1. INTRODUÇÃO

O estudo das normas constitucionais passou por uma mudança de paradigma no decorrer do século XX. A Constituição, que antes era vista como um documento essencialmente político, passou a ser encarada como um conjunto de normas jurídicas, dotadas de imperatividade e superioridade hierárquica perante as demais normas do ordenamento. 

Entusiasmados com essa nova visão, os estudiosos do Direito Constitucional passaram a se debruçar sobre a eficácia das normas superiores, analisando a capacidade que as mesmas possuíam para produzir efeitos no mundo dos fatos.

Ruy Barbosa, influenciado pela doutrina e jurisprudência norte-americanas, difundiu, no Brasil, o conceito de normas constitucionais auto-executáveis e não auto-executáveis (self-executing e not self-executingI), já reconhecendo que não havia como se atribuir em um Texto Maior disposições de função meramente moral.

Os autores italianos, nos meados do século XX, concentrando-se na análise científica do tema e percebendo o novo caráter das Constituições contemporâneas, compostas por normas programáticas e voltadas à realização do bem comum, chegaram à conclusão de que existiam na Carta Magna proposições de caráter preceptivo e diretivo. Essas últimas, segundo tal corrente, não tinham caráter jurídico, não sendo, portanto, dotadas de qualquer imperatividade, representando, apenas, mera indicação ao legislador futuro. A concretização dos preceitos constitucionais ficava, pois, ao alvedrio dos parlamentares e dos administradores, não se reconhecendo qualquer papel de relevância ao Poder Judiciário.

Partindo da premissa de que não existem normas constitucionais destituídas de eficácia, mas admitindo que “a eficácia de certas normas não se manifesta na plenitude dos efeitos jurídicos pretendidos pelo constituinte enquanto não se emitir uma ordenação jurídica ordinária ou complementar”[1], José Afonso da Silva elabora uma classificação das normas constitucionais tão-somente de acordo com o grau de seus efeitos jurídicos. Assim, discrimina-as em três categorias: normas constitucionais de eficácia plena, normas constitucionais de eficácia contida e normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida.    

O supracitado autor, porém, por uma opção metodológica, concentrou-se no estudo da eficácia jurídica das disposições, não se preocupando com a análise dos seus efeitos efetivos, ou seja, da sua eficácia social.

É a partir desse ponto que irá se desenvolver este estudo. Será analisada a efetividade das normas constitucionais, principalmente a das normas programáticas.

2.  DIVISÃO CLÁSSICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

O estudo das normas constitucionais, influenciado por inúmeras concepções surgidas no decorrer da história sobre o constitucionalismo, deu origem a diversas classificações, entre as quais serão destacadas, por limitações objetivas, as consideradas mais importantes pelos estudiosos do Direito.

2.1 A DOUTRINA NORTE-AMERICANA

Conforme ressaltado na introdução deste trabalho, a doutrina e a jurisprudência norte-americanas, preocupadas com a aplicabilidade das disposições normativas constitucionais, dividiram-nas em self-executing provisions (self-enforcing ou self-acting) e not self-executing provisions (not self-enforcing ou not self-executing), traduzidas no Brasil como normas auto-aplicáveis ou auto-executáveis e disposições não auto-aplicáveis ou não auto-executáveis.

A classificação proposta pelos americanos surgiu da verificação de que, nas Constituições, existem normas, princípios e regras de caráter geral, cuja aplicação e desenvolvimento são proporcionados pelo legislador ordinário, uma vez que não pode, e nem deve, o constituinte descer a minúcias a disciplina de seus efeitos. Estas seriam as normas não auto-aplicáveis, as quais não se revestem dos meios essenciais para o exercício do direito que consagram. Ao lado dessas disposições, haveria as auto-aplicáveis, dotadas de plena eficácia jurídica, por regularem suficientemente as matérias de que cogitam.

A mencionada doutrina, porém, foi muito criticada por não corresponder à realidade das coisas e às exigências da ciência jurídica, uma vez que sugeria a existência de normas ineficazes e desprovidas de imperatividade. Ruy Barbosa, o principal difusor dessa teoria no território brasileiro, criticava-a sob esse aspecto, na medida em que afirmava que não há, numa constituição, cláusulas, a que se deva atribuir meramente o valor moral de conselhos, avisos ou lições. Todas têm força imperativa de regra, ditadas pela soberania nacional ou popular aos seus órgãos2. As chamadas normas não auto-executáveis produziam, pois, para esse ilustre doutrinador, efeitos jurídicos, apesar de possuírem eficácia reduzida.

Dizia ainda Ruy Barbosa que até mesmo as normas auto-aplicáveis não produziam sozinhas todos os seus efeitos possíveis, pois poderiam ser desenvolvidas pela legislação ordinária, a qual seria capaz de dotar-lhes de maior executoriedade ou poderia adaptá-las às transformações e às circunstâncias vigentes na esfera social e econômica.

Por não revelar a importância das normas programáticas, as quais já se encontravam presentes nas Constituições contemporâneas – cujo traço característico era a preocupação com a realização dos valores sociais – a Teoria norte-americana foi suplantada por outras mais condizentes com a realidade.

2.2  A DOUTRINA ITALIANA

Os autores italianos, contribuindo com a evolução dos estudos sobre as normas constitucionais, mas cometendo um pequeno equívoco, passaram a dar a devida importância às normas programáticas, sem, no entanto, conceder-lhes a característica da juridicidade. Esta doutrina enunciou que tais normas seriam meras exortações, meros conselhos ao legislador futuro, que poderia desatendê-las, sendo válida a legislação produzida em desconformidade com os seus ditames, haja vista serem as disposições programáticas desprovidas de eficácia jurídica.

A partir das premissas assentadas, a escola italiana classificou as normas constitucionais, quanto à eficácia e aplicabilidade, em: a) normas diretivas ou programáticas, as quais se dirigiam fundamentalmente ao legislador e que não teriam força para invalidar leis pré-existentes; b) normas preceptivas, obrigatórias, de aplicabilidade imediata, que invalidariam qualquer norma nova editada em desconformidade com os seus ditames e revogariam as anteriores com ela contrastantes; e, finalmente, c) normas preceptivas, obrigatórias, mas não de aplicabilidade imediata, as quais dependeriam de normas jurídicas integrativas para serem aplicadas.

Por não conferir juridicidade a todas as normas constitucionais, inclusive às programáticas, a doutrina italiana foi superada.

