados que nasce a Federação. Traduz-se, portanto, em forma de Estado que assegura as vantagens da unidade, sem prejuízo dos benefícios da diversidade[11].

            Situando o vernáculo nos campos do Direito Constitucional e do Direito Internacional Público verificaremos que o federalismo condiz com à forma, ao método de organização, funcionamento e atividade de certas entidades, como por exemplo os Estados individualmente considerados ou nas suas relações com outros entes.

            Ainda, pode-se ter o federalismo sob a perspectiva de um valor, um princípio de organização, ou mesmo uma doutrina social, apontando uma visão global de organização da sociedade.

            Entretanto, para melhor compreensão do que se intenta conceituar, imperioso perscrutar qual é a mensagem que exsurge da ideia de pacto, de aliança. E esta passa pelo caminho da centralização ou descentralização política do Estado.

            Note-se que não se está a falar de descentralização administrativa. Essa se observa quando o Estado, com o intuito de cumprir o dever de bem atender os anseios sociais por meio dos serviços que estão a seu encargo, define o modelo pelo qual pretende desincumbir-se dessa obrigação.

            E dois são os comumente utilizados, o da centralização administrativa, em que há concentração das prerrogativas, competências e deveres públicos de natureza administrativa em um só ente, que se torna o responsável pela prestação adequada dos serviços; e o da descentralização administrativa, em que o Estado opta por imbuir vários centros senhores daqueles mesmos deveres, prerrogativas e competências.

            Se tal figuração ocorre no Estado, seja a centralização, seja a descentralização administrativa, não se cogita de Federação. É preciso dar mais alguns passos. É preciso atingir a ideia de centralização e descentralização política[12].

            Portanto, imprescindível no modelo federalista a descentralização política, no sentido de se transferir competências de um centro, à outro, passando-as a ser próprias deste, que, também passa a ser responsável pela regulação de assuntos atinentes com essa nova competência. Em síntese, é a capacidade de legislar.

            Essa competência política pode ser expressada, dentre outros modos, na capacidade de organizar-se politicamente e adotar, exempli gratia, uma Constituição estadual e leis substantivas de acordo com suas tradições próprias e afeiçoadas aos seus objetivos econômicos, sociais e políticos, sua cultura, seus costumes.

            Trazendo importantes considerações quanto ao debate sobre a descentralização, Caio Mário Velloso enfatiza que: “Estado federal é, na verdade, forma de descentralização de poder, de descentralização geográfica de poder do Estado. Constitui técnica de governo, mas presta obséquio, também à liberdade, pois, todas as vezes que o poder centraliza-se num órgão ou numa pessoa, tende a tornar-se arbitrário”. E, acrescenta: “A combinação da descentralização funcional do poder com a descentralização geográfica ou territorial deste, amplia, significativamente, o sistema de proteção à liberdade e propicia a prática da democracia”[13].

            Não há dúvida que as constituições e leis que emanam da competência do poder político descentralizado devem se ater aos limites impostos pelo pacto federativo; entretanto também não se pode olvidar que sem autonomia para os respectivos entes que compõem o pacto também não existe federação, mas sim a mera descentralização administrativa a cujos comentários já tecemos acima.

            Nesse diapasão, sinaliza o Prof. Ricardo Lewandowski que não obstante as já analisadas diferenças existentes entre os Estados federais, pode-se constatar que aos entes são asseguradas, ao menos, quatro prerrogativas básicas: “(i) autonomia política e administrativa; (ii) uma esfera de competências privativa; (iii) um conjunto de rendas próprias; e (iv)  participação nas decisões da União (comumente por meio do Senado)”[14].

            Já Raul Machado Horta identifica as seguintes características essenciais do sistema federal: “a composição plural dos entes estatais; a indissolubilidade do vínculo federativo; a repartição de competências; a autonomia do Estado membro; a intervenção federal; o sistema bicameral, a repartição tributária, a existência de um Supremo Tribunal, dotado de jurisdição conclusiva na interpretação e na aplicação da lei federal e da Constituição Federal”[15].

            Por sua vez, Dirceu Torrecillas Ramos lembra que o federalismo também é método de limitação de poder, no ponto que impede a sua centralização em apenas um ente e, indo além, é critério de distribuição de competências no ambiente geográfico do Estado, findando por se arvorar em verdadeiro fio condutor da aproximação entre governo e governados. E, prosseguindo no raciocínio, aproveita para, citando Daniel Elazar, elencar os elementos que compõem o Federalismo:

a)     O federalismo como uma base de Associação Política: compromisso de associar e cooperar ativamente, penetrar no espírito federalista, negociação compartilhada, mútua abstenção e autorrestrição na perseguição de metas, unidade e alta autonomia.

