1. Introdução;

            Esta segunda parte dos nossos estudos sobre o federalismo é dedicada à evolução desta forma de Estado no Brasil. Iniciaremos nossos apontamentos ainda no período colonial, avançaremos até o Império e alcançaremos a história já quando instaurada a República. Tal perspectiva permitirá observar que os acontecimentos ocorridos na história do Brasil tem forte reflexo na construção da sua forma federal.

            Na sequência, analisaremos a modelagem inicial do instituto no Brasil, quando detectaremos que a base desta roupagem é, novamente, sustentada pela forte influência do federalismo norte americano; mas também notaremos que essa base evolui para um modelo mais condizente com as necessidades brasileiras, ainda que essa evolução não alcance o formato desejado, ou ideal.

Finalmente, passaremos à análise da Constituição Federal de 1988, quando então poderemos detectar como o federalismo foi implementado, fechando, desta feita, o estudo a que havíamos nos proposto no início destas notas.

            2. História do Federalismo no Brasil;

O Brasil adotou a estrutura federal apenas com o advento da Constituição de 1891, juntamente com a substituição da monarquia pela república. Referido processo adveio com forte inspiração do modelo desenvolvido nos Estados Unidos da América, não obstante as bases, os fundamentos completamente divergentes de desenvolvimento das respectivas Federações[1]. No Brasil, ao contrário do que sucedeu nos Estados Unidos da América, não houve uma mobilização dos Estados em prol da formação de uma União. O processo foi inverso, o modelo centralizador então vigente é que foi repartido entre as diferentes províncias (observaremos melhor esse processo no capítulo seguinte).     

            O período colonial foi marcado pela forte concentração de poder na Coroa Portuguesa, que, para suprir sua presença física na colônia, utilizou como forma de dominação do território a criação de vilas, povoados cujo objetivo era a ocupação geográfica estrategicamente delineada pela Coroa, ou seja, a eclosão desses adensamentos populacionais não ocorreu de forma natural.

            Fazendo frente a essa estrutura centralizadora e opressiva começaram a eclodir manifestações que exteriorizavam intensa insatisfação. Os desmandos Reais já não eram mais tolerados pela população, sendo certo que tal indignação também começava a se refletir em uma parcela da elite. Nem mesmo a mudança de D. João VI  para o Brasil foi suficiente para aplacar o clima de desagrado, especialmente porque, não obstante a mudança  de domicílio, as práticas utilizadas na governança permaneceram as mesmas.

            Assim, a revolução Pernambucana de 1817, adotando o ideário Constitucionalista, deixa ambiente propício para a independência. A ela seguiram movimentos no Pará e na Bahia, em que o povo jurou fidelidade à Constituição portuguesa e espanhola de 1872.

            O povo passou a exigir que D. João VI jurasse fidelidade a Constituição e D. Pedro I protestava sua fidelidade ao Constitucionalismo, tornando-se sua obsessão. Iniciados manifestos federalistas no Rio de Janeiro e nos círculos próximos ao Imperador, construiu-se a ilusão de que pudesse ser convocada uma Assembleia Constituinte que refletisse os anseios do povo.

            A Assembleia veio, porém sobre forte influxo autoritário do Imperador que exigia que a mesma expressasse suas vontades. Com a sua convocação já se antecipava sua dissolução, além da conclusão inevitável de que o poder provinha do Imperador e não da soberania da nação, como se pretendia com a Constituinte. Em decorrência dessa guinada imperial, sem demora fazia-se necessário a retomada da força popular, daí o golpe de 7 de abril de 1831 que representou o início do liberalismo[2].

            A declaração da independência não trouxe melhores perspectivas para o povo brasileiro, excluído dos processos decisórias desde a época do período colonial. Com a independência, cessaram as arbitrariedades do rei e começava a política centralizadora e arbitrária de D. Pedro I[3].

            Com o retorno de D. Pedro I para Portugal, assume o trono, ainda criança, D. Pedro II, dando início ao chamado período regencial. Também tem início uma série de revoltas republicanas e federalistas.