2.3  A CLASSIFICAÇÃO DE JOSÉ AFONSO DA SILVA

Foi José Afonso da Silva, em sua obra Aplicabilidade das Normas Constitucionais, publicada no ano de 1967, quem estruturou o novo pensamento sobre a força jurídica das normas constitucionais.

O aludido autor, no entanto, ao fazer um corte metodológico em seu estudo, analisou tão-somente a eficácia jurídica das normas, preterindo o exame da efetividade das mesmas, que equivaleria à apreciação da sua eficácia social.

Diz José Afonso que:

eficácia é a capacidade de atingir objetivos previamente fixados como metas. Tratando-se de normas jurídicas, a eficácia consiste na capacidade de atingir os objetivos nela traduzidos, que vêm a ser, em última análise, realizar os ditames jurídicos objetivados pelo legislador. (grifos nossos).

Sendo assim, percebe-se que a eficácia, segundo a visão do autor, diz respeito à aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da norma, como possibilidade de sua aplicação jurídica. A real consecução dos fins da norma – que não foi objeto de estudo do renomado doutrinador, mas o será neste trabalho – consagra a sua efetividade, que pode ser encarada como a realização do direito, a concreção da sua função social.

No estudo aludido, o eminente constitucionalista concluiu que todas as normas constitucionais possuem eficácia jurídica e que são aplicáveis nos limites de seu teor normativo, classificando-as, desta forma, quanto ao grau de seus efeitos jurídicos em: normas constitucionais de eficácia plena; normas constitucionais de eficácia contida; e normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida.

Resumidamente, as normas constitucionais de eficácia plena seriam aquelas que, desde a entrada em vigor da Constituição, produzem todos os seus efeitos essenciais (ou têm a possibilidade de produzi-los), todos os objetivos visados pelo legislador constituinte3.

A segunda categoria seria aquela composta por normas que, apesar de incidirem imediata e diretamente sobre a matéria por elas regulada, prevêem meios ou circunstâncias capazes de conter a sua eficácia, a exemplo de uma legislação futura ou uma determinada situação social. Desta forma, embora de início plenamente aplicáveis, tais normas podem sofrer restrições quanto aos seus efeitos.

  O terceiro grupo é composto por normas que:

não produzem, com a simples entrada em vigor, todos os seus efeitos essenciais, porque o legislador constituinte, por qualquer motivo, não estabeleceu sobre a matéria uma normatividade para isso bastante, deixando essa tarefa ao legislador ordinário ou a outro órgão do Estado4.

Denomina-as José Afonso da Silva de normas de eficácia limitada, dividindo-as em normas declaratórias de princípios institutivos ou organizativos e declaratórias de princípio programático.

As normas de princípio institutivo seriam aquelas por meio das quais o constituinte traça esquemas gerais de estruturação e atribuições de órgãos, entidades ou institutos, para que o legislador ordinário os estruture, em definitivo, mediante lei5.  Elas indicam, assim, uma legislação futura a fim de que lhes complete a eficácia e lhes dê aplicação efetiva.

As normas programáticas, por sua vez, devido à importância que representam para este estudo, serão analisadas no tópico seguinte.

2.3.1  Normas de Eficácia Limitada – Normas Programáticas

A falência do Estado Liberal, que tinha por desígnio apenas a proteção do indivíduo contra os abusos da Máquina Estatal, estabelecendo, assim, uma declaração dos direitos do homem, como estatuto negativo, deu azo ao crescimento de um novo modelo de Estado, mais preocupado com o bem comum, com a justiça social e não apenas com o indivíduo em si, isolado da sociedade.

Refletindo a nova realidade, as Constituições contemporâneas, precipuamente após a Segunda Guerra Mundial, constituindo documentos jurídicos de compromisso entre o Liberalismo Capitalista e o Intervencionismo, passaram a incluir explicitamente, em seus textos, normas diretamente ligadas a valores, como as que dizem respeito à promoção da dignidade humana e dos direitos fundamentais, e também as atreladas a opções políticas, gerais ou específicas, a exemplo, respectivamente, da redução das desigualdades sociais e da prestação, pelo Estado, dos serviços de educação.   

A formação do conteúdo social nas leis maiores dos Estados deu origem ao conceito de Constituição dirigente, de que a Constituição Federal de 1988 é exemplo, haja vista estabelecer fins e programas de ação futuros orientados por postulados sociais e democráticos e vinculantes aos Entes Públicos.

Foi a partir dessa mudança de paradigma que surgiram as normas programáticas, as quais, conforme os ensinamentos de José Afonso da Silva, são:

Aquelas normas constitucionais através das quais o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado6.

Enuncia o renomado autor que se diferenciam as normas programáticas das de princípio institutivo por seus fins e conteúdo, pois, enquanto as primeiras são embebidas de valores sociais, objetivando a interferência do Estado na ordem econômico-social, por meio de prestações positivas, com vistas à realização do bem comum, as segundas têm conteúdo organizativo e regulativo de órgãos e entidades e respectivas atribuições e relações. 

Afirma, ainda, que as normas de cunho programático, dotadas de caráter vinculante, como as demais normas de Direito, impõem limites à autonomia de determinados sujeitos, tanto privados como públicos, e ditam comportamentos em razão dos interesses a serem regulados.

Segundo o autor, há normas programáticas que mencionam uma legislação futura para atuação positiva do programa previsto, enquanto outras não a indicam. Ressalta que essa diferenciação é relevante, porque

vincula o programa das primeiras ao princípio da legalidade, ficando dependentes da atividade do legislador e de sua discricionariedade – ao passo que as demais vinculam todo o Poder Público –, e abre campo à discricionariedade da legislação, da administração e da jurisdição (até onde possam), nem sempre carecendo de lei para o seu cumprimento, e há as que postulam observância de toda a ordem econômica, diante das quais qualquer sujeito, público ou privado, que age em sentido oposto ao princípio, comporta-se inconstitucionalmente7.

Sendo assim, percebe-se que, apesar de serem classificadas como normas de eficácia limitada, possuem as normas programáticas, em determinadas situações, eficácia imediata, direta e vinculante, conforme mencionado por José Afonso da Silva, que enumera os seguintes casos em que tais efeitos são possíveis:

I-quando estabelecem as ditas normas um dever para o legislador ordinário;

II-                   quando condicionam o trabalho legislativo futuro, sancionando com a inconstitucionalidade as leis e atos editados em confronto com os seus preceitos;

III-                 ao disporem sobre os fins sociais e à proteção da justiça social, informando a concepção do Estado e da sociedade e inspirando sua ordenação jurídica;

IV-                quando servem de norte para a integração e aplicação das demais normas constitucionais;

V-                  ao condicionarem a atividade discricionária da Administração e do Judiciário;

VI-                ao criarem situações jurídicas subjetivas, de vantagem ou de desvantagem.

