RESUMO: A Constituição Federal de 1988 trouxe nova feição ao Ministério Público, tendo-lhe atribuído, dentre suas funções institucionais, a condição de legitimado nato para a tutela dos interesses coletivos. Contudo, a sua legitimação para a tutela coletiva, sobretudo no que se refere aos direitos coletivos stricto sensu e aos direitos individuais homogêneos, não é irrestrita, devendo ser compreendida à luz do perfil institucional traçado na CF/88.

PALAVRAS-CHAVE: Ministério Público. Direitos coletivos. Legitimidade. Perfil institucional.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO; 2. CLASSIFICAÇÃO DOS DIREITOS COLETIVOS; 3. A LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA ATUAR NA DEFESA DOS DIREITOS COLETIVOS; 4. CONCLUSÃO; 5. REFERÊNCIAS.

1. INTRODUÇÃO

Embora antes mesmo da CF/88 o ordenamento jurídico brasileiro já reconhecesse a legitimidade do Ministério Público para a tutela dos direitos coletivos, foi sem dúvida com o advento da atual Constituição que a atuação do parquet na defesa dos interesses transindividuais ganhou suas verdadeiras balizas.

De acordo com o art. 127, caput, da CF/88, incumbe ao Ministério Público a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Por outro lado, confere o art. 129, inc. III, da CF/88, atribuição ao Ministério Público para promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

 Nada obstante a omissão do legislador constituinte quanto aos direitos individuais homogêneos, não se pode negar a legitimidade do Ministério Público para a tutela de tais interesses. Contudo, em que casos deve ser-lhe reconhecida a legitimidade para a defesa desta e das demais categorias de interesse coletivo?

2. CLASSIFICAÇÃO DOS DIREITOS COLETIVOS

Antes de tratar acerca da legitimidade do Ministério Público para atuar na defesa dos direitos transindividuais, convém, inicialmente, delimitar o seu conceito e apresentar a sua classificação.

Com efeito, entende-se por direitos coletivos lato sensu (também denominados transindividuais, metaindividuais ou supraindividuais) os direitos coletivos tratados como gênero, do qual são espécies os direitos difusos, os direitos coletivos stricto sensu e os direitos individuais homogêneos.

Assim, haveria os direitos/interesses essencialmente coletivos (difusos e coletivos em sentido estrito) e os direitos acidentalmente coletivos (individuais homogêneos)[1].

Os direitos difusos seriam entendidos como aqueles transindividuais de natureza indivisível, cujos titulares sejam pessoas indeterminadas ligadas por circunstâncias de fato, sem pressupor uma relação jurídica base (a proteção ao meio ambiente e à moralidade administrativa, por exemplo)[2].

Já os direitos coletivos stricto sensu seriam concebidos como os de natureza também indivisível, mas que pertençam a um grupo, categoria ou classe de pessoas determináveis (enquanto grupo, categoria ou classe de pessoas), ligadas entre si, ou com a parte contrária, por uma relação jurídica base, constituída anteriormente à lesão[3].

É justamente isso que diferencia os direitos coletivos em sentido estrito dos direitos difusos, pois somente nos primeiros é possível identificar o grupo de pessoas titulares, seja por meio de uma relação jurídica base que as une entre si, seja por meio do vínculo que as une com o causador do dano[4].

Por fim, no que concerne aos direitos individuais homogêneos, seriam assim designados os direitos individuais que tenham origem comum, dela decorrendo a homogeneidade entre os interesses dos diversos titulares de pretensões individuais.

Embora parte da doutrina entenda que os direitos individuais homogêneos não seriam propriamente direitos coletivos, mas apenas direitos individuais tutelados de forma coletiva, convém esclarecer que, a maneira com que o ordenamento jurídico dispõe sobre a matéria, sobretudo ao possibilitar a condenação do causador do dano até mesmo quando os titulares dos direitos individuais não se habilitarem em número compatível com a extensão da lesão, revertendo-se os valores a um fundo, nos termos do art. 100 do CDC, nos leva a rejeitar essa posição, enquadrando-os como direitos coletivizados pelo ordenamento jurídico para os fins de obter uma tutela adequada e integral[5], constituindo, destarte, espécie de direitos transindividuais, justamente por fugir à noção clássica de direitos individuais disponíveis.