            Controladas as insurgências têm início as articulações para conferir um mínimo de estabilidade institucional. O mecanismo encontrado foi um pacto com a oligarquia rural da época, que servirá, durante os primórdios da república, de base para o que se convencionou chamar de coronelismo.

            Segundo Roberta Baggio, “na realidade, a aliança das oligarquias com a monarquia não era sólida o bastante para fazer fechar os olhos à centralização do poder e os ouvidos às correntes republicano-federalistas cada vez mais fortes. Um episódio político decisivo para a queda do Império foi o processo de abolição dos escravos, quando a primeira Câmara eleita por voto direto, ao contrapor-se à abolição da escravatura, foi dissolvida por D. Pedro II, em uma nítida demonstração de sua política centralizadora e autoritária”[4].

            Na mesma linha, Dircêo Ramos comenta que: “No final do século XIX, a abolição da escravatura, questões religiosas e o progresso material, especialmente nas zonas cafeeiras mais novas, evidenciaram o enfraquecimento e o arcaísmo de uma organização política centralizadora. Ressurgem, em decorrência, os remotos ideais federalistas”.

            E prossegue afirmando: “Para muitos, a reivindicação federal de não centralização era o seguimento  mais viável do que pleitear a República, que seria alcançada por consequência. As causas, acima apontadas, provocaram descontentamentos, também, em relação à forma de governo. Os fatos favoreceram a antecipação e ambas aconteceram simultaneamente: a República e a Federação”[5].

            Tal panorama inviabilizou a mantença do império e abriu caminho para a chegada da República. Este caminho foi trilhado pela população insatisfeita com os desmandos do regime imperial, mas o grito foi logo assumido pelos militares que acabaram servindo de tropa de choque desta revolta. Porém, estes mesmo militares, acabaram por excluir a população do processo revolucionário e findaram por capitalizar, na condição de principal ator, o mérito pela queda do regime.

            Nos dizeres de Roberta Baggio, “De fato, a proclamação da República foi deliberadamente um golpe militar, autoritário e excludente à participação popular, que serviu para conduzir as oligarquias ao poder, acabando com as incertezas e os desmandos do período imperial”[6].

            O decreto n. 1, de 15 de novembro de 1889, do governo provisório dos, então, Estados Unidos do Brasil, expressa em seu artigo 1 – “Fica proclamada provisoriamente e decretada como forma de governo da nação brasileira – A República Federativa” e no artigo 7 “Sendo a República Federativa Brasileira a forma de governo proclamada, o governo provisório não reconhece e nem reconhecerá nenhum governo local contrário à forma republicana, aguardando, como lhe cumpre, o pronunciamento definitivo do voto da nação livremente expressado pelo sufrágio popular[7].

            Adveio o Texto Constitucional de 24.02.1891 com a responsabilidade de implementar ampla reforma política, administrativa e judicial. Com foco nesse desiderato ficou instaurada a República Federativa, o presidencialismo como forma de governo, o voto (para maiores de 21 anos) – princípio da representação (a hereditariedade do chefe do Executivo é finda e transformada em cargo eletivo), a repartição de poderes em três níveis (executivo, legislativo e judiciário), além da (como não poderia deixar de ser) indissolubilidade da federação.

            A Carta Política, como já havíamos salientado no estudo que antecede a estas notas (“Notas sobre o federalismo – Parte I”), teve forte inspiração na Constituição Norte Americana, especialmente tendo em vista seu grande idealizador, Ruy Barbosa. Pensador e defensor dos princípios republicanos no Brasil, o ínclito jurista baiano observou na novel Carta de Princípios a grande oportunidade de implementá-los, inspirado pelas tendências liberais da época e pelas bases que deram azo à Constituição Americana.