Ressalta o autor que, não obstante protegerem as normas em debate interesses juridicamente relevantes, nem sempre têm capacidade para tutelar diretamente direitos particulares desde logo exigíveis. Podem produzir, sim, simples interesse, simples expectativa, interesse legítimo ou, até mesmo, direito subjetivo.

Produzem interesses simples normas como a do artigo 170, caput (a ordem econômica [...] tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social), que protegem um interesse geral, mas não conferem aos beneficiários desse interesse o poder de exigir a sua satisfação. Não ministram elas meios para a sua efetivação antes que o legislador cumpra com o seu dever de completá-las. Desta forma, os destinatários podem ter uma expectativa de sua concretização através de uma atividade estatal ulterior.

Geram interesses legítimos, podendo ser utilizadas para fundamentar solução de dissídios em favor de seus beneficiários, regras como aquela prevista no art. 170, III da Constituição Federal de 1988, que institui o princípio da função social da propriedade. Exemplifica o autor que este postulado pode ser invocado contra o abuso do direito de propriedade, impondo, por exemplo, ao seu titular, atuações positivas ou abstenções no interesse da coletividade. O mesmo se aplica à norma insculpida no art. 205 da Lei Maior brasileira que, ao enunciar que a educação, direito detodos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, permite a responsabilização das autoridades competentes, caso não ofereçam o ensino obrigatório pelo Poder Público.

Há casos, porém, em que as normas programáticas produzem direitos subjetivos, possibilitando a exigência de uma prestação ou de uma abstenção, ou, ainda, um agir que crie, modifique ou extinga relações jurídicas. Conforme mencionado acima, as normas sob exame geram para o Administrador Público e para os Órgãos Legiferantes situações subjetivas negativas, indicando que eles não podem desenvolver suas atividades em desconformidade com os limites e programas traçados. Assim, o beneficiário de uma norma programática pode pedir a invalidação de um ato editado de forma contrária ao quanto preceituado pelo dispositivo constitucional.

Dessa feita, observa-se que se não se tem um direito subjetivo positivo, no sentido de se obrigar à realização de um direito fulcrado em uma norma programática, tem-se um direito negativo, podendo-se exigir do Poder Público que não pratique atos em desconformidade a tais normas.

4  O PROBLEMA DA EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

4.1  A EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

Para se dissecar o conceito de efetividade é interessante que, a priori, ele seja comparado com o de eficácia jurídica.

A eficácia jurídica de uma norma corresponde à capacidade que a mesma possui para produzir efeitos. Ela ocorre quando o dispositivo normativo tem, nos seus limites objetivos, todos os seus elementos: hipótese, disposição e sanção, podendo, dessa maneira, produzir, desde logo, efeitos no mundo dos fatos. 

Ingo Sarlet salienta que não há como dissociar, por outro lado, a noção de eficácia jurídica da aplicabilidade das normas jurídicas, na medida em que a eficácia jurídica consiste justamente na possibilidade de aplicação das normas ao caso concreto14. 

Já a eficácia social de uma norma, ou seja, a sua efetividade, assinala Miguel Reale, citado por Luís Roberto Barroso15, refere-se ao cumprimento efetivo do Direito por parte de uma sociedade, ao “reconhecimento” (Anerkennung) do Direito pela comunidade, ou mais particularizadamente, aos efeitos que uma regra social suscita através do seu cumprimento. Sob esta visão, a eficácia social resume-se à concretização do comando normativo, sua força operativa na realidade.

Segundo a doutrina de Luís Roberto Barroso:

A efetividade significa, portanto, a realização do Direito, o desempenho concreto da sua função social. Ela representa a materialização, no mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever ser normativo e o ser da realidade social16.

Percebe-se, destarte, que, para que uma norma seja efetiva, é preciso que seja dotada, primeiramente, de eficácia jurídica, de aptidão formal para incidir e reger os fatos da vida, produzindo os efeitos que lhes são próprios.

A Constituição, como um conjunto ordenado de normas e princípios, reguladores do Estado e da sociedade, tem por escopo a sua realização no mundo dos fatos. A Lei Maior, principalmente em razão de sua superioridade no ordenamento, existe para ser cumprida, efetivada, concretizada.

A efetivação das normas constitucionais ocorre, principalmente, quando os valores nelas descritos encontram-se em suficiente correlação com os anseios da população por elas regidas, devendo existir, outrossim, verdadeiro empenho dos governantes e da população em respeitá-las e em concretizá-las.

Maria Helena Diniz17 ensina que, para uma norma jurídica, em especial uma constitucional, conseguir atingir sua efetividade plena, deve atender a três planos de concretização.

Em primeiro lugar, destaca o plano sintático, dizendo que a regra de direito, para se realizar no mundo do ser, deve possuir uma estrutura lógica completa, dotada de uma descrição detalhada da hipótese, da disposição e da respectiva sanção, em caso de inobservância.

Alerta a supracitada autora que, no âmbito do Direito Constitucional, não se deve adotar uma posição tão ortodoxa. Isso porque a sanção neste ramo do Direito nem sempre vem expressa, podendo ser extraída dos princípios e da interpretação sistêmica da Constituição, a exemplo da declaração de inconstitucionalidade de uma lei ou de um ato advindo do Poder Público que desrespeite os dispositivos constitucionais.

Além de necessitar de uma estrutura lógica completa, a norma jurídica, para alcançar a plenitude de seus efeitos, precisa refletir valores que se coadunem com as aspirações da Sociedade. Tal exigência consagra o plano semântico de concretização. Deste modo, entre o dispositivo normativo – que se encontra no plano ideal normativo do dever ser – e o plano da realidade, o mundo do ser, deve haver uma necessária harmonia, uma verdadeira sintonia.

Constatando-se uma discrepância entre o valor normativo e a vontade social, perceber-se-á, de logo, que não é a Carta Magna um texto dotado de legitimidade, nem que o Estado se constitui em um ente democrático, eis que não refletem o verdadeiro Poder Constituinte, que tem no povo a sua titularidade. A observância dos preceitos normativos seria, pois, somente possível por meio de um regime autoritário, que efetivasse o Texto Maior com o auxílio de ameaças e com a utilização da máquina repressiva estatal.