3. A LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA ATUAR NA DEFESA DOS DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS

Primeiramente, cumpre advertir que a classificação dos direitos coletivos lato sensu mencionada no tópico anterior mostra-se relevante não apenas para fins didáticos, mas também no que concerne à possibilidade de atuação do Ministério Público, haja vista que, se com relação aos direitos difusos, a legitimidade de atuação da instituição é mais ampla, no que se refere aos direitos coletivos stricto sensu e, notadamente, aos direitos individuais homogêneos, a instituição ministerial somente teria legitimidade para agir na sua defesa nos casos em que haja relevância social (vale dizer, em que se manifeste o interesse público primário) e amplitude significativa (grande número de direitos individuais lesados)[6].

Não é correto reconhecer a legitimidade ao Ministério Público para agir na tutela de todo e qualquer direito coletivo lato sensu, partindo da equivocada visão de que a ideia de interesse público estaria ligada à própria noção de direito coletivo, pois, especialmente com relação aos direitos coletivos em sentido estrito e aos direitos individuais homogêneos, nem sempre essa identidade existe.

De acordo com a consagrada distinção formulada por Renato Alessi, o interesse público primário é o interesse da sociedade (o bem geral), não se confundindo com o interesse público secundário, que consiste no modo pelo qual o Estado enxerga o interesse público (são os interesses patrimoniais e institucionais do Estado).

Assim, conforme nos adverte Hugo Nigro Mazzilli, partindo-se de tal classificação, podemos identificar o interesse público primário com o interesse social, o que abrange, inclusive, alguns autênticos direitos difusos (meio ambiente, por exemplo)[7].

De toda forma, certo é que nem todo interesse coletivo poderá ser compreendido como interesse público.

Se com relação aos direitos difusos a legitimidade do Ministério Público não é questionada, no que se refere propriamente aos direitos coletivos stricto sensu e aos direitos individuais homogêneos, a atribuição ministerial é alvo de controvérsia na doutrina e na jurisprudência, podendo-se mencionar a existência de quatro correntes acerca dessa temática.

A primeira corrente, a mais restritiva de todas, exclui do âmbito de atuação do Ministério Público a tutela dos direitos individuais homogêneos, haja vista a ausência de expressa menção a tal categoria de interesses no art. 129, III, da CF/88.

Por outro lado, a segunda corrente, de cunho ampliativo, afirma a legitimidade do Ministério Público para tutelar todo e qualquer direito coletivo, seja ele difuso, coletivo stricto sensu, ou individual homogêneo.

Os prosélitos da terceira linha de entendimento, por sua vez, entendem que a legitimidade do Ministério Público para tutelar direitos individuais homogêneos somente deveria ser reconhecida quando se tratasse de direitos indisponíveis, já que a defesa de interesses indisponíveis é um dos fins institucionais mencionados no art. 127, caput, da CF/88.

Finalmente, a quarta e última corrente (a qual se mostra prevalente na doutrina e na jurisprudência brasileiras) entende que a legitimidade do Ministério Público para a tutela de direitos coletivos stricto sensu e individuais homogêneos está atrelada às finalidades institucionais do parquet. De acordo com Hugo Nigro Mazzilli, para essa posição, deve-se levar em conta a efetiva conveniência social da atuação do Ministério Público em defesa de interesses transindividuais, a qual deve ser aferida em concreto, a partir da análise de algum desses critérios: a) a natureza do dano (saúde e educação, p. ex.); b) a dispersão dos lesados (abrangência social do dano, sob o aspecto dos sujeitos atingidos); c) o interesse social no funcionamento de um sistema econômico, social ou jurídico (previdência social etc.)[8].

Assim, somente se deve atribuir legitimação ao Ministério Público para tutelar os direitos transindividuais quando houver interesse social compatível com suas finalidades institucionais, a ser aferido não em decorrência da simples natureza coletiva dos direitos a serem tutelados, mas sim em virtude da expressão social do interesse, consubstanciado em uma significativa abrangência da lesão (ou provável lesão) ou na repercussão social do direito (relevância social).