            Mas, observa o professor Ricardo Lewandowski, “quando se adotou tal modelo em nossa primeira Constituição republicana, o federalismo brasileiro apresentou tamanho grau de desconcentração que alguns políticos e intelectuais temeram o esfacelamento do país. Alguns estados autodenominavam-se “soberanos”, legislavam sobre comércio interestadual, celebravam tratados internacionais, mantinham legações diplomáticas, contraíam dívidas externas sem autorização do Congresso Nacional, etc.[8]”

            Sem perder de vista tais considerações, contrapõe Roberta Baggio que “apesar da influência norte-americana e do intuito de implementar um sistema descentralizado, com o advento da autonomia dada às Províncias, não foi possível ofuscar o nítido poder de ingerência atribuído ao governo federal pela Constituição, que possibilitava a intervenção federal nas Províncias e a modificação de suas ordens constitucionais, sem qualquer consulta ou participação das mesmas”.

            E complementa, citando Rosa Maria Godoy Silveira, que “estes fatores determinam uma forte característica do federalismo brasileiro desde o seu início, a de que o “cunho jurídico imprimido à Constituição de 91 traduzia aspirações federalistas em sentido brasileiro, isto é, centrífugas”[9].

            Fato é que, de forma pendular, tivemos na história brasileira momentos de maior concentração de competências nas mãos da União, sendo correto também destacar que períodos houveram que a descentralização mostrou-se mais forte. Independentemente dos períodos considerados, a forma do governo e do Estado foram mantidas nas demais Constituições brasileiras de 1934, 1937, 1946, 1967, com emenda n. 1 de 1969, e 1988.

            Portanto, as considerações históricas assinaladas permitem afirmar que: 1) o Estado federal é espécie do Estado democrático, incompatível, pois, com o Estado dinástico ou oligárquico; 2) o Estado federal precisa ter as notas do Estado democrático: pluralismo jurídico, representação, multipartidarismo e separação dos poderes; 3) a essas notas acrescenta na representação, a pluralidade de focos normativos; na separação de poderes, a função moderadora pelo Judiciário. E como garantia da Constituição rígida, assegurada pela revisão do Judiciário; 4) o Estado federal brasileiro resulta da convergência do Constitucionalismo, do Liberalismo e do Republicanismo; 5) o Constitucionalismo remove o Estado dinástico; o Liberalismo consolida-o: o Republicanismo surge quando se desgasta o Liberalismo[10].

            Apenas lembrando, como já assinalado no desenvolvimento deste texto, que no início da República a conjugação da fórmula: manutenção do poder nas mãos da elite dominante, sufrágio universal e descentralização político-administrativa redundou no produto conhecido como coronelismo. Portanto, o Estado transvestido de republicano e federal manteve-se estribado em balizas oligárquicas, o que, é certo, não desnatura, per si, a forma de Estado e governo mencionadas.

            Finalmente, cabe destacara que o federalismo brasileiro é diferenciado ao demonstrar uma pluralidade heterogênea de membros constitutivos por abranger além da União e dos Estados-federados, os Municípios e o Distrito Federal.

            3. Federalismo no Brasil: origem dualista e evolução para o modelo cooperativo;

            O federalismo por desagregação foi a gênese do sistema no Brasil, diferentemente dos Estados Unidos da América, onde o federalismo por agregação constituiu a organização federal. Entretanto, ante as influencias do federalismo norte-americano, o sistema federal brasileiro foi adjudicado nos mesmos moldes.

            Tomando como dogmas as soluções adotadas pelos americanos, a federação brasileira nasceu dualista: “1) estabeleceu a absoluta igualdade jurídica entre os Estados, que passaram a ter idêntica competência, com igual representação no Senado; 2) excluiu expressamente a interferência da União nas competências dos Estados, reservando-lhes os mesmos tributos, apesar da extrema diversidade de rendas em vista do desnível de desenvolvimento entre os Estados”[11].

            A Constituição de 1967 e a superveniente Emenda Constitucional 1/1969 resultou no fortalecimento da União, em prejuízo das unidades federadas e dos Municípios que viam, cada vez mais, desaparecer suas prerrogativas constitucionais, embora formalmente se mantivesse a forma federativa de Estado.