O último plano destacado pela ilustre doutrinadora refere-se ao pragmático. Para ela, não obstante a conexão norma-sistema e normas-valores sociais, deve haver, a fim de que se alcance a completa concretização de uma norma jurídica, ocorrendo, assim, a sua plena efetividade, o necessário empenho dos governantes, das elites e da sociedade como um todo em respeitar o ordenamento e fazer valer os princípios basilares da ordem jurídica.

É preciso, pois, que o povo de uma nação conheça a sua Constituição e lute pelos direitos nela dispostos, forçando os agentes políticos a atuarem positivamente na consecução dos objetivos públicos alçados a nível constitucional.

A sociedade organizada e o governo devem atuar de forma conjunta, em benefício da efetivação dos programas e objetivos escolhidos pelo Constituinte.

  Esse último plano, sem sombra de dúvidas, é o de mais difícil concretização, pois é nele que em que fica mais evidente a interpenetração entre o político e o jurídico.

Em suma, para que se visualize a eficácia jurídica e social das normas constitucionais é preciso que a Carta Magna seja interpretada sistematicamente (Plano sintático), que os valores nela consagrados estejam em consonância com a história e os anseios populares (Plano semântico), e que haja uma permanente pressão popular para que as elites políticas e econômicas cumpram com o disposto na Constituição e efetivem os princípios e valores lá previstos (Plano pragmático), evitando-se, na medida do possível, a frustração popular e a crise constitucional.

5  A FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A importância de se estudar a aplicabilidade e a eficácia das normas programáticas decorre do fato de que, ainda hoje, se ouvem murmúrios de que a Constituição de 1988 está repleta de normas de intenção, destituídas de eficácia jurídica e imperatividade.

Sucede que, da análise do paradigma instituído pelo Estado Democrático de Direito, o qual se implantou no território brasileiro, parece não mais restar dúvidas de que houve uma alteração substancial no entendimento do papel que deve ser desempenhado pela Constituição.

O texto da atual Lei Fundamental contém determinações de agir, suas normas possuem eficácia e força vinculativa, o que levou Eros Roberto Grau a afirmar que, no Estado Democrático de Direito, e tomando em conta o conteúdo da Constituição Brasileira de 1988, é proibido falar em normas programáticas22.  

De fato, um pouco antes da convocação da constituinte de 1988 era possível identificar um dos motivos do fracasso da realização do Estado de Direito no País. Isso porque havia uma evidente falta de seriedade em relação à Lei Maior, um sentimento de indiferença para com a distância existente entre o texto constitucional e a realidade. Exemplo dessa situação, conforme ressalvado por Barroso23, foi a convivência, por longos anos, do dispositivo da Carta de 1824, que dispunha que “a lei será igual para todos” com uma realidade desigual, que estabelecia privilégios para a nobreza, voto censitário e o regime escravocrata.

Além do paradoxo acima mencionado, havia no País um problema patológico, qual seja, a insinceridade constitucional. O conteúdo inserido na Constituição tornou-se um instrumento de dominação ideológica, uma vez que repleto de promessas que não seriam honradas.

À vista dessa situação, Barroso afirma que a doutrina da efetividade consolidou-se no Brasil como um mecanismo eficiente de enfrentamento da insinceridade normativa e de superação da supremacia política exercida fora e acima da Constituição24.

A Carta Magna brasileira, por meio de suas normas e princípios, indica um desejo de que seja implantado um Estado forte, intervencionista e regulador, na esteira dos preceitos de um verdadeiro Estado Democrático de Direito.

Ao estabelecer como meta a construção de um Estado Social, conforme se extrai da leitura pormenorizada do seu art. 3^o, e ao explicitar, ao longo do seu corpo normativo, os meios necessários para esse desiderato – garantindo os direitos sociais, prevendo a intervenção do Estado na economia e a função social da propriedade, apenas a título de exemplificação – a Constituição brasileira reconhece a falta do cumprimento das promessas da modernidade, as quais ficaram esquecidas, convivendo, por muito tempo, ao lado de políticas excludentes.  

Lênio Luiz Streck, em sua obra “Jurisdição Constitucional e Hermenêutica”, assevera que:

[...] se há a determinação da construção de um Estado Social, é porque o pacto constituinte reconheceu a sua inexistência. Daí o nítido caráter dirigente da Constituição; daí o seu perfil compromissário, apontando para a realização de políticas públicas aptas à construção de um Estado Social e Democrático de Direito25.    

A consagração do status de disciplina dirigente ao Direito Constitucional não foi, infelizmente, de logo, percebida pela doutrina e aplicadores do Direito nacionais, pois os mesmos não se encontravam suficientemente amadurecidos para entender a revolução que havia se instaurado no País.

Ainda hoje se verifica que a forma como se encara o Direito impede que se atenda às demandas provenientes de uma sociedade complexa, composta de relevantes contrastes.

Prevalece na mente dos Juristas aquele modelo utilizado para resolver conflitos interindividuais, não se desvencilhando, a maioria, do pensamento
dogmático-objetificante, por meio do qual não se consegue identificar a diferença entre texto e norma ou entre vigência e validade.

A falta de uma desejada efetividade da Lei Maior decorre, outrossim, do fato de que os Tribunais nacionais, aqui se incluindo os Tribunais Superiores, insistem em negar executoriedade às denominadas ‘normas programáticas’, que continuam a ser entendidas como meros programas, puros conselhos.

  Afirma Streck que:

Forma-se, assim, um habitus, no interior do qual a Constituição é apenas mais uma lei [...], espécie de “capa de sentido”, circunstância que fragiliza sobremodo qualquer possibilidade de prevalência do sentido de dirigismo constitucional ou de força normativa da Constituição. Nesse universo, muitas vezes a Constituição é interpretada de acordo com os Códigos ou de acordo com Súmulas26.

A Constituição de 1988, conforme já mencionado, instituidora do Estado Democrático de Direito, exige a realização substantiva dos direitos sociais, daqueles vinculados à chamada terceira geração.

Assume o Direito, por conseqüência, um novo papel: o de transformar as estruturas da sociedade.

A implantação do Estado Constitucional de Direito trouxe para o centro do sistema jurídico a Lei Maior, a qual, encarada não como um ato de governo, mas como ato de um povo constituindo o seu próprio governo, passou a estabelecer limites a todos os agentes políticos, inclusive aos parlamentares, que tiveram de suportar o controle de sua atividade pelas normas constitucionais.