b)     Requisitos dos sistemas federais: Constituição escrita, união perpétua, texto rígido com os poderes divididos; Constituição como estrutura de governo e protetora de direitos, traça um quadro básico, instituições e procedimentos, declara alguns direitos para servir de base e providencia meios para a sua proteção na sociedade civil; a Constituição como um código, longa, detalhada, altamente específica e explícita; a Constituição como um manifesto revolucionário ou como carta social, baseada em conquista, que erradica a velha ordem – este requisito é mais comum nos estados socialistas; Constituição como ideal político quando a antiga ordem é apresentada sem qualquer expectativa de que o país ou o regime alcançará o ideal previsto na Lei Maior, mas há uma grande continuidade; Constituição como uma adaptação moderna de uma Constituição tradicional antiga, modelo encontrado em uma antiga e contínua tradição histórica ou religiosa ou ambas, próprias da “Constituição” não escrita; não centralização para reforçar a ideia da difusão do poder entre um número substancial de centros do poder. Os entes podem agir unilateralmente com alto grau de autonomia das áreas constitucionalmente abertas para eles e ainda participar como partes das atividades governamentais nacionais; divisão do poder territorial – é a democracia territorial, com a divisão interna da autoridade e do poder.

c)     Manutenção da União: com canais de comunicação entre o público e ambos os governos, geral e das unidades, permitindo influenciá-los diretamente e propiciando o exercício direto da autoridade sobre o cidadão comum – provoca o senso de comum nacionalidade ou cidadania ligando unidades políticas constituintes e o povo de nações federais.

d)     Manutenção da não centralização: razoável igualdade de população, riquezas, dimensões dos entes federados para manutenção da não centralização. A diminuição das desigualdades é alcançada na formação de regiões, com cooperação, evitando um ente que domine.

e)     Manutenção do princípio federal: as unidades devem ter substancial e completo conjunto de instituições próprias, com direito de modifica-las unilateralmente;

f)      Governo local: nos sistemas federais devem ter estruturação legal e constitucional, padrões geográficos, respeito a uma cultura política e formação do comportamento político de seus cidadãos. É necessária a barganha política entre o governo geral e os estados, com consideração dos municípios. Desenvolvimento, pelos governos locais, de suas políticas e seus próprios programas.

g)     Influências dos antecedentes sobre os sistemas federais: alguns países têm tradições que se ajustam ao federalismo. Outros, sem essas características culturais favoráveis, adotam arranjos federalistas. Há os que preferem a União pela sobrevivência com relação a vizinhos poderosos.

h)     Pensamento federal: o papel da cultura política. O pensamento federalista é importante e o papel da cultura política é relevante. Muitos países manifestam, porque possuem, na literatura, na política, na música e no folclore, como nos Estados Unidos e na Suíça. Onde não há procuram-se alternativas, como na América Latina, em que os sistemas federais são mantidos como reflexos do ideal que a sociedade aspira; na Nigéria os princípios federais envolviam a reintegração de Biafra.[16]

4. Considerações finais: primeira parte;

            Portanto, para a construção bem sucedida da aliança política que redunda no Estado federal não há fórmula rígida a lhes ditar os procedimentos, ao contrário, são inúmeras as peculiaridades sociais, culturais etc., que, caso não observadas, podem implicar em forte resistência, ou até mesmo insucesso, da Federação.

Na mesma linha de raciocínio, a não observância de certos elementos, garantias e características do modelo federalista implica em descaracterização que não se coaduna com a Federação, degenerando o próprio modelo (ainda que aberto, como antes já sublinhado).

NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo; Considerações sobre o federalismo brasileiro; Revista Justiça & Cidadania, Edição 157 – Setembro 2013.

LIMONGI, Fernando Papaterra. “O Federalista”: remédios republicanos para males republicanos. Os Clássicos da Política, organizador: Francisco C. Weffort. São Paulo: Editora Ática. 6 edição, 1 volume, 1995.

MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999.

RAMOS, Dircêo Torrecillas; Federação e República; Tratado de Direito Constitucional, v. 1/ coordenadores Ives Gandra da Silva Martins, Gilmar Ferreira Mendes, Carlos Valder do Nascimento. – São Paulo: Saraiva, 2010.

TEMER, Michel. Conceito de federação. Reflexões sobre a Constituição. Uma homenagem da advocacia brasileira. Coordenador: Marcus Vinícius Furtado.

BIBLIOGRAFIA

BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global. Curitiba: Juruá, 2006.

BARROSO, Luís Roberto. Temas de direito constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2002 – 2 edição.

BITENCOURT, Caroline Muller; e RECK, Janriê Rodrigues. Paradoxos do federalismo – Uma observação pragmática-sistêmica. A&C: Revista de Direito Administrativo & Constitucional. – ano 3, n. 11, (jan./mar. 2003). – Belo Horizonte: Fórum, 2003.

HAMILTON, Alexander, 1757 – 1804. O federalista / Hamilton, Madison e Jay. – Belo Horizonte: Ed. Líder, 2003.