            Após a tendência descentralizadora da Constituição de 1946 (inspirada na Constituição de Filadélfia e na Constituição de Weimar), seguida de forte período centralizador, na era ditatorial (Constituição de 1967 e Emenda Constitucional n. 1/69), a Constituição Federal de 1988 advém apresentando uma desconcentração do poder central e inaugura uma inovação no cenário mundial ao galgar o Município à classe de pessoa jurídica de direito público interno ao lado da União, dos Estados e do Distrito Federal (maiores considerações sobre essa inovação no próximo capítulo).

            A nova Carta Política procurou estabelecer a paridade na divisão de poderes, segundo as concepções do Estado moderno. Segundo José Afonso da Silva, “a Constituição de 1988 buscou resgatar o princípio federalista e estruturou um sistema de repartição de competências que tenta refazer o equilíbrio das relações entre o poder central e os poderes estaduais e municipais”[12].

            Assim, a federação no Brasil surgiu como modelo dual, no qual as esferas de governos comportavam-se isoladamente, detendo os Estados-membros uma autonomia política, cujos moldes foram implantados segundo o federalismo norte-americano. Entre 1934 e 1969, evoluiu para a concepção cooperativista, admitindo a colaboração entre Estados e União, com a coordenação federal da atividades estaduais[13]. Emergiram os primeiros fundos de participação destinados à redistribuição de rendas, de modo a beneficiar os mais pobres com a receita obtida dos mais ricos. Nesse período, surgiu o Estado-providência que dava ajuda financeira às regiões que demonstravam insuficiência para o exercício de sua autogestão. A distribuição de competências, até então vertical como típica do federalismo dual, passou a ser também horizontal, cujas diretrizes e bases são reservadas à União, deixando aos Estados o desdobramento normativo e, particularmente, a regulamentação da matéria.

            5. A Considerações finais;

            A redemocratização ocorrida no país inaugurou um processo que culminou com a proclamação da Constituição de 1988. A Carta, novamente imbuída do sopro da história, veio marcada com característica descentralizadora, podendo-se destacar a ampliação da competência concorrente dos Estados e Distrito Federal e a redistribuição dos recolhimentos tributários, quer por meio da criação de tributos especificamente destinados aos entes federados, quer pela destinação em percentual maior das rendas providas dos chamados “fundos de participação”.

O alcance do princípio federativo trazido na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 1º, permite aos Estados membros exercerem suas competências, mediante a possibilidade de auto-organização, por meio de Constituição própria, desde que respeitados os princípios enumerados na Lei Maior. Essa auto-organização dos Estados pressupõe autonomia e repartição constitucional de competências para o exercício e o desenvolvimento de sua atividade normativa, técnica essencial ao sistema federal.

            A Carta Política de 1988 também trouxe uma inovação até então sem precedentes  no mundo, qual seja, a elevação dos municípios à condição de ente federado. No entanto, justamente com relação à essa inovação, há que se consignar a dura crítica do professor José Afonso da Silva: “Foi equívoco do constituinte incluir os Municípios como componente da federação. Município é divisão política do Estado-membro. E agora temos uma federação de Municípios e Estados, ou uma federação de Estados? Faltam outros elementos para a caracterização de federação de Municípios. A solução é: o Município é um componente da federação, mas não entidade federativa[14].”

Com raciocínio muito próximo, também elucubra Roberta Baggio: “A autonomia constitucional dada aos Municípios, por exemplo não é algo que nasceu da noite para o dia, é fruto de uma construção com raízes no Brasil colônia. Como vimos, existe uma tradição muito forte em nosso país da dominação a partir do local. Inicialmente, o domínio local esteve à serviço da Coroa portuguesa no processo de colonização e, mais tarde, na República, subordinado ao coronelismo, foi peça central da manutenção das elites oligárquicas no poder. Assim sendo, muito natural foi a autonomia que os Municípios receberam na CF/88, reforçando ainda mais a dominação das estruturas do poder a partir do local”[15].

            Superando as críticas dos ilustres doutrinadores, de modo a dar seguimento ao presente estudo, nota-se a necessidade de analisar as funções e capacidades de cada poder no contexto da atividade estatal, eis que essa trama possibilita compreender o modelo utilizado de repartição de competências entre governo central e governos estaduais.