O legado deixado pelo constitucionalismo do Estado Democrático de Direito, composto de idéias ligadas à força normativa da Constituição, ao constitucionalismo dirigente e à superação da concepção de Constituições meramente programáticas, implantou o que muitos chamam de ‘judicialização da política’, ou seja, a necessidade de instalação de um ativismo judicial ou intervencionista dos tribunais constitucionais, que intervêm por meio do controle de constitucionalidade na política.

Ressalta Lenio Luiz Streck que:

Em países de modernidade tardia como o Brasil, na inércia/omissão dos poderes Legislativo e Executivo na consecução de políticas públicas (mormente no âmbito do direito à saúde, função social da propriedade, direito ao ensino fundamental, além do controle de constitucionalidade de privatizações irresponsáveis que contrariam frontalmente o núcleo político-essencial da Constituição), não se pode abrir mão da justiça constitucional na busca da concretização dos direitos constitucionais de várias dimensões30.

Menciona, ainda, o aludido autor a importância da sociedade civil organizada, que deve instar as instâncias judiciárias ao cumprimento da Constituição, com o auxílio de instrumentos diversos, a exemplo das ações constitucionais e do controle difuso e concentrado de constitucionalidade.

São causas que ocasionaram o fenômeno chamado de ‘baixa constitucionalidade’: a) o fato de ter o País vivido períodos curtos de democracia, com a conseqüente falta de autonomia dos tribunais superiores; b) a precária instalação do controle difuso, que permaneceu por muitas décadas sem mecanismos de extensão dos efeitos das decisões; c) a tardia inserção do controle concentrado de constitucionalidade, que ocorreu apenas em 1965; d) e o demorado ingresso do Brasil na era do constitucionalismo do Estado Democrático de Direito, que apenas se deu com a Constituição Federal de 1988.

6  A CLASSIFICAÇÃO PROPOSTA POR LUÍS ROBERTO BARROSO

Sob os influxos dos novos pensamentos e preocupado com a efetividade das normas constitucionais, não simplesmente com a sua eficácia jurídica, Luís Roberto Barroso propõe uma nova ordenação das categorias já existentes na teoria das normas constitucionais. Sua classificação leva em consideração o conteúdo e a finalidade predominantes nos dispositivos da Lei Maior.

Alerta o renomado autor que:

O objetivo visado é, sobretudo, reduzir a discricionariedade dos poderes públicos na aplicação da Lei Fundamental e propiciar um critério mais científico à interpretação constitucional pelo Judiciário, notadamente no que diz respeito aos comportamentos omissivos do Executivo e do Legislativo33. 

De acordo com a lição de Barroso, uma Constituição moderna possui por conteúdo três matérias predominantes: 1) disciplina o exercício do poder político; 2) define os direitos fundamentais dos indivíduos; 3) e delineia os fins públicos a serem alcançados pelo Estado.

Com espeque na análise do conteúdo constitucional, ordena as normas da Lei Maior em:

A.                   Normas Constitucionais de Organização, que são as que têm como meta a organização do exercício do poder político;

B.                   Normas Constitucionais Definidoras de Direitos, que têm como desígnio a fixação dos direitos fundamentais dos indivíduos;

C.                  Normas Constitucionais Programáticas, que traçam os fins públicos a serem alcançados pelo Estado.

Também chamadas de normas de estrutura ou de competência, as Normas Constitucionais de Organização, historicamente presentes nas Cartas Fundamentais, destinam-se a ordenar os Poderes Estatais, dispondo sobre a sua instituição e competências. Também criam e estruturam entidades e órgãos públicos, realizam a distribuição das atribuições dos mesmos e disciplinam a aplicação de outras normas. 

As normas definidoras de direitos, de outro lado, estabelecem os direitos políticos, individuais, sociais e difusos. Delas resultam situações jurídicas imediatamente desfrutáveis pelos seus titulares, que podem exigir do Estado prestações positivas ou negativas, inclusive por meio de ações judiciais.

Ocorre que, dentre os direitos fundamentais previstos constitucionalmente, a efetivação dos direitos sociais é, fora de dúvidas, a de maior complexidade. Isso porque, além do preconceito historicamente arraigado pelos ideais burgueses de que tais normas seriam destituídas de caráter normativo, dependem eles, em certos casos, de disponibilidade de recursos públicos, o que, em um país como o Brasil, gera sérios empecilhos à efetivação.

Segundo Barroso, a depender da conformação das regras que consagram os direitos sociais, as normas constitucionais podem gerar três tipos de posições jurídicas aos indivíduos.

Podem ensejar situações prontamente desfrutáveis, dependentes apenas de uma abstenção Estatal, como ocorre com o direito de greve, previsto na Constituição Federal de 1988.

Podem gerar a exigibilidade de prestações positivas do Poder Público, obrigando-o a entregar um bem ou a satisfazer um interesse. Um exemplo desse tipo de direito é aquele atinente à proteção da saúde. Tal direito, é importante ressaltar, embora obrigue o Estado a atuar positivamente, encontra limites de natureza econômica e política, eis que terão as prestações públicas de se situarem dentro da chamada ‘reserva do possível’.

O controle sobre a assistência adequada do direito à saúde, além do obstáculo imposto pela limitação de recursos, nem sempre será possível de ser realizado pelo Poder Judiciário, tendo em vista, ainda, o poder discricionário que é conferido aos órgãos estatais em matéria de políticas públicas.

Enfim, por vezes, as normas constitucionais podem contemplar interesses cuja concretização depende da integração proporcionada por uma norma infraconstitucional. Exemplo deste tipo de regra é aquela que prevê a participação dos empregados no lucro das empresas. Sobre esse ponto é importante mencionar que, na verdade, a Constituição não delega à legislação ordinária a competência para instaurar tais direitos, apenas, por limitações materiais, transfere-lhe a atribuição de regular o exercício dos direitos por ela já previstos, ensejando, à falta da norma regulamentadora, a inconstitucionalidade por omissão.   

Resgatando o conceito da expressão direito subjetivo, menciona Barroso que:

[...] onde se lhe assegura um direito, saber-se-á que se encontra ele investido no poder jurídico de exigir prontamente uma prestação, via Poder Judiciário, sempre que o sujeito passivo deixar de satisfazê-la. Onde se cuidar de um simples programa de ação futura, não será utilizada, por via direta ou indireta, a palavra direito36. 