Nesse sentido, convém transcrever a Ementa do Acórdão a seguir colacionada, extraída da jurisprudência do Egrégio STF:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROMOVER AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E HOMOGÊNEOS. MENSALIDADES ESCOLARES: CAPACIDADE POSTULATÓRIA DO PARQUET PARA DISCUTI-LAS EM JUÍZO. 1. A Constituição Federal confere relevo ao Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127). 2. Por isso mesmo detém o Ministério Público capacidade postulatória, não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, I e III). 3. Interesses difusos são aqueles que abrangem número indeterminado de pessoas unidas pelas mesmas circunstâncias de fato e coletivos aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas determináveis, ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base. 3.1. A indeterminidade é a característica fundamental dos interesses difusos e a determinidade a daqueles interesses que envolvem os coletivos. 4. Direitos ou interesses homogêneos são os que têm a mesma origem comum (art. 81, III, da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990), constituindo-se em subespécie de direitos coletivos. 4.1. Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses homogêneos, stricto sensu, ambos estão cingidos a uma mesma base jurídica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque são relativos a grupos, categorias ou classes de pessoas, que conquanto digam respeito às pessoas isoladamente, não se classificam como direitos individuais para o fim de ser vedada a sua defesa em ação civil pública, porque su a concepção finalística destina-se à proteção desses grupos, categorias ou classe de pessoas. [...] 5.1. Cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido da capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal. Recurso extraordinário conhecido e provido para, afastada a alegada ilegitimidade do Ministério Público, com vistas à defesa dos interesses de uma coletividade, determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem, para prosseguir no julgamento da ação. (STF, RE 163.231/SP, Relator: Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julg. em 26 fev. 1997). Grifado.

Dessa forma, é possível reconhecer a legitimidade ministerial para a tutela de direitos individuais homogêneos ainda que disponíveis, desde que a defesa de tais interesses seja compatível com os fins institucionais do Ministério Público, tendo em vista a larga abrangência do dano ou o elevado interesse social de que sejam dotados.

O Supremo Tribunal Federal pacificou sua jurisprudência sobre o assunto, conforme se extrai da leitura da ementa a seguir colacionada, in verbis:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS DISPONÍVEIS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRECEDENTES. 1. O Ministério Público possui legitimidade para propor ação civil coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos de relevante caráter social, ainda que o objeto da demanda seja referente a direitos disponíveis (RE 500.879-AgR, rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 26-05-2011; RE 472.489-AgR, rel. Min. Celso De Mello, Segunda Turma, DJe de 29-08-2008). 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, RE 401482 AgR / PR, Segunda Turma, Relator:  Min. TEORI ZAVASCKI, julgado em 04/06/2013). Grifado. 

Em igual sentido é a jurisprudência do colendo STJ, que recentemente reconheceu a legitimidade do Ministério Público para postular, em sede de ação civil pública, a revisão de benefícios previdenciários, tendo em vista o inquestionável caráter social que tais interesses ostentam:

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DESTINADA À TUTELA DE DIREITOS DE NATUREZA PREVIDENCIÁRIA (NO CASO, REVISÃO DE BENEFÍCIOS). EXISTÊNCIA DE RELEVANTE INTERESSE SOCIAL. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RECONHECIMENTO.

1. Para fins de tutela jurisdicional coletiva, os interesses individuais homogêneos classificam-se como subespécies dos interesses coletivos, previstos no art. 129, inciso III, da Constituição Federal. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Por sua vez, a Lei Complementar n.º 75/93 (art. 6.º, VII, a) e a Lei n.º 8.625/93 (art. 25, IV, a) legitimam o Ministério Público à propositura de ação civil pública para a defesa de interesses individuais homogêneos, sociais e coletivos. Não subsiste, portanto, a alegação de falta de legitimidade do Parquet para a ação civil pública pertinente à tutela de direitos individuais homogêneos, ao argumento de que nem a Lei Maior, no aludido preceito, nem a Lei Complementar 75/93, teriam cogitado dessa categoria de direitos.

2. A ação civil pública presta-se à tutela não apenas de direitos individuais homogêneos concernentes às relações consumeristas, podendo o seu objeto abranger quaisquer outras espécies de interesses transindividuais (REsp 706.791/PE, 6.ª Turma, Rel.ª Min.ª MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJe de 02/03/2009).

3. Restando caracterizado o relevante interesse social, os direitos individuais homogêneos podem ser objeto de tutela pelo Ministério Público mediante a ação civil pública. Precedentes do Pretório Excelso e da Corte Especial deste Tribunal.

4. No âmbito do direito previdenciário (um dos seguimentos da seguridade social), elevado pela Constituição Federal à categoria de direito fundamental do homem, é indiscutível a presença do relevante interesse social, viabilizando a legitimidade do Órgão Ministerial para figurar no polo ativo da ação civil pública, ainda que se trate de direito disponível (STF, AgRg no RE AgRg/RE 472.489/RS, 2.ª Turma, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 29/08/2008).