            Prosseguindo com os ensinamentos de Roberta Baggio, denota-se que, “além da forma clássica, a CF/88 contempla outras três formas de dividir a competência entre os entes federados. A forma clássica, utilizada pela Federação Norte Americana, foi contemplada no art. 21 da CF; e elenca a competência da União em matérias de caráter administrativo, deixando as competências remanescentes ao encargo dos Estados-membros. A segunda forma é a chamada delegativa, com a qual a União possui a prerrogativa de delegar aos Estados-membros, por meio de lei complementar, o rol de suas competências privativas estabelecidas no art. 22 da CF. A terceira forma, a das competências comuns, delineada pelo art. 23, possibilita o estabelecimento de uma relação de cooperação na federação, no sentido de que existem áreas comuns em matérias também de caráter administrativo, sendo previstas atuações paralelas da União, Estados-membros e municípios. Por fim, no art. 24 estão previstas as competências concorrentes, ou seja, cabem tanto à União como aos Estados-membros e, sendo de ordem legislativa, a União encarrega-se da elaboração das normas gerais. Os parágrafos 2 e 3 deste artigo determinam que os Estados poderão legislar de forma suplementar, a partir das normas gerais estabelecidas pela União, e de forma plena apenas na falta de tais normas gerais.

            “A competência dos Municípios é elencada pelo art. 30 da CF/88 e estes, só poderão legislar de forma suplementar as legislações federal e estadual, naquilo que couber, ou seja, naquilo que for de seu interesse local”[16].

            Esta, basicamente, é a vestimenta do federalismo brasileiro. Partindo-se da sucinta premissa que federalismo é a busca pela harmonia das relações recíprocas entre poderes políticos autônomos, conclui-se que  o tipo de federalismo coroado na Carta Republicana de 1988 não escapa a críticas.

            Morbidelli, citando Raul Machado Horta, acrescenta a seu texto que: “O federalismo foi, efetivamente, uma roupagem estranha, enfiada à força no corpo nacional. Não passou nunca de uma vestimenta exótica. De simples macaqueação: os chamados ultrafederalistas brasileiros transplantaram para o nosso ambiente político as características ideológicas que tiveram curso nos Estados Unidos, no período anterior à Guerra da Secessão, e que ali se explicaram como sobrevivência da organização política anterior; mas, no Brasil equivaliam à pura sugestão imitativa”[17].

            Como já pudemos assinalar nestes textos sobre o federalismo, o modelo federal não é forma rígida que deve ser encampada tal qual o implementou seu mentor. Ao contrário, o modelo federalista primeiro deve servir como mera inspiração para a devida adaptação em outras realidades.

            Feita essa ponderação, também não podemos deixar de observar que a divisão de competências feita na Constituição Federal de 1988 acaba por escancarar a fragilidade do federalismo pátrio, no ponto em que não consegue avançar, e superar, na tradição brasileira de concentrar as competências na esfera da União.

            No entendimento de José Luiz Quadros Magalhães, “o texto constitucional coloca como absolutamente excepcional o que deveria ser regra. A federação pressupõe a descentralização como regra, e o que a diferencia dos novos Estados regionais e autonômicos cada vez mais descentralizados é o importante fato de que as competências da União devem ser aquelas que se impõem pela sua natureza. A regra é a descentralização, deixando para a União aquelas matérias que, pela sua natureza, necessitem a coordenação de ente federado territorialmente maior, ou, em outras palavras, o ente federado que o seu território contenha os outros níveis da federação (os Estados e Municípios)[18]”.

            Assim, ante todo o elucubrado, e como já salientado, sem dúvida alguma críticas há ao modelo federalista incorporado à Carta Magna, mas também não se pode deixar de salientar que há evolução ao longo de todo esse período histórico.

            E constata-se que em períodos de maior concentração do poder, ou em épocas de maior descentralização, o que se tem como força impulsionadora foi a história, os empuxos sociais. Portanto, não se pode perder de vista que o federalismo brasileiro é fruto desse processo e traz em si as marcas desses acontecimentos.

NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

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BIBLIOGRAFIA

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