Com essa ressalva, visa o autor a impedir que autoridades, atribuindo indevidamente caráter programático a um preceito constitucional, furtem-se à concretização de um direito estabelecido e desejado pelo Poder Constituinte.  

Finalmente, na terceira classe da divisão proposta por Barroso, após as normas de organização e as definidoras de direitos, encontram-se as normas constitucionais programáticas, as quais, sem especificar os meios a serem utilizados, estabelecem fins públicos a serem alcançados pelo Estado e pela sociedade.

Assinala Barroso que, com o surgimento do Estado intervencionista e a conseqüente introdução de normas de cunho social na Lei Fundamental, foram estabelecidos direitos a serem concretizados no presente, que são os denominados direitos sociais.  Contemplaram-se, também, certos interesses, de caráter prospectivo, orientadores de posições, desde logo observáveis, e foram implantadas projeções de comportamentos, a serem efetivadas de forma progressiva, dentro das possibilidades do Estado e da sociedade. Surgiram, assim, as denominadas normas programáticas, às quais, hodiernamente, ao contrário do que defendia a doutrina clássica e conforme já salientado no primeiro tópico deste estudo, concede-se força jurídica idêntica à do restante das normas constitucionais.

Apesar da igual força normativa, a posição jurídica atribuída aos indivíduos em decorrência dessas normas de cunho programático é menos consistente do que aquela derivada das demais. Isso porque as mencionadas regras jurídicas apenas enunciam fins, sem indicar os meios precisos para alcançá-los, não permitindo que cidadãos exijam uma prestação positiva por parte do Estado.

O autor, sobre cuja classificação por ora se debruça, biparte os efeitos das normas programáticas em imediatos e diferidos.

Quanto aos efeitos diferidos, em que a produção dos resultados é transposta para um momento futuro, verifica que o controle realizado sobre a efetivação da norma torna-se mais dificultoso, pois dependente do poder discricionário estatal, baseado em critérios de conveniência e oportunidade.

Em relação aos efeitos imediatos, ressalta que as normas sob exame deverão direcionar a atuação do Legislativo quando da edição das leis e também os trabalhos do Judiciário e da Administração Pública ao aplicá-las, de ofício ou contenciosamente.

Assim, apesar de não fazerem surgir para o indivíduo um direito público subjetivo, no sentido de obrigar os entes estatais a atuarem de forma positiva, as normas programáticas consagram um direito subjetivo negativo, consubstanciado na possibilidade de que se possa exigir que o Poder Público se abstenha de praticar atos que contravenham os ditames constitucionais.

É de extrema relevância fazer menção ao fato de que as normas programáticas não se encaixam naquele conceito de normas definidoras de direitos, uma vez que não prescrevem detalhadamente uma conduta exigível.

Outrossim, importa mencionar que o fato de um direito previsto constitucionalmente carecer de uma legislação ulterior não transforma a norma que lhe oferece suporte em programática, pois existe a previsão de um verdadeiro direito, há uma prestação positiva a se exigir, que se encontra relativamente frustrada por conta da omissão do legislador ordinário.

Deste modo, são normas definidoras de direitos as previstas nos artigos 6^o e 7^o da Constituição Federal de 1988, que estabelecem os direitos sociais à segurança, à saúde, ao trabalho, ao lazer, à previdência social, à aposentadoria, a um salário mínimo capaz de atender às necessidades mínimas de um indivíduo etc.

Observe-se que tais normas impõem ao legislador uma atuação, não deixam margem para que os órgãos estatais exerçam um juízo de conveniência e oportunidade das condutas a seguir.

Seriam, por outro lado, normas programáticas, a título ilustrativo: o art. 193, que estabelece que “a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais” e o art. 215, o qual menciona que “o Estado apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais”.

Sendo assim, conforme adverte J.J. Gomes Canotilho, não mais cabe o discurso de que os direitos sociais só existem quando as leis e as políticas sociais os garantirem ou de que é a legislação ordinária que cria e determina o conteúdo de um direito social,23 atribuindo-se caráter programático aos mesmos quando positivados em um dispositivo constitucional que remete à legislação ordinária a regulação de seus efeitos.

Após destacar claramente quais seriam as normas de cunho programático, Luís Roberto Barroso resume os efeitos imediatos produzidos pelas mesmas, enumerando as seguintes situações:

1)                   Objetivamente, desde a sua vigência, tais normas revogam as produzidas anteriormente, desde que o conteúdo das últimas confronte com os das primeiras;

2)                   Também objetivamente, possibilitam um juízo de inconstitucionalidade dos atos normativos produzidos posteriormente à sua vigência;

3)                   Sob o enfoque subjetivo, ou seja, em relação aos jurisdicionados, as normas programáticas possibilitam a oposição judicial ao cumprimento de preceitos que as atinjam;

4)                   Ainda em relação ao aspecto subjetivo, impõem, sempre que estejam em foco os interesses por ela protegidos, a prestação judicial baseada em seus ditames.

Sendo assim, confere Luís Roberto Barroso merecida e verdadeira força jurídica às normas constitucionais programáticas.

7 ANÁLISE DETALHADA DA EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PROGRAMÁTICAS

Primeiramente, cumpre esclarecer que o conceito de normas programáticas que ora se adota é aquele estabelecido por Luís Roberto Barroso.

Normas programáticas, resumidamente, são aqueles dispositivos que apontam para fins e programas a serem concretizados pelo Estado e pela sociedade, sem especificar, porém, os meios e medidas necessários para tanto.

Por não traçarem suficientemente uma conduta a ser seguida, tais normas não ensejam um desfrute imediato de qualquer bem jurídico por parte dos jurisdicionados, investindo-os em posições jurídicas dotadas de menos exigibilidade do que as normas definidoras de direitos. Não criam, pois, a possibilidade de reivindicação de uma prestação positiva.

7.1 REVOGAÇÃO DOS ATOS ANTERIORES INCOMPATÍVEIS

A vigência de uma norma programática acarreta a revogação imediata de todos os atos normativos anteriores e contrários ao seu conteúdo, e, conseqüentemente, sua não aplicação, independentemente de uma declaração de inconstitucionalidade.

Neste ponto, as normas de cunho programático revelam eficácia tão plena quanto às demais normas constitucionais.

Por outro lado, inexistindo a mencionada incompatibilidade, as normas jurídicas anteriores, sendo totalmente compatíveis ou na parte em que o forem, são recepcionadas pela ordem jurídica instaurada com a entrada em vigor dos novos dispositivos programáticos.