5. Trata-se, como se vê, de entendimento firmado no âmbito do Supremo Tribunal Federal, a quem a Constituição Federal confiou a última palavra em termos de interpretação de seus dispositivos, entendimento esse aplicado no âmbito daquela Excelsa Corte também às relações jurídicas estabelecidas entre os segurados da previdência e o INSS, resultando na declaração de legitimidade do Parquet para ajuizar ação civil pública em matéria previdenciária (STF, AgRg no AI 516.419/PR, 2.ª Turma, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 30/11/2010).

6. O reconhecimento da legitimidade do Ministério Público para a ação civil pública em matéria previdenciária mostra-se patente tanto em face do inquestionável interesse social envolvido no assunto, como, também, em razão da inegável economia processual, evitando-se a proliferação de demandas individuais idênticas com resultados divergentes, com o consequente acúmulo de feitos nas instâncias do Judiciário, o que, certamente, não contribui para uma prestação jurisdicional eficiente, célere e uniforme.

7. Após nova reflexão sobre o tema em debate, deve ser restabelecida a jurisprudência desta Corte, no sentido de se reconhecer a legitimidade do Ministério Público para figurar no polo ativo de ação civil pública destinada à defesa de direitos de natureza previdenciária.

8. Recurso especial desprovido. (STJ, REsp 1142630 / PR, Relatora: Min. LAURITA VAZ, Quinta Turma, julg. em 07/12/2010, DJe 01/02/2011). Grifado. 

Ainda no que tange à legitimação do Ministério Público para tutelar os direitos transindividuais, deve-se salientar que, embora a legitimidade da instituição ministerial para promover judicialmente a defesa do meio ambiente, do consumidor e do patrimônio cultural tenha sido conferida pelo legislador ordinário, mediante o ajuizamento de ação civil pública (Lei Federal nº 7.347/85) ou o exercício da titularidade ativa na ação popular (Lei Federal nº 4.717/65), após a Constituição Federal de 1988 a tutela dos interesses difusos e coletivos pelo Parquet ganhou novos contornos.

De acordo com o inciso III do art. 129 da CF/88, consiste em função institucional do Ministério Público promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Observa-se que, ao permitir expressamente a atuação da instituição ministerial na defesa de outros direitos difusos e coletivos, o legislador constituinte foi além do que inicialmente previsto na Lei Federal nº 7.347/85, ao inserir uma norma de extensão, autorizando o Parquet a atuar na defesa de outros interesses transindividuais que não foram arrolados pelo legislador ordinário.

Com efeito, a legitimidade do Ministério Público para tutelar os direitos transindividuais decorre da própria Constituição, devendo servir como parâmetro para o reconhecimento dessa legitimação, como dito anteriormente, a conformidade da tutela a ser exercida com as finalidades da instituição.

4. CONCLUSÃO

A Constituição Federal de 1988 trouxe nova feição ao Ministério Público, outorgando-lhe novas atribuições e delimitando com maior precisão o seu campo de atuação. Dentre os seus fins institucionais, encontra-se a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis, conforme consta expressamente do art. 127, caput.

Ademais, o art. 129, inc. III, da CF/88, confere ao Ministério Público a função de promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Não resta dúvida de que o legislador constituinte erigiu o Ministério Público à condição de legitimado nato para a tutela dos interesses coletivos.

Contudo, a sua legitimação para a tutela coletiva não é irrestrita.

É de acordo com os fins institucionais constitucionalmente reconhecidos ao Ministério Público que deve ser compreendida a legitimidade do parquet para a tutela dos direitos transindividuais, sobretudo quando se tratar de direitos coletivos stricto sensu e de direitos individuais homogêneos, já que, com relação aos direitos difusos, não resta qualquer dúvida acerca de sua pertinência às atribuições ministeriais.

Assim, confere-se ao Ministério Público a legitimidade para atuar na defesa de qualquer direito metaindividual, seja ele difuso, coletivo ou individual homogêneo, desde que, de acordo com a abrangência ou a natureza do dano, seja a tutela coletiva compatível com o perfil institucional do parquet delimitado na CF/88. 

5. REFERÊNCIAS

DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de direito processual civil: processo coletivo. 1. ed. Salvador: JusPODIVM, 2009. v. 4.

MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Controle da administração pública pelo Ministério Público (Ministério Público defensor do povo). 1. ed. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002.

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 25 ed. São Paulo: Saraiva, 2012

______. O inquérito civil: investigações do Ministério público, compromissos de ajustamento de conduta e audiências públicas. São Paulo: Saraiva, 1999.

______. O Ministério Público na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989.

WATANABE, Kazuo et al. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004.