Essa receptividade, todavia, acarreta um fenômeno que impõe uma autêntica renovação, na medida em que se torna indispensável uma reinterpretação do Direito. As normas infraconstitucionais anteriores terão, assim, de ser reinterpretadas à luz dessas novas normas inseridas na Lei Maior.  

7.2 CONDICIONAMENTO DA LEGISLAÇÃO FUTURA

As normas programáticas, e aqui também se torna evidente a sua eficácia plena, possibilitam um juízo de inconstitucionalidade em relação aos atos normativos editados posteriormente, se com elas incompatíveis.

Não pode o legislador ordinário criar normas infraconstitucionais de conteúdo que vá de encontro aos fins e metas estabelecidos pelos dispositivos de cunho programático, sob pena de seu trabalho ser declarado inconstitucional.

É relevante a ressalva de que, quer assinalem somente certo fim a ser alcançado, quer estabeleçam, desde logo, restrições, limites, observância de certas diretrizes, critérios ou esquemas gerais para se chegar ao objetivo proposto, as normas programáticas vinculam as normas ulteriores.

O artigo 7^o da Constituição Federal de 1988, ao assegurar aos trabalhadores os direitos ali enumerados, além de outros que visem à melhoria de sua condição social, somente indica certa finalidade a atingir, qual seja, a melhoria da condição social do trabalhador, não especificando os meios para tanto. Ocorre que, a despeito da ampla discricionariedade conferida ao legislador ordinário, não pode o mesmo afastar-se da meta proposta pelo Constituinte, criando norma que prejudique os trabalhadores, eis que vinculado ao escopo previsto na Lei Maior.

O mesmo acontece, todavia, com maior dependência, com as normas que, além de fixarem os fins a serem alcançados, prevêem determinados critérios a serem seguidos pelo legislador, como acontece com a norma prevista no artigo 170 da Carta de 1988, a qual indica os princípios básicos (como soberania nacional, propriedade privada e função social da propriedade) que acredita deverem ser respeitados para que se assegure, a todos, existência digna, conforme os ditames da justiça social. Sendo assim, qualquer lei que atente contra os mencionados princípios deverá ser declarada inconstitucional, uma vez que atentatórias à construção de uma ordem econômica baseada no respeito aos direitos do homem.   

À vista dessas situações, de maior e menor vinculação, Ingo Sarlet leciona que:

[...] quanto maior o grau de abstração do preceito, maior a liberdade de conformação do legislador e o grau de arbítrio dos demais órgãos estatais, sendo, portanto, variável a eficácia vinculativa também destas normas, de acordo, portanto, com o que poderia chamar-se de nível de programaticidade37.

A análise da constitucionalidade ou inconstitucionalidade dos dispositivos infraconstitucionais será, deste modo, mais ou menos dificultosa, em razão do nível de programaticidade das normas da Lei Fundamental. 

7.3  INSTAURAÇÃO DE UM NOVO MODELO DE REGIME POLÍTICO

Ao condicionar a legislação futura e também os trabalhos dos demais Poderes Estatais, as normas programáticas, introduzidas nas Constituições como resultado do conflito de interesses liberais e sociais, informam um modelo de regime político a ser seguido por todos.

Desse modo, conforme os ensinamentos do ilustre constitucionalista José Afonso da Silva:

As normas programáticas são de grande importância [...] porque procuram dizer para onde e como se vai, buscando atribuir fins ao Estado, esvaziado pelo liberalismo econômico. Essa característica teleológica lhes confere relevância e função de princípios gerais de toda a ordem jurídica [...], tendente a instaurar um regime de democracia substancial, ao determinarem a realização de fins sociais, através da atuação de programas de intervenção na ordem econômica, com vistas a assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social38.   

Em países como o Brasil, onde os direitos sociais, em grande parte, ainda não foram efetivados, a importância de normas desta estirpe é ainda maior, eis que condicionantes das atividades dos agentes políticos que, além de estarem obrigados a concretizar os programas, tarefas, fins e ordens, não poderão delas se afastar, sob pena de desatendimento do regime político adotado pela Constituição.

7.4  DIRECIONAMENTO DA INTERPRETAÇÃO DO DIREITO

Ao condicionar toda a ordem jurídica, prevendo princípios, diretrizes e fins a serem seguidos pelos entes estatais, as normas de cunho programático constituem, outrossim, parâmetro para a interpretação, integração e aplicação das demais normas do ordenamento.

Instituidoras dos princípios gerais informadores do regime político e da ordem jurídica, as normas em estudo possuem eficácia interpretativa que ultrapassa a de outras do sistema constitucional, haja vista apontarem para a realização do bem comum, que consiste em um vetor indispensável para a aplicação da lei.

Lembrando da norma disposta no artigo 5^o da Lei de Introdução ao Código Civil, o qual dispõe que, na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum, José Afonso da Silva faz a seguinte observação:

Ora, as normas constitucionais de princípio programático têm por objeto precisamente configurar os fins sociais a que se dirigem o Estado e a sociedade, consoante exigências do bem comum; se assim é, toda lei ou norma (inclusive as constitucionais) integrante da ordem jurídica nacional há que se conformar à pauta de valor indicada, ao menos tendencialmente, pelas normas programáticas da Constituição39.

Jorge Miranda, citado por Ingo Sarlet, sustenta ainda que, mediante o recurso à analogia, as normas programáticas adquirem, no âmbito do que se poderia denominar de sua força expansiva, até mesmo uma eficácia criadora de novas normas40.

7.5  CONSAGRAÇÃO DE DIREITOS SUBJETIVOS

Primeiramente, deve-se fazer a observação de que o direito subjetivo mencionado nesse tópico não deve ser entendido em sua acepção restrita, que corresponde àquele direito individual à determinada prestação. Isso porque o direito subjetivo que irá se analisar possui sentido negativo.

Das normas programáticas não resultam para o jurisdicionado direito subjetivo, em sua acepção positiva, de exigir uma determinada prestação. Elas não têm o poder de conferir aos cidadãos uma utilidade concreta, fruível positivamente e exigível quando negada, somente fazem nascer um direito subjetivo negativo, na medida em que podem ser invocadas para obstar a prática de atos advindos do Poder Público que contravenham aos seus ditames.

Conforme salientado por Luís Roberto Barroso, as normas de cunho programático conferem ao administrado, de imediato, direito a opor-se judicialmente ao cumprimento de regras ou à sujeição a atos que o atinjam, se forem contrários ao sentido do preceptivo constitucional41.

Assim, ao indivíduo sempre será possível exigir do Estado uma abstenção, proibindo que autoridades públicas atuem de forma contrária ao conteúdo da norma constitucional ora em análise.

O Judiciário não poderá, deste modo, interpretar e aplicar o Direito de forma contrária às normas programáticas. O Legislativo, por sua vez, também não poderá editar lei de teor contraposto aos programas dos aludidos dispositivos. Finalmente, a Administração não poderá adotar políticas públicas que vão de encontro aos preceitos de cunho programático, sob pena de tais atos públicos tornarem-se destituídos de força vinculante, eis que eivados do vício da inconstitucionalidade.

7.6  VEDAÇÃO DO RETROCESSO DAS SITUAÇÕES JURÍDICAS CONSAGRADAS

O princípio da vedação do retrocesso, o qual não se encontra previsto de forma expressa na Lei Maior, mas decorre do sistema jurídico constitucional, de forma resumida, impede o legislador de abolir determinadas posições jurídicas por ele próprio criadas e que sejam favoráveis ao jurisdicionado.

Em decorrência de seu mandamento, no âmbito das normas programáticas, tal postulado veda o ataque à efetividade da norma, que foi alcançada a partir da sua regulamentação.

Na esteira desse entendimento, Ingo Wolfgang Sarlet, citando Luís Roberto Barroso, menciona que:

[...] mediante o reconhecimento de uma proibição do retrocesso está a se impedir a frustração da efetividade constitucional, já que, na hipótese de o legislador revogar o ato que deu concretude a uma norma programática ou tornou viável o exercício de um direito, estaria acarretando um retorno à situação de omissão (inconstitucional, como poderíamos acrescentar) anterior42.

Desta maneira, se o legislador ordinário, com um ato normativo, deu concretude a um dispositivo ou viabilizou o exercício de um direito que dependia de sua intermediação, não poderá simplesmente revogá-lo, fazendo a situação voltar ao estado de omissão anterior.   

A referida proibição de retorno ao estado antecedente decorre do fato de que, à medida que os interesses previstos nas normas programáticas vão sendo concretizados, eles acabam por se transformar em um típico direito de defesa, sendo reservada ao Poder Judiciário a sua proteção.

Sobrelevando a importância do postulado da vedação ao retrocesso, leciona Sarlet que:

[...] a proibição do retrocesso assume [...] verdadeiro princípio constitucional fundamental implícito, que pode ser reconduzido tanto ao princípio do Estado de Direito (no âmbito da proteção da confiança e da estabilidade das relações jurídicas inerentes à segurança jurídica), quanto ao princípio do Estado Social, na condição de garantia da manutenção dos graus mínimos de segurança social alcançados, sendo, de resto, corolário da máxima eficácia e efetividade das normas de direito fundamentais sociais e do direito à segurança jurídica, assim como da própria dignidade da pessoa humana43. 

Verifica-se, desse modo, que o reconhecimento e cumprimento do aludido princípio representa uma proteção adicional conferida pelo sistema constitucional aos seus jurisdicionados, indo além, portanto, da proteção tradicionalmente consagrada pelas figuras do direito adquirido, da coisa julgada e demais vedações específicas de medidas retroativas.

No conflito entre o modelo implantado pelo Estado Social Intervencionista e altamente regulador e o Neoliberalismo, composto de idéias minimalistas, a consagração do postulado da vedação do retrocesso constitui um importante instrumento jurídico para a afirmação de um Estado apto a assegurar, eficientemente, uma vida digna para a sua população. 

8  CONCLUSÃO

A implementação do Estado Democrático de Direito, após as duas grandes guerras mundiais, a suplantação dos pensamentos jusnaturalista e positivista, dando origem ao pós-positivismo e o reconhecimento de força normativa à Constituição, fatores de ordem histórica, filosófica e teórica, respectivamente, provocaram mudanças profundas no teor e na compreensão das leis fundamentais dos Estados.

As Constituições, diante da nova realidade, deixaram de estabelecer tão-somente os fundamentos da organização dos Entes Estatais e do Poder, passando a incorporar, de forma explícita em seus textos, opções políticas e valores, principalmente aqueles ligados à dignidade da pessoa humana e aos direitos fundamentais. 

Antes consideradas documentos essencialmente políticos, as Cartas Magnas partiram do plano do ser para o do dever ser. Isso porque seu conteúdo, para além da organização da máquina estatal, passou a conter a síntese dos anseios sociais e econômicos. 

Na medida em que começaram a ser encaradas como um plexo de normas jurídicas, dotadas de imperatividade e condicionadoras da validade das demais normas do sistema, as Constituições começaram a direcionar, inclusive, o futuro de seus respectivos Estados. 

Foi nesse contexto que surgiram as denominadas normas programáticas, estabelecendo fins e programas futuros orientados por postulados sociais e democráticos.

A Constituição, como um conjunto ordenado de normas e princípios, reguladores de toda a vida social, tem por finalidade a sua realização no mundo dos fatos.

A lei fundamental existe para ser cumprida e é por isso que se torna indispensável o desenvolvimento de uma doutrina da efetividade das normas constitucionais.

A falta de eficácia social de uma norma superior, ou seja, a sua inefetividade, decorre, em verdade, muita vez, da falta de preparo da máquina estatal para oferecer as prestações nela previstas.

Doutrina e jurisprudência, desta feita, em razão da visível impossibilidade material de cumprimento de uma norma constitucional, retiram dela parcela de juridicidade, atribuindo-lhe valor de mero conselho, mera exortação moral.

Sucede que, em um Estado Democrático de Direito, o qual se implantou no território brasileiro a partir da Carta Magna de 1988, não há que se falar em normas-programas.

A imposição da construção de um Estado Social pela vigente Constituição impede que se deixe de atribuir executoriedade às chamadas normas programáticas, pois são elas que, ao estabelecer fins e metas a serem alcançados pelo Estado e pela sociedade, possibilitam a implementação do aludido modelo estatal.

Da análise de tudo o que foi dito, é forçoso concluir que, para se efetivarem os objetivos constantes nas normas de cunho programático, deve existir um comprometimento das autoridades públicas e também de toda a sociedade, construindo-se, assim, uma real cidadania, capaz de construir o tão desejado Estado Democrático de Direito.      

9  REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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